Séance en hémicycle du 28 mai 2010 à 15h00
Sommaire
La séance
La séance est ouverte.
(La séance est ouverte à quinze heures.)
L'ordre du jour appelle la suite de la discussion du projet de loi, adopté par le Sénat, de réforme des collectivités territoriales (n°s 2280, 2516, 2459, 2510).
Le temps de parole restant pour la discussion de ce texte est de neuf heures cinquante-six minutes pour le groupe UMP, dont 156 amendements restent en discussion, neuf heures quarante-six minutes pour le groupe SRC, dont 160 amendements restent en discussion, cinq heures quarante minutes pour le groupe GDR, dont 126 amendements restent en discussion, et cinq heures quarante-cinq minutes pour le groupe Nouveau Centre, dont treize amendements restent en discussion.
Ce matin, l'Assemblée a poursuivi l'examen des articles, s'arrêtant à l'amendement n° 570 rectifié du Gouvernement portant article additionnel après l'article 1er.
La parole est à M. Michel Mercier, ministre de l'espace rural et de l'aménagement du territoire, pour soutenir l'amendement n° 570 rectifié .
Madame la présidente, mesdames, messieurs, l'amendement n° 570 a pour objet de mettre en oeuvre les conditions pratiques d'élection des conseillers territoriaux. Il s'agit de fixer les effectifs des conseils généraux et régionaux dont seront membres les futurs conseillers territoriaux à partir de 2014.
Comme l'avaient demandé les membres de la commission des lois, le Gouvernement vous propose d'intégrer le tableau de ces effectifs dans le présent projet de loi. Ainsi, alors que le législateur n'avait jamais à se prononcer auparavant sur le nombre de cantons, il vous revient aujourd'hui de délibérer sur le nombre de conseillers territoriaux qui siégeront aux assemblées départementales et régionales.
Le nombre total de conseillers territoriaux sera de 3 471, soit une diminution de près de 40 % par rapport au nombre total de conseillers généraux et régionaux.
Les principes qui ont guidé le Gouvernement dans l'élaboration de ce tableau sont les suivants :
Une répartition des sièges de conseillers territoriaux dans chaque région à partir du département le moins peuplé ;
Une baisse significative dans chaque région du nombre total de conseillers territoriaux par rapport au nombre actuel de conseillers généraux et régionaux, c'est la seule référence qu'il faut prendre en compte et non pas une seule catégorie de ces élus ;
La prise en compte de la carte cantonale actuelle afin de limiter l'impact sur les départements les moins peuplés, en particulier les départements ruraux – dans cet esprit, le tableau essaie de limiter la diminution du nombre de conseillers territoriaux dans le département le moins peuplé au quart de son effectif actuel ;
Conformément à l'engagement qu'a pris le Gouvernement, notamment par la voix de M. Alain Marleix à de nombreuses reprises, un effectif minimum de quinze conseillers territoriaux par conseil général.
Il ne s'agit pas du tout de la même promesse.
Restent encore deux principes qui ont guidé l'action du Gouvernement.
Ce sont des principes clairs, que tout le monde peut comprendre.
Afin d'éviter que les conseils régionaux aient des effectifs trop pléthoriques, le nombre de leurs membres a été limité à 310.
Enfin, la représentation moyenne de chaque département d'une même région s'inscrit en principe dans une fourchette de plus ou moins 20 % par rapport à la représentation moyenne des habitants par conseiller territorial à l'échelle de la région, fourchette en vigueur, après la jurisprudence du Conseil constitutionnel, pour les circonscriptions législatives. Nous avons toutefois prévu quatre exceptions : les Alpes-de-Haute-Provence, les Hautes-Alpes, la Lozère et la Meuse, qui, sinon, n'auraient pas eu quinze conseillers territoriaux.
Les effectifs ainsi définis permettent de réduire considérablement les disparités démographiques qui existent au sein d'un même département. Ces disparités sont également fortement réduites en ce qui concerne le nombre de conseillers généraux par département, pour l'heure largement déconnecté de la population départementale.
On remarquera que, pour la première fois dans notre histoire et dans notre droit public, c'est le Parlement qui va se prononcer sur le nombre de conseillers territoriaux.
Parce que nous avons réformé la Constitution.
Le rapporteur a eu raison et nous sommes heureux de le soutenir.
Et le Gouvernement est heureux de montrer au Parlement que, grâce à la réforme votée l'an dernier…
Plusieurs députés du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche. Cela n'a rien à voir !
Je comprends parfaitement que l'évocation de cette réforme vous gêne beaucoup…
…et cela ne m'étonne pas. Reste que c'est cette réforme qui a donné au Parlement une plus grande place dans nos institutions…
…et le Gouvernement est heureux d'en apporter la preuve aujourd'hui.
La parole est à M. Dominique Perben, rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale de la République, pour donner l'avis de la commission sur cet amendement.
La commission des lois, réunie au titre de l'article 88, a donné un avis favorable à cet amendement.
La commission a effectivement souhaité que le Parlement se prononce sur ce tableau afin que l'opinion publique puisse connaître dès maintenant la répartition des sièges. Beaucoup de choses se disaient, souvent inexactes, qui pouvaient susciter des interrogations et une réelle inquiétude, particulièrement dans les départements à prédominance rurale. Il nous a paru préférable que le tableau soit rendu public au plus vite et approuvé par le Parlement pour éviter de faux débats dans nos départements. Je souhaite donc que l'Assemblée adopte cet amendement.
Quitte à paraître un peu répétitifs depuis ce matin, il faut le dire et le redire . Lorsque de mauvais coups sont portés à la démocratie, il faut parler souvent, longtemps et fort.
…je suis un porte-parole fidèle de la parole officielle, monsieur le ministre, je vais annoncer qu'il y aura moins d'élus. Or ce ne sera pas vrai dans mon département de l'Hérault : nous allons passer de quarante-neuf à cinquante-cinq conseillers généraux, et le nombre de conseillers territoriaux – que je persiste à appeler régionaux – passera quant à lui, de vingt-sept à cinquante-cinq. Cela n'a rien d'une diminution.
Se pose un premier problème, même si le plus grave n'est pas là : celui de l'hémicycle du conseil régional. Actuellement, il accueille soixante-sept conseillers régionaux en Languedoc-Roussillon. Lorsque mes collègues de l'UMP – pas moi – auront voté cet amendement, nous passerons à 164 !
Je veux bien qu'on nous explique qu'il y aura moins d'élus, mais ce sera difficile à faire passer dans l'opinion publique, et pour une raison toute simple. Il suffira de se rendre au conseil régional, de s'asseoir sur les bancs du public – s'il reste de la place : on verra bien qu'il y a une centaine d'élus de plus !
On pourrait en rire ou en sourire. Moi, je n'en ris pas, parce que nous sommes là au coeur de la dérive institutionnelle.
Pour commencer, au sein de ces 164 futurs conseillers régionaux de ma région Languedoc-Roussillon, il n'y aura plus de parité, principe inscrit en lettres d'or dans notre constitution.
Or voilà que la Constitution, fait sans précédent, est mise à mal par le Parlement de la République
Ensuite, et cela me paraît très important, les 164 conseillers régionaux qui iront s'asseoir dans les travées du conseil régional n'auront pas été élus directement par le peuple.
Plusieurs députés du groupe de l'Union pour un mouvement populaire. Mais si !
Ridicule ? Une fois de plus, monsieur Domergue, vous avez manqué une belle occasion de vous taire ! À Montpellier, vous pouvez raconter ce que vous voulez – tout le monde vous connaît ! À Paris, à l'Assemblée nationale, il faut être un peu plus prudent !
Imaginez que, demain, nous votions une révision constitutionnelle prévoyant que les députés deviennent automatiquement sénateurs et portant le nombre de sénateurs à 577 : une fois élus ici, on serait élu au Sénat, cela aurait de l'allure ! Eh bien, c'est un peu ce que vous faites avec les conseillers généraux qui deviennent automatiquement conseillers territoriaux.
Je le maintiens : les Françaises et Français de nos régions n'éliront plus leurs conseillers régionaux et leur conseil régional, le nombre de ces élus est multiplié par deux, voire plus – chez moi, on en rajoute 100 ! –, et la parité est supprimée. Je ne vois pas au nom de quelle morale républicaine, de quel principe démocratique on peut accepter de voter cela ! J'ai dit !
En course de Formule 1, cela s'appellerait l'amendement « arrêt dans les stands »… On se rend compte que le véhicule a un défaut, on s'arrête et on s'y met à plusieurs pour trouver la bonne solution : le Gouvernement met de l'essence, le groupe UMP change les roues, le rapporteur passe un coup d'éponge sur le pare-brise ! Bref, on essaie de se mettre d'accord pour arriver en séance avec un texte qui essaie avant tout de faire oublier la méthode.
Or la méthode est absolument indigne de notre Parlement. Je veux la rappeler : le Gouvernement arrive en commission des lois avec un amendement : « Le Parlement, je n'en ai rien à faire ; laissez-nous tout pouvoir de préparer une ordonnance. Et comme nous ne nous soucions pas davantage des conseils généraux et des conseils régionaux, nous ne leur demanderons pas leur avis. » Tel était exactement le contenu de l'amendement présenté en commission. Je veux ici saluer la réaction des parlementaires de la commission des lois, de son président, du rapporteur, car cet amendement était proprement indigne du travail législatif qu'appelle un tel sujet.
Il l'était, monsieur Piron, et il a été repoussé par la commission des lois.
Jamais, dans ma petite carrière parlementaire, qui ne date que d'une grosse douzaine d'années, je n'avais vu un amendement du Gouvernement repoussé à l'unanimité par la commission des lois. Cela montre bien l'indignité de ce qui nous a été proposé.
Il y avait alors deux solutions : soit renvoyer la réforme électorale et le tableau des effectifs à un autre texte, soit aller le plus vite possible en essayant de parvenir à un accord. Vous en avez trouvé un : un accord tripartite UMP-UMP-UMP, avec un tableau des effectifs hautement condamnable.
J'en présenterai de nouveau quelques éléments, puisque M. Marleix ne nous a pas répondu l'autre jour.
J'ai bien compris que pour vous la population n'a absolument rien à voir avec ce que peut vouloir un conseiller territorial. Je le redis : dès lors que vous engagez une réforme électorale d'ampleur, une certaine proportionnalité est nécessaire. Qu'elle ne soit pas mathématiquement exacte, je l'accepte, mais il doit pouvoir être possible d'établir des comparaisons entre départements et entre régions. Or votre projet ne permet aucune relation de proportionnalité entre régions ; il met même à mal les relations de proportionnalité entre départements.
Je comprends la difficulté qui était devant vous : dès lors que vous décidiez de fixer un minimum, la proportionnalité vous obligeait à fixer un nombre d'élus au moins aussi important, si ce n'est plus, qu'actuellement. Mais c'est votre problème, c'est votre choix, c'est vous qui avez décidé cette création du conseiller territorial, et ce n'est pas nous qui allons vous faciliter la tâche en acceptant des disparités absolument inadmissibles entre les territoires et au sein d'une même région !
La distorsion entre régions pourrait avoir peu d'importance. Nous démontrerons cependant, devant le Conseil constitutionnel, que, s'agissant de l'élection des sénateurs, par exemple, elle en a forcément.
Au sein même d'une région, il est normal que le département des Hautes-Alpes, par exemple, soit représenté par des élus en nombre suffisant, compte tenu du nombre de kilomètres qu'ils ont à parcourir et de toutes les difficultés que leur pose l'exercice de leur mandat. Mais est-il normal qu'ils retrouvent à la région dans une proportion très largement supérieure aux élus des autres départements ? Je ne crois pas que ce soit une bonne chose. S'il est nécessaire, dans les Hautes-Alpes, la Meuse, tous ces départements faiblement peuplés, que les élus soient en nombre suffisant pour pouvoir assumer leurs responsabilités, il n'est pas normal que le rapport de proportionnalité soit aussi différent entre deux départements d'une même région.
Alors qu'un conseiller territorial représente 7 900 habitants dans le Limousin, il en représente 36 000 dans l'Île-de-France ; nous sommes dans un rapport de un à cinq… Certes, ces deux régions sont bien différentes, nous voyons bien qu'il n'y a entre les deux aucune échelle de proportionnalité au regard de ce que « vaut » un conseiller territorial. Et que dire lorsqu'il s'agit de deux régions limitrophes ? un conseiller territorial représentera 28 000 habitants en Alsace, mais seulement 11 000 en Franche-Comté. Deux fois et demie moins !
Je m'en voudrais d'obliger M. Hortefeux à revenir en parlant de l'Auvergne ; mais après tout, c'est aussi la région de M. Marleix. Est-il normal qu'il y ait 144 conseillers territoriaux en Auvergne, soit 78 de plus qu'en Alsace, qui compte pourtant 4 779 000 habitants de plus ?
Ces comparaisons n'ont aucun sens !
Je comprends bien votre raisonnement, monsieur le secrétaire d'État : la population n'a aucun sens du moment que les intérêts de la majorité sont respectés ! (Rires sur les bancs des groupes SRC et GDR. – Exclamations sur les bancs des groupes UMP et NC.) « N'essayez pas de chercher les proportionnalités, nous avons fait les calculs qui nous favorisaient ! » Je comprends ce raisonnement, mais je ne l'accepte pas. Nous recherchons des proportionnalités démographiques, nous essayons de créer du sens à ce mandat de conseiller territorial quand bien même nous le refusons.
Est-il normal qu'il y ait en Auvergne huit conseillers territoriaux de plus que dans le Nord-Pas-de-Calais, malgré une différence de 2,7 millions d'habitants ? Allez trouver là-dedans un rapport que vous puissiez expliquer !
Je pourrais donner également les disparités à l'intérieur des régions. Votre tableau, puisqu'il fait l'objet d'un accord UMP-UMP-UMP,…
…sera très certainement adopté, mais nous avons tout ce qu'il faut pour le faire censurer, car c'est une aberration au regard de l'égalité des Français devant le suffrage. (Applaudissements sur les bancs du groupe SRC.)
La parole est à M. Jean-Luc Warsmann, président de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale de la République.
Je m'inscris totalement en faux contre ce qui vient d'être dit, et je m'appuierai sur les propos de notre collègue Bernard Roman, député socialiste, en commission des lois ; je vous renvoie à la page 117 du rapport : « On peut admettre des inégalités d'une région à l'autre, mais non au sein d'une même région. » Le principe d'égalité devant le suffrage universel, mes chers collègues, s'interprète au sein d'une même région. Un conseiller territorial d'Auvergne n'aura jamais à siéger avec un conseiller territorial d'Île-de-France.
L'important est que le principe d'égalité soit respecté dans chacun des départements qui constituent la région Auvergne ou la région Île-de-France.
À partir de là, sur quelles bases s'appuyer pour définir les marges acceptables dans l'application du principe d'égalité ? Le Conseil constitutionnel s'est exprimé à de nombreuses reprises dans une matière où il est extrêmement strict : l'élection des députés. Souvenons-nous que nous ne représentons pas des territoires mais le peuple, les citoyens. Pour l'élection des députés, où la notion de territoire ne s'applique pas, le Conseil constitutionnel a très clairement validé ce que j'appellerai un « tunnel » : le nombre d'électeurs ne doit pas varier au-delà d'une fourchette de 20 % au-dessus et 20 % au-dessous de la moyenne.
En revanche, le Conseil a accepté des différences bien supérieures dans le cadre des élections territoriales. Parce qu'un conseiller territorial, comme son nom l'indique, représente à la fois la population et le territoire.
J'ai examiné avec beaucoup d'attention l'amendement déposé par le Gouvernement et je reprendrai une à une les régions citées par Bruno Le Roux pour que nous puissions apprécier ce qu'il en est exactement des disparités qu'il dénonce.
L'Auvergne compte 1 339 247 habitants. Le nombre de conseillers territoriaux proposé est de 144, de sorte qu'un conseiller territorial d'Auvergne représente en moyenne 9 300 habitants.
Pour le département du Cantal, il est proposé vingt conseillers territoriaux. Le nombre d'habitants moyen que représentera un conseiller territorial dans le Cantal est de 7 453, soit 81,1 % de la moyenne régionale.
Pour le département de Haute-Loire, il est proposé vingt-six conseillers territoriaux, qui représenteront chacun 8 478 habitants, ce qui place le département à 91,2 % de la moyenne régionale.
Dans l'Allier, ce pourcentage est de 105,4 %, dans le Puy-de-Dôme de 106,9 %. Dans la région Auvergne, le « tunnel » ouvert par la proposition du Gouvernement est donc compris entre moins 19,9 % et plus 6,9 % par rapport à la moyenne régionale. Autrement dit, le Gouvernement est resté bien en deçà de ce qu'autorise le Conseil constitutionnel pour l'élection des députés !
Prenons maintenant le Languedoc-Roussillon, qui compte 2 560 870 habitants, se voit proposer 164 conseillers territoriaux. Un conseiller territorial y représentera donc 15 615 habitants en moyenne. L'Hérault – 1 011 207 habitants – aura 55 conseillers territoriaux, soit un conseiller territorial pour 18 386 habitants, 17,7 % de plus que la moyenne régionale.
Dire « six de plus », cher collègue, n'a aucun sens : le principe constitutionnel d'égalité est respecté, puisque nous sommes toujours dans le cadre du tunnel !
Avec 17,7 %, l'Hérault, le plus important département de la région, n'est pas au maximum de ce que le Conseil constitutionnel autorise pour l'élection des députés.
Non, ce sont les chiffres qui vous font mal. Je préfère quant à moi les réalités aux grandes déclarations !
Dans le département du Gard compte 689 847 habitants, un conseiller territorial y représentera en moyenne 18 154 habitants ; c'est 16, 3 % au-dessus de la moyenne.
Dans les Pyrénées-Orientales, le pourcentage est de 93,3 %, ce qui fait moins 6,7 %. Dans l'Aude, avec 85,2 %, la limite est également respectée.
Merci de traiter de gouffre la jurisprudence du Conseil constitutionnel, cher collègue ! Ses membres apprécieront en lisant nos débats. (Exclamations sur les bancs du groupe SRC.)
C'est ce que vous proposez qui est un gouffre ! Ne faites pas d'amalgame !
Il y a certes une exception, et elle a été annoncée dès l'origine par le Gouvernement. Dans les départements où les calculs, respectant le tunnel « –20 % - +20 % » de la jurisprudence du Conseil constitutionnel, donneraient un nombre excessivement faible de conseillers territoriaux, celui-ci sera porté à quinze. Le but est de concilier le principe de la représentation de la population, dans les marges que j'ai rappelées, avec le principe de bonne administration des collectivités locales : pour administrer une collectivité telle qu'un département, on a besoin d'un nombre minimal de conseillers autour de la table. Personne n'imagine un département géré par quatre ou cinq conseillers seulement. Cette exception est la seule, elle est parfaitement assumée, et le Conseil constitutionnel aura à se prononcer.
Je poursuis avec les régions. La région Rhône-Alpes compte six millions d'habitants, et 296 conseillers territoriaux sont proposés, soit un pour 20 493 habitants.
Il y a aujourd'hui 492 élus en Rhône-Alpes et ce nombre passe à 296 !
Le rapport à la moyenne régionale de la population représentée par un conseiller territorial dans chaque département est de 83,9 % dans l'Ardèche, de 86 % en Savoie, de 85,6 % dans la Drôme, de 87,6 % dans l'Ain, de 88,4 % en Haute-Savoie, de 90,4 % dans la Loire, de 117,4 % en Isère et de 120,3 % dans le Rhône.
La variation est de -16,1 à +20,3 ; autrement dit, elle est inférieure aux – 20 - + 20 autorisés pour les députés. Je peux continuer la démonstration pour toutes les régions…
On peut citer le Limousin, évoqué tout à l'heure : la Creuse se situe à -19,3 % par rapport à la moyenne régionale ; la Corrèze et la Haute-Vienne à +5,1 %. Voilà encore un exemple de région où la proposition du Gouvernement reste bien en deçà de la marge reconnue pour les députés.
La réalité, quelle est-elle ? Un, les principes d'égalité s'interprètent dans chaque région. Deux, le choix du Gouvernement d'abaisser partout le nombre d'élus se constate dans toutes les régions. Trois, dans beaucoup de régions, le Gouvernement n'a pas utilisé la possible marge de fluctuation de 20 % autour de la moyenne et l'écart a été inférieur. Quatre, pour les petits départements, le Gouvernement nous propose de nuancer la répartition uniquement basée sur la population, au nom de la conciliation du principe de bonne gestion des collectivités locales.
Mes chers collègues, voilà l'amendement qui a été proposé et que je vous appelle à adopter. (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP.)
Je me félicite du dépôt de cet amendement.
En commission des lois, le Gouvernement avait fait l'unanimité contre lui sur la proposition de fixer par ordonnance le nombre de conseillers territoriaux et leur répartition. Je me réjouis que, dans un souci de transparence, la représentation nationale qui créé le conseiller territorial puisse à tout le moins connaître le nombre et la répartition des conseillers territoriaux.
Autant mon groupe s'est élevé contre le mode de désignation, messieurs les ministres, autant il ne peut que se réjouir de la méthode retenue dans le tableau proposé, où le monde rural sera représenté de façon équitable : aucun département ne comptera moins de quinze conseillers territoriaux.
J'entends bien les réflexions des uns et des autres sur l'inflation d'élus. Vous ne ferez croire à personne, chers collègues, que le nombre d'élus augmente…
…puisqu'il baisse de 40 %, le conseiller territorial ayant vocation à siéger à la fois dans les départements et dans les régions.
Regardons les choses avec objectivité. Nous avons adopté l'article 1er instituant le conseiller territorial. Maintenant, par rapport à la lecture au Sénat, nous avons une précision sur le nombre de conseillers territoriaux, région par région, département par département.
Si un amendement devait nous rassembler, ce devrait être celui-ci. Vous vous élevez contre la répartition, mais le président de la commission des lois vient de rappeler qu'elle ne se base pas sur rien : elle se réfère aux critères qui ont prévalu, il y a quelques semaines, au redécoupage des circonscriptions législatives, dûment validés par le Conseil Constitutionnel pour ce qui touche à la représentation des territoires.
Voilà pourquoi, messieurs les ministres, je pense que votre amendement améliore le texte voté par la Haute Assemblée en répondant à un souci de transparence. Vous avez pris acte du fait que la commission des lois, à l'unanimité, avait rejeté le principe de délimiter à la fois le nombre et la répartition des sièges par ordonnance. Nous avons tout intérêt à adopter cet amendement.
L'intervention de mon collègue Jean-Pierre Grand a été désastreuse. Elle l'a été pour notre Assemblée qu'elle déshonore…
…et pour le département et la région dont je suis également élu.
Nous connaissons tous les difficultés scolaires qu'il a rencontrées, ce qui explique qu'il soit incapable de faire une addition. Disons-le haut et clair : loin d'augmenter, le nombre d'élus diminuera au contraire dans notre région.
Mais dans l'incohérence de ses propos, il soulève tout de même un problème de fond intéressant. Tout n'est pas négatif : il soulève le problème matériel de l'organisation des sessions et la réunion des 164 conseillers territoriaux.
J'aimerais que le Gouvernement apporte une réponse sur ce point. On pourrait s'inspirer du fonctionnement de cette commission – comment s'appelle-t-elle ?
Un nombre réduit de conseillers pourrait siéger dans l'une ou l'autre des assemblées. Cela pourrait être une possibilité.
Exactement ! Je ne voudrais pas que l'on annonce à nos concitoyens – pour des problèmes purement matériels et alors que le nombre d'élus a été réduit – que nous sommes obligés de construire des hémicycles pour abriter des réunions statutaires. Ce serait un signe désastreux.
Voyez que mon collègue Grand peut avoir parfois de bonnes idées, même quand il délire.
Mes chers collègues, je vous rappelle que nous sommes là pour discuter au fond. Je vous saurai gré de ne pas vous invectiver les uns les autres.
La parole est à Mme Henriette Martinez.
L'amendement du Gouvernement est non seulement nécessaire, mais indispensable : ce tableau répond au souci de clarté que nous avons tous sur ces bancs.
Nous devons pouvoir rentrer chez nous en ayant une idée parfaitement claire du nombre d'élus qui vont siéger comme conseillers territoriaux. C'est ce que nos collègues élus attendent de nous. En ce qui me concerne, je pense donc que ce tableau est non seulement utile mais indispensable au vote de cette loi.
Ça, c'est clair, il est utile !
Chers collègues de l'opposition, vous défendez la spécificité des départements et je partage votre préoccupation. Mais on ne peut pas défendre la spécificité des départements sans reconnaître que les régions ont aussi la leur. Celle des départements se répercute obligatoirement sur les régions.
Permettez-moi de prendre un exemple dans mon département, puisqu'il fait partie des exceptions, où le nombre de conseillers généraux va passer de trente à quinze – je me range finalement aux arguments du rapporteur et du ministre : le mieux étant l'ennemi du bien, j'accepte donc ce plancher de quinze conseillers régionaux.
Cela représente néanmoins un progrès : actuellement, les Hautes-Alpes sont actuellement représentées par quatre conseillers régionaux. Demain, ce petit département du haut pays aura quinze élus qui siégeront à Marseille et pourront défendre leur territoire.
Je considère que cela est un progrès. Ne me dites pas que nous serons surreprésentés ; c'est avant que nous étions sous-représentés. Nous étions quatre sur 123 ; nous serons désormais quinze sur 224. Certes, le conseil régional de Provence-Alpes-Côte d'Azur verra ses effectifs augmenter…
Mais globalement, en additionnant les élus des six départements de Provence et les conseillers régionaux actuels, nous avions 359 élus ; nous allons passer à 224. Autrement dit, nous réduisons bien le nombre global d'élus…
…tout en améliorant la représentation des petits départements au conseil régional. Vous ne pouvez pas vous en plaindre : vous-mêmes, ce matin, vous avez défendu leur spécificité et nous en étions d'accord.
Nous sommes parvenus à un équilibre. Je souhaite que nous continuions à aller dans le sens de la clarté, en réponse aux interrogations des parlementaires sur ces bancs, et que nous ne défendions pas une chose et son contraire.
L'intervention de notre collègue de l'Hérault m'a stupéfié : à l'entendre, pour répondre aux difficultés matérielles causées par l'augmentation du nombre d'élus régionaux, il ne faudrait pas construire des hémicycles mais renvoyer un maximum de débats à la commission permanente. Curieuse vision du fonctionnement des instances locales et des collectivités locales que de vouloir les dépassionner, les dépolitiser et finalement les anémier en renvoyant un maximum de considérations, qualifiées d'administratives ou de matérielles, à des commissions permanentes plutôt qu'à des assemblées plénières !
Cela étant, je voulais plus intervenir sur la forme que sur le fond, en écho aux propos entendus sur la revalorisation du travail du Parlement.
Comment peut-on rester sans voix et ne pas réagir face à ces amendements de dernière heure ? Un premier, sur le mode de scrutin, intégré au texte en commission ; un autre au titre de l'article 88 sur le nombre de conseillers territoriaux par département – on voit le temps que cela mobilise dans nos débats, légitimement d'ailleurs ; un troisième sur le partage des compétences, un quatrième sur l'encadrement des financements. Nous avions déjà un temps programmé à cinquante heures et pas une minute n'a été rajoutée pour examiner ces quatre dispositions majeures.
En termes de revalorisation du travail du Parlement, le compte n'y est pas. Compte tenu de l'ampleur des modifications apportées au projet initial, puis à celui que nous a transmis le Sénat, nous aurions tous gagné à disposer de davantage d'heures, quitte à sortir du temps programmé, pour examiner correctement ce texte.
Monsieur Dussopt, sans m'immiscer dans le débat de fond, je vous précise que, bien évidemment, le dépôt de cet amendement vous donne droit à un temps supplémentaire de dix minutes par groupe.
Je ne peux pas laisser caricaturer l'exemple de l'Auvergne et mettre à mal le principe de la représentation de tous les territoires ruraux par la même occasion. Le sujet est trop sérieux pour cela.
Notre collègue Le Roux dit vouloir rechercher la « proportionnalité » des habitants.
Déjà, le tableau tel qu'il nous a été proposé l'assure à l'intérieur d'une même région. Ensuite, rechercher la proportionnalité est contraire à tout ce nous avons évoqué ce matin et au principe même du seuil dérogatoire qui consiste à respecter la représentation des territoires les moins peuplés.
Ne faites pas de mauvaises plaisanteries sur les Auvergnats, cela pourrait vous assurer un succès médiatique…
Il est à mettre au crédit du Gouvernement et des rapporteurs d'avoir, à l'intérieur de ce tableau, proposé un équilibre au sein d'une même région entre les territoires le plus peuplés et ceux qui le sont moins.
Au demeurant, vous ne devriez pas être très loin de partager mon point de vue. Ce matin, quand la possibilité de relever le seuil a été débattue – je regrette de n'avoir pas pu aboutir – vous aviez joint vos voix aux nôtres pour plaider la représentation des territoires ruraux. Ce qui était vrai ce matin doit l'être cet après-midi.
Je n'ai pas été très accompagné, il est vrai. Mais ne déviez pas du sujet ! Ce matin, vous souhaitiez que ces territoires soient représentés et voilà que, cet après-midi, vous trouvez des défauts à ce tableau au motif que la représentation proposée ne serait pas proportionnelle.
Pour ma part, je suis très heureux que l'on ait pu s'affranchir de l'arithmétique pour assurer la représentation de ces territoires ruraux. J'en félicite les rapporteurs.
…dans la perspective de l'examen très attentif que ne va pas manquer de faire le Conseil Constitutionnel.
J'ai bien compris sa démonstration et la logique qui l'inspire. Il nous a expliqué que le principe d'égalité doit s'apprécier en fonction d'une règle régionale et non pas nationale. Je comprends cette démonstration qui a sa logique.
Seulement, elle me semble contestable. Nous sommes dans une République, dans un pays uni : l'égalité doit aussi s'apprécier au niveau national.
Dans le texte que vous nous soumettez, le problème est que le Gouvernement ne donne pas de règle concernant les différences démographiques observées selon les régions.
Vous nous renvoyez à la décision du Conseil Constitutionnel sur les élections législatives. À ceci près que dans ce cas, il y avait une méthode, une règle, un principe national de distribution des sièges : le principe de la tranche. Le Conseil Constitutionnel a validé ce principe de la tranche qui permettait effectivement de distribuer les sièges. Dès lors, il y avait donc bien une règle nationale qui encadrait la distribution des sièges, quand bien même elle était appliquée en prenant en compte certaines spécificités locales…
Vous être un centralisateur !
Dans le cas présent, vous nous expliquez qu'il n'y a plus de règle nationale fixant un minimum de rapport entre la distribution des sièges du nord au sud de la France. C'est cela qui pose problème.
Autant j'admets qu'il y ait des différences au niveau régional, autant je conteste l'absence de principe directeur, de règle permettant d'avoir un minimum d'unité dans la répartition des sièges au niveau national. Le Conseil constitutionnel aura sans doute à examiner de façon extrêmement précise cette question. Comme l'a dit M. Leroux, au nom de quoi pouvez-vous accepter de telles différences entre la répartition des sièges et la réalité démographique, par exemple entre le nombre de sièges attribué à la région Nord-pas-de-Calais et celui attribué à la région Auvergne ? Si l'on accepte cela, il n'y a plus aucune unité territoriale.
Ensuite, vous prévoyez des exceptions et M. Warsmann les assume. Le problème est qu'elles s'appliquent par la force des choses à des départements déjà extrêmement favorisés par la règle démographique que vous avez retenue. Nous allons nous retrouver dans la même situation que lorsque le Conseil Constitutionnel a censuré la règle des deux députés par département. Sans préjuger de ce qu'il décidera, ces exceptions posent problème par le fait qu'elles s'ajoutent à une règle démographique déjà particulièrement favorable aux départements concernés.
Notre collègue de l'Hérault, grand ami deJean-Pierre Grand, a tenu des propos assez intéressants qui m'amènent, monsieur le ministre, à vous faire une prédiction : votre gouvernement va être victime du prisme déformant que va engendrer la création du conseiller territorial. Que va-t-il rester de cette réforme ? La création du conseiller territorial. Or l'opinion publique ne va pas y comprendre grand-chose. Elle ne retiendra que l'augmentation du nombre des élus dans les conseils régionaux. C'est déjà parti : la presse locale – on a évoqué hier un article de Ouest-France – parle déjà d'inflation des élus. Les citoyens non plus ne vont pas comprendre. Vous nous dites que le nombre d'élus est divisé par deux, mais on est loin de votre intention première : en fait, la diminution n'est plus que de 40 %.
Qui plus est, un autre élu de l'Hérault en parlait tout à l'heure, le fonctionnement même du dispositif va poser des difficultés insurmontables. Les présidents de conseils régionaux n'auront d'autre solution que de réquisitionner les théâtres et les cinémas pour réunir l'ensemble de leurs conseillers territoriaux !
Plusieurs députés du groupe de l'Union pour un mouvement populaire. Et alors ?
Enfin, cher collègue Domergue, vous avez appelé à faire preuve de lisibilité et à économisie – j'y sens une connotation populiste très désagréable, que les élus ont dénoncée : à vous entendre, ils coûtent trop cher. Or demain, on va s'apercevoir qu'il va falloir dépenser plus pour loger tout le monde. Vous allez totalement rater le message que vous vouliez faire passer devant l'opinion publique. C'est votre problème, mais nous le ferons savoir.
Ce tableau est particulièrement éclairant sur l'absurdité de cette réforme. De retour dans ma circonscription, je vais devoir annoncer à mes concitoyens que notre conseil régional va passer de 157 à 296 membres. Je vous souhaite bonne chance pour aller leur expliquer…
…qu'il y a des économies en vue alors que votre formation politique a passé son temps à dire qu'il ne fallait pas construire de nouveaux hôtels de région. Vous vous exposez à un retour dans la figure assez violent. Ne comptez pas sur nous pour vous défendre dans cette affaire. (Exclamations sur plusieurs bancs du groupe UMP.)
Mais nous, nous ferons notre travail, et je sais que les Français nous font confiance sur un certain nombre de questions. Le cas de la région Rhône-Alpes, que j'ai évoqué, n'est pas unique : ce sera la même chose dans beaucoup d'autres.
Ces conseils vont être absolument ingérables. Vous voulez faire fonctionner des collectivités territoriales comme de mini-parlements ; vous enfermez 296 personnes dans un hémicycle, mais avec des fonctions qui ne sont pas celles du législateur.
Quant à notre collègue Mme Martinez, elle a une vision un peu trop utilitariste du conseil régional : réduire la réforme au fait que les élus de votre département vont passer de quatre à quinze et qu'ainsi ils le défendront mieux au sein de la région, c'est une vision un peu consumériste du travail dans une collectivité territoriale…
On ne demande pas au conseiller régional de défendre strictement son département, mais de travailler, dans le cadre d'un ensemble beaucoup plus large, sur un certain nombre de grandes orientations, sur des solidarités.
Vos quinze conseillers n'existeront pas plus que les quatre actuels sur l'ensemble de PACA, si c'est cela que vous voulez dire. Le problème n'est pas là.
Monsieur le secrétaire d'État, je le répète : cette réforme confine à l'absurde. Les Français comprendront bien que vos promesses d'économies ne seront jamais qu'un écran de fumée. Ce que vous n'avez jamais supporté, c'est la victoire de la gauche dans bon nombre de collectivités territoriales.
Là est le fond du problème. Le Président de la République et ceux qui le soutiennent sont dans un état de vengeance permanente parce qu'ils n'acceptent pas une certaine forme de contrepouvoir.
Par ailleurs, il y a un aspect de la question qui n'a pas été évoqué : certes, le dispositif proposé établit un certain équilibre à l'intérieur de chaque région, mais il crée de réelles distorsions entre les régions. Ce n'est pas neutre, notamment pour les résultats des élections sénatoriales : les conseillers territoriaux ne vont pas tous représenter une population de même importance lorsqu'ils vont élire leurs sénateurs.
C'est mathématique, mon cher collègue. Dans certaines régions, il y aura un conseiller territorial pour 20 000 ou 25 000 électeurs, alors que dans d'autres, ce sera un pour 10 000. Cela signifie qu'il aura mécaniquement une sous-représentation des régions les plus peuplées au Sénat. Ce point méritera d'être examiné par le Conseil constitutionnel, monsieur le secrétaire d'État ; vous ne pouvez pas vous en sortir en invoquant un équilibre régional qui vous oblige, au bout du bout, à ce genre d'absurdité, c'est-à-dire à gonfler les effectifs des conseils régionaux. Nous devrions tous nous accorder sur la nécessité de parvenir à une certaine proportionnalité – on n'a jamais parlé de proportionnelle intégrale –, en évitant les écarts que nous observons grâce au tableau que vous nous avez fourni.
Peut-être trouverez-vous cela singulier, mais nous n'entendons pas discuter du tableau qui nous est soumis par le Gouvernement, tant il témoigne, sur le plan politique, de la complexité comme de l'absurdité de sa démarche. Il suffit de lire cet amendement et son exposé sommaire pour comprendre que l'on est devant une usine à gaz. Plusieurs l'ont dit avant moi : comment voulez-vous faire comprendre au peuple de France la logique d'un tel système ? Il ne comporte que des exceptions à la règle, d'où des différences considérables entre les départements, les cantons, etc. Comment dès lors espérer la moindre transparence, alors qu'il s'agit d'une réforme des collectivités territoriales ?
S'agissant de la réduction du nombre de conseillers, elle est réelle par rapport au nombre actuel de conseillers généraux et de conseillers régionaux,…
…à ceci près qu'elle n'est pas placée au bon endroit : vous gonflez l'échelon régional au détriment de l'échelon départemental, non seulement en termes de nombre, mais eu égard au rôle que peuvent et doivent jouer les conseillers généraux. Ils vont peut à peut s'effacer et se retrouver cantonnés dans des rôles subalternes. Nous assisterons à une redéfinition de la carte politique et administrative de notre pays.
Cela conduit à des absurdités. J'ai été pendant trois mandats conseiller régional d'Île-de-France ; je découvre que ses effectifs passent de 209 à 309, À la limite, le chiffre de 309 conseillers ne me gêne pas outre mesure, non plus que le problème des salles : après tout, la République française est tout de même capable de construire un peu plus grand… Une augmentation des effectifs du conseil général ne me gênerait pas non plus. Mais ce que je crains, c'est le quasi-anéantissement des structures actuelles des conseils généraux et du rôle qu'ils jouaient jusqu'à présent.
Enfin, il y a des principes à respecter. Vous nous présentez un mode d'élection dont on ne comprend pas bien la signification. Aujourd'hui, les conseils régionaux sont élus à la proportionnelle quasi-intégrale – avec une petite prime au gagnant ; ce principe va totalement disparaître. Je ne veux pas entrer dans le débat sur les différences du nombre de conseillers selon les départements, dès lors que nous sommes totalement opposés à la création des conseillers territoriaux. Reste que, au moment où l'on sent un divorce de plus en plus grave entre les citoyens et les institutions politiques, il faut plus que jamais garantir une égalité parfaite entre les citoyens. Pour quelqu'un qui habite la Lozère ou l'Auvergne – puisque nous avons avec nous un Auvergnat qui vient de loin –, comme pour un Francilien, il faut qu'une voix compte pour une. Et si l'on veut des femmes, mais aussi, comme nous le suggérons, des immigrés dans les directions politiques, le mieux est de changer le scrutin que vous proposez et de prévoir un scrutin proportionnel avec droit de vote pour les immigrés.
Je voudrais répondre à plusieurs arguments avancés.
Premier argument : le fait que le nombre moyen d'habitants que représente un conseiller territorial varie dans chaque région serait, nous dit-on, contraire aux principes régissant les élections des sénateurs. C'est oublier que, premièrement, le nombre total de conseillers généraux et régionaux étant bien plus élevé que le nombre de conseillers territoriaux, l'impact de ces derniers sur le collège sénatorial sera plus faible ; deuxièmement, l'amendement du Gouvernement réduit les inégalités. En Aquitaine par exemple, lorsque les Landes votent pour les sénatoriales, il y a actuellement une voix de grand électeur conseiller général pour 12 000 habitants, contre une pour 22 000 en Gironde et une pour 8 000 dans la Dordogne voisine.
Ces inégalités sont réduites par le dispositif proposé. L'argument n'est donc pas opérant.
Deuxième argument : nous ne réduirions pas assez le nombre d'élus. Je me souviens que quand le Gouvernement, en commençant à lancer la réforme, a annoncé qu'il allait baisser de 50 % le nombre d'élus, on l'a accusé, notamment sur les bancs de l'opposition, d'irrespect à l'endroit des élus, d'idéologie : il ne fallait pas partir d'un pourcentage, il n'y avait pas de raisons de réduire le nombre. Voilà que le Gouvernement nous propose un amendement pragmatique, qui ne se fixe pas pour but d'arriver à un chiffre correspondant pile aux 50 %, mais qui, en proposant un découpage respectueux de principe d'égalité que j'ai décrit, arrive à 3 471. le nombre d'élus sera ainsi réduit de plus de 2 000. Cela va dans le bon sens parce que c'est une bonne chose d'avoir un peu moins d'élus. Le dispositif a été élaboré sans idéologie, avec pragmatisme.
Troisième argument : les futurs conseillers territoriaux élus dans un canton ne porteront aucune attention à l'intérêt général, ils seront uniquement crispés sur le territoire qui les élit. Mais, mes chers collègues, nous tous ici sommes élus sur un territoire. Sommes-nous pour cette raison incapables d'incarner dans cet hémicycle l'intérêt général ? Bien sûr que non ! Nos votes sont évidemment guidés par l'intérêt général. Et les conseillers territoriaux, lorsqu'ils siégeront, sauront s'abstraire de leurs intérêts purement locaux, et voter pour des politiques allant dans l'intérêt de l'ensemble de leur territoire, que ce soit le département ou la région.
Quatrième et dernier argument : on nous reproche l'absence d'économies. Mais le problème n'est pas d'économiser les indemnités correspondant aux 2 000 sièges supprimés ; le problème, ce sont les doublons. Après quelques décennies de décentralisation, les Français le savent bien, différentes collectivités s'occupent des mêmes choses en finançant des services concurrents.
Pour obtenir quatre sous auprès de l'intercommunalité, quatre autres sous auprès du département et quatre sous encore auprès de la région, une entreprise doit déposer un dossier auprès de chaque collectivité (Approbations sur plusieurs bancs du groupe UMP. – Protestations sur plusieurs bancs des groupes SRC et GDR),…
…et ne lance son projet qu'une fois que la dernière lui a répondu, afin de ne pas compromettre ses chances de toucher des subsides de sa part.
Le texte repose donc sur une réflexion de bon sens : dès lors que les mêmes élus voteront le lundi le budget du conseil général et le mardi celui du conseil régional, ils ne voteront pas pour des services ou des dépenses concurrents. (Exclamations sur plusieurs bancs des groupes SRC et GDR.) Ils se répartiront évidemment les rôles, afin de dépenser au mieux l'argent public : c'est à ce niveau que la réforme est intrinsèquement porteuse d'économies.
L'organisation, dans chaque territoire, sera libre : les élus considéreront par exemple que, pour tel type d'intervention, le conseil général est compétent et que, pour telle autre, c'est le conseil régional. Bref, l'esprit général de la réforme est d'instituer un système vertueux, qui élimine les doublons et améliorele rapport « qualité-prix » des politiques locales, au bénéfice des concitoyens et des contribuables. (Applaudissements sur plusieurs bancs du groupe UMP.)
« Laisse-les parler : plus ils parlent, plus ils nous donnent d'arguments ! », me soufflait Bernard Derosier…
Après avoir écouté M. le président de la commission des lois, j'espère qu'il ne nous réclamera pas de royalties lorsque nous déposerons notre recours auprès du Conseil constitutionnel ! Ses arguments viennent en effet appuyer ma démonstration. Je ne reviens pas sur l'inégalité de traitement entre les régions, mais sur la pierre angulaire de son raisonnement, à savoir l'écart de plus ou moins 20 %.
Ce chiffre permet-il de déterminer le tableau de représentativité au sein d'un département ? Non. Pour les élections législatives, il n'en est d'ailleurs pas question : le tableau des effectifs départementaux dépend d'un quotient national, fixé selon une règle nationale, moyennant certaines inégalités dont nous avions par ailleurs débattu. En d'autres termes, la répartition repose, non sur l'égalité, mais sur une proportionnalité, laquelle, comme je l'ai démontré, n'est en aucun cas respectée par le projet du Gouvernement.
À quoi donc correspond ce chiffre de 20 % ? À un écart maximum par rapport au quotient moyen, entre deux circonscriptions – et justifié par des contraintes très particulières –, et non à un écart autorisé. Puisque le texte relatif au redécoupage a été adopté, je veux souligner l'énergie débordante dont M. Marleix avait alors fait preuve pour réduire les écarts dans chaque département : conscient que des écarts de 20 % étaient inadmissibles pour le Conseil constitutionnel, il les a compressés, les faisant passer à 12, 9, voire 8 % lorsqu'ils atteignaient 15 ou 16 %.
Or on essaie aujourd'hui de justifier de tels écarts entre des départements dont les particularités géographiques n'empêchent pourtant en rien l'égalité : je pense par exemple à l'Aquitaine ou à la Champagne-Ardenne, régions dans lesquelles l'écart est presque de moins 20 % à plus 20%, soit quasiment 40 % entre deux départements.
Ce chiffre de 20 %, auquel on se réfère aujourd'hui pour justifier une inégalité manifeste entre deux départements…
Un conseiller territorial pour 8 096 habitants dans les Ardennes, contre un pour 11 852 en Haute-Marne : pratiquement 40 % d'écart ! De telles variations ne peuvent être admises par le Conseil constitutionnel que dans des conditions exceptionnelles, par exemple pour des circonscriptions de montagne ou frontalières ; autrement dit, elles ne sont absolument pas fondées dans le cadre de notre débat. Vous êtes pris la main dans le pot de confiture, en train de procéder au redécoupage qui vous arrange, en vous abritant derrière un écart de plus ou moins 20%, certes justifié aux yeux du Conseil constitutionnel, mais dans un cas qui n'a rien à voir avec celui que nous examinons aujourd'hui.
Je veux faire trois observations.
Lorsque, en commission des lois, nous avons unanimement décidé d'établir le tableau en séance publique, personne n'imaginait que nous entrerions dans de tels débats d'apothicaires. On mélange en fait plusieurs objectifs. Le but est de conjuguer la représentation des citoyens, propre à tout système démocratique, avec celle des territoires ; c'est tout le débat entre territoires peuplés et territoires ruraux, moins peuplés.
Deuxième observation : notre discussion donne un peu l'impression que certains défendent des postes ou des fonctions, alors que la réforme doit suivre une certaine dynamique. Il s'agit en effet d'adapter une structure conçue pour le XXe siècle à une nouvelle donne, où la globalisation et l'Europe occupent une place croissante.
Nous sommes à mi-chemin. Sachant qu'il n'existe aucune répartition parfaite, nous n'en devons pas persévérer pour aboutir à un raisonnement en équité plutôt qu'en égalité arithmétique. (« Très bien ! » sur quelques bancs du groupe UMP.)
Je suis d'accord avec vous, monsieur Le Roux : il existe un quotient national pour les députés, comme il existe un quotient régional pour les conseillers territoriaux, les écarts étant jugés à l'aune du quotient concerné. Cette prémisse a détruit toute la suite de votre démonstration.
On verra ce qu'en dit le Conseil constitutionnel !
(L'amendement n° 570 rectifié est adopté.)
Je suis saisie d'un amendement n° 126 .
La parole est à M. Alain Cacheux.
Cet amendement s'inscrit dans le droit fil des préoccupations dont nous avons fait part s'agissant d'une répartition plus équilibrée des conseillers entre les différentes régions et, au sein de chacune d'elles, entre les différents départements.
Bruno Le Roux a très bien montré à quel point les différences figurant dans les tableaux qui nous ont été transmis sont difficilement supportables. L'amendement n° 126 vise en ce sens à limiter à 30 % l'écart de population, parfois très important au sein d'un département, entre le canton le plus peuplé et le canton le moins peuplé. Cette disposition risque certes de limiter les capacités de découpage de M. Marleix, mais elle nous semble correspondre à un minimum d'équité.
La commission a rejeté cet amendement : tout à l'heure, M. le ministre a exposé les critères selon lesquels le Gouvernement a conçu le tableau que notre assemblée vient d'approuver ; il n'y a rien à y ajouter.
L'amendement vise à changer les règles sur lesquelles le Gouvernement s'est fondé ; celles-ci ont déjà été explicitées. Avis défavorable.
(L'amendement n° 126 n'est pas adopté.)
Je suis saisie d'un amendement n° 571 rectifié du Gouvernement.
La parole est à M. le ministre de l'espace rural.
Le présent amendement a pour objet de fixer les principales règles relatives à la délimitation des circonscriptions d'élection des futurs conseillers territoriaux.
Les découpages cantonaux relevant du décret, il n'est pas obligatoire d'inscrire de telles règles dans la loi. Toutefois le Gouvernement considère que, en acceptant, pour le tableau des effectifs, de renoncer aux ordonnances au profit d'un vote par l'Assemblée, il est entré avec elle dans une certaine logique. Dans un souci de transparence et de continuité, il semble bon d'annoncer dès à présent les règles principales qui présideront à l'ajustement de la carte cantonale existante, dans le cadre des effectifs qui viennent d'être fixés.
Cette délimitation devra respecter les limites des circonscriptions législatives, qui viennent d'être ratifiées par la loi du 23 février dernier et validées par le Conseil constitutionnel.
Cette exigence est conforme à la hiérarchie des normes : les circonscriptions d'élection des députés relèvent de la loi, et elles ont été définies, lors du découpage de 1986 comme dans l'ajustement opéré en 2009, en respectant les limites cantonales alors que ces dernières relèvent d'un simple décret.
La règle proposée est également compatible avec le fonctionnement de notre vie démocratique : le canton, circonscription d'élection des élus départementaux depuis le Consulat, a toujours regroupé plusieurs communes, et la circonscription législative a toujours regroupé plusieurs cantons.
Qui plus est, cette règle est de nature à fournir à la délimitation des cantons un cadre autre que les seules exigences de l'équilibre démographique, afin de prendre en compte des critères tels que le nombre de cantons et de communes, ainsi que leur étendue géographique.
Pour éviter le morcellement des petites communes, l'amendement impose aussi d'inclure dans une même circonscription cantonale toute commune dont la population est égale à 3 500 habitants au plus.
Il est en revanche impossible d'imposer le respect des limites des intercommunalités, dont le périmètre dépend d'un simple arrêté préfectoral, et dont la population n'a souvent aucun lien avec celle des cantons qu'il faudra créer.
Cet amendement, que M. le ministre vient de nous présenter avec brio, est un amendement rectifié.
Or l'amendement originel, qui se trouve toujours dans la liasse, montre – je vais employer un terme fort – la turpitude de son rédacteur. (Exclamations sur les bancs du groupe UMP.)
Cet amendement initial faisait lui-même suite à un autre amendement, déposé dès la première semaine de l'examen en commission par M. Marleix,…
…qui, pour les redécoupages, proposait de laisser le Gouvernement agir par voie d'ordonnance. La commission des lois n'ayant pas retenu cette proposition, le Gouvernement, sorti par la porte, est revenu par la fenêtre avec la première version de l'amendement n° 571 , qui proposait de déroger aux dispositions de l'article 3113-2 du code général des collectivités territoriales. Or cet article ne prévoit rien de moins que la consultation des conseils généraux, monsieur le président du conseil général du Rhône, consultation que votre gouvernement voulait donc faire passer à la trappe !
Fort heureusement, grâce à la vigilance de votre serviteur, nous avons pu empêcher ce mauvais coup contre les collectivités territoriales.
Qu'est-ce qui anime donc M. Marleix ? Quelle dent a-t-il contre les départements ? Cette animosité vient-elle de son échec à se faire élire président du conseil général du Cantal ? Toujours est-il que, derrière tout ça, il y a un non-dit qui mériterait peut-être une psychanalyse. (Rires sur les bancs du groupe SRC. – Exclamations sur les bancs du groupe UMP.)
Je ne puis, monsieur Derosier, vous laisser employer le mot de « turpitude ».
Si l'amendement a été rectifié, c'est tout simplement à cause d'une erreur matérielle.
Ajoutons que vous n'êtes par ailleurs pas tout à fait les mieux placés pour donner des leçons de démocratie sur ce sujet. (Exclamations sur les bancs du groupe SRC.)
Il se trouve que j'ai moi aussi une petite culture électorale, et j'ai recherché le nombre des découpages de cantons auxquels vous avez procédé lorsque vous étiez au pouvoir, de l'époque où M. Joxe était ministre de l'intérieur à celle où M. Vaillant exerçait ces fonctions, en passant par celle de M. Marchand, aujourd'hui conseiller d'État respectable. Vous avez fait 350 découpages de cantons, sans aucune consultation du Parlement !
Si, monsieur le député, 350 découpages ! Pour notre part, nous n'avons procédé qu'à 9 découpages, et, de fait, en consultant le Parlement.
Ajoutons que vos 350 découpages n'avaient donné lieu à aucune consultation des assemblées départementales : le préfet qui venait leur lire une lettre annonçant que le Gouvernement avait décidé de découper tel ou tel canton.
J'ai les preuves de ce que j'avance. Vous avez fait 350 découpages, nous n'en avons fait que neuf, et de moindre ampleur.
Par conséquent, excusez-moi, mais je vous prie de retirer le mot « turpitude », qui ne correspond pas à la réalité.
Pour faire plaisir à M. le secrétaire d'État, à qui l'on ne peut rien refuser, je mets le mot « turpitude » entre guillemets.
Vous venez cependant, monsieur le secrétaire d'État, d'aggraver votre cas car, si vous avez attiré notre attention sur les découpages intervenus sous d'autres gouvernements, convenez que la gauche a sensiblement moins gouverné sous la Ve République que la droite et, aujourd'hui, l'UMP. (Exclamations sur les bancs du groupe UMP.)
Fermons cependant cette parenthèse car tel n'est pas l'objet du débat.
Vous affirmez, avec l'autorité que vous donnent vos fonctions, que ces découpages de cantons se seraient faits sans consultation des assemblées départementales. C'est faux, monsieur le secrétaire d'État ! C'est faux, et je vous mets au défi de prouver que lesdites assemblées ne se sont pas prononcées sur les découpages antérieurs.
Il aurait été pertinent, pour le découpage des circonscriptions d'élection des conseillers territoriaux, de tenir compte de l'intercommunalité. Le Sénat lui-même en a débattu.
L'intercommunalité est assez fréquemment pluri-cantonale ; c'est de plus en plus souvent le cas en milieu rural. On n'en a guère tenu compte pour les circonscriptions législatives, mais il est logique que des villes petites ou moyennes exerçant en milieu rural une fonction de centralité voient se constituer autour d'elle des communautés de communes ou des communautés de ville, puis d'agglomération.
Très sincèrement, une autre logique était donc possible, même si, je le sais, cela posait problème, car cela remettait globalement en question les périmètres des circonscriptions législatives, des cantons, etc. Reste que, du point de vue de l'aménagement du territoire et du bassin de vie, cette logique n'en avait pas moins sa rationalité.
(L'amendement n° 571 rectifié est adopté.)
La parole est à M. le secrétaire d'État, pour soutenir l'amendement n° 584 du Gouvernement.
Le présent amendement a pour objet de faire en sorte que le suppléant d'un conseiller territorial soit appelé à le remplacer dans toutes les hypothèses de vacance du siège – je dis bien : dans toutes les hypothèses.
Rappelons qu'afin de promouvoir l'égal accès des femmes et des hommes au mandat de conseiller général, conformément à la possibilité offerte par l'article 3, devenu depuis lors l'article 1er, de la Constitution, la loi du 31 janvier 2007 a obligé tout candidat aux élections cantonales à se présenter avec un candidat de sexe opposé.
Laissez-moi poursuivre, monsieur Caresche : ce que je dis est important et intéressant.
Ce suppléant était initialement appelé à remplacer le titulaire, notamment en cas de décès, de démission intervenue en application de certaines dispositions visant à limiter le cumul des mandats ou d'acceptation de la fonction de membre du Conseil constitutionnel. Il s'agit, vous en conviendrez, d'événements soit malheureux soit, s'agissant de nominations au Conseil constitutionnel, très rares.
La loi du 26 février 2008 facilitant l'égal accès des femmes et des hommes au mandat de conseiller général a ensuite complété les hypothèses de vacance du siège de conseiller général par celle de démission d'un parlementaire frappé par la limitation du cumul de mandats.
Ces dispositions, entrées en vigueur à l'occasion des dernières élections cantonales, qui ont eu lieu en mars 2008, seront applicables pour la première fois en mars 2011 aux cantons renouvelés en 2004. Leur effet concret ne peut donc encore être mesuré avec précision.
Pour faciliter l'accès du suppléant d'un conseiller territorial au conseil général et au conseil régional, il est proposé, dans le prolongement de ce qui a été mis en place par les lois précitées, d'étendre le cas où celui-ci devient membre de ces deux assemblées à toutes les hypothèses – j'y insiste : à toutes les hypothèses – de démission du titulaire, ce qui, vous en conviendrez, ouvre un champ important aux femmes.
Certes, aux suppléants, mais essentiellement aux femmes.
Il devrait en résulter une augmentation sensible du nombre d'élues dans ces deux assemblées, comme le montrent les premiers effets des dispositions précitées.
Parallèlement, les cas d'élections partielles, souvent caractérisées par une très faible participation, devraient être ainsi limités. Il n'est, en outre, pas exact que le suppléant ne joue jamais un rôle important. Faut-il rappeler que nombre de carrières politiques commencent par la suppléance d'un candidat aux élections législatives ?
Exactement !
La commission n'a pas pu examiner cet amendement mais, à titre personnel, j'y suis favorable.
Avec tout le respect que je vous dois, monsieur le ministre, monsieur le secrétaire d'État, cet amendement vaut quand même son pesant de cacahuètes ! Je propose que toutes les députées de l'Assemblée nationale encadrent ce grand morceau de bravoure et l'accrochent au mur de leur bureau. Je pense effectivement qu'il fera date.
Outre le fait qu'il est tout de même relativement mal rédigé,…
…l'exposé des motifs, que M. le secrétaire d'État vient de lire, est tout à la fois grandiose et drôlatique. Prétendre promouvoir l'égal accès des femmes et des hommes alors que nous venons de vous démontrer que vous assassinez littéralement la parité en supprimant notamment tous les dispositifs qui permettaient de faire en sorte, lors des scrutins régionaux, que les femmes soient représentées à juste proportion, il fallait le faire ! Invoquez les suppléances pour affirmer que vous allez renforcer la présence des femmes dans les conseils généraux, c'est vraiment se moquer du monde !
Enfin, je ne résiste pas à la tentation de relire cette phrase de l'exposé des motifs : « une augmentation sensible du nombre de femmes élues dans ces deux assemblées devrait en résulter, comme le montrent les premiers effets des dispositions précitées ». C'est tout simplement hilarant !
Monsieur le ministre, monsieur le secrétaire d'État, y croyez-vous vraiment ? Je sais bien que vous devez donner des gages pour ne pas laisser l'impression d'une quasi-suppression de la parité, mais il y a tout de même des limites à l'indécence !
Je voudrais revenir sur ce problème de parité. La formulation de l'amendement – « le remplaçant d'un conseiller territorial, de sexe opposé à celui-ci » – impose-t-elle mécaniquement que le conseiller territorial et son suppléant forment un binôme mixte ? Si c'est le cas, comme je le pense, nos collègues socialistes devraient se réjouir de ce qui, dans un système où la parité n'est certes pas mise en avant, représente tout de même plus une avancée qu'une reculade.
Monsieur Domergue, le règlement de l'Assemblée nationale ne dispose pas que les députés doivent avoir plutôt des assistantes que des assistants. C'est pourtant la réalité : il y a plus d'assistantes parlementaires que d'assistants, et cela n'en fait pas pour autant des députées ! De la même façon, les suppléants des conseillers généraux ou des futurs conseillers territoriaux ne deviendront pas forcément des conseillers généraux ou de futurs conseillers territoriaux.
Je demande donc au Gouvernement de nous donner un premier bilan de l'application des dispositions évoquées, qui fasse ressortir ces résultats exceptionnels et encourageants…
Naturellement, on comprend que la parité vous posait un problème. Je m'attendais tout de même, pour ma part, à ce que votre exposé des motifs indique en quoi votre amendement représenterait un plus par rapport aux règles que nous allons adopter à la suite de la proposition de Mme Brunel. Celle-ci est tout de même actuellement au centre de tous les débats, et nous ne pouvons pas espérer appliquer ce texte demain si nous ne nous attachons pas à la mettre en oeuvre.
Je vous le demande donc, en espérant que vous nous apporterez une réponse claire pour le compte rendu de nos débats : quel mécanisme allez-vous mettre en oeuvre pour favoriser la parité dans l'élection du conseiller territorial, dans l'esprit de la proposition de loi de Mme Brunel ? Très concrètement, quel dispositif allez-vous utiliser ? Question liée : le calcul de la dotation publique des partis politiques sera-t-il modifié en conséquence ?
Vous avez une occasion de nous rassurer. Cessons de nous gargariser de mots : qu'allez-vous faire, très concrètement, pour mettre en oeuvre la proposition de Mme Brunel ? Dites-le nous aujourd'hui, maintenant, dans cet hémicycle.
Je vous ai écouté très attentivement, monsieur le secrétaire d'État. Je ne sais si vous avez commis un lapsus, mais vous êtes bien parti du présupposé que les conseillers territoriaux seraient bien des hommes et que, accessoirement, des femmes pourraient être amenées à exercer ce mandat à la suite de démissions et de décès. Autrement dit, vous vous attendez à des assemblées très masculines et vous essayez de réparer les dégâts.
Il est clair que, dans cette affaire, les dérives seront inévitables. J'imagine bien ce qui pourra se passer : des candidats qui, par leur notoriété supérieure, auront attiré suffisamment de suffrages pour être élus démissionneront pour des raisons de convenance personnelle et, finalement, pour passer la main à un illustre inconnu.
À titre personnel, j'aurais aimé qu'un tel dispositif soit en vigueur en 2007 : cela m'aurait permis de démissionner en toute quiétude du conseil général… Reste que nous ne sommes pas ici pour régler nos affaires personnelles, mais bien pour légiférer dans l'intérêt général ! Nous ne pouvons donc vous suivre sur le terrain de ce débat truqué.
En tant que femme, je vais tenir des propos qui sembleront politiquement incorrects à mes collègues.
J'ai été élue avant toute loi sur la parité et, sur le fond, j'ai toujours été assez opposée à ce genre de dispositions. Je les ai admises en considérant qu'elles correspondaient à une période de notre histoire politique où il fallait, certes, aider les femmes, et j'ai constaté que cela avait effectivement permis à un certain nombre de femmes politiques d'émerger.
Mais il me semble que nous arrivons à un tournant. Nous pouvons, certes, considérer que, dans les régions, la parité va régresser – je vous en donne acte. Mais, dans le même temps, des progrès se feront jour à la base, dans les petites communes à partir de 500 habitants : nous allons y favoriser la parité et l'exercice des mandats locaux par les femmes. Au lieu d'envisager le problème par le haut, nous nous y attelons, plus intelligemment, par la base : en offrant dans les villages l'occasion aux femmes d'accéder à la vie politique, qui pourront ensuite être candidates à des mandats de conseillers territoriaux, en leur proposant, comme le fait le Gouvernement, de remplacer un titulaire après avoir fait campagne dans le cadre d'un scrutin uninominal à deux tours, le plus difficile des scrutins, plus difficile qu'un scrutin à la proportionnelle, nous allons favoriser l'émergence de femmes de terrain qui vont tenir toute leur place dans la vie politique et qui ne seront pas présentes simplement parce que les partis politiques auront voulu, un jour, faire la parité par le haut.
Je suis donc tout à fait favorable à ce que propose le Gouvernement. Votre acharnement à défendre la parité, mes chers collègues, me dérange quelque peu. J'ai effectivement l'impression de souffrir d'un handicap, celui d'être une femme, et de ne pouvoir faire de la politique que grâce à des lois spécialement aménagées.
Le jour où nous n'aurons plus besoin de ces dispositions sur la parité – nous n'en sommes peut-être pas loin –, le jour où les femmes occuperont leur place, toute leur place, dans la vie politique, sans avoir besoin de lois spécifiques, alors nous aurons gagné. Je crois que nous sommes précisément en train de remporter ce combat, grâce à nos propositions, grâce à l'émergence des femmes dans les mandats locaux, dans les petites communes, où, c'est vrai, elles étaient jusqu'à présent sous-représentées.
Comme le débat porte sur les dispositions visant à favoriser l'égal accès des femmes aux mandats électifs, je veux dire publiquement que je serais très favorable à l'introduction, avant le vote définitif de ce texte, d'une disposition relative à l'aide financière aux partis politiques – même si, pour l'heure, il n'y a pas d'amendement sur la table.
L'aide financière aux partis politiques comporte deux fractions. La première est liée aux résultats obtenus aux élections législatives et la somme d'aides publiques versées à un parti est réduite en fonction de l'écart existant entre les candidats de sexe opposé. Pour l'instant, cette modulation est fixée à 50 % ; elle sera portée à 75 % à partir de 2012.
Je serais, à titre personnel, très favorable à ce qu'un amendement soit déposé avant le vote définitif de ce texte pour que cette première fraction dépende pour une part – ce pourrait être deux tiers ou trois quarts – des résultats aux élections législatives, et pour une autre part – un quart ou un tiers – des résultats obtenus aux élections territoriales, en conservant le même mécanisme de modulation en fonction de l'écart entre les candidats de sexe opposé. Ce serait un dispositif complémentaire et logique par rapport à l'ensemble de la démarche.
Cet amendement est préoccupant. Pour commencer, il confirme le fait que votre projet de loi relève du pur bricolage, ce qui ne l'empêche pas pour autant d'être extrêmement dangereuse.
Vous êtes dans le bricolage permanent. Voilà que vous affirmez – en dérogeant aux dispositions du code électoral – que vous allez régler le problème de la parité hommes femmes dans les instances politiques par le jeu d'une suppléance. C'est ridicule !
La question de la parité est autrement plus sérieuse et mérite que l'on y réfléchisse autrement. On ne peut pas se contenter de créer un suppléant ou une suppléante pour remplacer un conseiller territorial en cas de vacance de son siège. C'est faire preuve d'un certain mépris en pensant faire accéder de cette façon les femmes à des responsabilités politiques. Nous sommes entrés dans une période de régression absolue pour ce qui touche à la place des femmes dans l'ensemble de la société française, tant au niveau politique qu'économique. Où sont les femmes dans ces grandes sociétés qui dirigent le monde ? Quels sont les lieux de décisions où elles peuvent s'exprimer ? Que proposez-vous ? Des suppléances… C'est franchement se moquer du monde !
Mais cet amendement pose d'autres problèmes. C'est très bien, madame Martinez, d'avoir été élue avant la mise en place de ces dispositions. Cela étant, il suffit de regarder dans cet hémicycle : vous n'êtes que trois femmes cet après-midi… Et cela n'a rien de très exceptionnel : c'est la triste réalité.
Il y a une énorme différence en matière de représentation des femmes entre les conseils généraux, les conseils régionaux, les conseils municipaux. Pourquoi ? Certes, les femmes subissent toutes les discriminations possibles dans notre société. Mais il y a les modes électoraux : cela vous gêne sans doute, mais le scrutin à la proportionnelle a fait la démonstration de sa qualité…
…que ce soit dans les conseils régionaux ou les conseils municipaux. Sans la proportionnelle, il n'y aura jamais de parité !
Qu'avez-vous avec la proportionnelle ? Souvenez-vous des résultats du Front national en 1986 !
Monsieur le secrétaire d'État, vos savez fort bien que ce n'est pas de cette façon que nous battrons le Front national. Nous y parviendrons si le Président Sarkozy arrête de labourer sur son terrain, et pas autrement !
Ou lorsque vous cesserez, par exemple, de lancer des débats comme celui sur l'identité nationale et tout ce baratin. C'est vous qui divisez la nation !
Votre projet de loi vise à réduire les dépenses et à diminuer de moitié le nombre de conseillers départementaux et régionaux. Mais vous avez trouvé des suppléants – en fait, de véritables supplétifs. Un de nos ministres, originaire d'Auvergne,…
…a trouvé le système : le suppléant, dit-il, aura un rôle important afin d'alléger les obligations du conseiller territorial, notamment sa participation aux nombreuses instances départementales et régionales : il sera même défrayé de ses frais, mais il ne bénéficiera pas lui-même d'une indemnité permanente. La place des femmes, que vous prétendez mettre en avant, est plutôt minimisée !
Vous pouvez arguer du fait que le personnel politique est en trop grand nombre et qu'il faut le réduire de moitié. Mais si tel est le cas, n'allez pas nous sortir, comme le fait M. Hortefeux, ministre d'Auvergne, qu'il faut créer des suppléants au motif que les titulaires n'auront pas le temps de se déplacer et de siéger dans toutes les instances !
Vous êtes en pleine contradiction. Si un élu démissionne, une femme le remplacera… Quel mépris pour les femmes ! Ensuite, vous créez un poste de suppléant, en le défrayant de quelques dizaines d'euros. Franchement, du point de vue de la démocratie, c'est un retour en arrière catastrophique !
Vous avez Mme Buffet ! Pourquoi ne la gardez-vous pas ?
Je soutiens totalement la position du ministre, mais également celle du président de la commission des lois : il serait intéressant de déposer un amendement sur le financement des partis. S'agissant des suppléants, lequel d'entre vous, messieurs, serait prêt à laisser sa place à une femme dans le cadre d'un scrutin à la proportionnelle ?
Très bien, mais regardez : vous êtes bien le seul !
J'ai été la seule femme conseillère générale en Gironde pendant trois ans. Je peux vous assurer qu'au sein des partis politiques et des différents départements, les hommes ne font pas de gros efforts pour laisser leur place aux femmes.
La suppléance est un moyen parmi d'autres. Mais le financement des partis aidera à augmenter le nombre de représentantes féminines. En revanche, la proportionnelle est selon moi le plus mauvais moyen d'améliorer la représentation des responsables politiques. Ce mode de scrutin est choisi au hasard des territoires, afin que chacun représente un petit groupe par-ci, par-là, sans s'occuper de la population en général. Il n'est plus que le représentant d'un parti politique, d'un groupement, d'un groupe de pensée ou d'un groupe d'action, mais en aucun cas le représentant de la population ni d'un territoire.
Par conséquent, je le répète, je suis favorable à la proposition du Gouvernement.
Il y a dix ans, nous votions la loi sur la parité. En principe, nous avons un devoir d'exemplarité ; reste que cette assemblée ne compte que 18 % de femmes. Dans une société composée de 50 % de femmes et de 50 % d'hommes, le fait de n'être que 18 % à représenter l'un des deux sexes est un véritable manquement. Comment exiger de la part de nos concitoyens qu'ils respectent les lois si nous ne sommes pas capables de nous appliquer celles que nous nous votons ?
J'ai lu l'amendement du Gouvernement avec attention. Au-delà de la représentation masculine ou féminine, obliger les équipes à avancer avec un membre de chacun des deux sexes, un titulaire et une suppléante ou une titulaire et un suppléant, fait qu'au moins on se retrouve avec une équipe qui représente la société dans laquelle nous vivons. Je suis extrêmement choquée de voir certains ou certaines d'entre nous s'afficher, dans les scrutins uninominaux, avec un suppléant ou une suppléante du même sexe. Ce serait un progrès dans la représentation de notre société que d'obliger le candidat à avoir un suppléant de sexe opposé.
Par ailleurs, je rejoins les propos de Chantal Bourragué : le scrutin proportionnel éloigne les candidats de leur terre d'élection.
Au fond, ceux qui y arrivent sont plus souvent au siège des partis politiques que sur le terrain. Or que voulons-nous ? Des candidats en prise directe avec le terrain, surtout en ces périodes où les situations sont de plus en plus difficiles à vivre sur nos territoires. Pour cette raison, je suis contre le scrutin proportionnel et je voterai l'amendement du Gouvernement, en regrettant encore une fois que les femmes n'aient pas leur juste place dans nos assemblées. J'estime toutefois qu'avec cette disposition, nous aurons des équipes plus représentatives de la société dans laquelle nous vivons.
J'ai le plus profond respect pour ce qu'a dit Mme Martinez et pour son parcours. Mais lorsque je défendais ici même, il y a une semaine, la proposition de loi visant à la parité, je disais à toutes mes collègues du groupe SRC que j'étais capable de mettre un nom sur chacun des hommes qui auraient été élus à leur place si nous ne leur avions pas réservé ces circonscriptions. Et chacun de ces hommes m'en veut encore, parce qu'il en est encore ainsi dans la politique.
C'est cela qui nous permet d'avoir aujourd'hui 29 % de femmes au groupe socialiste. Mais il reste encore beaucoup d'efforts à faire dans ce domaine.
Dans ce débat, les mots ont leur importance. Je ferai à ce propos une remarque au secrétaire d'État, puis au président de la commission des lois.
Monsieur le secrétaire d'État, j'estime que l'exposé des motifs qui nous est soumis est indigne – et je pèse mes mots. La possibilité d'établir la parité ne date pas de la révision constitutionnelle : elle existait avant que nous ne révisions la Constitution, il suffisait de changer nos comportements. Nous aurions pu organiser des investitures favorisant les femmes. Ce n'est pas une affaire de révision constitutionnelle. C'est pourquoi je trouve indigne d'écrire dans un exposé des motifs : « conformément à la possibilité offerte par l'article 3, devenu depuis lors l'article 1er de la Constitution ». Non, l'article 1er de la Constitution n'ouvre la possibilité d'établir la parité ; il nous confirme l'obligation d'aller vers la parité par chacune de nos décisions. J'aimerais, monsieur le secrétaire d'État, vous entendre dire que l'exposé des motifs ne correspond pas à l'analyse du Gouvernement sur ce texte constitutionnel relatif à la parité.
Quant à vous, monsieur le président de la commission des lois, je crois que vous vous êtes laissé aller à une erreur de langage : jamais il n'a été envisagé dans cette assemblée d'accorder une aide financière aux partis qui respectaient la parité. Or vous avez évoqué tout à l'heure la possibilité d'une aide financière calculée en fonction des résultats aux élections territoriales. Dans tous les débats, ceux de 1999, de 2000 et de 2008, nous avons toujours dit que le fait de mettre les femmes en position d'accéder aux mandats électifs ne devait donner aucun bénéfice particulier aux partis politiques ; en revanche, s'ils manquaient à leurs obligations, ils s'exposaient à une restriction de la dotation publique. Mais il n'a jamais été question de donner plus d'argent pour présenter davantage de femmes. Je voulais seulement préciser ces deux points : lorsque l'on parle de parité, il faut être précis.
La parole est à M. Jean-Luc Warsmann, président de la commission des lois.
Sans doute me suis-je mal fait comprendre, monsieur Le Roux, car je n'ai jamais voulu dire cela.
Non, dans les aides financières aux partis politiques, j'ai rappelé que le système actuel prévoit une diminution pour les partis qui ont un écart entre les candidats de chaque sexe. J'ai même cité, de mémoire, pour les élections législatives, une modulation actuellement de 50 %, qui sera portée à 75 % en 2012. Et j'ai appelé de mes voeux la mise en place d'un système similaire pour les conseillers territoriaux. Nous devrions pouvoir nous retrouver sur ce point.
On ne peut tout de même pas avoir un bonus parce qu'on respecte la loi !
Je réponds aux propos de Françoise de Panafieu sur le scrutin proportionnel et la proximité de l'élu par rapport à son territoire et à ses électeurs. Le meilleur exemple est le maire : que je sache, il est élu sur des listes à la proportionnelle et c'est l'élu de proximité par excellence, de même que le conseiller municipal. Il n'y a donc pas aucune contradiction, bien au contraire.!
Quant à votre crainte de voir l'élu réduit à un rôle de représentants politiques, ma chère collègue, je ne sais si vous êtes une représentante politique ; moi, en tout cas, je représente mes électeurs et je suis membre du parti communiste.
Cela dit, le fait d'être élu à la proportionnelle ou autrement ne pose pas de problème. Lorsque j'étais conseiller régional, je me suis senti très à l'aise dans mon département et dans ma région.
Enfin, en relisant votre amendement, je le trouve franchement exécrable : votre conseiller territorial de « sexe opposé » – je trouve l'expression assez « réac » – me fait penser à une chanson que Michel Piron doit la connaître : on le dit spécialiste de la chanson française (Sourires)…
Allons, mes chers collègues, ce n'est pas le lieu pour faire un karaoké ! Poursuivons le débat ! (Sourires.)
Je vous invite donc, monsieur le secrétaire d'État, à pour le moins modifier cette expression. Je veux bien vous aider… Ne parlez pas du sexe fort et du sexe faible ! Trouvez un autre terme, sinon vous allez vous faire rentrer dedans ! (Sourires.) Vous présentez cet amendement en parlant de « sexe opposé » avec, dites-vous, l'objectif de faire avancer la parité : c'est laisser entendre que celui qui sera le titulaire…
… est masculin, donc du sexe fort, et son suppléant, du sexe faible ! Franchement, vous pourriez faire des progrès !
Pour une fois, je vais vous féliciter, monsieur Gosnat : il est vrai que le groupe communiste a fait un effort notable au Sénat comme à l'Assemblée nationale en matière de proportion d'élus de sexe féminin.
Je vous fais un compliment, mais pas deux, car ce serait suspect !
J'ai là toute une série de relevés, par législature, sur la présence des femmes candidates et élues à l'Assemblée nationale depuis 1958. Force est de constater que les choses ont progressé très lentement. En 1958, on comptait 1,3 % de femmes, contre 18,5 % aujourd'hui, donc sous la treizième législature ; il n'y a pas de quoi être particulièrement au regard de ce qui se passe dans les autres pays européens.
La proportionnelle est-elle un remède absolu ? Je réponds non et je reviens à ce que je soulignais tout à l'heure. Ainsi, de 1981 à 1986, 5,3 % de femmes siégeaient à l'Assemblée nationale. Sous la huitième législature, donc entre 1986 et 1988, alors que le mode de scrutin était devenu proportionnel, nous sommes passés à 5,8 % de femmes élues – pour le groupe socialiste, cela correspondait à deux femmes de plus…
Vous pouvez aussi prendre des exemples de législatures depuis la Libération, avant 1958 !
Autrement dit, la proportionnelle n'est pas la panacée ! Il est vrai que lorsque vous avez opté pour ce type de scrutin, vous poursuiviez un autre objectif – j'y ai fait allusion tout à l'heure.
Je vous mets en garde, monsieur le secrétaire d'État. Ce type de raisonnement n'est pas bon pour l'Auvergne et l'image que l'on se fait des Auvergnats ! (Exclamations sur les bancs du groupe UMP.) La proportionnelle ne règle pas les comportements des partis politiques, pas plus qu'aucun autre mode de scrutin. Je me souviens comment avaient été élaborées les listes dans mon parti en 1986, comme vous vous rappelez très certainement ce que vous avez fait dans le vôtre : les députés de 1981 chez nous, et ceux de 1978 chez vous ont tout fait pour être à nouveau élus. C'était majoritairement des hommes. La proportionnelle n'a alors pas suscité de comportement particulier vis-à-vis de la parité. C'est la loi de juin 2000 qui a obligé à adopter, dans les listes établies à la proportionnelle, une démarche de parité, totalement indépendante du choix des partis politiques. C'est depuis cette époque que le scrutin à la proportionnelle donne réalité à cette obligation de parité. On ne peut donc en aucun cas se référer aux élections de 1986 . La démonstration est faite : sans volonté politique, aucun mode de scrutin ne peut régler la question de la parité.
(L'amendement n° 584 est adopté.)
Je suis saisie d'un amendement n° 361 .
La parole est à M. Christophe Caresche.
Cet amendement tend à préciser la manière dont le Gouvernement entend appliquer la disposition relative au conseiller territorial à Paris. Nous avons déjà évoqué le statut particulier du Conseil de Paris, qui gère les affaires de la commune et celles du département. Il est manifeste que le Gouvernement a l'intention d'appliquer cette disposition à Paris, puisque le tableau qui vient de nous être remis fait apparaître qu'il y aura cinquante-quatre conseillers territoriaux. Où siégeront-ils ? Ce conseiller territorial pourrait être « de droit commun » et siéger au conseil général et au conseil régional. Retenir cette hypothèse, ce serait revenir sur le statut de Paris et dissocier la commune et le département. J'ai cru comprendre que telle n'était pas l'intention du Gouvernement. L'alinéa 5 de l'article 1er précise que le conseil régional « est composé des conseillers territoriaux qui siègent dans les conseils généraux des départements faisant partie de la région. » Si le Gouvernement nous confirme clairement, ce que je souhaite, que le statut de Paris ne sera pas revu, le conseiller territorial à Paris ne siégera qu'au conseil régional. Vous vous devez, en conséquence, d'inscrire dans ce projet que le conseiller territorial siégera exclusivement au conseil régional. Si vous ne le faites pas, le texte ne sera pas applicable en l'état à Paris. J'aimerais que cette ambiguïté soit levée.
La commission a repoussé cet amendement.
À notre connaissance, le Gouvernement a bien l'intention de respecter l'idée suggérée par M. Caresche. Dans le texte déposé sur le bureau du Sénat relatif à l'élection des conseillers territoriaux, il est explicité que, concernant Paris, les conseillers territoriaux ne siégeront qu'au conseil régional. C'est dans cet esprit que nous avons refusé votre amendement, non pour nous opposer à votre souhait.
Nous sommes parfaitement d'accord avec vous, monsieur Caresche. Le conseiller territorial élu à Paris ne siégera naturellement qu'au conseil régional d'Île-de-France. Il nous paraît inutile de l'écrire dans la mesure où, dans le chapitre traitant des incompatibilités, les conseillers de Paris ne figurent pas dans la même catégorie que les conseillers généraux. Il n'est, en conséquence, pas utile de revenir sur ce point ; mais nous sommes totalement d'accord avec vous. Je vous propose en conséquence de retirer votre amendement.
Cet amendement est intéressant et utile en ce sens qu'il a permis au Gouvernement et à la commission d'affirmer très clairement cette spécificité parisienne. Ainsi, on ne touche pas au statut de Paris qui, comme chacun sait, amène les conseillers de Paris à être tout à la fois conseillers généraux et conseillers municipaux. À partir du moment où cette spécificité est nettement établie, il est évident, même si c'est implicite, que le conseiller territorial, qui ne peut être conseiller général, ne siégera qu'au conseil régional.
Cet amendement était donc opportun et il convient d'en garder l'esprit. Toutefois, le fait que le Gouvernement et la commission aient apporté cette précision, qui figure maintenant explicitement dans nos débats, justifie le retrait de cet amendement.
Je comprends, à entendre la réponse de M. Perben, qu'une disposition prévoyant très explicitement que le conseiller territorial à Paris ne siégera qu'au conseil régional sera intégrée dans le texte relatif aux incompatibilités et au renforcement de la démocratie locale, actuellement déposé sur le bureau du Sénat. Je retire donc mon amendement.
(L'amendement n° 361 est retiré.)
Je suis saisie de plusieurs amendements tendant à insérer un article additionnel dans le chapitre II, relatif à l'élection et à la composition des conseils communautaires.
La parole est à M. Lionel Tardy, pour soutenir l'amendement n° 469 .
Cet amendement de notre collègue Marc Le Fur tend à réserver le panachage pour les élections municipales aux communes de moins de 500 habitants. Actuellement, le seuil est de 3 500 habitants, ce qui est trop élevé. Ce système comporte de nombreux inconvénients : lorsqu'une liste l'emporte, elle occupe souvent tous les sièges sans rien laisser aux autres. Il n'y a alors plus d'opposition, ce qui n'est pas sain. Ce mode de scrutin ne favorise pas le travail d'équipe, car chaque élu a une légitimité propre, au risque parfois de saper l'autorité du maire, lequel figure d'ailleurs très souvent parmi les plus mal élus : les électeurs, par le biais du panachage, lui font souvent payer cher ses refus ou leurs déceptions. Chacun peut être tenté de travailler à sa propre popularité au détriment du travail en équipe. Cela gêne souvent la mise en oeuvre de projets cohérents porteurs de perspectives d'avenir pour leurs communes.
Je propose donc d'y remédier par cet amendement.
La commission a repoussé cet amendement.
Nous devons nous accorder sur ce dont nous parlons. L'idée serait d'abaisser le seuil à 500 habitants en cas de panachage. Mais se pose aussi le problème des listes complètes ou incomplètes. Votre proposition, monsieur Tardy, est assez brutale, parce qu'elle oblige à des listes complètes à partir du seuil de 500 habitants. Je ne suis pas certain que ce soit raisonnable.
Cette disposition n'a pas de lien direct avec ce texte. Je vous propose, en conséquence, d'aborder ce sujet lors de l'examen du projet de loi relatif au conseiller territorial et au renforcement de la démocratie locale.
Je vous demande donc de bien vouloir retirer votre amendement.
Je suis saisie d'un amendement n° 407 .
La parole est à M. Lionel Tardy.
Je connais déjà la position du secrétaire d'État sur cet amendement. Nous allons donc avoir l'occasion d'en traiter aujourd'hui, puisqu'il m'avait donné rendez-vous pour évoquer ce sujet à l'occasion de l'examen de ce projet de loi.
En 2000, nous avons interdit le cumul des fonctions de maire avec celles de président de conseil régional ou général. L'un des buts était de limiter les risques de conflits d'intérêts. Mais rien n'a été fait – nous en avons longuement discuté ce matin – pour interdire le cumul des présidences d'intercommunalités et des présidences de conseils régionaux et généraux, alors que les mêmes problèmes de conflits d'intérêts se posent.
Je propose donc, par cet amendement, de tenir compte de l'évolution du rôle et du poids des intercommunalités et d'interdire le cumul entre une présidence d'intercommunalité et une présidence de conseil général ou régional.
Tout le monde a souligné ce matin que les futurs conseillers territoriaux rencontreront des problèmes d'emploi du temps lorsqu'ils devront accomplir leur travail au niveau de la région et du département. Nous avons ici un bon exemple d'incompatibilité de mandat. Vous vous étiez engagés ce matin, mes chers collègues, à soutenir mes amendements. Nous y voilà !
La commission a repoussé cet amendement. Notre position constante a été d'écarter toutes les dispositions touchant au cumul des mandats, pensant que le débat à ce sujet aurait lieu ultérieurement.
J'ajouterai, à titre personnel, un argument à l'encontre de l'amendement de notre collègue Tardy. Je comprends bien ses considérations sur le non-cumul des mandats. Mais il s'agit ici d'établissements publics de coopération intercommunale. Or, en vingt-cinq ans de vie politique locale, j'ai observé que, pour qu'un EPCI fonctionne bien, il fallait une bonne cohérence entre cet établissement et la ville-centre. C'est particulièrement vrai dans les communautés d'agglomération. Il ne faudrait pas que des règles qui pourraient être légitimes sur le cumul des mandats aient un effet de mauvaise gouvernance. J'y insiste. Tant que nous nous situons dans des systèmes relativement complexes qui nécessitent une bonne articulation dans la gestion entre la communauté d'agglomération et la ville-centre, prenons garde à ne pas instituer des règles qui auraient pour conséquence d'obliger à faire gérer ces deux structures par deux personnes différentes, avec tous les risques de conflit et donc de mauvaise gouvernance que cela peut induire.
J'invite M. Tardy à retirer son amendement. J'en ai pris acte avec intérêt. C'est un débat important qui mérite une réflexion préalable. Je sais qu'elle a été engagée ici ou là, notamment au sein de votre commission des lois. Le Gouvernement a déposé un projet de loi relatif à l'élection des conseillers territoriaux sur le bureau au Sénat, comme il se doit depuis la révision constitutionnelle. Ce projet viendra donc à l'ordre du jour de l'Assemblée – dans les meilleurs délais, j'espère. Il traitera de ce problème des cumuls et des incompatibilités. Nous ne tirons donc pas un trait sur cette question, au contraire. Mais pour des raisons d'opportunité, je vous demande de retirer cet amendement.
Je ne sais pas ce que fera M. Tardy, mais je voudrais faire part de l'expérience que nous vivons dans notre région : son président est en même temps président de la communauté d'agglomération de Montpellier, ce qui se traduit par un conflit d'intérêts évident, des financements croisés totalement incompréhensibles, des transferts de compétences, notamment sur les infrastructures, entre la communauté d'agglomération et la région, comme c'était le cas auparavant entre la communauté et la ville lorsqu'il était maire de Montpellier. Ce jeu de chaises musicales interdit à nos concitoyens de comprendre qui fait quoi. L'amendement de M. Tardy a du sens et je le soutiendrai.
Cela dit, monsieur le secrétaire d'État, si nous avons l'assurance que nous pourrons corriger ce dysfonctionnement dans un texte qui nous sera soumis sous peu, nous sommes prêts à revoir le problème. Mais à la différence du rapporteur, je ne voudrais pas qu'il y ait de confusion entre le cumul des fonctions de maire et de président de communauté d'agglomération et celui des fonctions de président d'intercommunalité et de président de conseil général ou régional. Dans le premier cas, elles sont compatibles, dans le second, elles ne le sont pas.
Comme nous l'avons dit précédemment à M. Tardy, nous allons voter son amendement. Mais à nos yeux, il s'agit plutôt d'un encouragement, car sa proposition nous semble un peu légère. Nous souhaiterions un débat beaucoup plus large pour aborder avec la sérénité et le temps nécessaires cette question du cumul des mandats.
Un débat plus large, je veux bien. Mais pour l'instant, je reviens aux propos tenus lors de la première séance du 20 novembre 2008 à propos de l'application de l'article 25 de la Constitution. J'avais déjà déposé deux amendements pour interdire le cumul d'un mandat de député et la présidence d'un exécutif local important – conseil régional, conseil général, commune de plus de 50 000 habitants ou intercommunalité de plus de 100 000 habitants. À l'époque, le secrétaire d'État m'avait répondu : « Avis défavorable à ces deux amendements, car la question du cumul ne relève pas du présent projet de loi. Mais nous y reviendrons, je le répète, lors de l'examen du projet de loi que le Gouvernement vous présentera début 2009 sur les intercommunalités et qui tendra à renforcer les interdictions de cumul, s'agissant notamment des agglomérations de plus de 50 000 habitants et des communautés urbaines. »
Cela fait bientôt deux ans... En 2008, j'ai pris date. Pour moi, le bon texte pour introduire cette interdiction, c'est celui-ci. Je reviens donc sur le sujet. Jusqu'à preuve du contraire, pour l'autre projet dont il était question, il n'y a aucune échéance prévue. Je maintiens donc cet amendement.
Cet amendement trouve son fondement dans le principe de l'interdiction du cumul des mandats. Mais il est à envisager avec les autres questions que soulève le cumul des mandats, Il n'y a pas que le cas des présidents d'intercommunalité. J'ai évoqué ce matin celui des conseillers municipaux minoritaires des grandes villes. Il en est d'autres, sur lesquels l'interprétation actuelle est trop restrictive. Pour avoir une approche efficace sur le plan législatif, il faut considérer l'ensemble de ces cumuls, et revenir sur l'ensemble des dispositions concernées, avec pour principe que la bonne limite est un maximum de deux mandats, que ce soit un mandat national et un local ou deux mandats locaux importants. Je trouve toujours étonnant qu'on veuille régler une question détail après détail.
Sur le fond, monsieur Tardy, votre amendement est également très brutal, dans la mesure où il met sur un même pied la plus petite intercommunalité et la plus grande communauté urbaine de France. Il faut nuancer et approfondir la réflexion sur ce point.
Je suis également sensible à l'argumentation de M. Le Méner.
Enfin, Monsieur Domergue, vous avez demandé un engagement au Gouvernement. Je le prends : il y aura un débat de fond. Il a déjà lieu dans les partis politiques ; il doit avoir lieu au Parlement. Le projet de loi relatif à l'élection des conseillers territoriaux soumis pour première lecture au Sénat, comme le veut la Constitution, permet parfaitement de traiter de ce problème des incompatibilités entre les mandats et présidences d'exécutifs, ainsi que de tout ce qui relève du statut de l'élu, comme je l'ai déjà indiqué. Ce débat que vous souhaitez aura toute sa place dans ce cadre. Je souhaite que la discussion se déroule à l'Assemblée le plus rapidement possible, d'autant que le problème que vous soulevez, dans le département que vous représentez ici, est particulièrement complexe et perturbant pour les citoyens de cette région qui n'ont plus beaucoup de repères pour savoir qui fait quoi et qui paye quoi dans ces grandes collectivités.
Je suis intervenu précédemment sur le cumul des mandats – sur le fond, car on a un peu tendance à se contenter de l'écume des choses. Prenons bien garde à ne pas traiter cette question en la segmentant, en l'atomisant, sous peine d'aboutir à des effets contraires à ceux que recherchent les auteurs de l'amendement. Supposons que le président d'une toute petite communauté de communes soit pressenti pour assumer la présidence d'un exécutif important. Alors même que, du point de vue de l'emploi du temps, ces deux fonctions sont conciliables, vous allez le contraindre à abandonner cet exécutif. J'admets qu'un certain nombre de questions peuvent se poser. Mais qu'y a-t-il de commun entre la présidence d'une intercommunalité de 3000 ou 4000 habitants et celle d'une communauté d'agglomération de 200 000 ou 300 000 habitants ? Pas grand-chose tout de même… C'est l'enchevêtrement des pouvoirs territoriaux qui est insoutenable à long terme et même à moyen terme. Cette réforme n'est qu'une étape. La vraie réponse au problème du cumul sera dans la révision globale de l'architecture des pouvoirs locaux qui viendra peut-être un jour. Mais cette réponse partielle risque fort d'être partiale.
(L'amendement n° 407 n'est pas adopté.)
(Protestations sur les bancs du groupe SRC.)
Madame la présidente, nous venons de vous interpeller, d'une façon peu formelle il est vrai, pour connaître le décompte des voix sur le dernier vote. Je me permets d'insister car, sans contester votre comptage, je ne suis pas sûr que le résultat ait été défavorable à l'amendement.
Monsieur Derosier, je vous confirme que le résultat est défavorable et que cet amendement est rejeté. Je n'ai pas à vous donner le détail. (Exclamations sur les bancs du groupe SRC.)
Sur le fondement de l'article qui régit nos débats – l'article 49 de mémoire…
Vous voulez dire l'article 58, monsieur Derosier. C'est avec plaisir que je vous aide.
Merci beaucoup, madame la présidente.
Il eût été agréable pour nous de connaître le résultat. Vous ne voulez pas donner les chiffres, c'est votre droit. Mais dans ces conditions, nous allons être amenés à demander un scrutin public sur chacun des amendements à venir. Et cela n'entre pas dans le décompte du temps des groupes, je le rappelle au passage.
Il eût été intéressant pour tout le monde de savoir que cet amendement a été rejeté par 23 voix contre 24, pour prendre un chiffre au hasard.
Monsieur Derosier, vous êtes un parlementaire suffisamment aguerri et averti pour connaître les usages dans notre hémicycle. Je vous répète que cet amendement a été rejeté. Si vous le souhaitez, vous demanderez des scrutins publics ; c'est votre droit.
Le but de cet amendement d'appel est d'inviter nos collègues à bien réfléchir au dispositif que l'on essaie de mettre en place pour l'intercommunalité. Chacun connaît les chiffres : depuis la loi Joxe de 1992 complétée par la loi Chevènement de 1999, ont été créés 2600 établissements de coopération intercommunale ; 93 % des communes en sont adhérentes, avec 89 % de la population.
Je précise que la défense de l'amendement n° 427 vaudra également pour l'amendement n° 420 .
Sur le seul exercice 2008, les intercommunalités ont levé 18 milliards d'euros d'impôts, tandis que l'ensemble des régions levaient 12 milliards d'euros. Comment ne pas penser qu'il y a là un problème pour la démocratie ?
Certes, le Gouvernement a prévu le « fléchage » des conseillers municipaux qui siégeront au conseil intercommunal. C'est un progrès, mais le problème de fond demeure.
J'ai été consulté en tant que président de l'institut de la décentralisation : le rapporteur et les membres du Gouvernement présents savent parfaitement que je n'ai jamais été opposé à la mise en place des métropoles. À mon sens, c'est une bonne chose d'attribuer à quelques grandes villes des compétences supplémentaires, même, osons le dire, lorsque celles-ci relèvent du département.
Reste que la création d'une métropole entraîne logiquement un transfert complet des compétences des communes qui en font partie. Dans ce cas, le fléchage vers l'intercommunalité peut-il devenir l'unique fonction des communes suburbaines de 20 000 ou 30 000 habitants qui composent des métropoles de plus de 450 000 habitants ? Il faut vraiment que nous fassions très attention. Je m'adresse à tous mes collègues et pas seulement à ceux de la majorité : nous sommes en train d'inventer des dispositifs qui ne sont pas fondamentalement démocratiques.
Petit à petit, nous glissons vers un système à l'européenne. Progressivement, le peuple perd la maîtrise de la création des normes comme des politiques globales. Tous ceux qui ont l'expérience des intercommunalités, ce qui est le cas de presque tous ici – certains ont même créé leur première structure intercommunale en 1992 – ont constaté que les communes étaient graduellement dépossédées du véritable pouvoir. Je répète les propos que je tenais lors de la discussion générale : la contradiction entre l'existence de représentants démocratiquement élus des communes et le rôle majeur des intercommunalités constitue un problème majeur en termes de légitimité par rapport aux citoyens.
La métropole constituera le niveau ultime de l'intégration tant en matière fiscale qu'en ce qui concerne les compétences ; ne pas procéder à une élection au suffrage universel direct pour élire ceux qui la géreront, c'est une absurdité, et c'est très dangereux. Vous inventez des mécanismes qui me semblent extrêmement dangereux.
Je pense qu'il faut aussi aller au-delà du seul fléchage pour les intercommunalités qui existent déjà et qui sont moins intégrées que la métropole. L'amendement n° 420 traite ainsi des communautés urbaines, des communautés d'agglomération et des communautés de communes. Il propose d'élire leur exécutif au suffrage universel afin qu'un débat ait lieu devant les citoyens et que l'on puisse rendre des comptes à ces derniers sur le traitement des ordures ménagères, les transports collectifs, etc. Une assemblée délibérante intercommunale représentant les communes serait maintenue. Je sais que cette proposition fait l'objet de débats sur différents bancs.
Au-delà de l'invention du conseiller territorial, ce projet de loi souffre d'une grande carence : il ne tire pas les conséquences de la formidable intégration qui est en cours entre les communes et les intercommunalités. Ce basculement se retrouve dans le texte. Il faut d'ailleurs remercier la commission des lois et son rapporteur pour avoir tenté de rétablir la version initiale du projet de loi que le Sénat avait infléchie dans un sens, à mon avis, trop « communaliste ». Encore faut-il aller au terme de cette évolution : plus le système est intégré, plus il faut que l'institution concernée fasse l'objet d'un débat et d'une sanction démocratique.
Je sais que la solution que j'ai proposée n'est pas d'actualité et que le fléchage constitue une première avancée. Mais nous ne devons pas nous contenter de ce progrès a minima qui n'est pas à la hauteur de l'enjeu.
Moi qui suis un militant de la décentralisation, je fais aujourd'hui, avec une certaine solennité, un constat qui m'interpelle : globalement, depuis le vote des lois de décentralisation, la participation aux élections locales ne cesse de baisser. Nous devons faire très attention à ne pas mettre en place des systèmes qui ne sont pas démocratiques. Il faut que les électeurs puissent vraiment savoir qui fait quoi. Aujourd'hui, les communes ne sont souvent qu'un lieu de fléchage démocratique tandis que la majorité des compétences est assurée par l'intercommunalité. Il me paraît dangereux de pas donner aux citoyens le droit d'élire directement les exécutifs des intercommunalités et, au-delà, la totalité des organes délibérants des métropoles au sein desquelles les communes ne seront plus que des coquilles vides. Il faut prendre garde à ce que l'intercommunalité ne devienne pas un système de connivence. On ne peut pas assister à des débats politisés au moment des élections municipales alors que la politisation disparaîtrait dans les intercommunalités qui prennent les véritables décisions : ce serait le monde à l'envers. D'ores et déjà, dans ces conditions, je crois que les électeurs pensent que leur vote est inutile ; ils finiront par se déplacer de moins en moins dans les bureaux de vote.
Je ne critique pas les dispositions du projet de loi ; je constate seulement qu'elles ne sont pas à la hauteur de la formidable réussite de l'intercommunalité en France depuis les lois de 1992 et de 1999. Nous sommes déjà en 2010 : peut-être aurions-nous pu aller plus loin encore.
Cet amendement vise à supprimer, à la première phrase de l'alinéa 3 de l'article 2, le mot « métropole » qui apparaît ici pour la première fois dans le projet de loi : les métropoles seront créées par l'article 5 que nous n'avons pas encore examiné.
Pour notre part, si nous admettons le fait métropolitain, nous sommes résolument opposés à ce statut. Les métropoles ne sont pas vraiment des collectivités locales mais un peu plus que des établissements publics, comme M. Perben l'a très clairement souligné dans son rapport.
Compte tenu des compétences qui seront attribuées aux métropoles et de leur degré d'intégration financière, nous estimons que leur création est un coup très sévère, pour ne pas dire mortel, porté aux communes, transformées en coquilles vides, et aux départements dont elles pourront exercer une grande partie des compétences.
La création des métropoles nous semble être, avec celle des conseillers territoriaux, l'un des deux points majeurs de la réforme qui nous est soumise et que nous contestons. Nous reviendrons évidemment sur le sujet de manière plus approfondie lors de l'examen de l'article 5.
La commission a rejeté les deux amendements.
Nous aurons l'occasion de débattre de façon plus approfondie de la création de la métropole lors de l'examen de l'article 5.
Monsieur Balligand, la métropole est un établissement public et non une collectivité locale nouvelle. Le projet de loi avait fait ce choix, qui a été entériné par le Sénat et respecté par la commission des lois. Votre proposition semble donc être en avance par rapport à ce que seront les métropoles à l'issue de nos débats.
Pour ce qui est du mode de scrutin, je vous trouve très sévère sur le fléchage qui, à mon sens, va beaucoup plus loin que ce que vous laissez entendre. Mon expérience du scrutin dit PLM m'amène à croire très sincèrement que le fléchage constitue un réel changement.
Le mode de scrutin de l'ensemble des agglomérations et des métropoles sera analogue à ce que nous connaissons à Paris, Lyon et Marseille. À Lyon, il y a, par exemple, neuf arrondissements, neuf listes séparées, neufs comptes de campagne et neuf élections municipales distinctes. Il n'en demeure pas moins que le débat est municipal ; ce n'est pas un débat d'arrondissement. Dans le cas des dernières élections municipales, que j'ai malheureusement perdues, le débat opposait Collomb à Perben, et leurs équipes, plus quelques autres. Voilà la réalité, et elle résulte du fléchage.
Le processus sera progressif. Il ne sera pas totalement achevé dès 2014, et il faudra sans doute attendre 2020 pour qu'il aille à son terme, mais je suis convaincu qu'avec le fléchage, le débat municipal portera davantage sur les enjeux communautaires.
J'en veux pour preuve l'exemple des communautés urbaines assez anciennes, comme Lyon qui n'est pas un cas unique. Certaines d'entre elles, créées après la loi de 1966, ont un passé déjà long, l'habitude est donc prise de traiter des problèmes de l'agglomération au niveau de la communauté urbaine, et les enjeux de l'agglomération sont au centre du débat. En 2008, lors de la campagne des élections municipales lyonnaises, j'estime que les deux tiers des débats au cours lesquels j'étais confronté à Bernard Collomb concernaient des enjeux relevant en fait de l'agglomération.
Le fléchage c'est, d'une certaine façon, la généralisation de la loi PLM. Grâce à ce dispositif, les questions relatives aux agglomérations seront posées au coeur des élections municipales.
S'agissant des petites communes appartenant aux communautés de communes, aux communautés d'agglomération et aux métropoles, le mode de désignation sera différent, mais l'essentiel ne change pas.
Le fléchage permet à la démocratie locale de faire une avancée considérable. Le débat démocratique correspondra vraiment aux enjeux réels. Monsieur Balligand, la solution consistant à disjoindre les élections municipales et communautaires ne rassemble pas aujourd'hui une majorité au Parlement. Cela dit, nous aurions fait une erreur en choisissant cette voie qui aurait créé un conflit de légitimité. La disjonction des élections aurait cassé l'intégration progressive des communes aux communautés, que vous avez évoquée à juste titre. Elle aurait marqué un recul de l'intégration par l'intercommunalité.
Le Gouvernement est très favorable aux métropoles. Nous savons cependant qu'il ne faut pas aller trop vite en besogne. Pour éviter qu'elles soient rejetées, il faut que l'on s'habitue progressivement à leur montée en puissance. Si nous ne prenons pas des précautions, elles ne naîtront même pas.
La tâche ne sera pas facile. Les métropoles existent en fait ; reste à les faire vivre en droit.
Nous devons respecter les positions de chacun et dissiper les craintes, en expliquant bien le rôle des métropoles et en rappelant que ce sont elles qui, aujourd'hui, créent la richesse dans notre pays et entraînent l'ensemble des territoires vers une plus grande prospérité. Mais il nous faut procéder par étapes.
Lors de la préparation de ce texte, j'étais très favorable à la métropole. En effet, je me disais que nous pourrions en créer une, très belle, à Lyon, qui aspirerait le département ; cela me semblait si évident. Toutefois, je me suis très vite aperçu qu'à part M. Perben et moi, nous n'étions pas très nombreux à partager ce point de vue – nous n'étions peut-être même que deux – et qu'il ne fallait pas aller trop vite, au risque de casser la mécanique au moment où elle se met en place.
Compte tenu de la situation, nous avons choisi de faire de la métropole un EPCI. En effet, il n'y avait probablement pas d'autre choix possible : nous n'aurions pas eu de majorité pour créer la métropole. Nous sommes en marche vers la reconnaissance de la métropolisation ; il y faudra du temps. Quoi qu'il en soit, j'espère que l'Assemblée nationale acceptera de suivre les propositions de sa commission des lois, qui a su redonner un peu d'élan et de vigueur à la notion juridique de métropole, qui, je dois bien le reconnaître, avait été quelque peu vidée de sa substance par le Sénat.
Monsieur Derosier, le pire n'est jamais sûr, mais on ne sait jamais où on finira ; n'insultons donc pas l'avenir. (Sourires.) En tout cas, ce n'est pas parce qu'une erreur a été commise qu'on ne doit pas la reconnaître, et je suis heureux de l'étape que votre commission des lois nous propose de franchir.
Monsieur Balligand, si vous souhaitez maintenir votre amendement, je demanderai à l'Assemblée nationale de ne pas le voter, mais j'aimerais éviter d'avoir à le faire. Si vous croyez en la métropole, retirez-le, en attendant les prochaines étapes : cela permettra d'éviter des échecs.
L'amendement de notre collègue est un amendement d'appel. Hélas, en l'état actuel des choses, j'y suis défavorable, car une telle disposition ne peut pas être acceptée aujourd'hui.
Pourquoi ? Premièrement, nous avons besoin d'injecter du suffrage universel dans le fonctionnement de toutes les intercommunalités. Deuxièmement, c'est ce que nous faisons, grâce au fléchage, qui permettra aux délégués communautaires d'être identifiés par la population et de continuer à bien travailler ensemble pour faire naître un véritable esprit communautaire. Celui-ci a commencé d'apparaître, mais il n'est pas encore parvenu à maturité, en particulier dans les intercommunalités les plus récentes. Troisièmement, si nous faisions élire les conseillers métropolitains au suffrage universel au niveau de l'ensemble de l'intercommunalité, nous condamnerions les petites communes à la marginalisation et nous permettrions qu'une commune soit représentée par un opposant au maire, élu sur la liste majoritaire à l'échelle de l'intercommunalité.
Ce serait, à brève échéance, la mort des communes. Nous devons donc avancer progressivement et entreprendre d'abord toute une série de démarches pour renforcer l'intercommunalité, l'intérêt communautaire. C'est pourquoi, monsieur Balligand, votre amendement d'appel me semble un peu prématuré.
M. Perben a bien expliqué la manière dont se déroulent les élections municipales dans les grandes villes. Il est vrai que le débat s'y concentre sur les enjeux de la métropole ou de l'intercommunalité, rarement sur les problèmes qui se posent à l'échelle des quartiers. Avec le mode de désignation des conseillers intercommunaux proposé dans le texte, nous allons davantage vers le suffrage universel, mais nous n'y sommes pas encore, et il ne serait pas illogique que, parallèlement aux élections municipales – qui se dérouleraient selon un scrutin de liste –, les conseillers de l'intercommunalité soient élus au suffrage universel.
Certes, la représentation des petites communes poserait problème ; je comprends que l'on ne puisse pas appliquer cette élection à toutes les intercommunalités, car on ferait disparaître les communes. Mais la solution pourrait consister à définir un seuil. Dès lors, un certain type d'intercommunalités – je pense notamment aux métropoles, qui sont définies par le nombre de leurs habitants – pourrait adopter ce système.
Par ailleurs, nous créons les métropoles – auxquelles je suis largement favorable –, mais sans faire disparaître les communautés urbaines. On donne donc le sentiment de créer un échelon supplémentaire. Il faudrait donc proposer la suppression des communautés urbaines, lesquelles deviendraient des métropoles. Est-ce techniquement possible ? Je l'ignore. Mais, encore une fois, je crains que nous ne donnions à nos concitoyens le sentiment de créer un échelon supplémentaire.
Je souhaiterais faire part de mon scepticisme quant au fléchage. Je ne partage pas l'optimisme de notre rapporteur, pour qui il s'agit d'une avancée significative. Pour illustrer son propos, celui-ci citait l'exemple des dernières élections municipales à Lyon, lors desquelles le débat s'est concentré sur les enjeux de l'agglomération. Or, il me paraît difficile de comparer une campagne municipale dans la communauté urbaine lyonnaise, où la ville centre représente quasiment 50 % de l'agglomération – la part de la ville centre est encore plus importante dans l'agglomération strasbourgeoise – et la communauté urbaine de Lille, par exemple, ou celle de Bordeaux, où la ville centre représente moins du quart de la population de l'agglomération.
Au reste, je constate que, lors des élections municipales de 2008, les listes qui l'ont très largement emporté ont mené des campagnes essentiellement municipales, et je me félicite que ce soient plutôt mes amis politiques qui aient fait ce choix. Celles qui se sont essayées, notamment les amis de M. Perben, à mener une campagne d'agglomération n'ont pas été suivies par l'ensemble de la population dans chacune des communes. Dans beaucoup d'agglomérations, en particulier dans celles qui se caractérisent par un certain éclatement municipal, et où la ville centre ne représente pas un poids suffisant de population par rapport à l'ensemble, le débat municipal restera pour l'essentiel communal : les enjeux d'agglomération continueront de passer au second plan, et le fléchage n'y changera pas grand-chose.
(Les amendements nos 427 et 241 , successivement mis aux voix, ne sont pas adoptés.)
La parole est à M. Bernard Derosier, pour soutenir l'amendement n° 226 .
Si ce texte ne devait comporter qu'un seul élément satisfaisant, ce serait l'élection au suffrage universel des conseils des établissements publics de coopération intercommunale. Toutefois, il est dommage que, dans l'énumération qui figure au début de l'article 2 – communautés de communes, communautés d'agglomération et communautés urbaines –, on ait oublié les syndicats d'agglomération nouvelle.
Ceux-ci ne sont pas nombreux : ils ne sont que cinq. Ils ont été créés par une loi de juillet 1983, dans le cadre de ce que l'on appelait alors des opérations d'intérêt national, lesquelles sont appelées à disparaître. Néanmoins, ces syndicats d'agglomération nouvelle ont des compétences comparables à celles des communautés d'agglomération, ils disposent d'une fiscalité propre et constituent une structure à caractère transitoire.
Mais, parce qu'ils ne peuvent pas se transformer en communauté d'agglomération, sauf si un décret d'achèvement des opérations d'intérêt national est publié, ils seraient, pour l'heure, écartés de la possibilité de désigner les membres de leurs instances dans les mêmes conditions que les autres EPCI. C'est pourquoi il vous est proposé, par cet amendement, d'ajouter à la liste des EPCI concernés les syndicats d'agglomération nouvelle.
Monsieur Derosier, je vous demande de bien vouloir retirer cet amendement, sachant que nous examinerons ultérieurement un autre amendement sur le même sujet.
Il a pour objet de transformer les syndicats d'agglomération nouvelle en communautés d'agglomération.
Il s'agit d'un amendement à l'article 14.
La parole est à M. Michel Piron, pour soutenir l'amendement n° 430 rectifié .
Même avis.
(L'amendement n° 430 rectifié est retiré.)
La parole est à M. Bernard Derosier, pour soutenir l'amendement n° 189 .
Défavorable.
Je suis saisie de deux amendements, nos 234 et 16 rectifié , pouvant être soumis à une discussion commune.
La parole est à M. Philippe Vuilque, pour soutenir l'amendement n° 234 .
Cet amendement a pour objet d'insérer, après l'alinéa 5, les deux alinéas suivants : « 2° bis L'article L. 5 211-7 est complété par un alinéa ainsi rédigé :
« Les fonctions de secrétaire général, de directeur ou de directeur adjoint d'un établissement public de coopération intercommunale ne peuvent être exercées par l'organe exécutif ou par un de ses adjoints d'une commune membre de l'établissement en cause. Cette incompatibilité cesse trois ans après la cessation des fonctions susnommées. ».
Il s'agit de renforcer le régime des incompatibilités prévu par le code général des collectivités territoriales, avec pour objectif principal d'interdire au maire ou à l'adjoint au maire d'une commune d'exercer une fonction de direction de l'EPCI dont sa commune est membre. Cet amendement tend à réparer ainsi une lacune de la loi Chevènement de 1999.
Nous souhaitons éviter la confusion des rôles. En effet, le régime d'incompatibilité actuel prévu à l'article L. 5 211-7 du code général des collectivités territoriales renvoie aux incompatibilités prévues par le code électoral. Rien n'est donc prévu concernant l'incompatibilité entre des fonctions administratives dans les communautés de communes en particulier et dans les EPCI en général et des fonctions électives exécutives dans une commune membre de l'EPCI. Nous devons évidemment mettre fin à cette anomalie, car le cas de figure s'est déjà présenté.
Lors de la discussion du projet relatif aux libertés et aux responsabilités locales, le Gouvernement avait soutenu l'article 126 sexies, qui n'était autre que la reprise de cet amendement. Il a ensuite été retiré, au prétexte qu'une modification des incompatibilités devait se faire plus globalement. Monsieur le ministre, monsieur le secrétaire d'État, vous ne pouvez pas nous refaire le même coup, cette fois, puisque nous sommes véritablement dans le sujet. Encore une fois, il nous semble important de combler la lacune de la loi Chevènement, afin de mettre fin à cette situation.
La parole est à M. Étienne Pinte, pour défendre l'amendement n° 16 rectifié .
Le présent amendement a pour but de limiter les cumuls de fonctions au sein d'un même EPCI, afin d'empêcher toute forme de conflit d'intérêt. Cela rejoint ce que nous avons dit tout à l'heure au sujet du conflit d'intérêt entre les fonctions de président de conseil général ou de conseil régional et celles de responsable d'EPCI.
Nous proposons par conséquent de compléter l'article L.46-1 du code électoral par un alinéa ainsi rédigé : « Les fonctions de directeur général des services, directeur général des services adjoint, directeur des services, directeur de cabinet ou chef de cabinet sont incompatibles avec un mandat d'élu au sein d'une des communes membres de l'établissement public à caractère intercommunal concerné. »
Elle les a rejetés, estimant que ce n'est pas le lieu pour traiter des incompatibilités. Peut-être faudra-t-il préparer un texte prévoyant l'ensemble du système d'incompatibilités, afin de tenir compte des évolutions institutionnelles. En l'état actuel, la commission n'est pas favorable aux amendements ayant pour objet de traiter cette question.
Je veux dire à M. Vuilque que nous considérons avec intérêt l'amendement qu'il a défendu, d'autant plus que les dispositions proposées faisaient partie de l'avant-projet de loi MODELOC préparé par le Gouvernement. Cela étant, il se pose une question d'opportunité. Nous avons une loi électorale déposée au Sénat, comme le veut la Constitution, visant à régler ce type de problèmes. Si vous le voulez bien, monsieur le député, nous allons prendre rendez-vous pour en parler sur le fond, avant que l'Assemblée nationale n'inscrive ce texte à son ordre du jour. Je souhaite que cela se fasse le plus vite possible, car de nombreuses autres dispositions importantes, que nous avons évoquées tout à l'heure, doivent faire l'objet d'un traitement de fond et d'un vote de l'Assemblée nationale.
Je suis défavorable à ces amendements. En effet, il n'est pas facile de trouver des compétences en zone rurale : la matière grise y est souvent rare. (Exclamations sur les bancs du groupe SRC.)
Je veux dire qu'en empêchant les personnes exerçant des fonctions de direction au niveau d'une intercommunalité de poser leur candidature à des postes de fonctionnaires territoriaux en mairie, nous risquons d'appauvrir le tissu rural, ce que nous n'avons pas vocation à faire.
Il me semble que nous nous accordons tous pour considérer que ce type de situation n'est pas acceptable. En 1999, la loi Chevènement n'envisageait pas même que cela fût possible, aussi n'avait-elle rien prévu à ce sujet. Or, dans la pratique, des cas se sont produits.
Nous légiférons, dans l'intérêt général, au sujet des intercommunalités qui sont l'objet de l'article 2 – un article qui énumère un certain nombre de conditions relatives à leur fonctionnement, aux élections, etc. Et, comme lorsque nous avons abordé la question du cumul des mandats, vous nous dites à nouveau, monsieur le ministre, que ce n'est pas le moment et qu'un texte sur le statut de l'élu réglera ces questions ultérieurement. Le problème, c'est que ce n'est jamais le moment ! Comme le disait M. Tardy tout à l'heure, ce qu'on lui avait promis sur le cumul des mandats n'est jamais venu.
Je le répète, nous examinons actuellement des dispositions concernant directement le fonctionnement des intercommunalités. Je vois M. Pinte hocher la tête, ce qui signifie certainement qu'il est d'accord avec moi…
Je ne vois pas en quoi cela pose problème de voter aujourd'hui les dispositions que nous proposons. S'il y a des raisons à votre réticence, expliquez-les nous – n'est-ce pas, monsieur Warsmann ?
Je veux dire à M. Pélissard que, même en zone urbaine, nous sommes parfois confrontés à un certain manque de matière grise : cette carence peut être observée n'importe où et n'est en rien spécifique aux zones rurales. Les postes de collaborateurs de collectivités territoriales que sont les secrétaires généraux, directeurs et directeurs adjoints d'EPCI ne sont donc pas spécialement concernés.
Le Gouvernement a émis un avis défavorable aux amendements de nos collègues Philippe Vuilque et Étienne Pinte. Pourtant, lorsque cela l'arrange, il n'hésite pas à déposer des amendements devant la commission des lois au titre de l'article 88, dans des conditions tout à fait inacceptables, afin de fixer le mode de scrutin pour les conseillers territoriaux. À ce moment-là, il ne vient pas nous dire qu'un projet de loi a été déposé au Sénat et que l'on doit attendre son examen !
En revanche, il invoque cet argument pour repousser notre proposition visant à réparer un oubli – car il s'agit d'un oubli : quand le législateur a introduit, avec l'accord du Gouvernement, une disposition ne permettant pas à un directeur de service d'un département ou d'une région d'être candidat aux élections municipales, il n'a pas imaginé un seul instant que la même question puisse un jour se poser au sujet du directeur de service d'une communauté d'agglomérations, susceptible de devenir président de cette entité.
Messieurs les ministres, acceptez donc qu'au fur et à mesure que nous avançons sur un sujet de cette importance du point de vue de l'éthique, il nous soit permis de modifier la loi !
Les propos de notre collègue Pélissard sont certainement allés au-delà de ce qu'il voulait dire. Pour ma part, je pense que l'on peut trouver de la matière grise dans toutes les zones de France, urbaines ou rurales – et qu'inversement on peut être confronté, où que ce soit, à des difficultés pour en trouver.
En écoutant notre collègue Vuilque défendre son amendement, j'ai eu un moment d'étonnement : ainsi, les incompatibilités qu'il souhaite définir ne seraient pas encore posées par la loi ? À mes yeux, il est évident qu'une fonction administrative dans un EPCI et une fonction élective exécutive dans une commune membre du même EPCI sont, par nature, incompatibles !
Le fait que la loi ne dise rien à ce sujet n'est évidemment rien d'autre qu'un oubli, j'en veux pour preuve que M. le rapporteur et M. le ministre ont indiqué être totalement d'accord sur le principe. S'ils repoussent les propositions qui sont faites, c'est au motif que ce n'est pas le lieu d'en parler ! Or, au sein de cette grande loi – grande par l'ampleur des modifications qu'elle implique, ce qui, personnellement, ne m'empêche pas de la considérer comme une horreur –, l'article 2 traite essentiellement de l'intercommunalité. Si cet article n'est pas l'endroit idéal pour rectifier un oubli sur lequel tout le monde s'accorde, c'est à n'y rien comprendre, à moins que votre refus ne soit motivé par des arrière-pensées qui nous échappent.
Je demande donc à M. le rapporteur et M. le ministre de revenir sur leur avis et à vous, mes chers collègues, de voter l'un ou l'autre de ces amendements.
Je veux soutenir l'amendement présenté par M. Pinte, cosigné par M. Piron et plusieurs de ses collègues. Informés, comme nous le sommes, des pratiques qui ont cours, nous devrions tous considérer que cet amendement est de la plus haute importance ! Faire en sorte d'empêcher le mélange des genres est une question morale, une question éthique ! (« Oui ! » sur les bancs du groupe SRC.) On peut être au service de la population au sein d'un territoire en exerçant une fonction soit administrative, en tant que collaborateur, soit politique, en tant qu'élu, mais pas les deux à la fois, c'est pourquoi il me paraît essentiel que nous adoptions l'amendement présenté par M. Pinte.
Pour ce qui est de la matière grise dans les territoires ruraux, elle existe, mais je confirme ce qu'a indiqué le président de l'Association des maires de France, à savoir que, dans les territoires ruraux, nous sommes souvent confrontés, en raison d'un manque d'attractivité, à des difficultés pour faire venir des fonctionnaires, des personnels administratifs hautement qualifiés : c'est une réalité.
Nous devons veiller à ne pas faire de confusion entre la question dont nous avons débattu tout à l'heure au sujet des cumuls de fonctions électives et celle qui se pose maintenant, au sujet du cumul d'une fonction administrative et d'une fonction élective exercée dans le même périmètre. Disons-le clairement, c'est une règle très ancienne qui a vocation à s'appliquer ici, celle qui veut que l'on ne puisse être juge et partie. C'est une question de déontologie, tant par rapport à la fonction publique que par rapport à la fonction élective, car en distinguant fermement les deux, on protège l'une comme l'autre.
Si, tout à l'heure, je n'étais pas partisan de traiter d'une manière ponctuelle et partielle la question du cumul des fonctions électives, qui doit être envisagée de façon beaucoup plus large, il me paraît normal, en revanche, de compléter la liste déjà longue qui permet de maintenir strictement une distinction fondamentale pour l'exercice de la démocratie.
Monsieur le ministre, je vous demande instamment de comprendre que nous sommes dans un registre tout à fait différent de celui que nous avons abordé précédemment, et que, s'appliquant à une autre situation, l'amendement que j'ai cosigné est tout à fait légitime.
Les deux amendements qu'ont présentés nos collègues Philippe Vuilque et Étienne Pinte – ce dernier étant soutenu par un certain nombre de députés de l'UMP –…
…sont très proches. Ils mettent tous deux en évidence la nécessité d'éviter les conflits d'intérêt. Lorsque nous avons examiné la loi précédente, personne – même ceux qui, comme moi, ont assisté à l'intégralité des débats – n'avait envisagé le problème qui se pose aujourd'hui. Soyons clairs : il n'est pas normal qu'un directeur de service ou toute autre personne exerçant des fonctions de cabinet exerce, en même temps, une fonction élective dans le périmètre de l'intercommunalité concernée. C'est le b.a.-ba de la déontologie en matière de fonction publique ! Je souhaite par conséquent que l'on adopte le plus vite possible, c'est-à-dire dès maintenant, les dispositions permettant de mettre fin à ce type d'anomalies.
Je veux simplement préciser que l'amendement de M. Pinte me paraît mieux rédigé que le mien. Par conséquent, je retire celui-ci au profit de l'amendement n° 16 rectifié .
(L'amendement n° 234 est retiré.)
Je comprends et soutiens l'amendement n° 16 rectifié . Cependant, à entendre les arguments qui ont été évoqués, il me semble que nous pourrions élargir cet amendement. Est-il normal que l'on puisse trouver, au sein des cabinets exécutifs, des élus faisant de la politique pour leur parti ?
Je comprends tout à fait l'amendement d'Étienne Pinte, et je le soutiens déontologiquement. Mais le rapporteur et le Gouvernement ont raison, il est prématuré de légiférer sur ce point. Si l'on souhaite que la conduite des services des collectivités territoriales comme celles des services publics et de l'État soit neutre, il faudrait en outre étendre la règle à tous les emplois de cabinet.
Je veux bien qu'à l'occasion d'un projet de loi instaurant le conseiller territorial, on fasse la course aux amendements pour aller beaucoup plus loin dans l'organisation des services. Toute la journée, on a entendu parler de parité, de statut de l'élu, de représentation, on ajoute maintenant une couche de déontologie. Chiche ! Après l'adoption du présent texte, qui sera voté par la majorité UMP-NC, invitons – je ne sais ce que le Gouvernement pensera de cette proposition – tous les partis politiques à revenir sur les questions qui ont été soulevées à l'occasion de cette discussion. Certes, il est toujours bon de vouloir introduire de l'éthique et de la déontologie dans l'exercice des fonctions publiques, mais les problèmes posés s'éloignent de ce projet de loi et mériteront de faire l'objet d'un examen ultérieur.
(L'amendement n° 16 rectifié est adopté.)
La parole est à M. Bernard Derosier, pour soutenir l'amendement n° 227 .
Cet amendement complète celui qui a été repoussé tout à l'heure sur les syndicats d'agglomération nouvelle. M. le secrétaire d'État, dans sa réponse, a fait allusion à un hypothétique amendement n° 14 dont j'ignore tout car il ne figure pas sur la feuille jaune.
Si j'ai défendu cet amendement, qui avait été rejeté en commission sur proposition du rapporteur, c'est qu'il m'avait semblé – la rumeur étant ce qu'elle est – qu'une recherche de solution au problème des SAN avait été menée auprès de vos services, monsieur le secrétaire d'État. L'objectif était de ne pas attendre la publication du décret pour que les SAN puissent se transformer en communauté d'agglomération.
La commission a rejeté cet amendement. Mais il semble qu'un début de dialogue soit amorcé entre M. Derosier et le Gouvernement…
Monsieur le président Derosier, je souhaiterais que vous retiriez votre amendement au profit de l'amendement n° 351 de Mme Brunel.
L'amendement auquel M. le secrétaire d'État fait allusion est à l'article 14 bis. Il n'est donc pas dans la liasse dont vous disposez actuellement, monsieur Derosier.
Cela fait des jours et des jours que l'on nous parle de Mme Brunel, mais nous ne la voyons jamais !
M. le secrétaire d'État pourrait peut-être vous transmettre l'amendement en question.
Pour une fois, je vais faire confiance au Gouvernement (« Ah ! » sur les bancs du groupe UMP) et retirer mon amendement.
(L'amendement n° 227 est retiré.)
(L'article 2, amendé, est adopté.)
Je suis saisie d'un amendement n° 411 rectifié , portant article additionnel après l'article 2.
La parole est à M. Étienne Pinte.
Cet amendement porte sur le cumul des mandats. Parmi les mandats qu'il est possible de cumuler actuellement figure celui de conseiller municipal. Or c'est celui sur lequel peuvent se greffer d'autres fonctions autrement plus importantes que celle de conseiller municipal de base.
Le présent amendement vise donc à sortir le mandat de conseiller municipal de la liste, et à interdire le cumul des fonctions prenant véritablement du temps, à savoir maire, adjoint d'une commune de plus de 3 500 habitants et président d'une intercommunalité. La présidence d'une intercommunalité est en effet un vrai mandat, tant par les pouvoirs qu'elle confère que par le temps qu'elle nécessite qu'on y consacre. Il faut donc en tirer les conséquences en termes de cumul des mandats.
La commission a rejet cet amendement pour les mêmes raisons que précédemment. Je comprends très bien qu'on souhaite modifier les règles sur les cumuls. Mais je ne suis pas sûr que l'on aboutisse à un ensemble cohérent en procédant de cette façon subreptice. En l'occurrence, la nouvelle règle proposée par M. Pinte s'appliquerait aux élus locaux mais si l'élu local est également parlementaire, il n'y serait pas soumis. Cela créerait donc une injustice.
Je suis convaincu qu'il faut revenir sur la question des cumuls, mais je crains qu'à légiférer ainsi nous ne fassions pas du bon travail.
(L'amendement n° 411 rectifié , repoussé par le Gouvernement, n'est pas adopté.)
Je suis saisie d'un amendement, n° 243 , tendant à supprimer l'article 3.
La parole est à M. Marc Dolez.
Nous proposons la suppression de l'article 3 car nous souhaitons maintenir les règles actuelles de libre fixation par les établissements publics de coopération intercommunale des modalités se répartition des sièges au sein du conseil comme au sein du bureau.
Nous considérons en effet que le dispositif prévu constitue une régression démocratique et porte atteinte à la liberté communale. Le nouvel article L.5211-6-1 prévoit, pour les communautés de communes et les communautés d'agglomération, que le nombre et la répartition des sièges pourront être fixés par accord des deux tiers des conseils municipaux représentant la moitié de la population ou de la moitié des conseils municipaux représentant les deux tiers de la population.
Par ailleurs, s'agissant des métropoles et des communautés urbaines, mais aussi lorsque les communes d'une communauté de communes ou d'une communauté d'agglomération ne seront pas parvenues à un accord à la majorité qualifiée, il n'y aura plus aucune liberté et la répartition se fera selon les dispositions prévues par le projet de loi.
Nous considérons qu'il s'agit d'une régression démocratique très importante. Comme nous soutenons le principe d'une intercommunalité ne remettant pas en cause la reconnaissance de la commune comme échelon de proximité, nous demandons la suppression de cet article.
Défavorable : l'article 3 est un des éléments très importants du texte et nous souhaitons qu'il soit discuté et voté.
(L'amendement n° 243 , repoussé par le Gouvernement, n'est pas adopté.)
Madame la présidente, je vous remercie de m'avoir communiqué l'amendement n° 351 portant sur les syndicats d'agglomération nouvelle dont je viens de prendre connaissance.
Monsieur le ministre, il va en effet dans le sens que nous souhaitons. Mais nous proposerons un sous-amendement afin d'éviter que la transformation des SAN ne se fasse dans des conditions plus strictes que celles découlant de l'article L. 5341-2.
D'accord !
Merci de cette précision, monsieur Derosier.
La parole est à M. Apeleto Albert Likuvalu, pour soutenir l'amendement n° 91 .
Il est défendu.
(L'amendement n° 91 , repoussé par la commission et le Gouvernement, n'est pas adopté.)
La parole est à Mme Henriette Martinez, pour soutenir l'amendement n° 293 .
J'en souhaite le retrait. À défaut, avis défavorable.
(L'amendement n° 293 est retiré.)
La parole est à M. le rapporteur, pour soutenir l'amendement n° 352 rectifié de Mme Cécile Dumoulin.
Mme Dumoulin avait appelé notre attention sur un point important.
Dans le cas où les communautés de communes et les communautés d'agglomération souhaitent avoir leur propre représentativité comme définie dans l'alinéa 5, il est indispensable de limiter le nombre de sièges afin d'éviter de constituer des assemblées territoriales soient pléthoriques. Il est donc proposé que le nombre total de sièges ne puisse excéder de plus de 10 % le nombre de sièges qui seraient attribués en application des I, II et III de l'article 3.
La commission a approuvé cet amendement de bon sens.
(L'amendement n° 352 rectifié , accepté par le Gouvernement, est adopté.)
Notre amendement de suppression de l'article 3 n'ayant pas été adopté,…
… nous sommes amenés à proposer des amendements tendant à faire évoluer le dispositif. À l'alinéa 14, il est prévu que les sièges à pourvoir seraient répartis entre les communes suivant le système de la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne. Nous proposons d'y substituer la représentation proportionnelle au plus fort reste, qui nous semble un système plus juste et qui évitera de représenter encore davantage les communes les plus importantes.
Madame la présidente, pour vous faciliter la tâche, je vous indique que la défense de cet amendement vaut aussi pour l'amendement n° 246 .
Merci, monsieur Dolez
(L'amendement n° 244 , repoussé par la commission et le Gouvernement, n'est pas adopté.)
Je suis saisie d'un amendement rédactionnel, n° 459, de M. le rapporteur.
(L'amendement n° 459 , accepté par le Gouvernement, est adopté.)
La parole est à Mme Henriette Martinez, pour soutenir l'amendement n° 355 .
Défavorable.
La parole est à Mme Henriette Martinez, pour soutenir l'amendement n° 344 .
Défavorable.
Je le retire. (Exclamations sur les bancs du groupe SRC.)
(L'amendement n° 344 est retiré.)
Toujours dans le souci de faire évoluer dans un sens plus démocratique et plus juste le dispositif de répartition des sièges qui nous est proposé, notre amendement vise les alinéas 16 et 17, qui prétendent régler la question de la prépondérance d'une commune, pouvant aboutir à ce qu'elle obtienne plus de la moitié des sièges d'un conseil.
La solution proposée, qui consiste à ne lui attribuer que la moitié des sièges, arrondie à l'entier inférieur, ne règle pas selon nous le problème, puisque, dans ce cas de figure, une commune pourra à elle seule prendre des délibérations qui s'appliqueront à l'ensemble des autres communes membres de l'intercommunalité. Cela viendrait, je crois, contredire l'article 72 de la Constitution, qui prévoit qu'aucune collectivité territoriale ne peut exercer de tutelle sur une autre. En conséquence, nous proposons de revoir la rédaction de l'alinéa 17 pour attribuer au maximum à une commune la moitié des sièges moins un.
(L'amendement n° 245 , repoussé par la commission et le Gouvernement, n'est pas adopté.)
Il s'agit, là aussi, de tenir compte des conséquences d'une situation dans laquelle plus de 30 % des communes auraient un siège au titre de la représentation minimale, ce qui nécessiterait évidemment une certaine augmentation du nombre de sièges. On utiliserait donc les 10 % pour répondre à cette exigence de représentation de ces communes relativement nombreuses. Mon sous-amendement vise à ce que l'on n'utilise pas une deuxième fois les 10 % du tableau.
La commission avait repoussé l'amendement, mais, à titre personnel, et sous réserve de l'adoption de mon sous-amendement n° 587 , j'y suis favorable.
La parole est à M. Bernard Derosier, pour soutenir l'amendement n° 147 .
Il est défendu.
(L'amendement n° 147 , repoussé par la commission et le Gouvernement, n'est pas adopté.)
Je suis saisie d'un amendement rédactionnel, n° 460, présenté par M. le rapporteur
(L'amendement n° 460 , accepté par le Gouvernement, est adopté.)
Cet amendement vise à revenir sur l'alinéa 34 de l'article 3, qui prévoit de conserver la même répartition des sièges lorsqu'une ou plusieurs communes se retirent d'un établissement public de coopération intercommunale. Nous considérons que ces retraits pourraient être problématiques au regard du poids respectif de chacune des communes restant dans l'intercommunalité. C'est la raison pour laquelle nous proposons que puissent être redistribués les sièges, notamment dans le but de préserver les équilibres démocratiques au sein du nouveau conseil communautaire.
(L'amendement n° 247 , repoussé par la commission et le Gouvernement, n'est pas adopté.)
La parole est à M. Marc Dolez, pour soutenir l'amendement n° 248 rectifié .
Cet amendement est important. En effet, et même si nous aurons l'occasion de revenir sur le sujet dans la suite du débat, c'est aux alinéas 35 et 36 de cet article qu'apparaît pour la première fois dans ce texte le concept de commune nouvelle, auquel nous sommes pour notre part totalement opposés car il va à l'encontre de cette richesse irremplaçable qui est aussi une spécificité française, à savoir nos 36 000 communes. Nous proposons donc de supprimer ces deux alinéas.
Elle a repoussé l'amendement. En effet, il serait paradoxal que, par exemple, deux communes membres d'un EPCI qui décident de fusionner y perdent en termes de représentation sous prétexte qu'elles fusionnent.
Tout à fait !
Ce serait vraiment décourager la création de communes nouvelles – ce que, certes, vous souhaitez – et c'est la raison pour laquelle la commission a repoussé cet amendement.
(L'amendement n° 248 rectifié , repoussé par le Gouvernement, n'est pas adopté.)
Cet amendement, qui fait suite à d'autres ayant été présentés en différentes occasions, vise à reconnaître la spécificité de certaines communes de montagne, notamment celles qui ont à la fois une faible population et un territoire relativement vaste. Pour éviter qu'elles soient totalement isolées au sein d'une communauté de grande taille pour laquelle elles seraient de peu d'importance, il est souhaitable que l'on puisse créer, comme je le propose, un collège spécifique. Il serait particulièrement judicieux de laisser la possibilité aux communautés de communes concernées de créer ce collège s'il leur semble bon.
La parole est à M. Apeleto Albert Likuvalu, pour présenter l'amendement n° 462 .
Je souhaite en effet présenter cet amendement au nom de mon collègue Joël Giraud. Il s'agit de préciser une disposition introduite lors de l'examen du texte par les sénateurs.
Cet amendement vise, pour les intercommunalités non exclusivement composées de communes de montagne, à la création, au sein du conseil communautaire, d'un collège spécifique regroupant les communes classées conformément à l'esprit et à la lettre de l'article 8 de la loi montagne de 1985.
Les données propres aux communes de montagne justifient d'organiser au sein de ce collège spécifique une faculté d'expression et de concertation sur les décisions ayant un impact sur la vie des populations de montagne.
Dans le même esprit que les amendements défendus précédemment, nous proposons ici que les bureaux de l'établissement public de coopération intercommunale puissent être composés librement par décision du conseil communautaire suivant les règles actuellement en vigueur.
(L'amendement n° 249 , repoussé par la commission et le Gouvernement, n'est pas adopté.)
Je suis saisie d'un amendement n° 52 .
La parole est à M. Jacques Pélissard.
Il s'agit de passer d'un seuil cumulatif – actuellement fixé, dans le texte adopté par la commission des lois, à 20 % des effectifs du conseil communautaire et quinze vice-présidents au maximum – à un seuil alternatif. En effet, les seuils cumulatifs ne prennent pas en compte la réalité des très grosses agglomérations, où le nombre de quinze vice-présidents peut être insuffisant par rapport à l'ensemble des tâches à assumer.
Défavorable. La question de la gouvernance est vraiment importante, et si je comprends bien que des négociations soient nécessaires pour constituer un exécutif – cela n'est pas, en soi, préjudiciable –, je pense qu'il est bon que la loi cadre les choses d'une manière stricte. Et, franchement, il me semble que, pour administrer une intercommunalité, 20 % de l'effectif du conseil, avec un maximum de quinze personnes plus le président, devraient suffire. Je souhaite donc que l'Assemblée s'en tienne à cette conception stricte, qui me semble correspondre à une forte attente de la population.
(L'amendement n° 52 , repoussé par le Gouvernement, n'est pas adopté.)
Il s'agit du dernier des amendements que nous avions déposés pour tenter de préserver la liberté communale mise à mal dans cet article 3. Le droit actuellement en vigueur prévoit que les communes concernées par le redécoupage du périmètre de l'EPCI se prononcent sur la nouvelle répartition des sièges au sein de ce dernier. Or sur ce point le projet prévoit de supprimer cet avis. Nous proposons donc de le maintenir. Ce faisant, nous défendons une modalité de consultation qui repose sur le consensus entre les communes.
(L'amendement n° 250 , repoussé par la commission et le Gouvernement, n'est pas adopté.)
(L'article 3, amendé, est adopté.)
Je suis saisie d'une série d'amendements portant articles additionnels après l'article 3.
La parole est à M. Pierre Gosnat, pour présenter l'amendement n° 309 .
Il s'agit, par cet amendement, d'étendre à toutes les communes de plus de 3 500 habitants, mais aussi à tous les EPCI et syndicats mixtes comprenant au moins une commune, l'obligation de créer une commission consultative des services publics locaux.
Ces commissions sont des instances de concertation associant les élus et citoyens usagers des services publics offerts sur le territoire d'une collectivité. Nous avions soutenu leur création dans les départements et les régions, en 2002, à l'occasion de l'examen du projet de loi relatif à la démocratie de proximité. Elles ont des pouvoirs importants, mais il faut noter que les seuils exigés pour obliger les communes et les EPCI à les constituer sont beaucoup trop élevés.
S'agissant des EPCI, ils ont la possibilité de le faire à partir du moment où ils atteignent 20 000 habitants, mais ils n'y sont véritablement contraints qu'à partir de 50 000 habitants. S'agissant des communes, elles n'y sont soumises qu'à partir de 10 000 habitants.
Nous estimons que cet outil de la démocratie de proximité devrait être rendu obligatoire dans toutes les communes de plus de 3 500 habitants, ainsi que dans tout EPCI comprenant au moins une commune de plus de 3 500 habitants.
Nous proposons également d'élargir à tous ceux qui assurent l'exécution des services publics locaux, c'est-à-dire aux agents des collectivités concernées – j'y reviendrai à propos d'un autre amendement – ainsi qu'aux salariés des entreprises délégataires, cette possibilité d'être représentés au sein des commissions consultatives des services publics locaux.
Défavorable.
Je voudrais revenir sur les motivations invoquées par notre collègue. Il s'agit, dans les régions, les départements, les communes, les établissements publics de coopération intercommunale et les syndicats mixtes comprenant au moins une commune de plus de 3 500 habitants, de créer « une commission consultative des services publics locaux pour l'ensemble des services publics qu'ils confient à un tiers par convention de délégation de service public ou qu'ils exploitent en régie ».
Mais, cher collègue qui déposez l'amendement, il me semble que les lois qui organisent les services publics – en régie ou en délégation : je pense par exemple à l'eau – comprennent plusieurs dispositions qui visent à une parfaite information de tous les administrés, avec un cahier des charges pour les délégations, sur lequel il y a une délibération. Le Parlement a voté un certain nombre de textes, notamment lorsqu'il a transposé des directives, destinés à lutter contre la corruption et à promouvoir la transparence, le contrôle et l'évaluation des services publics.
En quoi votre amendement renforcerait-il les obligations existantes ? Sa finalité est tout à fait légitime, mais il me semble qu'il est déjà satisfait. La commission et le Gouvernement ont donc eu raison, je crois, d'émettre un avis défavorable.
(L'amendement n° 309 n'est pas adopté.)
Cet amendement vise à permettre l'implication de l'ensemble des membres des conseils municipaux dans les travaux des structures intercommunales, et en particulier à renforcer le rôle du conseil municipal dans l'élaboration du budget de l'établissement public de coopération intercommunale.
Plus précisément, nous proposons que le projet de budget de l'EPCI soit présenté par les délégués communautaires de chaque commune devant leurs conseils municipaux respectifs, afin que ceux-ci en débattent.
Le rapporteur a indiqué en commission des lois que le rapport d'activité et le compte administratif de l'EPCI peuvent déjà donner lieu à débat dans les conseils municipaux, et qu'il n'appartient pas à ceux-ci de débattre du projet de budget de l'EPCI.
Nous proposons justement de faire évoluer cette situation : les conseillers municipaux disposeraient ainsi du projet de budget de l'EPCI, pourraient poser des questions et émettre un avis, et ce avant l'adoption du budget par l'assemblée délibérante de la structure intercommunale.
Cela paraît tout à fait naturel dans le cadre des transferts de compétence opérés des communes vers les intercommunalités, qui seront notablement renforcés par la création des métropoles. Cette proposition prend en outre un relief particulier depuis que les sénateurs ont choisi d'ajouter au projet de loi, par voie d'amendement, un article 34 quater qui permet à un EPCI à fiscalité propre de percevoir la DGF en lieu et place des communes membres.
Même avis.
Je voudrais dire à mon collègue que nous apprécions son souci de transparence des budgets des communautés de communes et son souci de mieux informer les conseils municipaux. Mais, chaque année, la communauté de communes est obligée de présenter à toutes les communes un rapport sur son activité, qui comprend une présentation de ses finances. Et je me souviens, quand j'étais maire et présidente d'une communauté de communes, de rapports très épais présentés à tous les conseils municipaux ! Sa préoccupation est donc, je crois, satisfaite par ce qui existe aujourd'hui.
Je comprends bien, mais vous faites état d'un rapport a posteriori. Ici, il s'agirait d'appeler les conseils municipaux à se prononcer préalablement sur les budgets d'EPCI. (Exclamations sur plusieurs bancs des groupes UMP et NC.)
(L'amendement n° 307 n'est pas adopté.)
Il est défendu.
(L'amendement n° 308 , repoussé par la commission et le Gouvernement, n'est pas adopté.)
Il s'agit, en modifiant le premier alinéa de l'article L. 5211-49-1 du code général des collectivités territoriales, d'obliger les organes délibérants des EPCI à créer des comités consultatifs sur toute affaire d'intérêt intercommunal relevant de leurs compétences. Cela rejoint l'un des amendements précédents.
Aux termes du même article, ces comités « comprennent toutes personnes désignées pour une année en raison de leur représentativité ou de leur compétence […] et notamment des représentants des associations locales ».
Nous proposerons, dans un autre amendement, que ces comités soient également ouverts à des représentants des agents des EPCI et à des représentants des salariés des entreprises délégataires, qui siègent de droit. (Protestations sur plusieurs bancs des groupes UMP et NC.)
Attendez, laissez-moi finir !
Le même article du code des collectivités territoriales dispose que : « Les comités peuvent être consultés par le président sur toute question ou projet intéressant les services publics et équipements de proximité en rapport avec l'objet pour lequel ils ont été institués et ils peuvent transmettre au président toute proposition concernant tout problème d'intérêt intercommunal en rapport avec le même objet. »
Les comités consultatifs constituent ainsi des outils intéressants pour la démocratie participative, que nous plaçons au coeur de notre projet alternatif de réforme des collectivités territoriales.
(L'amendement n° 334 , repoussé par la commission et le Gouvernement, n'est pas adopté.)
Sur le modèle de la proposition que nous avons défendue avec l'amendement n° 309 , s'agissant des commissions consultatives des services publics locaux, nous proposons ici de diversifier la composition des comités consultatifs en rendant obligatoire la consultation des personnels concernés.
Cette proposition correspond à un impératif démocratique, qui prend tout son sens dans le contexte de la précarisation et de la plus grande dureté des conditions de travail que subissent actuellement les personnels, notamment en raison de la dégradation du statut des personnels des collectivités territoriales.
(L'amendement n° 332 , repoussé par la commission et le Gouvernement, n'est pas adopté.)
La parole est à M. Étienne Pinte, pour soutenir l'amendement n° 20 rectifié .
Le présent amendement vise à mettre fin à des pratiques pour la maîtrise des terres agricoles, lorsque les cessions se font sous forme de donation.
Il convient, me semble-t-il, de renforcer l'information obligatoire du maire, qui bénéficiera ainsi d'un levier d'action nécessaire à la sauvegarde de la destination réelle des espaces situés sur sa commune.
C'est la raison pour laquelle je vous propose d'insérer l'article suivant : « Toute donation de bien immobilier doit faire l'objet d'une information préalable au maire de la commune sur le territoire de laquelle se situe ce bien.
« Les modalités de cette information sont fixées par décret. »
Il nous paraît difficile d'introduire cet élément de droit – par ailleurs intéressant – dans un texte consacré aux collectivités locales. J'ai bien peur qu'il ne soit considéré comme un cavalier législatif, et je suis donc un peu réservé. Sur le fond, je n'ai pas d'avis.
Sagesse, donc.
Je partage l'avis du rapporteur : si je comprends bien l'intérêt de l'amendement, il me paraît difficile de prévoir une disposition qui vise à intervenir dans les relations entre particuliers dans un texte qui porte sur les institutions locales.
Cela m'ennuierait d'avoir à émettre un avis défavorable, et je préférerais que vous retiriez cet amendement pour – peut-être – le réinscrire dans un texte plus adéquat.
Je voudrais appeler l'attention de nos collègues sur le fait que ce n'est pas le sujet du texte.
On nous propose ici d'intervenir sur les donations qui se font au sein d'une famille. La collectivité doit-elle vraiment intervenir dans une donation faite par des parents à des enfants ? C'est une question qui ne mérite pas d'être traitée si rapidement, au détour d'un amendement à un texte qui porte sur un autre sujet.
À titre personnel, j'y suis donc défavorable.
(L'amendement n° 20 rectifié n'est pas adopté.)
Cet amendement vise à rétablir la disposition heureusement introduite en séance publique au Sénat sur la parité dans la composition des organes délibérants des EPCI.
La parole est à M. Bernard Derosier, pour défendre l'amendement n° 188 .
Elle a rejeté ces amendements. En effet, il faut comprendre quel est le mécanisme qui va permettre la mise en place des organes délibérants de l'EPCI : d'une part, des scrutins de liste, qui assurent la parité de manière automatique ; d'autre part, une représentation des communes. Or il n'y a souvent qu'un seul représentant par commune : pour une seule personne, il ne peut donc pas y avoir d'obligation de quelque nature que ce soit.
Ces amendements doivent donc être repoussés.
Même avis.
Je voudrais d'abord dire que, quand deux amendements sont signés, l'un par Bernard Derosier, l'autre par Marc Dolez, ils mériteraient d'être regardés avec beaucoup plus d'attention, et même approuvés !
Plus sérieusement, ces avis défavorables apportent une fois de plus la preuve que la parité n'est vraiment pas une préoccupation majeure de ce Gouvernement et de cette majorité.
(Les amendements n° 337 et 188 , successivement mis aux voix, ne sont pas adoptés.)
Nous en arrivons à deux amendements portant articles additionnels après l'article 3 bis.
La parole est à M. Marc Dolez, pour soutenir l'amendement n° 335 .
Par cet amendement, nous proposons de donner aux communes rurales la possibilité de créer une commission consultative des services au public de proximité.
Cette commission, présidée par le maire ou le président de l'EPCI, comprendrait des membres de l'organe délibérant de celui-ci, des représentants d'associations locales et des citoyens intéressés par la sauvegarde et la promotion des services au public sur le territoire de la collectivité concernée.
Je voulais appeler votre attention sur le fait que cette commission sera distincte des commissions consultatives des services publics locaux, puisque celles-ci sont réservées aux communes de plus de 10 000 habitants et aux EPCI de plus de 50 000 habitants. Les communes rurales sont pourtant les plus touchées par la fermeture des services publics ; elles sont également pénalisées par la faiblesse de la couverture médicale et souffrent du phénomène de désertification et de son corollaire, les fermetures de commerces.
En retenant la formulation de « services au public », notre amendement élargit les compétences de cette commission, qui pourra se saisir de toute question intéressant les services au public, qu'ils soient publics ou privés. Elle examinera les moyens qui sont à disposition des collectivités territoriales et de leurs groupements pour assurer la présence des services publics dans les territoires ruraux. Elle pourra permettre d'encourager l'installation ou le maintien de commerces et de professionnels de santé sur le territoire de ladite collectivité.
(L'amendement n° 335 , repoussé par la commission et le Gouvernement, n'est pas adopté.)
La parole est à M. Bernard Derosier, pour soutenir l'amendement n° 192 .
Cet amendement va dans le sens de ce que défendait tout à l'heure M. Balligand sur le nécessaire développement de la démocratie au niveau des EPCI. Nous voulons qu'il y ait davantage de relations entre le citoyen et les responsables d'un EPCI.
(L'amendement n° 192 , repoussé par la commission et le Gouvernement, n'est pas adopté.)
Je suis saisie d'un amendement, n° 190 , tendant à rétablir l'article 4, supprimé par la commission.
La parole est à M. Bernard Derosier.
Il est défendu.
(L'amendement n° 190 , repoussé par la commission et le Gouvernement, n'est pas adopté.)
Je suis saisie d'un amendement n° 193 rectifié , portant article additionnel après l'article 4.
La parole est à M. Bernard Derosier.
Il est défendu.
(L'amendement n° 193 rectifié , repoussé par la commission et le Gouvernement, n'est pas adopté.)
Ayant constaté que notre assemblée adoptait facilement des amendements de cohérence, j'invite mes collègues à voter cet amendement de cohérence. (Sourires.)
Je suis saisie d'un amendement, n° 336 , tendant à supprimer l'article 5.
La parole est à M. Pierre Gosnat.
Les députés communistes, républicains et du parti de gauche sont défavorables à l'article 5 et à la création du statut des métropoles dans la conception qu'en a la majorité.
La France a une particularité : son réseau de 36 000 communes, qui permet un maillage exceptionnel du territoire. C'est l'héritage de l'histoire de notre pays.
Promoteur inlassable de la mondialisation et du néolibéralisme, le Gouvernement, pour imposer la concurrence entre les territoires et la recherche effrénée de la compétitivité au sens libéral du terme, veut infléchir notre maillage communal dans le sens d'un développement en « taches d'huile ».
C'est l'exemple allemand : d'un côté, de grands centres urbains polarisés à la tête de pôles de compétitivité ; de l'autre, des déserts, des enclaves, des zones reléguées, et une ruralité abandonnée à elle-même. Voilà l'état d'esprit qui préside à la création du statut de métropole. Mais le caractère métropolitain d'une agglomération ne se décrète pas. Ce n'est pas parce que les députés de la majorité confectionnent un label que la France se couvrira, du même coup, de métropoles à l'allemande.
Les discussions sur le nombre d'habitants des futures métropoles soulignent le caractère quelque peu dérisoire de ce label : le Gouvernement avait prévu un seuil de 500 000 habitants, le Sénat réclamait 450 000, l'Association des grandes villes de France voulait 400 000 ; la commission du développement durable de notre assemblée a voté à l'unanimité un amendement portant le seuil à un million.
Nous n'entrerons pas dans ces discussions, car nous refusons que l'aménagement de notre territoire fasse de la France une sorte d'archipel de grands pôles au milieu du désert français, concentrant les investissements, les aides et les emplois, confisquant l'activité économique et se livrant entre eux une concurrence économique acharnée.
Nous retrouvons dans ce projet un peu de celui du Grand Paris : il s'agit d'adapter nos collectivités territoriales au cadre de la concurrence mondialisée et du capitalisme à tout crin qui réduit la qualité de vie et les services rendus aux populations.
La métropole est une attaque contre les communes et contre les départements. Je m'explique.
Contre les communes, d'abord, qui sont l'échelon préféré des Français. Les communes qui désireront former une métropole seront en effet supplantées par un conseil métropolitain omnipotent, qui aspirera toutes leurs compétences. La liste des transferts automatiques des communes à la métropole est impressionnante. À terme, les communes seront donc amenées tout simplement à disparaître, dissoutes dans cette super-intercommunalité. Ainsi, les échelons démocratiques de proximité seront effacés au profit d'une entité bureaucratique et lointaine.
Mais la métropole est aussi une attaque contre le département, l'acteur des solidarités. En effet, les métropoles reprennent bon nombre de ses compétences – transports scolaires, routes départementales, action sociale, collèges – et leur périmètre sera bien souvent quasiment le même que celui du département concerné. Par exemple, dans mon département, deux ou trois métropoles se substitueraient au département. Le département sera donc une coquille vide, concurrencé de l'intérieur par la métropole, qui aura aspiré ses compétences et se sera superposée à son périmètre.
Parent pauvre de la réforme territoriale, le département deviendra un acteur de second plan, privé des subsides de l'État et de la clause de compétence générale. La métropole, territoire de compétitivité et d'accumulation du capital, pourra se financer elle-même grâce aux amendements du rapporteur en commission, qui a prévu son « intégration financière ».
Le département en sera réduit à financer chichement les territoires subalternes, oubliés de la course à la compétitivité, c'est-à-dire les communes pauvres et les zones rurales. Le risque est immense de voir la fin de la solidarité départementale, notamment financière, entre pôles urbains et zones rurales.
Comme le département ne disposera plus d'élus spécifiques, autant dire qu'il est voué à disparaître. Et la création des « pôles métropolitains », que nous aborderons à l'article 7, aura les mêmes effets dans les territoires moins densément peuplés.
Les députés communistes, républicains et du parti de gauche condamnent ces choix qui aboutiront, dans les années à venir, à un aménagement du territoire déséquilibré et injuste, avec la concentration des emplois, des services, des richesses dans quelques grands pôles urbains, faisant exploser les inégalités territoriales.
Plutôt que la mise en concurrence des territoires, nous prônons au contraire le renforcement de la coopération et de la solidarité entre les collectivités, avec la mise sur pied d'une véritable péréquation financière. Or leur statut permettra aux métropoles de prendre aux communes leurs prérogatives fiscales. Cela signifie que les communautés territoriales de plein exercice que sont les communes, reconnues par la Constitution, se verront dessaisies de leur capacité à lever l'impôt, et ce au profit d'un simple EPCI. Est-ce constitutionnel ?
En plus de dépouiller les communes de leurs prérogatives fiscales, la création des métropoles pourra donner lieu au transfert de la DGF des communes membres au niveau de la métropole, par l'introduction d'un simple mécanisme de majorité qualifiée. C'est la disparition pure et simple des communes qui est en vue.
Pour toutes ces raisons, nous sommes opposés à la création des métropoles.
Défavorable.
Avec cet article 5, nous abordons un volet important du projet de loi, à savoir les métropoles, et je voudrais, en quelques mots, donner le point de vue du groupe socialiste.
Le Gouvernement s'est inspiré d'un rapport établi par le comité Balladur, dont faisait partie le rapporteur. Cette question a été, sinon au centre, en tout cas un des thèmes importants des discussions menées par ce comité.
Les métropoles européennes, quand elles sont organisées, jouent, on le voit, un rôle important dans le développement économique, social, culturel, d'un territoire donné.
C'est l'une des raisons qui ont amené le groupe socialiste à être favorable au principe même des métropoles. Cela ne signifie pas que nous approuvions l'ensemble du dispositif proposé par le Gouvernement au Sénat, pas plus que celui qui est sorti de la discussion au Sénat. Et nous proposerons, sur cet article 5, quelques amendements pour donner à l'organisation de ces métropoles un sens qui nous semble plus conforme à celui qu'elles devraient avoir.
Le projet de loi nous est présenté depuis le début comme un élément de simplification. Je ne vois pas en quoi la création des métropoles sera un élément de simplification, puisqu'elles interviendront là où fonctionnent déjà des communautés urbaines ou des communautés d'agglomération, et que ni les unes ni les autres ne sont supprimées. Qui plus est, nous le verrons plus loin, on crée aussi des « pôles métropolitains ».
Bref, on fait une espèce d'agglomérat de dispositifs nouveaux qui ne donneront pas à la France de métropoles dignes de ce nom, pour peu qu'on veuille les comparer à celles qui existent dans les autres pays de l'Union européenne – pour ne prendre que cette référence.
Il nous aurait semblé courageux de la part du Gouvernement qu'il imagine un nombre de métropoles bien identifiées sur le territoire national et s'appuyant sur les régions. Je sais bien qu'en disant cela j'ouvre un autre volet qui fait débat : vingt-deux régions en France métropolitaine, est-ce trop, pas assez, suffisant ? Personnellement, je suis partisan, mais ce n'est pas la position du groupe socialiste, d'un nombre de régions plus limité qu'aujourd'hui – dix onze, avec, dans chacune, une métropole digne de ce nom, autour de laquelle on pourrait organiser le territoire régional. Nous ne sommes pas dans ce cas de figure, et je le regrette.
Nous défendrons au fur et à mesure de la discussion de cet article des amendements pour tenter de corriger les effets d'un dispositif qui ne va pas assez loin ou qui y va dans de mauvaises conditions.
Nous sommes ici sur un vrai sujet, extraordinairement difficile, car en réalité, quand on parle des métropoles, je ne suis pas certain que nous parlions tous de la même chose.
Si l'on parle de métropole comme pôle d'attractivité économique, de manière exclusive parfois, et qu'on en fait une espèce d'enjeu international, on peut commencer à décliner les critères, comme l'ont fait déjà plusieurs élus, pour prétendre que la métropole est celle qui additionne aussi bien du côté de la recherche que de l'économie, etc. – des facteurs qui attestent en quelque sorte de sa dimension internationale.
Si l'on fait de la métropole une question de gouvernance appliquée à des villes plus ou moins bien agglomérées, la question se pose tout à fait différemment. La caricature en la matière, permettez-moi de vous le dire, c'est le Grand Paris, que personne ne sait encore aujourd'hui désigner ou délimiter précisément. On voit bien comment l'addition de villes importantes, moyennes, voire modestes, qui forment une véritable conglomération dans un continuum urbain indiscutable, ne fait pas pour autant l'objet d'une gouvernance globale.
La métropole peut également être une réponse à des questions économiques ou sociales. Que sera la ville demain ? La question de la tension entre les quartiers périphériques et le centre ne s'arrête pas aux limites de la ville, elle va bien au-delà. De quelle gouvernance est-on capable ? Quel pouvoir doit-on organiser pour qu'on n'ait pas des contrastes de plus en plus manifestes qui créent des tensions telles que les villes de demain ne pourraient plus permettre l'urbanité ? Les questions économiques, sociales, ne peuvent être dissociées.
La question des seuils se posera également. M. Derosier parlait de courage. Je ne pense pas que ce soit seulement une question de courage, je pense simplement que ce sujet divise autant qu'il réunit, et ce sur tous les bancs : on n'a pas trouvé la définition miraculeuse de la métropole.
Le texte qui nous est proposé a un mérite quand même, celui de faire un pas vers l'esquisse d'une intégration des politiques, notamment pour le foncier, et des moyens, qui incite quand même à une gouvernance un peu plus commune. On le sait, la question des transports n'est pas réglée partout de la même manière, et pas forcément sur le périmètre qui convient. Mais les transports, la politique de l'habitat, la mixité sociale, la gestion des rapports entre les quartiers, la périphérie et le centre, toutes ces questions justifiaient bien qu'on s'interroge sur la métropole.
Ce que je souhaite, c'est que, si la métropole étend le périmètre de gouvernance actuel ou l'améliore, cela se fasse plutôt par transfert de compétences départementales, je pense aux transports, aux questions sociales, que régionales car, en définitive, s'il y a un périmètre qui doit organiser le reste, c'est d'abord au périmètre régional qu'il revient d'organiser les périmètres infrarégionaux et non pas l'inverse : ce n'est pas aux métropoles d'organiser les politiques régionales. Sinon, je crains fort qu'on crée davantage de désordre que de bon ordre.
Telles sont les quelques observations introductives que je souhaitais faire, n'ayant pas moi-même réponse à toutes les questions que je pose.
(L'amendement n° 336 n'est pas adopté.)
Je ne suis pas spécialiste des métropoles, mais j'ai participé aux travaux de la commission du développement durable, et j'y ai noté un certain nombre d'arguments à l'appui de cet amendement, que la commission a adopté.
Il obéit à des raisons de cohérence territoriale. Si l'on prend l'exemple de la région PACA, elle serait inévitablement fracturée entre le littoral et l'arrière-pays si l'on retenait Marseille, Nice et Toulon comme métropoles. Bien évidemment, nous aurions un pays à double face, ce qui est particulièrement préjudiciable.
Un deuxième aspect, qu'a défendu à la tribune notre collègue Richard Mallié, est celui du respect de l'existence des communes au sein de ces métropoles, dont la commission des lois a accru le pouvoir.
En troisième lieu, le seuil de 450 000 habitants ne satisfait manifestement personne. C'est trop à l'échelle régionale et trop peu à l'échelle du continent car, pour mériter l'appellation de métropole, une ville doit être avant tout un grand centre culturel et universitaire, ainsi qu'un noeud routier important. Tels sont les arguments qui justifient cet amendement.
La parole est à M. Philippe Vigier, pour défendre l'amendement n° 431 .
Nous sommes en train de créer un nouveau statut qui fait terriblement défaut en France. Regardons ce qui se passe dans les autres grands pays d'Europe : Leeds compte 770 000 habitants, Stuttgart plus de 600 000, Turin 911 000, Naples 962 000, et je pourrais allonger la liste.
La première difficulté est celle du seuil de population. Celui-ci, M. Gosnat le rappelait tout à l'heure, était de 500 000 dans le texte du Gouvernement. En l'abaissant à 450 000, on l'aligne sur celui des communautés urbaines, que le Sénat a ramené de 500 000 à 450 000.
Il existerait donc deux statuts avec le même seuil : celui de métropole et celui de communauté urbaine, assez proches l'un de l'autre, puisqu'il y a un peu plus d'intégration dans le premier cas, notamment pour ce qui est des compétences économiques – prises aux régions – ou des compétences en matière de routes ou de transports scolaires – prises aux départements.
Est-ce une réponse à la compétition européenne ? Je ne le crois pas. Notre collègue Marcon a rappelé que la commission du développement durable souhaitait porter le seuil à un million d'habitants. La commission des finances, pour sa part, a été unanime à juger qu'un seuil de 600 000 habitants permettrait une architecture équilibrée. Paris aurait le statut nouveau du grand Paris ; dans l'« arc est » il y aurait Lille, Lyon et Marseille, trois métropoles qui pourraient se créer naturellement ; Sur la façade atlantique, il y aurait Nantes, à qui il ne manque que 150 habitants…
…et qui atteindra les 600 000 habitants sans difficulté avant la fin de l'année, ainsi que Bordeaux et Toulouse. Il y aurait donc une vraie structuration du territoire avec un peu plus de compétences, donc un peu plus de rayonnement. C'est bien cela, le rôle d'une métropole : permettre à cet espace urbain d'irriguer un peu mieux son territoire, pour en finir avec « Paris et le désert français ».
Pardonnez la déformation que provoque, sans doute, l'appartenance à la commission des finances (Sourires), mais je vous invite tous à réfléchir une seconde, sous le contrôle de Jacques Pélissard, président de l'Association des maires de France, à un deuxième argument. Vous savez que les dotations attribuées aux collectivités font partie d'une enveloppe. Vous savez aussi que l'intercommunalité est encouragée, depuis longtemps, par un effet d'aubaine financier. La dotation par habitant d'une communauté d'agglomération est de 45 euros, et de 60 euros par habitant d'une communauté urbaine comme d'une métropole. Si le seuil de constitution d'une communauté urbaine passe de 500 000 à 450 000 habitants, l'effet d'aubaine coûtera 7 millions d'euros en année pleine en 2011. Et s'il descend, comme le voudraient certains, jusqu'à 400 000 habitants, ce sont 50 millions d'euros qui disparaîtront de l'enveloppe normée ; nous autres ruraux serons alors les premiers à nous lamenter. Fait-on de l'aménagement du territoire avec de telles conditions de péréquation financière ? Je ne le crois pas.
Si nous ne fixons pas un seuil raisonnable, susceptible de contribuer à la structuration du territoire, en l'occurrence 600 000 habitants, nous commettrons une erreur en termes d'aménagement de territoire.
Deuxième élément, au-delà de ces considérations financières : l'agglomération rouennaise pourrait devenir, demain, une métropole, alors même que Lille, Lyon ou Marseille ne le deviendraient pas. Quelle image donnerions-nous à l'extérieur si nous avions une ou deux métropoles de 500 000 habitants, tandis que nos agglomérations d'un million d'habitants, à rayonnement international, ne choisissaient pas ce statut ?
J'ajoute enfin que la notion même de pôle métropolitain, que je ne comprends pas bien pour ma part, et que nous aborderons à l'article7, montre bien qu'un certain nombre d'agglomérations se cherchent. Un pôle métropolitain doit atteindre 300 000 habitants et comprendre une ville de 150 000 habitants.
Un dernier point, évoqué par un certain nombre de nos collègues, a fait l'unanimité en commission des finances. Nous proposons, s'agissant de la DGF territoriale, qui est la somme des DGF des communes, la restitution intégrale.
Non, mais c'est dans les amendements, que vous pourrez lire.
En d'autres termes, nous n'utilisons pas la DGF pour rentrer dans la dotation de compensation, car dans toutes les communautés d'agglomération, dans toutes les communautés urbaines, il y a si peu de transferts de compétences qu'un gros chèque revient, quoi qu'il arrive, au titre de la dotation de compensation : entre 26 % et 98 %, le mauvais exemple étant donné par Nice, qui reverse aux communes membres 98 % de la taxe professionnelle.
Veillons donc à choisir un seuil équilibré, comme l'est, me semble-t-il, celui de 600 000 habitants. Dans sa grande sagesse, le comité Balladur n'avait pas voulu faire de liste, afin de laisser au législateur trouver le bon seuil.
Concernant enfin l'effet d'aubaine, le rapporteur général n'est pas là, mais je crois que chacun connaît quelque peu les perspectives financières pour 2011-2013. Il sera trop tard, l'an prochain, pour verser des larmes de crocodile, d'autant que deux agglomérations seront devenues communautés urbaines en 2010 !
Défavorable. Tout d'abord, il n'y a pas d'effet d'aubaine en cas de création d'une métropole. Il ne faut pas mélanger les choses. Il existe bien un effet d'aubaine pour le passage en communauté urbaine, et la question se pose pour Rouen, qui est aujourd'hui communauté d'agglomération et va devenir communauté urbaine, mais votre amendement n'y changerait rien. Pour le passage en métropole, en revanche, il n'y a aucun effet d'aubaine pour le passage en métropole, je veux que les choses soient claires.
Quant au seuil de 450 000 habitants, qui résulte de la discussion au Sénat, je le considère satisfaisant. Si certains veulent le relever à 600 000, voire à un million, beaucoup de parlementaires et d'élus locaux que j'ai auditionnés en tant que rapporteur souhaitent au contraire que la possibilité soit ouverte à des agglomérations de plus petite taille, comme Grenoble, Montpellier ou d'autres.
Le seuil de 450 000 habitants me paraît donc raisonnable. Il nous permettra en effet d'avoir un bon maillage de notre territoire, avec Paris, Lyon, Marseille, Nantes, Bordeaux, Toulouse et Lille. Par ailleurs, la question de Strasbourg et de Nice n'est pas secondaire, car la problématique transfrontalière est importante et nous devons favoriser le développement de villes dont l'arrière-pays s'étend au-delà de nos frontières. Enfin, dans le cadre de l'organisation à venir du Grand Paris et de son ouverture maritime, l'évolution de l'agglomération rouennaise n'est pas un détail, bien au contraire. C'est pourquoi je suis hostile à ces amendements.
Je voudrais, en conclusion, revenir sur un point : on ne peut pas invoquer l'argument selon lequel l'enveloppe normée serait utilisée par les métropoles. Il n'y a rien dans le projet métropolitain qui permette à ces agglomérations de récupérer davantage de DGF. Un élément a été très important dans notre réflexion depuis le comité Balladur : contrairement à la communauté urbaine, qui est un EPCI classique rassemblant des communes et proposant un certain niveau d'intégration, la métropole est un EPCI qui propose une intégration plus forte aux communes membres, mais qui intègre également, et c'est là l'élément nouveau, des compétences départementales et régionales. C'est la première fois, dans notre système d'organisation de la vie locale, que nous transférons des compétences du département et de la région à un EPCI. C'est la spécificité de la métropole, et c'est ce qui en fait tout l'intérêt.
Pour toutes ces raisons, je pense qu'il ne faut pas modifier le seuil et que nous devons laisser le texte en l'état sur ce point.
La métropole doit être distinguée des autres EPCI. Si nous la considérions comme un EPCI classique, nous en arriverions naturellement à tenir le raisonnement, par ailleurs excellent, que nous a présenté Philippe Vigier. Mais, justement, la métropole sera bien autre chose qu'une communauté urbaine ou une communauté d'agglomération.
La grande question est celle des compétences, et celles de la métropole lui viendront en plus grand nombre, et avec plus de force et de cohérence, de l'ensemble de ses communes membres. En outre, comme vient de le souligner le rapporteur, c'est la première fois que des compétences seront obligatoirement transférées de la région et du département à un EPCI – sans préjudice de celles qui seront éventuellement transférées par voie de convention.
Le Gouvernement a également souhaité doter la métropole d'une plus grande intégration fiscale, qui la distinguera de la communauté urbaine. Je suis heureux que votre commission des lois ait fait sienne en partie cette position. Il est bien évident qu'il s'agit d'un tout : la métropole ne doit pas être un simple label que l'on apposerait sur une réalité qui resterait du même ordre que celle des communautés d'agglomération ou des communautés urbaines. Il faut que ce soit le début de quelque chose de nouveau. Le Gouvernement est très attaché à cet aspect des choses.
Nous avons choisi un seuil de 450 000 habitants. C'est vrai que l'on peut discuter à l'infini pour savoir s'il doit être de 450 000 ou de 400 000 habitants. À Grenoble, par exemple, il y a une très forte volonté et probablement aussi, localement, un état d'esprit déjà métropolitain, alors que l'on ne trouvera peut-être pas une envie comparable dans les premières communautés urbaines.
Nous avons fixé le seuil à 450 000 habitants après de très longs débats, pour permettre à Strasbourg d'être au-dessus. La problématique transfrontalière dont a parlé Dominique Perben est un élément essentiel. Le Premier ministre a confié une mission sur ce point à deux parlementaires, une sénatrice, Mme Keller, et un député, M. Blanc, qui sont en train d'essayer de bâtir une politique. Il est évident que, pour des villes comme Strasbourg ou Nice, il est important d'être des métropoles, d'avoir un rôle particulier, de même que pour le pôle métropolitain de Metz-Nancy. C'est ce qui nous a fait choisir ce chiffre.
J'insiste sur le fait qu'une métropole, ce n'est pas uniquement un nombre d'habitants, et qu'il y a bien d'autres éléments, et je confirme qu'il n'y a pas de conséquences financières du point de vue de la DGF.
Je suis donc défavorable à ces amendements.
J'ai bien compris le sens de l'amendement de M. Vigier, mais je ne me vois pas rentrer ce week-end en Loire-Atlantique après avoir effacé Nantes des grandes métropoles de France en portant le seuil à 600 000 habitants alors qu'il nous manquerait 10 000 habitants pour l'atteindre !
J'ai beaucoup écouté les explications du rapporteur. C'est un débat essentiel, qu'il ne faut pas polluer avec des problèmes de seuil. Nous avons un amendement qui prévoit un million d'habitants, celui de Philippe Vigier propose 600 000, le Sénat a prévu 450 000.
Je crois qu'il faut s'abstenir de rentrer dans cette course.
Le projet de loi reconnaît le fait métropolitain. Les métropoles jouent dans notre pays un rôle essentiel pour le développement. Développement économique, pôles de recherche, centres universitaires : ce sont des centres d'attractivité. Les communautés urbaines, qui présentaient un intérêt fiscal puisqu'il y a une dotation de l'État, n'ont fait qu'apporter un concours de l'État, pour des missions spécifiques données, à des métropoles qui existent dans les faits mais qui n'avaient pas de reconnaissance juridique.
Vous avez bien fait, monsieur le ministre, de rappeler qu'il s'agissait de permettre l'intégration de compétences qui sont aujourd'hui du ressort du conseil général ou de la région. Au banc du Gouvernement comme à celui des commissions, nous avons des élus d'une grande métropole régionale. Dans la pratique, de grandes communautés urbaines peuvent passer des conventions avec le conseil général et la région sur des politiques ciblées, très spécifiques. Le texte permet d'aller plus loin dans l'intégration en ajoutant des compétences assumées aujourd'hui par le conseil général et la région, et qui sont nécessaires pour conforter l'attractivité du fait métropolitain.
Il serait dommage de gâcher l'objectif du texte avec ce problème de seuil. Je ne sais pas s'il faut le faire passer de 450 000 à 600 000 habitants mais, pour parler de ce que je connais, la métropole de Nantes est, dans l'Ouest, une réalité, et je ne voudrais pas qu'elle soit effacée par un amendement. Il n'en reste pas moins que celui de Philippe Vigier pose une vraie question, celle des ressources. Je ne savais pas, je l'avoue, que tout cela se faisait au détriment des dotations du monde rural.
Je voudrais parler maintenant des communes limitrophes des territoires métropolitains. Quand vous êtes à douze kilomètres de Nantes, vous n'êtes pas dans la communauté urbaine mais, du fait de l'étalement urbain et d'une politique exemplaire de services publics de transport, de réouvertures de lignes de chemin de fer, de nouvelles populations exigent de leurs élus locaux un certain niveau de services publics et d'équipements culturels et éducatifs. Or les maires des communes qui ne sont pas dans le périmètre de l'actuelle communauté urbaine sont dépourvus de tout moyen de satisfaire cette aspiration. L'amendement de M. Vigier a au moins le mérite de poser la question des moyens donnés aux communes qui sont dans le périmètre métropolitain, mais nous devons également réfléchir à la nécessité de doter les communes limitrophes de ressources permettant à leurs élus de répondre à l'attente légitime de leurs populations.
Une fois n'est pas coutume, je suis d'accord avec le seuil retenu par le rapporteur et repris par le ministre.
Le seuil de création des communautés urbaines est de 500 000 habitants, mais un certain nombre de communautés urbaines en ont beaucoup moins. C'est le cas de celles de Dunkerque, d'Arras, du Mans ou du Creusot, qui se sont constituées beaucoup plus tôt.
À côté des quatre grandes métropoles – Paris, que je mets à part, et les agglomérations millionnaires que sont Lille, Lyon et Marseille –, qu'il y ait sur la façade Ouest à la fois Nantes, Bordeaux et Toulouse, cela se comprend totalement, mais personne ne comprendrait que la façade Nord-Ouest n'ait pas de métropole, sachant tous les efforts qui ont été réalisés à Rouen pour atteindre le seuil de 500 000, dont ils étaient très proches. Quant à Strasbourg, c'est d'ores et déjà une communauté urbaine et, soyons bien clairs sur ce point, cela ne se traduira donc pas par un centime de plus sur le plan fiscal.
Pour l'architecture urbaine au niveau national, il me paraît souhaitable de faire émerger une dizaine de grandes métropoles et d'associer Strasbourg, vu son rôle historique, mais également Rouen, compte tenu des enjeux. Je pense que c'est le seuil qu'il faut retenir.
J'ai été un peu surpris par les remarques de M. Hunault sur les communes périphériques, car rien ne les empêche d'adhérer aux communautés urbaines. C'est une situation que je vis en permanence dans la communauté urbaine de Lille. Quelques communes ne voudraient pour rien au monde en faire partie, tout simplement parce que le niveau de leur fiscalité n'a rien à voir avec celui de la communauté urbaine. D'ailleurs, même s'ils peuvent avoir des demandes spécifiques, les habitants de ces communes bénéficient très souvent de l'ensemble des services payés par la communauté urbaine, notamment en matière de transports.
Le seuil de 450 000 habitants me paraît donc à l'évidence celui qu'il faut retenir, car il permet d'intégrer Strasbourg, qui est déjà une communauté urbaine, et Rouen.
Vous avez évoqué, monsieur le rapporteur, la possibilité pour les métropoles d'assumer des compétences qui sont celles des départements et des régions. À ma connaissance, ce dispositif existait déjà dans la loi Joxe de 1992, pour un certain nombre d'agglomérations et de communautés, et il faut bien reconnaître que, fondés sur la discussion, la coopération et le volontarisme, les résultats ont été particulièrement modestes.
Que les choses soient bien claires, les dotations sont les mêmes dans les communautés urbaines et dans les métropoles, mais faire passer en même temps le seuil pour la communauté urbaine de 500 000 à 450 000 habitants projette immédiatement Rouen en métropole, avec le chèque à la clé.
Je ne mets pas en cause le rayonnement de Rouen, ce n'est pas le sujet.
Que feront demain des communautés d'agglomération comme Montpellier, 415 000 habitants, Toulon-Provence 429 000, ou Grenoble, 403 000 ? Elles demanderont à leurs voisins de les rejoindre pour passer métropole, avoir le label et le chèque. Pardonnez-moi de le dire mais c'est ainsi qu'on le ressent.
Cela s'est tout de même souvent passé ainsi.
Ensuite, je reviendrai une dernière fois sur l'architecture qui me semblait assez équilibrée entre Paris et les six métropoles. Serge Grouard, le maire d'Orléans, a tenu des propos intéressants en commission des lois. Je suis en région Centre, où il y a des villes, comme Orléans ou Tours, qui sont structurantes. Que se passera-t-il demain avec cette bicéphalité ? Clermont-Ferrand, au centre de la France, va se demander pourquoi elle n'aurait pas vocation à être métropole. Dans le département d'Eure-et-Loir, Chartres s'appelle elle-même métropole alors qu'elle compte 80 000 habitants. Tout le monde recherche un label, on le voit partout.
Par conséquent, la bonne armature, me semble-t-il, c'était d'avoir Paris, avec le Grand Paris tel qu'il est imaginé, et les six métropoles dont la commission du développement durable essaie de faire la promotion, et d'imaginer un statut – je sais que ce n'est pas facile, monsieur le rapporteur, et que l'exercice est extrêmement complexe – pour un réseau de grandes villes de 300 000, 400 000, 450 000 habitants ou plus encore. Je suis persuadé en effet que nous devrons être capables de davantage structurer les choses autour des agglomérations, de la même façon que nous serons obligés d'avoir une meilleure organisation dans les territoires ruraux. Un tel seuil permettrait aux futures métropoles d'atteindre le niveau que l'on rencontre dans les autres pays de l'Union.
On parle des transferts de compétences, mais soyons modestes. En matière de développement économique, c'est le guichet d'aide que transfère la région, pas la définition des aides. Je suis d'ailleurs très attaché à ce que la région continue à en assurer la définition. Sinon, on aurait des aides différentes sur le même territoire régional, de nombreux orateurs l'ont souligné. Les autres compétences ne sont pas très nombreuses. En matière universitaire, on aurait pu aller beaucoup plus loin. On sait très bien que, souvent, lorsqu'il y a des contrats de projets État-région, les métropoles ou les très grandes villes, les communautés urbaines paient 30, 40 ou 50 %, c'est le cas dans ma région pour les équipements universitaires.
Monsieur le ministre, monsieur le rapporteur, je comprends que l'exercice n'est pas simple, mais je voudrais attirer votre attention sur le fait que ce seuil de 450 000 habitants, outre qu'il ne me paraît pas totalement adapté à la situation française, pose une seconde difficulté. Je vous donne rendez-vous l'année prochaine pour examiner avec vous les effets d'aubaine, car nous n'avons plus les moyens !
La Bretagne compte, dans ses cinq départements – je dis cela avec un clin d'oeil à Michel Hunault (Sourires) –, plusieurs pôles et plusieurs métropoles, et certains ont la tentation de porter le regard à vingt-cinq, trente ou quarante kilomètres à la périphérie, dans les territoires peu denses, pour trouver l'échelle pertinente et atteindre un certain seuil. Je suis donc certain qu'il existe des effets d'aubaine.
Le projet de loi qui nous est présenté vise à réorganiser de manière plus simple et plus claire les compétences des territoires, pour rendre un meilleur service à nos populations, si possible à un meilleur coût. J'ai cru comprendre en effet que le Président de la République et le Gouvernement voulaient maîtriser la dépense et, notamment, trouver 100 milliards d'euros sur trois ans.
La loi doit encourager les élus à réfléchir aux communautés urbaines et aux métropoles, à revoir la carte de l'intercommunalité dans les territoires plus ruraux, à axer davantage la réflexion sur les bassins de vie et les projets, mais je crains qu'en fixant un tel seuil pour les métropoles et les communautés urbaines, on ne développe les effets d'aubaine, avec le risque de créer un déséquilibre financier entre territoires urbains et territoires ruraux.
Je voudrais dire deux choses. Tout d'abord, il est indéniable que la communauté de Rouen-Elbeuf, qui compte aujourd'hui 494 382 habitants, peut devenir une communauté urbaine : dans quelques mois si elle passe le seuil de 500 000 habitants, voire dès la promulgation de la loi puisque, dans un autre article, le Sénat a abaissé le seuil à 450 000. Elle le deviendra donc dans tous les cas. Mais cela n'a rien à voir avec le problème de la métropole.
Le coeur du sujet, c'est que nous souhaitons désigner quelques centres urbains dont nous pensons qu'il faut, dans l'intérêt de notre pays, favoriser le rayonnement. Je le dis comme je le pense : l'attitude constante du Parlement français et de l'Assemblée nationale a été de soutenir Strasbourg comme capitale européenne ; il n'aurait aucun sens que la France inscrive dans sa législation un statut de métropole sans en faire profiter Strasbourg.
Des propositions avaient été formulées pour abaisser le seuil, mais elles ont été écartées en vertu de l'article 40. Je pense que la position de 450 000 habitants, qui permet d'inclure Strasbourg, est une position de sagesse, et je vous invite donc à suivre le rapporteur.
(Les amendements n° 291 et 431 , successivement mis aux voix, ne sont pas adoptés.)
Il s'agit de compléter ainsi l'alinéa 6 : « Le conseil de la métropole règle par ses délibérations les affaires de la métropole. »
Le statut d'établissement public de coopération intercommunale a été retenu de préférence à celui de collectivité territoriale. Cela revient très concrètement à écarter toute compétence générale, et c'est d'ailleurs ce que le contrôle de légalité rappelle en permanence aux principales communautés urbaines. S'agissant des équipements universitaires, la chambre régionale des comptes de Nord-Pas-de-Calais a même fait observer à la communauté urbaine de Lille qu'elle n'avait pas compétence pour participer aux efforts financiers en faveur de l'Université de Lille.
Nous voulons faire admettre l'idée que la métropole est un peu plus qu'un EPCI. C'est l'objet de cet amendement, qui tend à ouvrir la voie d'une compétence générale, de façon que les métropoles puissent développer des services et des politiques publiques innovantes sans que le contrôle de légalité leur rappelle en permanence que, n'étant pas des collectivités, elle ont une compétence spécialisée, et que toute compétence nouvelle leur est interdite.
Défavorable. La métropole est un EPCI. Nous ne pouvons donc pas voter quelque chose qui ressemblerait à une clause de compétence générale.
Comme vient de le rappeler le rapporteur, il a été décidé de faire de la métropole un EPCI, tenu, à ce titre, par le principe de spécialité. Nous ne pouvons pas aller vers une clause de compétence générale. Je demande donc le retrait de l'amendement, à défaut de quoi j'émettrais un avis défavorable.
(L'amendement n° 67 n'est pas adopté.)
Cet amendement vise à supprimer l'alinéa 7, qui a trait aux conditions de création des métropoles. Les départements et régions concernés peuvent se prononcer sur la création d'une métropole, mais simplement pour avis, c'est-à-dire qu'ils n'ont aucun pouvoir de décision sur la création d'un établissement public susceptible de se superposer à leur propre périmètre et qui se verra transférer de droit une multitude de compétences dont les collectivités seront automatiquement dessaisies. Il s'agit d'une grave incohérence. Le département, à tout le moins, devrait pouvoir approuver ou désapprouver la création d'une métropole.
Pire, une commune dont le conseil municipal serait en désaccord avec son intégration pourra être absorbée malgré tout. La majorité qualifiée retenue n'est pas l'unanimité. Au vu du bouleversement institutionnel que constitue le basculement dans le giron d'une métropole, ce n'est pas acceptable. Le principe de libre administration des collectivités territoriales est de valeur constitutionnelle ; il importe de le respecter et de permettre aux communes de décider librement de leurs démarches d'intercommunalisation.
Très bien !
(L'amendement n° 338 , repoussé par la commission et le Gouvernement, n'est pas adopté.)
Cet amendement vise à supprimer la fin de l'alinéa 7, qui prévoit de se passer de l'accord de certaines communes dans le cadre de la création d'un EPCI. En effet, les communes membres d'une communauté de communes éligible à la DGF bonifiée n'ont pas la possibilité de s'opposer à leur inclusion dans l'EPCI, ce qui est contraire au principe de libre administration des collectivités territoriales.
(L'amendement n° 341 , repoussé par la commission et le Gouvernement, n'est pas adopté.)
La parole est à M. Bernard Derosier, pour soutenir l'amendement n° 68 .
Il est défendu.
(L'amendement n° 310 , repoussé par la commission et le Gouvernement, n'est pas adopté.)
Chaque fois que nous présentons des amendements visant à ce que les collectivités se prononcent obligatoirement, l'avis est toujours défavorable. C'est bien le signe que ce projet est dangereux.
Étant donné les compétences transférées aux futures métropoles, il importe de permettre que les communes appelées à être intégrées à cette nouvelle entité bureaucratique soient toutes sollicitées pour approuver cette transformation majeure. Je pense en particulier aux petites communes ; l'entrée dans le giron d'une métropole constituera pour elles un véritable bouleversement.
Notre amendement propose donc de consulter l'ensemble des conseillers municipaux et les populations des communes concernées. Le poids démographique faible des petites communes en périphérie des grandes villes risque en effet de donner lieu à leur absorption dans la métropole contre leur gré.
Il n'est pourtant pas rare que des communes s'organisent au sein d'un EPCI distinct de celui de la grande ville voisine afin de n'être pas aspirées par celle-ci, par crainte du pouvoir absolu que ses conseillers municipaux détiennent au sein de l'intercommunalité. Avec la création des métropoles, ces villes périphériques seront noyées dans le conseil de métropole, où elles seront dépourvues de pouvoir. Seule l'unanimité des conseils municipaux concernés garantirait que chaque commune puisse effectivement se prononcer sur la création d'une métropole, dans le respect du principe de libre administration des collectivités territoriales.
En outre, la consultation des populations, comme elle est prévue pour la création des communes nouvelles et les regroupements de départements et de régions, devrait tout naturellement s'imposer pour la création des métropoles.
(L'amendement n° 312 , repoussé par la commission et le Gouvernement, n'est pas adopté.)
Il est défendu.
(L'amendement n° 554 , repoussé par la commission et le Gouvernement, n'est pas adopté.)
Le caractère obligatoire des transferts de compétences des communes, départements et régions vers les futures métropoles posent de multiples problèmes. Quelles voies de recours auront les communes ? Comment pourront-elles récupérer les compétences dont on les aura privées, si elles estiment que la gestion par la métropole est moins efficace que celle menée jusqu'alors par la commune ? Par cet amendement, nous nous opposons au transfert de plein droit de compétences des communes membres vers la métropole, qui n'est qu'un EPCI.
(L'amendement n° 313 , repoussé par la commission et le Gouvernement, n'est pas adopté.)
La parole est à M. Bernard Derosier, pour soutenir l'amendement n° 74 .
Je suis saisie de deux amendements identiques, nos 112 et 432 rectifié .
La parole est à M. Bernard Derosier, pour soutenir l'amendement n° 112 .
La parole est à M. le rapporteur pour avis, pour soutenir l'amendement n° 432 rectifié .
C'est le même.
(Les amendements identiques nos 112 et 432 rectifié , acceptés par la commission et le Gouvernement, sont adoptés.)
Aurai-je la même chance ? J'en doute…
Cet amendement tend à rédiger l'alinéa 39 de façon à ce que la définition d'un intérêt communautaire ou métropolitain, ouvrant la possibilité de transferts automatiques de compétences des communes vers les métropoles, soit établie de façon démocratique à la majorité qualifiée. Ainsi, la métropole ne pourrait pas exercer l'intégralité de la compétence transférée si le conseil de métropole ne s'est pas prononcé. L'intercommunalité doit avoir la liberté de décider quelles compétences sont d'intérêt communautaire.
(L'amendement n° 314 , repoussé par la commission et le Gouvernement, n'est pas adopté.)
La parole est à M. Bernard Derosier, pour soutenir l'amendement n° 110 .
Comme le Sénat a introduit une notion nouvelle, qui a été reconnue juridiquement acceptable, à savoir l'intérêt communautaire, il vous est proposé par cet amendement de subordonner l'exercice de compétences à la reconnaissance de leur intérêt métropolitain.
(L'amendement n° 110 , repoussé par la commission et le Gouvernement, n'est pas adopté.)
Il est défendu.
(L'amendement n° 315 , repoussé par la commission et le Gouvernement, n'est pas adopté.)
La parole est à M. Bernard Derosier, pour soutenir l'amendement n° 76 .
Il est défendu.
(L'amendement n° 76 , repoussé par la commission et le Gouvernement, n'est pas adopté.)
Cet amendement vise à supprimer les alinéas 44 à 52 de l'article 5, car nous considérons que les compétences qui y sont énumérées doivent rester exclusivement départementales. Il nous semble que ce sont les compétences les plus importantes des départements : l'aide sociale à l'enfance, l'action sociale à destination des personnes âgées, la construction et l'entretien des collèges… Nous demandons donc, dans la continuité de nos interventions précédentes, la suppression de ces alinéas, afin que la collectivité départementale reste une collectivité digne de ce nom.
(L'amendement n° 520 , repoussé par la commission et le Gouvernement, n'est pas adopté.)
La parole est à M. Bernard Derosier, pour soutenir l'amendement n° 77 .
Le texte adopté par le Sénat ne prévoyait pas de transfert de plein droit de compétences régionales à la métropole. La commission a voté un amendement du rapporteur permettant un tel transfert. Or il n'est pas acceptable que les régions soient privées, au profit d'un infra-territoire, d'un instrument important de leur politique de développement économique. Cela risque de créer des régions et des départements à deux vitesses. C'est pourquoi nous demandons la suppression de l'alinéa 53.
Défavorable. Pour bien éclairer l'ensemble de mes collègues, je précise que j'ai veillé à ce que, dans les compétences transférées automatiquement aux métropoles, ne figurent pas les aides aux entreprises, afin d'éviter des phénomènes de concurrence au sein d'une même région.
Ce risque avait été souligné par les présidents de région que j'avais reçus. Je suis allé dans leur sens.
Pour le reste, en l'occurrence la promotion de la métropole à l'étranger, il me paraît normal que ce soit elle qui le fasse – les grandes intercommunalités le font déjà un peu.
Tout à fait !
Défavorable.
Monsieur le rapporteur, cet amendement soulève tout de même une question importante en matière de compétences économiques. Certaines d'entre elles seraient dévolues aux métropoles. On sait que la France vient de traverser, avec l'ensemble des pays du monde, une crise économique sans précédent, et que si l'État, sous l'impulsion notamment du Président de la République et du Gouvernement, a mis en place un certain nombre de dispositifs essentiels pour soutenir l'économie, ce sont bien souvent les régions qui ont décliné les plans de soutien à l'économie. Les régions se sont affirmées ces dernières années, notamment dans le rôle irremplaçable qui est le leur en matière économique et d'aide à la formation ; la compétitivité de nos entreprises a été confortée par les régions, et je pense également aux pôles d'excellence préconisés par l'État.
J'entends bien votre position. Vous savez que je soutiens le texte du Gouvernement. Mais cet amendement soulève une des interrogations légitimes que suscite ce projet de loi. Le ministre de l'intérieur, lorsqu'il l'a présenté à la tribune mardi dernier, a dit que les conseillers territoriaux seraient invités à établir un schéma d'organisation des compétences entre la région et les départements.
Le domaine économique est un domaine important. Si nous confions demain aux métropoles la compétence économique, il y aura forcément une période d'adaptation. Ma question est une demande de précision : comment faire pour que toute cette efficacité jusqu'ici portée par les régions s'articule avec ce transfert de compétences ? Au-delà des mots et des transferts, vous savez bien que, sur le plan local, il y a en matière économique un véritable apport des régions, qu'il faut prendre en considération.
La lecture de l'alinéa 53 permet de bien clarifier les choses : « La métropole exerce de plein droit à l'intérieur de son périmètre, en lieu et place de la région, les compétences relatives à la promotion à l'étranger du territoire et de ses activités économiques. » À l'alinéa suivant, il est prévu que, par convention avec la région, la métropole puisse exercer toute ou partie des compétences économiques de celle-ci, la convention en précisant l'étendue et les conditions. La seule partie des compétences qui est transférée de droit, c'est la promotion à l'étranger de la métropole et de ses activités économiques. Cela me paraît très raisonnable.
La précision donnée par M. le rapporteur est utile, mais elle me paraît quelque peu illusoire.
En effet, monsieur le rapporteur, vous avez eu raison de préciser que d'ores et déjà, les principales communautés urbaines ayant vocation à devenir métropoles font la promotion à l'étranger de leur territoire et de ses activités économiques. Mais le texte n'interdit pas à la région de continuer à faire la promotion à l'étranger de tout le reste du territoire régional et de ses activités économiques.
C'est exact.
Même si les futures métropoles ont déjà des instruments adéquats – la métropole lyonnaise, la métropole lilloise et bien d'autres disposent déjà d'associations de promotion –, les collectivités essayent de travailler ensemble en vue d'une promotion de l'ensemble du territoire régional.
Tout à fait !
Je suis d'accord avec M. Cacheux. J'ai proposé un transfert de droit s'agissant de cette compétence en matière de promotion, mais cela n'enlève rien à la capacité de promotion économique de la région. Un autre transfert de compétence économique à la métropole passerait par une convention, ce qui suppose un vrai accord entre la région et la métropole.
J'insiste encore une fois sur le fait que j'ai exclu des possibilités de transfert les dispositifs d'aide aux entreprises pour éviter toute concurrence à l'intérieur du territoire régional.
La parole est à M. Bernard Derosier, pour défendre l'amendement n° 78 .
Il est défendu.
(L'amendement n° 78 , repoussé par la commission et le Gouvernement, n'est pas adopté.)
Cet amendement vise à supprimer les alinéas 57 à 59, car ces dispositions auraient pour conséquence l'éclatement des services entre ceux qui resteraient à la région et ceux qui seraient transférés par convention à la métropole. Le projet de loi permet en effet de transférer de manière mécanique des services des collectivités, communes, départements ou régions à la métropole, sans autre forme de procès. Nous ne pouvons y souscrire, étant donné toutes les craintes qui sont les nôtres, y compris, je le souligne au passage, le risque d'explosion des services publics et du statut de la fonction publique territoriale, et surtout la suppression probable de centaines de postes d'agents territoriaux.
(L'amendement n° 318 , repoussé par la commission et le Gouvernement, n'est pas adopté.)
La parole est à M. Bernard Derosier, pour soutenir l'amendement n° 116 .
Ces transferts de compétences vers la métropole s'accompagneront forcément de transferts de moyens humains, et il s'agit par cet amendement de préserver les droits des fonctionnaires territoriaux concernés.
(L'amendement n° 116 , repoussé par la commission et le Gouvernement, n'est pas adopté.)
Cet amendement vise à supprimer les alinéas 60 et 61, car nous jugeons particulièrement floues les dispositions qui visent les transferts de compétences, notamment les conditions dans lesquelles l'État aura la possibilité de transférer à titre gratuit aux métropoles la propriété, l'aménagement, l'entretien et la gestion des grands équipements et infrastructures. Au passage, de telles dispositions montrent bien que, si la métropole n'est officiellement qu'un EPCI, le Gouvernement la considère déjà, à bien des égards, comme une collectivité territoriale.
Nous aimerions notamment savoir, monsieur le ministre, quels sont les grands équipements susceptibles de faire l'objet d'un tel transfert.
(L'amendement n° 320 , repoussé par la commission et le Gouvernement, n'est pas adopté.)
Il est défendu.
(L'amendement n° 553 , repoussé par la commission et le Gouvernement, n'est pas adopté.)
La parole est à M. Bernard Derosier, pour soutenir l'amendement n° 79 .
C'est un amendement de précision, qui devrait recevoir un avis favorable du rapporteur.
(L'amendement n° 79 , repoussé par la commission et le Gouvernement, n'est pas adopté.)
Durant toute la discussion relative aux métropoles, le rapporteur et la Gouvernement ont insisté sur le fait qu'ils souhaitaient que ce type de structure se développe. Or l'alinéa 85 interdit aux métropoles de se doter des moyens humains dont elles auront besoin pour exercer – ce qui veut souvent dire développer – un certain nombre de compétences que par ailleurs on leur transfère. Geler toute création d'emplois nouveaux dans les trois ans qui suivent le transfert nous paraît complètement contradictoire avec la volonté de développer les métropoles, ce qui passera bien souvent par le renforcement des moyens humains.
(L'amendement n° 73 , repoussé par la commission et le Gouvernement, n'est pas adopté.)
Je suis saisie d'un amendement rédactionnel, n° 41, de M. le rapporteur.
(L'amendement n° 41 , accepté par le Gouvernement, est adopté.)
La parole est à M. Pierre Gosnat, pour soutenir l'amendement n° 325 rectifié .
Mes chers collègues, le débat sur la création des métropoles est très largement dépendant de l'intégration fiscale des collectivités qui vont y participer.
La majorité est partisane d'une intégration forte, réduisant la part des ressources des communes à la portion congrue d'une dotation globale de fonctionnement de plus en plus squelettique.
Du fait des conditions de son indexation, la DGF permet de moins en moins la péréquation entre les territoires. Les alinéas 105 à 107, dont nous demandons la suppression, visent à offrir aux métropoles une garantie de ressources en DGF, qui risque fort de ne pas être appliquée à d'autres collectivités.
Ajoutés à la nouvelle DGF territoriale qui figure aux alinéas 113 et 114, ces alinéas préfigurent le devenir de la DGF : un déclin inexorable. Cette dotation constitue pourtant l'élément principal des concours budgétaires aux collectivités territoriales.
L'essentiel de sa progression ne sera plus réservé, après avis du Comité des finances locales, qu'à certaines structures de coopération intercommunale, ce qui aura pour conséquence de réduire les ressources dédiées aux communes, aux départements et aux régions.
Une telle disposition, outre qu'elle favoriserait la dotation des métropoles et plus généralement des EPCI, aurait dans les faits une autre conséquence : modifiant de manière non négligeable la répartition de la DGF, elle peut et doit conduire à harmoniser, en tout cas à estomper les différences sensibles de ressources entre les collectivités, ce qui permettra, par un effet de cliquet, de modérer la progression de la partie solidarité et péréquation de la DGF.
De la sorte, à l'insu des élus dirigeant les métropoles, l'État réduira l'importance future du prélèvement sur recettes constitué par la DGF et fera participer les collectivités locales à la réduction de leur propre déficit.
C'est pourquoi nous vous invitons à adopter cet amendement.
(L'amendement n° 325 rectifié , repoussé par la commission et le Gouvernement, n'est pas adopté.)
Il est défendu.
(L'amendement n° 330 , repoussé par la commission et le Gouvernement, n'est pas adopté.)
La parole est à M. Philippe Vigier, pour soutenir l'amendement n° 433 .
, rapporteur pour avis. Je profite de l'examen de cet amendement, qui porte sur le transfert facultatif de la DGF des communes vers les métropoles, pour répondre à M. Gosnat.
Le Gouvernement et la commission des lois proposent que la DGF territoriale soit l'un des éléments du pacte financier accompagnant le transfert des charges de la commune vers l'intercommunalité.
Dans ces conditions, la somme des DGF des communes constitue cette DGF métropolitaine qui serait ensuite reversée aux communes, déduction faite du coût des compétences transférées des communes vers l'intercommunalité.
Par cet amendement, je propose que le transfert de la DGF des communes à la métropole serve un objectif différent et exclusif, celui de la péréquation horizontale : tout ce qui est transféré des communes va à la métropole, mais leur revient.
En effet, au regard des montants des attributions de compensations des principales communautés urbaines – et bientôt des futures métropoles –, il n'est pas nécessaire d'utiliser cette DGF des communes pour financer des compétences.
En outre, chacun sait que, pour tout nouveau transfert de compétence, se réunit de facto une nouvelle commission locale d'évaluation de transfert des charges, et que 26 % à 98 % des ressources sont reversées aux communes, faute d'intégration de compétences.
C'est pourquoi je propose deux choses : que l'intégralité de la DGF revienne vers les communes ; que cette péréquation que nous appelons tous de nos voeux soit mise en place sur la base de critères tenant compte du potentiel fiscal et les écarts de revenus entre communes, dans le cadre d'une vraie mission de solidarité territoriale.
Résumons. Premièrement, cette dotation doit revenir en tant que dotation et il n'est pas nécessaire, à l'heure actuelle, de l'intégrer fiscalement. Deuxièmement, il s'agit d'établir cette dotation de solidarité communautaire – de la métropole vers communes – selon des critères qui tiennent compte de la situation spécifique des communes, permettant ainsi l'exercice d'une solidarité différenciée.
Défavorable. L'objectif visé par M. Vigier n'est pas inintéressant, mais notre rédaction y tend déjà : la péréquation est l'esprit même du texte.
Le dispositif que la commission des lois a repris, et qui était dans le premier projet du Gouvernement, permet aussi d'ajuster les recettes de la future métropole à ses compétences. Il ne tend pas seulement à la péréquation, mais aussi à un ajustement de recettes.
S'agissant des communes, il est tout à fait légitime de se préoccuper de la manière dont elles s'y retrouveront. Nous proposons que la dotation de reversement soit une ressource dynamique, puisque devant évoluer chaque année selon un taux fixé par le conseil de la métropole à la majorité des deux tiers. Ce verrou est indispensable pour éviter une aspiration de la recette par des dépenses nouvelles au détriment des communes.
Ce dispositif permet donc la péréquation et un ajustement des recettes par rapport aux dépenses, tout en préservant les intérêts des communes grâce au vote à la majorité des deux tiers de l'évolution de la dotation de reversement.
Le Gouvernement comprend le souci exprimé par M. Vigier, mais il me semble que le mécanisme imaginé par la commission des lois correspond tout à fait à ce qu'il désire.
Les communes perçoivent une DGF avec laquelle elles financent des compétences qui seront transférées à la métropole. Elles recevront le montant de la DGF diminué du coût des compétences transférées. Afin que la métropole n'utilise pas la DGF restante pour financer de nouvelles compétences, un taux d'accroissement minimal est fixé pour le montant de la dotation de reversement.
Le souci de M. Vigier devrait donc être dissipé par le mécanisme qu'a imaginé la commission des lois – et qui se rapproche assez du dispositif initial souhaité par le Gouvernement dans le cadre de ce qu'il est convenu d'appeler le renouveau parlementaire… (Sourires)
C'est l'application quotidienne de la réforme de la Constitution !
Monsieur Vigier, le mécanisme imaginé par le Gouvernement et par la commission des lois devrait vous satisfaire. Je vous invite donc à retirer votre amendement, sinon le Gouvernement lui donne un avis défavorable.
Monsieur le ministre, je vous rappelle que le rôle de la DGF n'est pas de financer les transferts de compétences.
Je parle des compétences respectives de la commune et de la métropole.
Ce n'est pas son rôle.
Le tableau des attributions de compensation montre que la communauté urbaine du Grand Lyon – que vous connaissez, monsieur le ministre – a perçu 522 millions d'euros de TPU en 2008 et a reversé 212 millions d'euros aux communes membres. Cela veut dire, mes chers collègues, qu'il y a de la marge et que ce n'est pas avec la DGF que l'on va financer quoi que ce soit !
Une fois de plus, en cas de nouveau transfert de compétences, il y a une nouvelle commission locale d'évaluation des charges, et donc une nouvelle attribution de compensation.
Je comprends d'autant moins la position du Gouvernement et du rapporteur que la DGF correspond aux frais de fonctionnement des communes et n'a donc rien à voir avec les compétences, qui sont financées par les ressources venant en particulier de la taxe professionnelle.
Prochainement, peut-être même tout à l'heure, nous aurons exactement le même débat sur la cotisation économique territoriale qui remplace la taxe professionnelle. Je me permets d'insister sur ce point.
Si des chiffres me prouvaient que les métropoles vont se heurter à un obstacle au développement de compétences et à l'exercice même de ces compétences, qu'elles vont donc rencontrer un problème financier, alors j'irais immédiatement dans votre sens.
À l'heure actuelle, ce n'est pas le cas. Vous ne reversez pas énormément d'argent aux communes du Grand Lyon, mais prenons l'exemple de Nice : sur 119 millions d'euros de taxe professionnelle, 103 millions sont reversés aux communes membres !
La communauté vient d'être créée !
(L'amendement n° 433 n'est pas adopté.)
Il est défendu.
(L'amendement n° 331 , repoussé par le Gouvernement, n'est pas adopté.)
La parole est à M. Philippe Vigier, pour soutenir l'amendement n° 434 .
Il est défendu.
(L'amendement n° 434 , repoussé par la commission et le Gouvernement, n'est pas adopté.)
Je suis saisie d'un amendement, n° 589 , du Gouvernement.
La parole est à M. le ministre.
Il s'agit de lever les gages.
(L'amendement n° 589 , accepté par la commission, est adopté.)
(L'article 5, amendé, est adopté.)
La parole est à M. Philippe Vigier, pour défendre l'amendement n° 440 .
Cet amendement vise à supprimer le transfert automatique à la métropole du produit de la taxe foncière sur les propriétés bâties.
Monsieur le ministre, je suis d'accord sur le fait que l'unification de la fiscalité communale au niveau de la métropole, prévue par le projet de loi, serait un élément de différenciation avec les communautés urbaines.
Pour autant – beaucoup d'orateurs se sont exprimés sur le sujet –, supprimer la taxe sur le foncier bâti aux communes, ce serait les priver d'une de leurs ressources de base et risquer de les mettre en difficulté.
De plus, a-t-on besoin de cette intégration fiscale ?
Oui !
La réponse est non. Une fois de plus, monsieur le ministre, je vous invite à lire des chiffres que vous connaissez parfaitement.
Si vous transférez la taxe sur le foncier bâti des communes vers une métropole, que va-t-il se passer ? Ce qui s'est passé à l'époque pour la taxe professionnelle : le taux de la taxe sera harmonisé sur une période de sept à huit ans.
J'ai eu la curiosité d'aller voir quels étaient les taux pratiqués dans les différentes communautés urbaines existantes. Ils s'échelonnent entre 11 % et 38 %.
Cela signifie que la taxe augmentera pour les familles propriétaires de maisons dans les communes où les taux sont les plus faibles. Les ménages propriétaires de leur habitation seront pénalisés de façon extrêmement importante pendant toute cette phase de lissage.
Autre élément : la taxe sur le foncier bâti entre désormais dans le calcul de la cotisation économique territoriale. S'il est adopté, votre dispositif créera donc une disparité entre les communes d'une métropole.
C'est pour cela qu'il faut harmoniser !
Peut-être, mais, pendant toute la période d'harmonisation, vous aurez des taux complètement différents.
D'une part, cette intégration n'est pas nécessaire pour les raisons que j'ai exposées tout à l'heure. D'autre part, les élus du conseil métropolitain devront réaliser ce lissage obligatoire pendant une durée indéterminée, et je peux vous dire que n'est pas simple, puisque j'en sors : j'ai harmonisé les taux dans ma communauté de communes sur une durée de huit ans, et cela ne s'est pas fait sans mal. Les ménages taxés sur le foncier bâti seront pénalisés.
Enfin, une fois encore, compte tenu des futures compétences des métropoles – compétences qui donneront lieu à des transferts de charges et de recettes –, il n'y aura aucune difficulté pour financer de nouvelles actions. La sagesse voudrait donc que l'on adresse aux communes le signe selon lequel l'intégration à une métropole garantira aussi leur autonomie fiscale. Le fil de notre réflexion a été de considérer que les communes devaient non seulement bénéficier de la DGF moyennant une péréquation, mais aussi conserver le foncier bâti, qui est pour elles une ressource majeure.
Défavorable.
Notre débat, dont je veux préciser l'objet, concerne les modalités de mise en oeuvre du transfert du foncier bâti, le principe même de ce transfert ayant été adopté avec l'alinéa 101 de l'article 5.
Dans les actuelles et futures métropoles, les tissus urbains sont très intégrés et, pour l'essentiel, continus. Les agglomérations susceptibles de devenir des métropoles sont organisées au plan intercommunal depuis longtemps – depuis les années soixante, pour certaines d'entre elles. Ainsi, les aménagements ou les équipements tels que les métros, les tramways ou les travaux de voirie sont décidés au niveau de l'agglomération. Or chacun sait combien la valeur du foncier est liée à ces opérations d'aménagement et d'urbanisme : il serait donc tout à fait logique d'établir entre elles et la fiscalité, dans ces zones continues, une cohérence via le foncier bâti, qui deviendrait alors un élément important d'intégration.
Si nous voulons que les futures métropoles deviennent des agglomérations dynamiques et qu'elles mettent en oeuvre des politiques cohérentes d'aménagement, ce pas supplémentaire me semble nécessaire.
L'amendement est intéressant, même si la question qu'il pose a été tranchée il y a quelques instants. Il concerne la disposition visant à transférer des communes vers la métropole la taxe foncière sur les propriétés bâties.
Si l'on n'essaie pas d'organiser les métropoles, alors, monsieur Vigier, celles-ci s'apparenteront en effet, comme vous l'observiez tout à l'heure dans une grande sortie,…
…à de simples communautés urbaines.
Nous voulons, nous, en faire autre chose : il faut donc une meilleure intégration ; je suis sûr que, dans le fond, vous êtes d'accord. (Sourires.)
Toutes les communautés urbaines et communautés d'agglomération, rappelons-le, ne sont pas obligées de devenir des métropoles : il faut qu'elles en aient envie, et que toutes les communes membres aient suffisamment de choses en commun pour vouloir se réunir sous cette forme, et rendre ainsi la métropole forte et dynamique.
L'augmentation du produit de la taxe sur le foncier bâti résulte de la politique d'aménagement menée par la métropole : dans la mesure où c'est elle qui va, par la création de logements ou l'accueil d'entreprises, créer les conditions d'un meilleur aménagement foncier, il est bien normal qu'elle recueille, en se voyant transférer le produit de la taxe, les fruits de sa politique.
Je souhaite ardemment que la métropole ne soit pas qu'un titre ou un label mais une réalité construite au fil des années. Nous verrons bien ce qu'elles seront devenues dans cinq ou dix ans ; mais ne ratons pas leur acte de naissance.
J'ajoute que le principe du transfert a été acquis avec l'adoption de l'alinéa 101 de l'article 5 : nous nous efforçons seulement, à présent, de le mettre en oeuvre. Avis défavorable.
J'entends bien, monsieur le ministre, l'argument de l'intégration fiscale. Laissez-moi donc vous demander une chose. Cela fait vingt ans, Charles de Courson le sait mieux que moi, que nous demandons la révision des bases locatives.
Oui, en effet.
Vous engagez-vous à les réviser effectivement en 2011 ? C'est une sujet d'une réelle importance.
Je comprends bien la question de M. Vigier. Rien n'empêche aujourd'hui les communes membres d'une métropole ou d'une communauté urbaine de réviser leurs bases afin d'en harmoniser les taux. Je viens moi-même de le faire dans une petite communauté rurale, et cela s'est très bien passé ; je vous invite donc à faire de même.
(Les amendements identiques nos 326 et 440 ne sont pas adoptés.)
(L'article 5 bis B est adopté.)
Je suis saisie d'un amendement, n° 583 , du Gouvernement, portant article additionnel après l'article 5 ter.
La parole est à M. le ministre.
Cet amendement a pour objet d'assouplir temporairement les conditions de création de la métropole, afin de permettre la coexistence, dans la zone géographique concernée, d'un autre EPCI à fiscalité propre.
En effet, la métropole a vocation à être constituée sur un territoire dont le périmètre peut s'avérer large, et par conséquent recouvrir un nombre important de communes. Il est également tout à fait possible que, compte tenu de ce vaste périmètre potentiel, la métropole comprenne en son sein des communes déjà regroupées dans un EPCI à fiscalité propre, dont l'existence est donc tout à fait pertinente.
Dans une telle situation, l'exigence que le territoire soit d'un seul tenant et sans enclave pourrait faire obstacle à la création d'une métropole qui, à l'issue de la fusion d'EPCI, enserrerait un EPCI à fiscalité propre dont la pertinence est avérée, ou se traduire par la suppression de l'EPCI enserré, les communes concernées devenant alors membres de la métropole contre leur volonté.
Il est ainsi proposé que, pendant une durée limitée à une année à compter de la promulgation de la loi, la création d'une métropole soit autorisée dès lors que cette enclave ne serait pas composée de communes isolées mais uniquement de communes appartenant à un même EPCI à fiscalité propre.
M. le ministre vient de nous expliquer qu'il fallait de la cohérence dans les projets, et qu'il fallait donner aux métropoles les compétences et les moyens de s'épanouir.
Nous avons un excellent texte de loi qui définit la continuité géographique comme un critère indispensable, et voici que l'on nous parle d'une exception. Je ne sais de quelle exception il s'agit, mais adapter la loi pendant un an pour permettre à une métropole séparée par une commune qui ne veut pas s'intégrer à elle de s'agglomérer à une autre commune située plus loin ne me semble pas de très bon aloi, monsieur le ministre, d'autant que vous êtes souvent le premier à nous parler de cohérence.
Le modeste rapporteur pour avis que je suis émet donc un avis défavorable. Je serais un peu choqué d'une telle mesure au moment où l'on lance les métropoles ; elle fait craindre, en effet, que dans un an, seules deux ou trois métropoles aient émergé, et que les métropoles naturelles que sont Lyon, Lille ou Marseille, elles, n'aient pas été constituées. Bref, il n'est pas de bonne politique, au moment où nous légiférons sur les métropoles, de prévoir une exception.
Votre intervention est excellente, monsieur le rapporteur, mais vous savez comme moi qu'il faut parfois savoir temporiser pour obtenir un résultat. Pour l'heure, je n'ai pas vu beaucoup de volontés se manifester pour créer des métropoles. J'aimerais qu'il en soit créée au moins une dans notre pays, et il me déplairait que ce soit vous qui l'ayez empêchée.
Cet amendement n'a pas été examiné par la commission mais, à titre personnel, j'y suis favorable.
Si le rapporteur de la commission saisie au fond est favorable à cet amendement, c'est qu'il sait de quelle communauté il s'agit. Pour ma part, étant naïf en la matière, je l'ignore. M. le ministre, qui a rédigé l'amendement, peut-il nous éclairer sur ce point ? (Sourires.)
En effet ! (Sourires.)
Je suis saisie d'un amendement, n° 327 , tendant à la suppression de l'article 6.
La parole est à M. Pierre Gosnat.
Il est défendu.
(L'amendement n° 327 , repoussé par la commission et le Gouvernement, n'est pas adopté.)
Je suis saisie d'un amendement de coordination, n° 40, de M. le rapporteur.
(L'amendement n° 40 , accepté par le Gouvernement, est adopté.)
(L'article 6, amendé, est adopté.)
Au terme de cette longue journée de travail, je veux vous remercier, madame la présidente, pour avoir si bien conduit nos travaux. Je remercie également l'ensemble des membres de l'Assemblée nationale.
L'ordre du jour prévoyait la tenue d'une séance de nuit, mais celle-ci ne me semble pas nécessaire. Par conséquent, si vous le voulez bien, la discussion du projet de loi reprendra lundi 31 mai, après l'examen du projet de loi de finances rectificative pour 2010.
Merci, monsieur le ministre, pour ces vacances inespérées. (Sourires.)
La suite de la discussion est renvoyée à la prochaine séance.
Prochaine séance, lundi 31 mai à quinze heures :
Discussion du projet de loi de finances rectificative pour 2010 ;
Suite de la discussion du projet de loi, adopté par le Sénat, de réforme des collectivités territoriales.
La séance est levée.
(La séance est levée à vingt heures trente.)
Le Directeur du service du compte rendu de la séance de l'Assemblée nationale,
Claude Azéma