Séance en hémicycle du 1er juin 2010 à 21h30
Sommaire
La séance
La séance est ouverte.
(La séance est ouverte à vingt et une heures trente.)
L'ordre du jour appelle la suite de la discussion du projet de loi, adopté par le Sénat, de réforme des collectivités territoriales (nos 2280, 2516, 2459, 2510).
Le temps de parole restant pour la discussion de ce texte est de huit heures vingt-huit minutes pour le groupe UMP, dont 75 amendements restent en discussion, six heures vingt-et-une pour le groupe SRC, dont 75 amendements restent en discussion, quatre heures quinze pour le groupe GDR, dont 52 amendements restent en discussion, et quatre heures quarante-cinq pour le groupe Nouveau Centre, dont trois amendements restent en discussion.
Cet après-midi, l'Assemblée a poursuivi l'examen des articles, s'arrêtant à l'amendement n° 523 à l'article 16.
L'adoption de l'amendement n° 429 rectifié avant la levée de séance fait tomber les amendements nos 523 , 524 , 525 rectifié et 526 .
Je suis saisi d'un amendement n° 162 .
La parole est à M. Bernard Derosier.
La parole est à M. Dominique Perben, rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale de la République, pour donner l'avis de la commission sur l'amendement n° 162 .
La parole est à M. Michel Mercier, ministre de l'espace rural et de l'aménagement du territoire, pour donner l'avis du Gouvernement sur cet amendement.
Défavorable.
(L'amendement n° 162 n'est pas adopté.)
Je regrette de ne pas avoir pu participer plus activement au débat sur l'article 16. J'arrive un peu tard, mais je voudrais néanmoins m'exprimer sur l'intercommunalité imposée que cet article vise à instaurer.
Je ne suis pas du tout certain, monsieur le ministre, qu'un tel dispositif soit vraiment constitutionnel. En effet, l'article 72 de la Constitution dit clairement que les collectivités territoriales s'administrent librement dans le cadre des lois de la République, ce qui signifie que l'on ne peut les forcer à entrer dans une intercommunalité comme vous voulez le faire avec votre fameuse carte qui est une carte intégriste.
L'intercommunalité est une bonne chose, qui vit d'ailleurs au quotidien dans de multiples syndicats, mais vouloir l'imposer de la sorte me paraît une faute. En effet, de deux choses l'une : soit l'intercommunalité répond à un besoin et elle se fait naturellement, soit elle est imposée et on court à la catastrophe. Je le dis comme je le pense. C'est la raison pour laquelle j'avais déposé quelques amendements que je n'ai pas pu défendre car ils sont tombés.
L'amendement n° 45 a pour objet de soustraire les Yvelines de cette carte intégriste qui va à l'opposé de ce que vous recherchez : pour que l'intercommunalité fonctionne, il faut qu'elle soit voulue, pas imposée. Je souhaite donc que l'Assemblée adopte cet amendement.
La commission est défavorable à cet amendement. Paris et les départements de la petite couronne font l'objet d'une réflexion particulière, mais pourquoi celle-ci devrait-elle aussi concerner les Yvelines et pas tous les autres départements de la région parisienne ? Je suis tout à fait défavorable à une telle proposition, car cela introduirait une incohérence dans la démarche.
Le Gouvernement partage l'avis de la commission. Défavorable.
Ce ne sont pas des explications, monsieur le ministre, monsieur le rapporteur, ce sont des postures ! J'avais déposé un amendement, que je n'ai pas défendu, sur cette carte, qui relève de l'intégrisme : vous devez entrer de force dans une intercommunalité, que cela vous plaise ou non ! Je suis convaincu que c'est contraire à l'article 72 de la Constitution.
Ensuite, me répondre : « C'est comme ça et pas autrement. Circulez, il n'y a rien à voir ! », c'est un peu court comme explication. C'est la raison pour laquelle je maintiens cet amendement et j'en appelle à la sagesse de l'Assemblée. Trop c'est trop !
La parole est à M. Jean-Luc Warsmann, président de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale de la République.
Monsieur le président, je demande quelques minutes de suspension de séance.
Article 16
La séance est suspendue.
(La séance, suspendue à vingt et une heures trente-cinq, est reprise à vingt et une heures quarante.)
Monsieur le président, mon rappel au règlement concerne le déroulement de nos travaux. Je ne connais pas les raisons qui ont motivé la demande de suspension de séance du président de la commission des lois. Il n'a pas dit que c'était pour réunir la commission. Je suis allé dans la salle de réunion de celle-ci et il n'y avait d'ailleurs personne. (Sourires.) Sans doute M. Warsmann n'avait-il pas eu le temps, après son dîner, de se laver les mains ! Cela dit, j'observe, monsieur le président, que vous avez ouvert la séance à vingt-et-une heures vingt-neuf. Il eût mieux valu que vous donnassiez le temps à vos amis de l'UMP de rejoindre l'hémicycle pour que nous puissions travailler dans de bonnes conditions. J'espère que cela va être le cas maintenant.
Monsieur Derosier, le président a ouvert la séance à vingt-et-une heures trente.
Je suis saisi d'un amendement n° 575 rectifié portant article additionnel après l'article 16.
La parole est à M. Yves Vandewalle.
Les parcs naturels régionaux ont été créés en 1967 alors que les EPCI n'existaient pas, en tout cas sous la forme que l'on connaît, et que le développement durable n'était même pas dans les limbes. Ils se sont progressivement positionnés comme des acteurs de la protection de la nature et des moteurs du développement durable, et ils ont souvent été innovants. Leur identité est aujourd'hui fragilisée à la fois par les développements institutionnels que nous sommes en train de voter et par la prise en considération générale de thèmes dont ils étaient jadis les pionniers.
Il faut donc réfléchir aujourd'hui aux évolutions législatives etou réglementaires qui sont probablement nécessaires pour redéfinir clairement le positionnement des parcs en tant qu'acteurs clefs de la protection de l'environnement au plan territorial.
La commission n'a pas examiné cet amendement. Personnellement, je suis assez réservé. Des rapports, il y en a beaucoup.
Cet amendement vise à faire établir un rapport sur l'action et le rôle des parcs naturels régionaux après le vote de la loi.
Or le présent texte ne constitue aucun danger pour les parcs naturels régionaux, qui restent un instrument privilégié de la protection du patrimoine paysager naturel et culturel. Les parcs naturels régionaux seront inscrits dans les schémas départementaux de la coopération intercommunale, ils y ont toute leur place. Une fois cette loi votée, il appartiendra au ministre en charge de l'écologie, qui exerce la tutelle sur ces parcs, de mettre en place un système d'évaluation de ces parcs.
Je vous propose donc de retirer votre amendement et de le présenter dans un texte relatif à la protection de l'environnement.
Au bénéfice de la réponse du ministre, qui a fait une ouverture sur les perspectives d'évolution des parcs naturels régionaux, je retire l'amendement.
Je suis saisi d'un amendement n° 527 .
La parole est à M. André Chassaigne.
Il s'agit d'un amendement de suppression de cet article, dans la continuation de ce que nous avons défendu à l'article 16. L'article 17 en constitue l'aboutissement, en posant la date du 31 décembre 2011.
Cela nous permet de mieux comprendre pourquoi l'article 16 encadre autant les impossibilités pour la commission départementale de coopération intercommunale de s'opposer aux décisions du préfet : c'est parce qu'il faut faire vite. Cette commission départementale de coopération intercommunale est contrainte de n'émettre qu'un avis facultatif, et ses possibilités de modification du schéma sont extrêmement limitées – on l'a dit lors d'interventions précédentes. Si la CDCI souhaite opérer une modification sur le schéma transmis par les préfectures, elle devra obligatoirement la faire adopter au préalable par les deux tiers de ses membres dans le respect des grandes orientations de ce schéma. Il y a véritablement un cadenas législatif posé par l'article 16.
Précisons également que l'article 16 prévoit que lorsqu'une proposition de schéma intéresse des communes, des établissements publics de coopération intercommunale ou des syndicats mixtes, ceux-ci sont saisis pour avis. Or le texte institue des limites à cette consultation qui en ôtent la substance. En l'occurrence, le projet de loi prévoit un délai de consultation de trois mois seulement. Il faut mesurer ce que représente un tel délai, en particulier pour les plus petites communes. C'est dire à quel point la décision ne pourra être prise que par le conseil municipal sans consultation de la population. Ce délai de trois mois coupe court à toute démarche citoyenne démocratique au niveau des collectivités. Et faut-il rappeler qu'une absence de réponse des organismes concernés avalise le projet de schéma soumis ?
En définitive, l'article 16 pose des limites et donne de fait un pouvoir complet au préfet qui a tous les pouvoirs sur l'organisation de l'intercommunalité. Et l'article 17, en posant le délai du 31 décembre 2011, limite encore les possibilités de réflexion, de consultation des populations, et les possibilités pour les collectivités territoriales de travailler sur ce projet.
Avis défavorable. Le processus envisagé aux articles précédents permet des allers-retours, une discussion et une réflexion. Il faut bien qu'à un moment, il soit pris acte du travail qui a été fait. Personne d'autre que le préfet ne peut le faire.
(L'amendement n° 527 , repoussé par le Gouvernement, n'est pas adopté.)
Je suis saisi d'un amendement n° 164 rectifié .
La parole est à M. William Dumas.
Cet amendement prévoit une séance de débat public sur l'avenir du territoire dans le département pour que la transparence soit totale, avant que le schéma ne soit arrêté par le préfet.
Nous vous demandons, par cet amendement, d'introduire un peu plus de démocratie locale dans cette réforme, pour que les élus restent en lien avec les populations. Pour le moment, la réforme éloigne les élus de leurs concitoyens. Permettre de débattre de l'avenir des intercommunalités au sein de l'hémicycle départemental paraît de bon sens. Le département ne gère-t-il pas les transports en commun ? N'est-il pas responsable des réseaux routiers ? De l'aide sociale ? Toutes ces politiques sont gérées en partenariat avec les communes et les communautés de communes qui partagent ces compétences. Hélas, les représentants des départements, des régions et des communes n'ont pratiquement pas été consultés pour l'élaboration des textes que nous examinons aujourd'hui.
Monsieur le ministre, vous menez cette réforme à la hussarde, sans concertation avec les intéressés. Nous assistons au retour d'une République régalienne d'un autre âge. Vous allez à l'encontre de trente ans de décentralisation. Une seule séance de débat public pour discuter de changements qui vont affecter en profondeur la configuration de nos territoires et la vie de nos concitoyens, ce n'est pas grand-chose face au pouvoir exorbitant que vous donnez aux préfets.
Avis défavorable. La CDCI interviendra à trois reprises : lors de la présentation par le préfet de son projet, au début du processus ; lors de l'avis rendu par cette même commission sur le schéma, avec une consultation tout à fait formelle après les communes et les EPCI ; et si elle le souhaite, elle peut imposer son point de vue sur des éléments spécifiques du schéma à la majorité des deux tiers. Cet ensemble d'interventions constitue une bonne articulation entre les pouvoirs du préfet et les pouvoirs de la CDCI.
(L'amendement n° 164 rectifié , repoussé par le Gouvernement, n'est pas adopté.)
Je suis saisi d'un amendement n° 163 .
La parole est à M. Bernard Derosier.
Avis défavorable. Il faut tout de même une bonne année pour mettre en place les schémas départementaux de coopération intercommunale, sinon les allers-retours seront difficiles à réaliser.
(L'amendement n° 163 , repoussé par le Gouvernement, n'est pas adopté.)
(L'article 17 est adopté.)
Je suis saisi de plusieurs amendements portant articles additionnels.
Nous commençons par l'amendement n° 519 .
La parole est à M. Marc Dolez.
Si vous le permettez, monsieur le président, je défendrai en même temps l'amendement no 521 . Ils visent le même objectif : les EPCI étant par définition des instruments de coopération volontaire, rien ne saurait interdire à une commune la possibilité de s'en retirer. Aujourd'hui, une commune ne peut s'en retirer qu'à la condition expresse d'obtenir le consentement de l'organe délibérant de l'établissement. Ces amendements proposent de prévoir qu'une simple délibération du conseil communautaire suffit, et qu'elle sera prise en compte par le représentant de l'État.
Avis défavorable. Ces amendements vont complètement à l'inverse de la démarche globale de la loi. Il ne faut pas revenir sur la loi Chevènement, qui a été votée à l'époque où vous aviez la responsabilité des affaires. Depuis lors, il y aurait pu y avoir des initiatives si cela s'était avéré nécessaire. Je ne vois pas pourquoi cette proposition apparaît aujourd'hui alors que nous essayons d'aller plus loin dans l'intercommunalité.
(L'amendement n° 519 , repoussé par le Gouvernement, n'est pas adopté.)
Je suis saisi d'un amendement n° 541 .
La parole est à M. André Chassaigne.
Je souhaite souligner auprès de l'honorable assemblée la grande qualité rédactionnelle de cet amendement qui tend à préciser le rôle du préfet dans le code général des collectivités territoriales. Il est ainsi rédigé : « Le représentant de l'État prend alors un arrêté modifiant le périmètre de l'établissement public de coopération intercommunale dont une commune s'est retirée. » Actuellement, le code est ainsi rédigé : « La décision de retrait est prise par le ou les représentants de l'État dans le ou les départements concernés. »
À l'heure actuelle, le préfet n'exerce aucun pouvoir d'appréciation lorsqu'une commune fait le choix de quitter un EPCI. Or, comme l'ont souligné le rapporteur et le ministre, la dynamique du présent projet de loi tend à conférer des pouvoirs accrus au préfet, et fait ainsi peser une menace de réinterprétation de cette disposition. Le préfet pourrait encadrer son intervention dans ce type de décision, en bafouant le principe de libre administration des communes, et en organisant ainsi la mise sous tutelle des communes. Or chacun sait que vous ne souhaitez pas que le préfet mette sous tutelle les communes, ni qu'il porte atteinte à la libre administration des collectivités territoriales, d'où le grand intérêt de cet amendement rédactionnel.
(L'amendement n° 541 , repoussé par la commission et le Gouvernement, n'est pas adopté.)
Je suis saisi d'un amendement n° 528 .
La parole est à M. André Chassaigne.
Ayant constaté l'entrée de M. le ministre de l'intérieur, je tiens à défendre cet amendement car je pense qu'il sera particulièrement intéressé par l'argumentation que je vais développer, du fait de sa connaissance du terrain auvergnat, qui n'est pas si éloignée de la mienne.
Avec quelques nuances, tout de même.
On peut marcher sur les mêmes chemins sans être mariés pour autant ! (Sourires.)
J'en reviens à l'amendement. L'article 18 prévoit le rattachement d'office à des EPCI de communes dites isolées ou enclavées ayant rompu l'achèvement de la carte de l'intercommunalité. Nous proposons la suppression de cet article, que nous jugeons contraire au principe de libre administration des communes consacré par la loi de décentralisation de 2003 ainsi que par la Constitution. C'est donc un amendement en accord avec ce que vous souhaitez : la libre administration des communes.
Il est surprenant de noter ce que vous me permettez d'appeler le caractère pavlovien des réponses apportées par le Gouvernement quand il est interrogé sur les lourdes entraves à la démocratie locale que font poser les dispositions contenues dans ce texte. À chaque fois, réflexe pavlovien, ministres et rapporteurs répondent qu'il faut achever la carte de l'intercommunalité. Il le faut, un point c'est tout. C'est une position que l'on pourrait même qualifier de paradigmatique. Peu importe de fouler aux pieds des principes constitutionnels, peu importe de limiter le champ d'action des communes, peu importe d'outrepasser la décision des élus, le Gouvernement veut et exige que soit achevée la carte de l'intercommunalité.
Comme souvent avec ce gouvernement, il faut aller vite, quitte à entraver l'exercice de la démocratie – j'espère que vous comprenez encore le sens de ce mot.
Je précise que le texte initial du projet de loi allait encore plus loin puisqu'il n'imposait au préfet qu'une consultation préalable de la CDCI et de l'organe délibérant de l'EPCI. Il aura fallu l'intervention des sénateurs pour obtenir que soit requis l'accord des organes délibérants des EPCI et un avis de la CDCI et non plus une simple consultation.
Mais ce qui semble être une avancée est complètement vidé de son sens...
..par une disposition contenue dans le même alinéa.
Je vous invite à lire avec moi l'alinéa 2 : « Lorsque le projet d'arrêté n'a pas recueilli l'accord de l'organe délibérant de l'établissement public, le représentant de l'État dans le département opère le rattachement de la commune conformément à ce projet, sauf si la commission départementale de la coopération intercommunale s'est prononcée, à la majorité des deux tiers de ses membres, en faveur d'un autre projet de rattachement à un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre limitrophe de la commune concernée ».
En résumé, l'EPCI doit donner son avis. Mais s'il n'est pas d'accord, c'est pareil. À quoi sert donc l'avis de l'EPCI si le préfet peut passer outre ?
Une fois de plus, nous assistons à un déferlement d'autoritarisme de la part de l'exécutif. Quant à la commune, elle n'a pas son mot à dire.
Je demande donc à mes collègues de ne pas voter l'article 18. Ils doivent avoir à l'esprit les raisons qui motivent les communes à ne pas se rattacher à un EPCI. Qu'elles soient d'ordre géographique ou autre, les motivations sont fondées, du moins elles peuvent l'être. Nous devons garantir le droit à la libre administration de chaque commune. Le fait d'appartenir à un EPCI doit donc se faire sur la base du volontariat.
La commission est défavorable à cet amendement. L'équilibre auquel notre commission est parvenue entre les pouvoirs de la commission départementale et ceux du préfet paraît satisfaisant.
Le Gouvernement a clairement indiqué, à plusieurs reprises, que l'achèvement de l'intercommunalité était l'un des objectifs du projet de loi : l'article 18 prévoit sa mise en oeuvre.
Vous estimez que cet article est frappé d'inconstitutionnalité. Mais vos arguments manquent de fondement. Je vous invite donc à retirer l'amendement n° 528 .
Puisque notre bien-aimé ministre de l'intérieur nous a rejoints (Exclamations sur les bancs du groupe SRC), je vais reprendre la démonstration que j'ai faite tout à l'heure.
Je suis intimement convaincu que l'intercommunalité se fera naturellement là où elle est nécessaire.
Bien sûr que si ! C'est ainsi que les choses se passent au quotidien.
Si vous poursuivez dans la voie d'un colbertisme administratif en disant que vous voulez tel EPCI dans le département, vous irez à contre-courant de la réalité sociologique des communes.
Ce que vient de dire M. Chassaigne est loin d'être totalement infondé au regard du droit constitutionnel. Je voterai donc son amendement tout en sachant que nous serons battus.
Si j'approuve les autres dispositions de ce texte, j'estime que l'on fait fausse route en matière d'intercommunalité car cela ne correspond pas à ce que me disent les maires.
L'article 18 est réversible dans tous les cas de figure.
Il est bien dommage que l'amendement que j'ai présenté tout à l'heure visant à améliorer le schéma départemental n'ait pas été adopté, car il aurait résolu un certain nombre de problèmes. L'article 18 n'empêchera pas le préfet de créer une intercommunalité de confort. Bien évidemment, la majorité des deux tiers pour un projet alternatif sera excessivement difficile à obtenir.
(L'amendement n° 528 n'est pas adopté.)
Je suis saisi d'un amendement n° 165 .
La parole est à M. Bernard Derosier.
Cet amendement est défendu.
(L'amendement n° 165 , repoussé par la commission et le Gouvernement, n'est pas adopté.)
Je suis saisi d'un amendement n° 542 .
La parole est à M. André Chassaigne.
Nous écoutons depuis longtemps maintenant les brillantes interventions de M. Mercier. Aussi, nous souhaiterions que M. Hortefeux nous donne, à son tour, des explications. (« Très bien ! » sur les bancs du groupe SRC.)
Cet amendement vise à redonner aux communes le droit d'exprimer leur position concernant l'arrêté préfectoral les rattachant à un EPCI sans que celles-ci en aient nécessairement émis le souhait.
Nous proposons que, parallèlement à l'accord requis de l'instance délibérante de l'EPCI, une position officielle soit obligatoire de la part de la commune par le biais de son conseil municipal.
Nous n'avons de cesse de dénoncer le caractère autoritaire des dispositions contenues dans cet article, et plus généralement dans l'ensemble du texte de loi. Nous vous proposons ici un amendement de repli et je demande à mes collègues de prendre position sur l'objet précis de cet amendement.
En somme, les communes concernées devront émettre un avis sur l'arrêté préfectoral dans un délai de trois mois à compter de la notification du projet de rattachement. Si tel n'est pas le cas, il sera jugé favorable. En cas de refus, le projet ne sera pas bloqué. Nous vous proposons donc de ménager le principe de libre administration des communes que ce texte met à mal.
C'est faux !
(L'amendement n° 542 , repoussé par la commission et le Gouvernement, n'est pas adopté.)
Monsieur le président, mon explication vaudra aussi pour l'amendement n° 544 .
Ces amendements visent à empêcher que le préfet puisse intégrer une commune dans un EPCI, soit en l'absence de délibération de l'EPCI de rattachement, soit contre l'avis de cet établissement.
(L'amendement n° 543 , repoussé par la commission et le Gouvernement, n'est pas adopté.)
L'article 18 ne définit pas suffisamment le rôle du préfet dans le dispositif d'intégration forcé dans un EPCI à fiscalité propre d'une commune dite électron libre ou qui serait qualifiée géographiquement d'enclave.
L'alinéa 2 louvoie de manière assez laborieuse entre le pouvoir réglementaire du préfet, son pouvoir que l'on pourrait qualifier de discrétionnaire, et les clés d'acceptation ou de refus à disposition des organes délibérants des EPCI concernés et de la CDCI. Par ailleurs, il est assez imprécis sur le délai laissé aux organes pour se prononcer. Quand vous avez lu cet alinéa, vous ne vous souvenez plus de l'énoncé du problème.
La commission des lois du Sénat avait soumis ce type de rattachement à un accord de l'EPCI et non à un avis, afin de contraindre le préfet à tenir compte de la position de l'EPCI auquel la commune électron libre aurait été rattachée. La CDCI était dans son rôle d'arbitre, mais sans aucune définition de son périmètre pour statuer.
Cet amendement définit davantage les règles du jeu. L'encadrement du rôle du préfet est légitime. Mon amendement propose que le préfet puisse passer outre, à la condition que la CDCI se soit prononcée à une majorité des deux tiers pour le rattachement de cet électron libre ou bien le rattachement de l'enclave à l'EPCI différent de celui qui avait été désigné par le préfet.
J'espère que vous m'avez compris. (Sourires et exclamations sur les bancs du groupe UMP.) Aussi, je soumets cet amendement à votre sagacité.
(L'amendement n° 166 , repoussé par la commission et le Gouvernement, n'est pas adopté.)
Je suis saisi d'un amendement n° 258 .
La parole est à M. le rapporteur.
C'est un amendement rédactionnel.
(L'amendement n° 258 , accepté par le Gouvernement, est adopté.)
Je suis saisi d'un amendement n° 259 .
La parole est à M. le rapporteur.
C'est un amendement rédactionnel.
(L'amendement n° 259 , accepté par le Gouvernement, est adopté.)
Je suis saisi d'un amendement n° 55 .
La parole est à M. Jacques Pélissard.
Nous considérons qu'une date butoir doit être imposée pour l'intercommunalité. Il faut en effet achever la carte de l'intercommunalité. Actuellement, 93 % des communes font partie d'une intercommunalité.
Cette date butoir doit cependant être la plus décalée possible des futures consultations municipales de mars 2014. Dans un premier temps, le Gouvernement avait prévu une date butoir très proche du 31 décembre 2013. Je tiens à remercier le rapporteur et le ministre qui ont accepté de l'avancer au 30 juin 2013, afin d'éviter un télescopage entre le débat municipal et le débat sur le rattachement intercommunal d'une commune isolée.
Vous prévoyez donc la date du 30 juin 2013 comme date ultime d'arrêté de rattachement. Or c'est la même date qui est prévue à l'alinéa 23 de l'article 3 pour la répartition des délégués communautaires. Comment voulez-vous répartir les délégués communautaires au sein d'un périmètre intercommunal qui ne sera connu que le 30 juin ? Il y a là un télescopage qui ne le permet pas.
Voilà pourquoi nous proposons d'avancer la date d'entrée en vigueur de la procédure exceptionnelle d'achèvement de la couverture totale du territoire par des structures intercommunales à fiscalité propre au 1er janvier 2013.
La commission a donné un avis défavorable à cet amendement. Pour ma part, je suis tout à fait hostile à ce nouveau raccourcissement.
Nous sommes d'accord pour neutraliser le deuxième semestre de 2013. Mais vous souhaitez neutraliser aussi le début de l'année 2013, ce qui n'est pas raisonnable. Le premier semestre 2012 sera en effet très fortement perturbé par l'élection présidentielle et les élections législatives. Aussi le deuxième semestre de 2012 sera-t-il nécessaire, tout comme le premier semestre 2013.
Je suis par conséquent très hostile à cet amendement qui rendra le travail de la commission départementale et des préfets extraordinairement difficile.
Si la date de désignation des conseillers communautaires présente une difficulté, examinons la question à la faveur des deux prochaines lectures, l'une au Sénat, la suivante à l'Assemblée. Nous avons donc encore largement le temps de régler ce problème laissé en suspens l'occasion de la discussion sur l'article 3.
Réduire le temps dont disposeront la CDCI et le préfet pour la mise au point du schéma n'est pas du tout raisonnable ; les acteurs n'y arriveront pas. L'adoption de cet amendement reviendrait à remettre en cause les conditions de la mise en oeuvre de la réforme. J'y insiste : avis défavorable.
J'ai bien conscience de l'importance de la question du calendrier. Nous sommes tous d'accord pour achever la réforme le plus tôt possible avant les élections municipales ainsi que le propose la commission des lois. Je rappelle que depuis l'élaboration du schéma jusqu'à sa mise en application, deux temps seront forcément « neutralisés » : au début de l'année 2011, le renouvellement de la moitié des cantons entraînera une modification de la composition de la CDCI ; en 2012 ensuite, comme vient de le rappeler M. Perben, une partie de l'année ne pourra être employée à la mise en oeuvre du schéma.
La commission a utilisé toutes les marges possibles d'un calendrier très contraint, mais des marges réalistes compte tenu de toutes les procédures prévues par le texte. Celles-ci n'ont d'autre objet que de permettre une consultation et des délais de réponse de la CDCI, des conseils municipaux et des conseils des communautés. On ne peut davantage resserrer le calendrier que ne l'a fait la commission. Aller plus loin encore n'est pas possible. C'est pourquoi je demande à M. Pélissard de bien vouloir retirer son amendement et de se rallier à la position de la commission.
Je présume que le Gouvernement est de bonne foi. Il veut disposer d'un temps raisonnable avant les élections municipales. En revanche, j'appelle respectueusement, dans un esprit constructif, de façon loyale, l'attention de MM. les ministres sur le point suivant : entre le moment où l'on définit le périmètre et celui où les communes délibèrent pour répartir les conseillers communautaires, il faut un peu de temps – tout ne peut se décider en une nuit : un ou deux mois sont nécessaires.
Si le Gouvernement voulait bien trouver une position médiane pour laisser le temps aux communes de répartir les délégués communautaires, il s'agirait d'une démarche avisée mais qui n'est pour le moment pas acquise. Nous devons trouver une solution pour sortir du blocage entre l'article 3, alinéa 23 et l'article 18.
Plusieurs députés du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche. Non !
Si le Gouvernement s'engage à trouver une solution pour laisser le temps de procéder à cette répartition, oui ; j'attends donc sa réponse. (Exclamations sur les bancs du groupe SRC.)
La parole est à M. Brice Hortefeux, ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales.
Nous avons bien entendu vos arguments, Michel Mercier et moi-même, ainsi que ceux du rapporteur. Je suis sensible à votre démarche, à vos arguments. Certains sujets ne peuvent être balayés d'un revers de main et je vous propose d'examiner la question qui nous occupe à l'occasion de la navette.
Je retire mon amendement, monsieur le président.
(L'amendement n° 55 est retiré.)
Monsieur le président, voilà un certain temps que j'ai demandé la parole !
Monsieur Roman, je ne puis vous la donner puisque l'amendement a été retiré ! (Exclamations sur les bancs du groupe SRC.)
Monsieur le président, vous souhaitez que le débat avance et c'est tout à votre honneur. Néanmoins, nous étions en train de discuter d'une question d'importance, tout un chacun faisant preuve de bonne volonté. M. Pélissard défendait la thèse de l'Association des maires, il a cru devoir faire confiance au Gouvernement, c'est son droit, et il a retiré son amendement. Il était normal que nous puissions nous exprimer sur ce problème de calendrier. Or, au prétexte que l'amendement a été retiré, vous ne voulez pas donner la parole à M. Roman. Je vous propose un compromis, monsieur le président : ou bien vous lui donnez la parole ou bien je demande une suspension de séance.
Je n'ai pas à donner la parole à M. Roman. L'Assemblée est régie par un règlement. De surcroît, votre intervention n'était pas un rappel au règlement. (Protestations sur les bancs du groupe SRC.)
J'avais demandé la parole avant que M. Pélissard ne retire son amendement, j'ai donc le droit de m'exprimer !
M. Roman avait demandé la parole avant même que M. le ministre ne prenne la parole !
Monsieur le président, vous ne voulez pas donner la parole à M. Roman – c'est votre droit –, je demande donc une suspension de séance d'une demi-heure !
Fort bien : je vous accorde une suspension de séance d'une demi-heure mais qui sera bien entendu décomptée de votre temps de parole. (Vives exclamations sur les bancs du groupe SRC.)
Rappel au règlement
La séance est suspendue pour une demi-heure.
(La séance, suspendue à vingt-deux heures vingt, est reprise à vingt-deux heures cinquante.)
La séance est reprise.
Je vais mettre aux voix l'article 18, modifié par les amendements adoptés.
(L'article 18, amendé, est adopté.)
Je profite de l'occasion qui m'est donnée de m'inscrire sur l'article pour prendre la parole.
Avec tout le respect que je vous dois, monsieur le président – et nous avons eu un aparté pendant la suspension de séance –, je n'ai pas compris que vous ne m'ayez pas donné la parole alors que je l'avais demandée pendant que l'auteur de l'amendement était en train de le défendre. Il ne s'agit pas d'un caprice, il s'agit simplement du fonctionnement d'une assemblée parlementaire.
Je le dis d'autant plus que mon souhait était de contribuer à la recherche d'une solution de compromis entre, d'une part, la proposition de M. Pélissard, et d'autre part, la position du rapporteur et du ministre. Il était assez juste de demander, comme le faisait M. Pélissard, que l'on finisse le plus tôt possible au regard d'une date fixée pour l'organisation des désignations des délégués. Il est bon qu'il y ait un délai entre la fin du travail de réorganisation intercommunale et cette date du 30 juin.
Il me semblait qu'il fallait prendre en compte une autre donnée, à savoir les élections municipales de l'année suivante. Or le droit électoral fait débuter au 1er mars de l'année qui précède la période pendant laquelle on intègre les dépenses au calcul des financements de campagne.
Nous venons de voter l'article 18. Il ne s'agit donc plus de contribuer à la recherche d'une solution pour aujourd'hui, mais peut-être pour la deuxième lecture et pour la navette. Ma proposition était de prendre en compte cette date du 1er mars pour essayer de trouver une date limite pour la fin de l'organisation de la carte territoriale, afin que tout soit cadré au moment où commence, pour la commission nationale des comptes de campagne, l'établissement de ces comptes.
Voilà, monsieur le président, ce que j'aurais pu dire il y a une demi-heure. Cette proposition vaut toujours, y compris pour la suite des débats. (Applaudissements sur les bancs du groupe SRC.)
Pour la clarté des débats, je tiens à rappeler ce que prévoit notre règlement. M. Pélissard avait défendu un amendement. J'ai demandé l'avis de la commission, puis celui du Gouvernement. Celui-ci a demandé à M. Pélisssard de retirer l'amendement.
Il est tout à fait exact que M. Roman avait demandé la parole. Mais à partir du moment où le ministre a demandé à l'auteur de l'amendement de le retirer, je dois donner la parole à l'auteur de l'amendement.
Non, vous ne « devez » pas ! Rien ne vous empêchait de me donner la parole.
Montrez-le moi ! Quel est l'article du règlement qui vous empêchait de me donner la parole ?
M. Pélissard ayant retiré son amendement, il n'y avait plus lieu de débattre sur cet amendement.
Cela étant, monsieur Roman, vous avez pu vous exprimer à l'instant.
Je suis saisi d'un amendement n° 546 .
La parole est à M. André Chassaigne.
Cet amendement tend à supprimer l'article 19. Cet article supprime en effet l'exigence de l'accord de l'organe délibérant d'un établissement public de coopération intercommunale quand le périmètre de celui-ci est modifié.
Autrement dit, il s'agit, par cet amendement, de redonner à un EPCI la possibilité de donner son accord avant une modification de périmètre.
(L'amendement n° 546 , repoussé par la commission et le Gouvernement, n'est pas adopté.)
(L'article 19 est adopté.)
Sur les articles 19 bis A et 19 bis, je ne suis saisi d'aucun amendement. Je vais successivement les mettre aux voix.
(Les articles 19 bis A et 19 bis, successivement mis aux voix, sont adoptés.)
Je suis saisi d'un amendement n° 197 .
La parole est à M. Philippe Vuilque.
Cet amendement concerne l'arrêté fixant le périmètre et complèterait utilement l'article 16, sur lequel j'avais déposé un amendement similaire. Il propose que le projet de périmètre tienne compte des antécédents en matière de coopération entre communes intéressées. Il nous semble légitime que les coopérations qui ont existé entre une commune qui a vocation à entrer dans une intercommunalité et les communes de l'intercommunalité soient prises en compte par la proposition que le préfet présentera devant la commission départementale de l'intercommunalité.
Monsieur le ministre, vous m'avez indiqué, en réponse à mon amendement sur l'article 16, que cette proposition pourrait susciter des contentieux. Je ne sais pas où vous avez trouvé cette fable du contentieux : en quoi un projet de périmètre tenant compte des antécédents en matière de coopération entre communes intéressées pourrait-il être sujet à contentieux ?
Il serait bon que cet amendement soit voté.
Il est paradoxal de proposer, dans le cadre de la restructuration de l'intercommunalité, de tenir compte des antécédents de la coopération intercommunale.
Je maintiens ce que j'ai dit à l'article 16 : la phrase telle qu'elle est rédigée peut être un nid à contentieux. Elle est si imprécise et évoque tellement de choses contradictoires qu'elle pourrait être utilisée dans le cadre de démarches contentieuses.
L'avis du Gouvernement est le même que tout à l'heure sur cette phrase relative aux antécédents de la coopération : c'est une formule non normative et une source de contentieux. Avis défavorable.
Votre attitude est complètement incompréhensible. Dans la pratique, son schéma une fois construit, comment le préfet pourrait-il interdire à une commune qui participe à des structures dépassant l'intercommunalité – associations de développement touristique ou de développement économique, plans locaux d'insertion par l'économique – de continuer à travailler avec l'intercommunalité à laquelle elle est liée depuis quinze ou vingt ans et la renvoyer vers une autre communauté de communes ? Entre le ministre qui oppose une création de contentieux et M. Perben qui avance des raisons totalement ahurissantes, pardonnez-moi cette expression, c'est du « foutage de gueule » ! Soyez un peu sérieux !
Je sais que M. Warsmann est farouchement opposé à cela pour des raisons politiques personnelles. (Protestations sur les bancs du groupe UMP.)
Je mets en cause personnellement M. Warsmann, dont l'attitude absolument partiale est inadmissible. (Protestations sur les bancs du groupe UMP. – Applaudissements sur plusieurs bancs du groupe SRC.)
Monsieur Vuilque, les termes « habitudes, antécédents ou coutume » ne sont pas des formules juridiques.
Quand on fait la loi, on doit s'efforcer d'user du droit de façon sage et raisonnable. Je n'ai pas d'autre ambition. Si vous trouvez une autre formule, on vous écoutera, monsieur Vuilque. Mais le terme « antécédents » est une source de discussions et d'incertitude.
Je suis obligé de redonner le même avis défavorable.
Monsieur le ministre, en français, les mots ont un sens. Que veut dire « antécédents » ? Cela veut dire, une coopération antérieure entre collectivités. C'est clair et net.
Et le droit français n'est pas le droit coutumier !
Je viens de vous donner des exemples très concrets. Qu'allez-vous chercher en me disant qu'« antécédents » n'a pas de connotation juridique, qu'on ne comprendrait pas ? Personne ne comprendrait, lorsque le préfet mettra en place le schéma, l'expression « antécédents de collaboration » ? Ce que je ne comprends pas, moi, c'est votre focalisation sur le sujet.
Si problèmes politiques il devait y avoir, ils seraient de droite comme de gauche. Certaines communes de droite sont concernées avec des intercommunalités dirigées par la gauche et inversement. Les problèmes ne sont pas politiques mais pratiques. Si vous voulez réussir la carte de l'intercommunalité, il faut éviter ce que j'appelle l'intercommunalité de confort pour un préfet, qui peut conduire à des situations inextricables dans lesquelles personne ne voulant d'une commune, tout le monde se renverrait le bébé.
Pour préciser les choses, il suffit de donner au préfet la possibilité de construire son schéma dans la concertation, dans la discussion au sein de la commission départementale de l'intercommunalité, suivie d'un avis.
Sincèrement, monsieur le ministre, en dehors de toute considération politique, je ne comprends pas votre attitude sur ce genre de proposition. Il y a certainement d'autres raisons, et c'est pourquoi je me suis adressé à M. Warsmann un peu durement.
Monsieur le président, je ne peux pas accepter de la part d'un collègue les insinuations qui viennent d'être faites. (Applaudissements sur plusieurs bancs du groupe UMP.)
M. le ministre a répété à plusieurs reprises que le mot « antécédents » n'est pas normatif. On le retrouve pourtant dans le droit de la famille,…
Pas dans le même sens !
…mais je veux bien admettre que ce n'est pas tout à fait la même chose, même si l'on est dans la famille des communes qui se retrouvent dans un EPCI. (Sourires.) Je propose donc de rectifier l'amendement en substituant au mot « antécédents » les mots « liens existants avec les structures de travail intercommunal ». (Applaudissements sur les bancs du groupe SRC.)
Quel est l'avis de la commission sur l'amendement n° 197 , ainsi rectifié ?
L'avis du rapporteur, puisque la commission ne s'est pas réunie, reste défavorable. J'ai commencé par dire que cet amendement me paraissait devoir être repoussé dans la mesure où il ne faut pas partir systématiquement de l'existant pour construire la carte à venir de l'intercommunalité. C'est une nouvelle étape et il ne faut pas se sentir lié par ce qui a pu se passer.
Le Gouvernement partage l'avis de la commission.
Ce débat est bien étonnant. M. le ministre nous oppose que le terme « antécédents » n'est pas juridique et nous invite à retravailler ; M. Derosier, porte-parole du groupe SRC sur ce texte, fait une contre-proposition qui tient compte de cette remarque ; M. Perben y est défavorable au motif qu'on ne peut pas partir de l'existant.
Je ne vous fais pas un procès d'intention, monsieur le rapporteur, je m'étonne simplement de cette réaction.
Il s'agit de finir la carte de l'intercommunalité, pas de la refaire. Aujourd'hui, la couverture intercommunale représente entre 92 % et 95 % du territoire français. On ne va tout de même pas les remettre en cause ou considérer que ce n'est pas acquis ! À quelques exceptions près, c'est acquis. Il s'agit donc de procéder à un ajustement sur le reste. Or, dans le reste, il y a parfois des communes qui sont écartées d'office d'intercommunalités. C'est ce que nous essayons de régler ici par la loi. Il me semble de bon sens d'accepter la rectification proposée par Bernard Derosier. (Applaudissements sur les bancs du groupe SRC.)
Je ne conteste pas la nécessité de prendre en compte les liens existants, d'autant moins que le deuxième alinéa de l'article 16 le prévoit expressément. Le répéter serait superfétatoire.
(L'amendement n° 197 rectifié n'est pas adopté.)
Cet amendement tend à supprimer la dernière phase de l'alinéa 10 afin que les conseils municipaux se prononcent explicitement sur le projet de périmètre, la catégorie et les statuts d'un nouvel EPCI. Nous considérons que le défaut de délibération dans le délai de trois mois ne peut pas valoir avis favorable.
Avis défavorable. Dans toutes les procédures analogues, un délai est prévu au-delà duquel la réponse est présumée favorable. Sinon la non-réponse serait un système de blocage du processus totalement injustifié. Si l'on est contre, on donne un avis défavorable ; si l'on est pour, on peut éventuellement laisser passer le délai. En tout cas, ne pas prévoir de conséquence au fait de ne pas répondre est tout à fait contraire à la tradition juridique.
(L'amendement n° 547 , repoussé par le Gouvernement, n'est pas adopté.)
Je suis saisi d'un amendement n° 548 .
La parole est à M. André Chassaigne.
Cet amendement tend à rappeler l'exigence, que nous avons d'ailleurs soulignée dans maintes interventions, que les établissements publics de coopération intercommunale dont la fusion est envisagée soient consultés pour émettre pas seulement un avis mais une approbation. Ce sujet est, pour nous, extrêmement important. Tout le texte s'appuie sur des avis demandés aux EPCI, alors qu'ils devraient approuver toute fusion avec un autre EPCI.
(L'amendement n° 548 , repoussé par la commission et le Gouvernement, n'est pas adopté.)
Je suis saisi d'un amendement n° 198 .
La parole est à M. Alain Cacheux.
L'alinéa 14 supprime un élément de l'article L. 5211-41-3 du code général des collectivités territoriales qui prévoyait notamment d'obtenir l'aval des conseils municipaux sur la répartition des sièges au conseil communautaire. Dès lors, les conseils municipaux non seulement ne seraient plus consultés, mais ne donneraient plus leur aval sur cette répartition des sièges en cas de fusion d'EPCI. Nous pensons qu'il faut maintenir ce dernier.
Défavorable.
Les réponses très lacunaires du rapporteur et du ministre, qui provoquent l'étonnement sur les bancs de la gauche, sont extrêmement troublantes. Si ces réponses sont aussi simplistes, peut-être est-ce parce que vous n'avez pas d'argument.
Il faut conserver aux conseils municipaux quelques-uns des pouvoirs que vous voulez leur supprimer dans cette réforme d'un « méga-maxi-mille-feuille ». Alain Cacheux, encore une fois très brillamment, espérait vous en convaincre avec un argumentaire qui tenait la route ou, à défaut, obtenir une explication un peu plus étoffée qu'un simple « défavorable » très frustrant.
Tout cela est très creux. C'est du Roy creux !
(L'amendement n° 198 n'est pas adopté.)
(L'article 20 est adopté.)
Je suis saisi d'un amendement n° 199 , portant article additionnel après l'article 20.
La parole est à M. Bernard Derosier.
Avis défavorable.
(L'amendement n° 199 n'est pas adopté.)
Je suis saisi d'un amendement n° 549 , tendant à supprimer l'article 21.
La parole est à M. Jean-Claude Sandrier.
L'article 21 entend permettre au préfet de limiter la création de syndicats de communes ou de syndicats mixtes. Or depuis 1999, année de la loi Chevènement sur l'intercommunalité, le nombre de syndicats mixtes a plus que doublé, passant de 1 454 à 3 161. C'est bien le signe que les syndicats sont une structure de coopération intercommunale plébiscitée par les maires.
Avec la limitation de la création des syndicats auxquels vous préférez les EPCI à fiscalité propre, deux visions de l'intercommunalité s'affrontent. Là où vous optez pour l'inter-communalisation à marche forcée avec pouvoir d'appréciation laissé au préfet et procédure visant à écarter l'accord de certaines communes, les élus communistes et républicains privilégient la coopération de communes volontaires. Cette coopération passe notamment par ces syndicats qui permettent l'exercice optimal des missions de service public incombant aux communes.
Très curieusement, ce projet de loi développe l'idée que les syndicats et les EPCI à fiscalité propre seraient des structures concurrentes. À l'inverse, il nous semble qu'il s'agit de structures complémentaires qui peuvent parfaitement coexister. Plus que cela, des syndicats permettent des coopérations que ne pourraient recouvrir une ou des intercommunalités.
Les syndicats présentent de nombreux avantages. Ils n'amputent pas les communes de leur autonomie fiscale, ils préservent la liberté d'entrée et de sortie des communes et ne nécessitent pas de continuité territoriale dans l'élaboration d'un projet de coopération, ce qui n'est pas un mince atout.
Les syndicats, en facilitant les économies d'échelle, permettent le maintien de services publics de haute qualité dans les territoires. À l'inverse, les EPCI à fiscalité propre sont bien souvent contraints de confier au privé la gestion des déchets de l'eau ou de l'assainissement.
En voulant conforter cette logique, ce projet de loi prépare de juteuses parts de marché pour Veolia Environnement.
Le schéma départemental de coopération intercommunale pourra donc faire obstacle à la création et au développement des syndicats de communes et des syndicats mixtes, selon le bon vouloir du préfet. Une fois encore, on constate que ce schéma permet de faire l'intercommunalité en dépit de l'avis des communes.
L'objectif du remplacement des syndicats par des EPCI à fiscalité propre nous paraît infondé dans la mesure où les syndicats donnent d'excellents résultats. Pour cette raison, nous demandons la suppression de l'article 21.
La commission est défavorable à cet amendement dans la mesure où tout le processus que nous venons d'examiner vise à rationaliser les choses et à faire en sorte qu'il n'y ait pas de double emploi entre les syndicats et les structures intercommunales à fiscalité propre. Il n'est pas nécessaire de continuer à en créer lorsqu'il y a contradiction avec le schéma départemental.
Avis défavorable.
Je voudrais ajouter quelques mots dans le sens du président Sandrier.
Dans ma circonscription, j'ai une communauté de communes très étendue, composée de vingt-neuf communes. Si les communes ont la volonté de travailler de plus en plus en intercommunalité, certaines activités ne peuvent se penser à l'échelle de l'ensemble du territoire intercommunal. Un certain nombre de services peuvent ainsi se mutualiser à l'échelle de deux, trois, quatre communes.
Permettre la création de syndicats intercommunaux est utile pour aller vers l'intercommunalité, sans rester à l'échelle de l'intercommunalité telle qu'elle est définie par les textes.
Monsieur Ménard, votre exemple est tout à fait réalisable dans le cadre d'une communauté de communes. À l'intérieur du schéma, cela ne pose aucun problème.
Je voudrais revenir sur les interventions de MM. Ménard et Sandrier.
Sur le périmètre d'une communauté de communes, il peut y avoir en effet des services qui ne concernent que quelques communes de l'ensemble intercommunal. Dans ce cadre-là, si l'on demande à l'ensemble de l'EPCI de porter un service qui ne concernera que quelques communes, cela posera un réel problème.
Cela signifie que des services qui étaient jusqu'à présent des services publics assurés par des collectivités territoriales ou par des syndicats intercommunaux seront donnés au privé. Il y aura ainsi une forme de privatisation.
Il faut être clair. Soit c'est ce que vous recherchez et vous voulez accentuer la marchandisation, répondre à cette boulimie de certains groupes d'avoir toujours plus pour satisfaire leur activité et donc leur profit. Soit vous avez véritablement la volonté de maintenir des services publics locaux et il faut alors s'en donner les moyens. Ce n'est pas ce que fait le projet de loi.
(L'amendement n° 546 n'est pas adopté.)
(L'article 21 est adopté.)
Je suis saisi d'un amendement n° 531 , tendant à supprimer l'article 21 bis.
La parole est à M. Marc Dolez.
Nous proposons de supprimer l'article 21 bis, qui permet aux communes membres d'un syndicat de constituer un collège de délégués communaux chargé de désigner les représentants de l'ensemble des communes au comité dudit syndicat.
Je comprends que l'idée de cette disposition est d'éviter la constitution d'un comité qui serait prétendument pléthorique lorsque le syndicat regrouperait de très nombreuses communes. Mais est-ce une raison pour inventer un système pareil ? Nous sommes attachés à ce que les conseils municipaux puissent désigner directement leurs représentants au comité syndical.
La commission a émis un avis défavorable.
Je souhaite rappeler deux choses. Premièrement, un tel dispositif n'a de sens que pour un syndicat comprenant un très grand nombre de communes. Deuxièmement, c'est un dispositif facultatif.
Avis défavorable.
Un point est illogique dans l'avis que vient de donner M. le rapporteur : lorsqu'on est délégué dans un syndicat de communes, on a tous les mêmes droits.
Or, si l'on suit votre raisonnement, monsieur le rapporteur, il y aura des délégués élus par leurs pairs au premier degré et d'autres au deuxième degré. Il n'existe donc pas une égalité de représentativité des délégués au sein du syndicat de communes. Cela me paraît aberrant et peu favorable à un bon fonctionnement.
(L'amendement n° 531 n'est pas adopté.)
(L'article 21 bis est adopté.)
Sur l'article 23, je suis saisi d'un amendement n° 281 .
La parole est à M. Bernard Derosier.
Je voudrais tout d'abord, profitant de la présence de M. Hunault dans cet hémicycle alors que j'ai la parole, répondre aux observations qu'il a formulées hier.
Cher collègue, nous ne sommes pas là pour défendre des intérêts locaux mais la décentralisation – ce qui n'est pas votre cas, pas plus que celui de la majorité qui soutient le Gouvernement. Nous sommes là pour défendre la démocratie locale, ce qui n'est pas non plus la position soutenue par la majorité et le Gouvernement. (Exclamations sur les bancs du groupe UMP.)
Par ailleurs, et je n'ai pas entendu un député appartenant à la majorité parlementaire prétendre le contraire, une autre contrainte pèse sur les collectivités territoriales : elles sont étranglées financièrement par la politique que mène le Gouvernement à leur égard.
Nous pensons que l'article 23 est incomplet. Il nous semble nécessaire de préciser qu'il n'y aura pas de charges supplémentaires lorsqu'un syndicat mixte sera dissous. En d'autres termes, que les communes ne seront pas l'objet de charges indues.
Je veux croire que tous les députés présents, même s'ils n'exercent pas forcément de mandat local, sont attachés à la démocratie locale et à la décentralisation, et voteront cet amendement.
Avis défavorable.
Il est tout à fait normal, comme le prévoit le droit déjà applicable, que les communes membres d'un syndicat dissous reprennent les personnels concernés en tenant compte des droits acquis par ces derniers et supportent les charges financières correspondantes. C'est le sens de l'article 23. Je ne vois que des risques à ajouter les mots : « mais en aucun cas des charges supplémentaires ». Cela risque d'annuler l'effet de l'article et d'entraîner des situations ingérables, y compris pour les personnels.
Même avis.
M.Derosier est intervenu en indiquant qu'il profitait de ma présence pour me répondre. Je n'ai été que fort peu absent depuis six jours.
Monsieur Derosier, nos débats ont eu une certaine tenue. Vous avez exposé longuement vos différents points de vue. J'ai simplement porté, hier, une appréciation. Si je vous ai blessé, je le regrette. J'ai fait observer qu'il ne fallait pas ramener nos arguments aux fonctions que nous pouvons, les uns et les autres, exercer par ailleurs au sein d'exécutif. Nous sommes là pour examiner un projet de loi qui répond aux mêmes objectifs que ceux que vous venez de rappeler.
Nous sommes, autant que vous, attachés à la démocratie, messieurs de l'opposition. Au cours de la longue discussion générale – un peu plus de cent vingt intervenants –, nous avons salué les avancées de la décentralisation depuis vingt-cinq ans. Pour autant, il faut améliorer son fonctionnement et rationaliser ce qui, aux yeux de nos concitoyens, passe pour une superposition de collectivités territoriales. Cela dit, nous ne sommes pas d'accord sur certains des remèdes proposés par ce projet de loi.
Évitons cependant les invectives comme lorsque le président de la commission des lois a été mis en cause par l'un de nos collègues.
Je sais bien qu'il est tard, mais essayons de poursuivre dignement comme ce fut le cas jusqu'à présent. N'oublions pas les quelque 500 000 élus locaux qui suivent attentivement nos débats.
Nous sommes animés, les uns et les autres, par la même exigence. Évitons les mises en cause personnelles et gardons aux débats la tenue qu'ils méritent. (Exclamations sur les bancs du groupe SRC.)
(L'amendement n° 281 n'est pas adopté.)
(L'article 23 est adopté.)
La parole est à M. André Chassaigne pour présenter l'amendement n° 534 .
L'amendement est défendu.
(L'amendement n° 534 , repoussé par la commission et le Gouvernement, n'est pas adopté.)
(L'article 24 est adopté.)
La parole est à M. Jean-Paul Bacquet pour soutenir l'amendement n° 146 .
Notre amendement vise à supprimer l'article 25. Il apparaît en effet nécessaire de garder une base législative aux pays afin qu'ils poursuivent leurs missions – les différentes réponses ministérielles ayant assuré qu'il n'était pas question de remettre en cause les pays existants – et pour répondre aux attentes exprimées par les territoires ruraux lors des assises des territoires ruraux. Les pays répondant aux objectifs fixés par l'article 2 non abrogé de la loi du 4 février 1995 sont engagés pour plusieurs années dans des démarches contractuelles – contrats de pays départementaux, régionaux… – ou d'appels à projets, notamment le programme européen LEADER.
Il s'agit également de permettre aux territoires organisés de continuer leur action en faveur du rapprochement des EPCI à fiscalité propre en impliquant les acteurs socio-économiques, notamment en milieu rural, dans un objectif équilibré d'aménagement et de développement du territoire, cela en liaison avec les parcs naturels régionaux et les schémas de cohérence territoriale – les SCOT – généralisés dans le cadre du Grenelle de l'environnement et en s'appuyant sur une contractualisation renouvelée et une prise en compte des pays pour l'organisation des services publics.
Il s'agit aussi de conserver un cadre facilitant les évolutions de périmètres en fonction de nouveaux enjeux ou pour favoriser la rationalisation que vous souhaitez.
L'objectif d'harmonisation des politiques publiques à une échelle territoriale suffisamment vaste, représentée par les pays, rejoint ainsi l'encouragement à la création de pôles métropolitains constitués sous forme de syndicats mixtes d'EPCI, prévue par le présent projet de loi en vue d'actions « en matière de développement économique, écologique, éducatif et universitaire, de promotion de l'innovation, d'aménagement de l'espace et de développement des infrastructures de transport afin d'améliorer la compétitivité et l'attractivité de son territoire ». Limiter ces coopérations aux espaces métropolitains serait donner un mauvais signal à nos concitoyens à la suite des assises des territoires ruraux, lancées à l'initiative du ministre de l'espace rural et de l'aménagement du territoire.
Pour ces raisons, il est proposé de supprimer l'article 25 du présent projet de loi. Le maintenir serait incohérent. N'oublions pas que la loi du 4 février 1995 prévoyait que les pays aient une cohérence géographique, culturelle, économique et sociale sur un bassin de vie ou d'emploi. Alors que l'on propose de construire des métropoles et des pôles métropolitains, supprimer les pays serait absurde et injustifié, car il ne s'agit pas de collectivités territoriales ; les pays ne lèvent pas l'impôt et les élus ne perçoivent pas d'indemnités.
Ce serait injuste car si les pays sont peu performants, ils peuvent, à l'occasion d'une alternance, le devenir.
Ce serait contreproductif, car on ne peut pas, dans le même temps, demander le regroupement des EPCI et supprimer la structure qui favorise le plus la cohésion et le rapprochement.
La commission est défavorable à cet amendement. Je m'explique. Que dit le texte qui vous est proposé ? Il faut partir de là pour savoir s'il faut amender ou non.
Après avoir personnellement reçu toutes celles et ceux qui souhaitaient parler des pays, j'ai observé une grande diversité d'opinion sur le sujet : il y a ceux qui sont très hostiles aux pays, parfois pour des raisons pas toujours faciles à comprendre…
…et ceux, y compris des parlementaires, qui y sont attachés car l'expérience a montré que, au-delà des intercommunalités, ils pouvaient permettre de créer des dynamiques collectives.
Le Sénat a supprimé le cadre juridique de la loi Pasqua-Voynet, mais le texte ne dit absolument pas que les pays sont supprimés. Il ne dit pas non plus qu'on ne pourra plus, demain, créer de nouveaux pays. Comme vous le savez, les pays peuvent prendre des formes très diverses sur le plan juridique.
Permettez-moi de poursuivre ma démonstration.
Plusieurs formules sont possibles : la formule associative et la formule syndicat mixte en particulier. Le Pays basque dont nous avons évoqué la situation – syndicat mixte dont sont membres le département et la région – pourra bien sûr continuer à exister.
Le texte du Sénat se contente de préciser que la référence juridique à la loi Pasqua-Voynet disparaît et que les contrats conclus par les pays antérieurement à cette abrogation pourront être exécutés. Il restera donc possible de poursuivre l'activité des pays et d'en créer de nouveaux.
Si nous ne modifions pas l'article 25, le texte que nous voterons sera conforme et le débat sera clos. Très franchement, je pense que l'Assemblée nationale a plutôt intérêt à en rester là, en particulier ceux qui sont attachés aux pays.
Tout à fait !
Il s'agit d'une position équilibrée et je ne suis pas sûr qu'en deuxième lecture, le Sénat adopte la même position. Nous aurons toujours le dernier mot, me direz-vous, mais les débats peuvent durer.
C'est dans cet esprit que la commission a émis un avis défavorable à l'amendement de suppression de l'article. Il ne s'agit ni d'un avis négatif sur les pays et leur action ni d'une volonté de voir les pays disparaître, bien au contraire. Nous avons adopté une position équilibrée et tactique afin de déjouer les manoeuvres anti-pays. L'article 25 se résume uniquement à cela et vous auriez tort de l'interpréter autrement.
La question des pays a mobilisé de nombreux intervenants. Comme l'a rappelé le rapporteur, nous avons tous reçu beaucoup de parlementaires et d'élus locaux très attachés aux pays.
Tel qu'il est présenté à l'Assemblée nationale, l'article 25 a pour objet de mettre fin aux dispositions de l'article 22 de la loi du 4 février 1995 : pas plus, pas moins. On ne touche pas aux pays existants : ils continueront à vivre et deviendront des établissements publics de coopération intercommunale. À ce titre, ils figureront dans le schéma général de coopération intercommunale et conserveront les compétences qu'ils exerçaient, notamment les contrats dont ils avaient la charge.
En revanche, il ne sera plus possible de créer des pays au sens de la loi Pasqua-Voynet. En revanche on pourra créer des pays sous forme associative, de syndicat mixte. Comme vient de le souligner le rapporteur, il s'agit d'une position d'équilibre…
…à laquelle le Sénat est parvenu avec difficulté. Vous savez aussi bien que moi que les pays ont parfois été vécus comme la tutelle d'une collectivité sur une autre.
Pour l'exécution d'un contrat, par exemple, il fallait être membre d'un pays.
Cela a provoqué des formes de rejet des pays.
Mais non ! C'est faux ! Ce ne sont pas les pays, mais les régions, les départements qui l'ont fait.
Nous sommes parvenus à un équilibre qui permettra à tous les pays existants de continuer d'exister.
Je rappelle que la loi date de 1995. Si, quinze ans après, il est des territoires où aucun pays n'a été créé, c'est que le besoin ne s'était pas fait ressentir. Là, où leur création répondait à un besoin, ils ont vu le jour. Les situations sont très disparates d'un territoire à l'autre.
Les pays existants continueront d'exister sur la base légale qui était la leur. Ceux qui n'existent pas ne pourront pas être créés sur cette base légale. Voilà la position équilibrée à laquelle le Sénat est parvenu. Il serait sage que l'Assemblée nationale s'en tienne à cette position – et je partage à cet égard l'avis du rapporteur – qui permet à l'existant de continuer de vivre et à ce qui n'a pas été créé de l'être de façon différente.
La position du Gouvernement et de la commission m'étonne quelque peu. Je m'explique.
Depuis le début des débats en la matière, nous avons entendu des discours consistant à faire le procès des pays au motif qu'ils engendraient des frais fixes supplémentaires. Disons les choses telles qu'elles sont. Cela étant, il faut remettre les pendules à l'heure.
Je suis un élu d'une région très rurale, d'un département rural moyen de 530 000 habitants qui s'appelle l'Aisne. Une petite région, la Thiérache, où l'on fabrique le maroilles, correspond au sud du département du Nord et au nord du département de l'Aisne. Nous avons créé un pays, car cette région est un pays de bocage – qui n'a rien à voir avec le reste du département – et d'usines à la campagne. On y parle patois, bref, on répond à toutes les caractéristiques arrêtées par la loi Pasqua-Voynet.
Comme cette région compte beaucoup de communes rurales, on dénombre à peine 80 000 habitants pour un peu plus de 150 communes. Nous avons dépassé les entités cantonales pour créer des communautés de communes. Ma communauté de communes est composée de quatre cantons. Imaginez des cantons qui ont, en moyenne, vingt communes par canton. Nous avons donc déjà consenti de gros efforts. Si votre projet est de faire de ce pays une seule communauté de communes, j'aimerais que vous m'expliquiez comment cela pourrait fonctionner, avec 150 communes et une pondération par habitant !
Ce serait à peu près aussi fou que les conseillers territoriaux dans les régions ! (Sourires sur les bancs du groupe SRC.) C'est inimaginable.
Deuxièmement, je trouve un peu fort que l'État fasse disparaître dans ce texte la base légale du pays. Qui nous a demandé il y a quelques années, alors que nous avions le statut d'association, de devenir syndicat mixte, sinon l'État ? Je dois même calmer nos sous-préfètes successives – puisque ce sont des sous-préfètes qu'on nous envoie (« Ah ! » sur tous les bancs)…
Disons donc des sous-préfets, pour que vous ne vous mettiez pas dans tous vos états. (Sourires.)
En réalité, l'État nous a demandé de devenir des syndicats mixtes fermés pour pouvoir capter et gérer les fonds européens.
En outre, pour tous les pays qui existent, aux quatre coins du territoire, les régions, qu'elles soient à droite, à gauche ou au centre, ont demandé de faire de l'interterritorialité. J'ai même rencontré des présidents de conseils généraux qui contractualisent directement avec les pays, par exemple M. Krattinger en Haute-Saône. Cela m'a surpris. Il existe même des départements qui le font, au-delà de l'interterritorialité. Il s'agit donc d'un espace de négociation entre nous. Naturellement, en zone rurale, cette dimension est fondamentale.
Du reste, cet aspect éclaire les présupposés de votre démarche. Vous voulez éteindre le soubassement juridique du pays, sa base légale, mais vous dites aux pays : « Entre nous, et comme nous ne voulons pas faire d'histoires, vous pourrez continuer d'exister, en catimini, sans fondement juridique ». Et, simultanément, vous créez un pôle métropolitain qui a le statut juridique de syndicat mixte fermé. Je trouve cela un peu fort de café !
En d'autres termes, nous, les ruraux, autour de nos petites villes et de nos villes moyennes, nous n'aurons plus droit à un syndicat mixte fermé légalement établi,…
…mais, pour le monde urbain, pour le pôle métropolitain, vous créez un syndicat mixte !
Je demande le parallélisme des formes ; je demande le même statut légal pour le grand urbain qui vous fait rêver – en raison notamment des partenariats public-privé et du marché – et pour les ruraux, qui doivent pouvoir concevoir des stratégies de développement et contractualiser avec la région, avec le département, avec l'Europe, quand cela est possible, enfin avec l'État. Je demande simplement que le dispositif soit juste.
Je ne suis pas seul à le demander : même s'il n'est pas présent, mon collègue Émile Blessig, qui préside l'association des pays, souhaite la même chose et vous l'a répété à plusieurs reprises. Cette demande n'est pas partisane. Simplement, il ne faut pas que, sur le territoire français, on soit nécessairement bloqué au niveau des communautés.
N'allez pas prétendre que l'on peut déléguer aux communautés. J'organise pour ma part le transport à la demande pour 150 communes ; il est impossible d'en charger les petites communautés de communes. Nous avons nous-mêmes délégation du conseil général pour le faire et ce type de démarche ne se limite pas à la Thiérache, ni au Nord de l'Aisne ; il existe partout en France.
Je demande seulement – avec un peu de passion – que l'on nous respecte. Il n'y a pas de frais fixes dans les pays, ou très peu, souvent financés sur les actions ; il y a quelquefois un comptable, comme chez moi.
Quant au reste, de grâce, ne cassez pas toutes les dynamiques territoriales peu onéreuses qui existent dans notre pays.
Ainsi que je l'ai souligné en défendant l'amendement de suppression, cet article est incohérent, injustifié, injuste et contre-productif. Jean-Pierre Balligand vient de le montrer à son tour avec talent, à partir d'un exemple bien particulier. Le rapporteur n'a fait que confirmer cette thèse.
En effet, comment peut-on dire que, puisqu'on ne pourra plus créer de pays nouveaux, on va créer des EPCI, tout en demandant de fusionner les EPCI existants ? De même, on demande de ne pas créer de syndicats nouveaux ; or, pour le pays, il pourra s'agir d'un syndicat mixte.
En outre, vous dites que les pays sont une tutelle. Cela est totalement faux. La seule possibilité qui leur est offerte est de créer un SCOT qui s'applique aux communes, auquel cas ces dernières font l'objet de mesures coercitives. Or ces mesures sont les mêmes, que le SCOT relève du pays ou non.
Pour le reste, si l'octroi de certaines aides ou subventions est subordonné à l'existence d'un pays, cela n'est pas de la responsabilité du pays, mais, éventuellement, de celle du donneur, c'est-à-dire de la région, du département ou de l'État. N'inversez pas les rôles !
Enfin, en ce qui concerne l'intégration des communautés de communes aux pays, l'argument selon lequel ceux qui n'y ont pas procédé depuis quinze ans ne peuvent continuer d'exister et devraient donc être supprimés ne tient pas. Vous devriez faire l'inverse. En effet, vous venez de faire voter l'intégration d'office à une communauté de communes des communes qui ne faisaient partie d'aucune ; de même, vous devriez décider que les communes qui n'appartiennent à aucun pays sont intégrées d'office à l'un d'entre eux. Vous êtes en totale contradiction !
Jean-Pierre Balligand a cité un exemple ; je vais vous en donner un autre.
Je préside le pays d'Issoire Val d'Allier Sud, qui représente 95 communes, 60 000 habitants et huit communautés de communes. Nous avons défini une politique territoriale, alors que les huit communautés de communes sont de taille inégale et présentent parfois des incohérences. Ainsi, la communauté de communes Issoire Communauté regroupe une ville de 15 000 habitants et quatre communes de moins de 1 000 habitants.
Grâce au pays, nous sommes parvenus à une contractualisation avec l'État, à hauteur de 7 millions d'euros, pour la résorption de l'habitat indigne et vacant, et à une planification cohérente d'investissement, pour la répartition des maisons de retraite selon le plan gérontologique départemental. Dans le domaine sportif, nous avons contracté avec la région pour les piscines ; dans le domaine économique, nous avons signé des contrats avec UBIFRANCE et les chambres de commerce et d'industrie ; dans le domaine des services, pour les CLIC, les RAM, les services à domicile ; sans parler des pays d'art et d'histoire et je pourrais continuer, en évoquant en particulier le SCOT.
Monsieur le ministre, les arguments que vous avez avancés sont fallacieux et incohérents.
Je me suis déjà exprimé sur ce sujet au cours de la discussion générale. Je suis cosignataire de l'amendement n° 228 d'Émile Blessig, qui tendait également à supprimer l'article 25.
En effet, bien que tous ne fonctionnent peut-être pas de la même manière, un pays qui ne constitue pas une structure administrative de plus, mais bien un pays au sens de la loi de 1995, représente quelques emplois à valeur ajoutée et mène des actions. Il n'est pas question de gérer des piscines, ou que sais-je encore : il ne s'agit pas d'une structure intercommunale supplémentaire. Je le répète, il s'agit de pays, avec des contrats sur des actions et de la valeur ajoutée. Je ne comprends donc pas non plus pourquoi on les supprimerait, sinon parce que certains d'entre eux obéissent à une autre logique.
Monsieur le ministre, en réponse à mon intervention au cours de la discussion générale, M. Marleix m'a rassuré, soulignant que les pays existants pourraient continuer d'exister et que l'on examinerait ma demande s'agissant du pays du vignoble nantais.
Je vous repose aujourd'hui la même question. En effet, vous avez vous aussi affirmé que les pays existants pourront continuer d'exister dans les mêmes conditions qu'auparavant. Cependant le texte dit autre chose puisqu'il indique : « Les contrats conclus par les pays antérieurement à cette abrogation sont exécutés dans les conditions antérieures jusqu'à leur échéance. »
Or l'échéance des différents contrats n'est pas simultanée : certains contrats conclus avec la région peuvent arriver à échéance dès demain, d'autres, conclus avec l'Europe – j'ai pour ma part un programme LEADER en cours –, arriveront à échéance plus tard, d'autres plus tard encore. Ainsi, j'ai aussi déposé un dossier pour obtenir le label de pays d'art et d'histoire ; cette démarche n'aboutira pas en trois mois, ni même en six mois. Or, si je n'ai plus de contrat avec la région parce que celui que j'avais conclu arrive à échéance, je ne serai plus en mesure de faire avancer les dossiers, faute de pouvoir payer le personnel.
Dans ces conditions, comment continuer ? Comment les pays existants – j'ai présidé le pays du vignoble nantais pendant près de vingt ans – continueront-ils d'exister, non seulement en attendant que les contrats qu'ils ont conclus arrivent à échéance, mais en ayant des moyens ? C'est ce qui me pose problème, monsieur le ministre. Comment pouvez-vous justifier votre affirmation selon laquelle les pays existants pourront continuer d'exister dans les mêmes conditions qu'avant la promulgation de la loi ?
Monsieur le ministre, votre texte donne l'impression que vous voulez pénaliser en permanence le milieu rural.
Venant de M. Mercier, ce n'est pas possible ! (Sourires sur les bancs du groupe SRC.)
Ainsi, la création des communes nouvelles visait à faire disparaître les petites communes pour les rassembler dans une autre commune un petit peu plus vaste et plus peuplée.
De même, vous avez voulu renforcer le secteur urbain par les métropoles et les pôles métropolitains, qui créent des synergies. En revanche, vous condamnez les pays à l'agonie. Ils pourront continuer d'exister, dites-vous, jusqu'à échéance de leurs contrats ; mais, comme M. Poignant l'a très bien souligné, les contrats peuvent arriver à échéance l'année prochaine ou dans trois ans.
Vous assurez en outre que de nouveaux pays pourront se constituer sous la forme d'associations de la loi 1901, comme un club de pétanque, en somme. Soyons sérieux ! Nombre de pays sont constitués en syndicat mixte, formés de plusieurs intercommunalités qui constituent une fédération. Ils mènent des actions à une échelle respectable en termes de territoire et de population, s'agissant de départements constitués de pôles urbains mais aussi de vastes espaces ruraux.
Votre rédaction condamne donc irrémédiablement les pays. Lors des assises des territoires ruraux, le Gouvernement avait pourtant promis que l'on ne toucherait ni aux territoires ruraux ni aux pays ; mais, aujourd'hui, vous les mettez à mort.
Monsieur le ministre, j'avoue être moi aussi un peu surpris des propos que vous venez de tenir. Vous indiquez que la loi de 1995 disparaît, de même que celle de 1999. Dès lors, sur quel fondement juridique les pays existants pourront-ils continuer d'exister ?
J'aimerais également que l'on me fournisse quelques précisions pour l'avenir.
Dans les cinq départements qui composent le Languedoc-Roussillon, on ne peut obtenir de subvention qu'en adhérant à un pays. La région exige que ceux qui n'auraient pas déjà adhéré souscrivent un contrat d'adhésion ; à mon avis cela est totalement illégal, mais c'est ainsi. Si leur fondement juridique tel qu'il existe disparaît, que deviennent les pays ?
Ceux de mes collègues qui viennent de s'exprimer ont repris la question que j'avais posée tout à l'heure au ministre et à laquelle il avait répondu un peu vite.
Vous ne cessez de parler d'éclaircissements, de transparence, d'égalité de traitement de tous les citoyens, qu'ils appartiennent au monde urbain ou au monde rural. Pourtant, alors que vous créez des métropoles pour développer le monde urbain, lorsque nous demandons une aide, une péréquation, une mise en commun des moyens au profit du monde rural, vous refusez, et vous proposez de faire disparaître les pays.
Monsieur le ministre, le fondement juridique demeurera, dites-vous, tant que les pays existeront. Pourtant le deuxième alinéa de l'article 25 indique : « Les contrats conclus par les pays antérieurement à cette abrogation sont exécutés dans les conditions antérieures jusqu'à cette échéance ». Une fois le contrat parvenu à échéance, que se passera-t-il ? Comment les pays pourront-ils être financés ? Sur quel fondement légal ? Avec quels moyens ? Avec quels partenaires ?
Si vous répondez de manière claire, nette et précise à ces questions, nous verrons ce que nous ferons. Pour l'heure, vous entretenez un flou qui signifie la mort préméditée du monde rural et de nos petites communes.
Chacun a le droit de vivre.
Monsieur le ministre, répondez-nous et rassurez-nous : nous ne demandons pas mieux !
Monsieur le président, je souhaite répondre aux diverses interventions et questions.
Tout d'abord, je précise que ma position personnelle n'est absolument pas une position d'hostilité aux pays. J'ai eu l'occasion d'en discuter avec plusieurs d'entre vous. Je sais quelle est la contribution des pays et je considère qu'il n'y a aucune raison de les faire disparaître.
Ensuite, je répète – mais ceux qui m'interrogent n'écoutent pas les réponses – que, selon le projet de loi, les structures juridiques continueront d'exister, en dehors du statut spécifique de la loi Pasqua-Voynet, par exemple sous forme d'association ou de syndicat mixte. À cet égard, il est faux de prétendre, comme M. Balligand l'a fait, qu'il sera désormais impossible de créer un syndicat mixte regroupant plusieurs intercommunalités. Le projet ne mentionne absolument pas les syndicats mixtes. Je n'aurais jamais accepté qu'une telle disposition figure dans un texte dont j'aurais été le rapporteur. J'aurais clairement dit que j'y étais opposé.
À nos amis du Pays basque, qui ont une structure originale dont les départements et la région font partie, j'ai indiqué que leur pays pourra continuer d'exister sous cette forme dont je sais l'importance dans la stratégie de développement de leurs départements.
Il revient à notre assemblée d'accepter ou non la rédaction du Sénat, issue d'un compromis destiné à éviter des formulations beaucoup plus négatives : je dis les choses telles qu'elles se sont passées. Si nous votons conforme l'article 25, nous n'aurons plus à évoquer ces questions et demain, vous pourrez continuer à faire vivre les pays sous forme d'association ou de syndicat mixte. Si, en revanche, l'article est supprimé ou s'il est modifié, le texte continuera d'évoluer au Sénat, mais nous pourrons toujours avoir le dernier mot. Ce n'est pas un problème dramatique.
Voilà ma position en tant que rapporteur et M. Blessig et M. Poignant à qui je l'avais exposée l'ont bien comprise. Cet article 25 est une solution de compromis qui ne remet absolument pas en cause l'avenir des pays. Elle permet avant tout d'en finir avec ce que j'appellerais volontiers un faux débat.
Je précise d'emblée, pour mettre mes collègues à l'aise, que cela fait dix ans que je préside un pays. Ma région, le Centre, est recouverte par un maillage complet de trente et un pays. Nicolas Forissier ici présent pourra vous le confirmer.
Que s'est-il passé en 1995 avec la loi Pasqua ?
Nous étions déjà constitués en pays quand l'État a considéré qu'il fallait revoir une stratégie de développement qui n'était, selon lui, pas conforme à ses décisions. Nous avons continué d'avancer et, aujourd'hui, les pays de ma région contractualisent avec la région, avec les départements, avec l'Union européenne et même, pour certains, avec l'État.
Je suis comme vous, chers collègues : je n'ai aucune envie de voir casser une structure qui a permis un maillage parfait de l'intercommunalité. Or avec ce texte, comme l'a souligné Dominique Perben, les pays actuels continueront d'exister et il sera possible d'en créer de nouveaux.
Reste une question à laquelle M. le rapporteur ou le ministre pourront apporter une réponse : les pays relevant de la loi Pasqua-Voynet auront-ils la faculté de contractualiser encore avec l'État ? C'est un point de nature à susciter l'émoi parmi nos collègues. Si nous avions des précisions à ce sujet, monsieur le ministre, l'incertitude relative aux termes « jusqu'à leur échéance » serait levée ; la question pourrait être définitivement tranchée et nous serions rassurés.
Pour être clair, monsieur Vigier, la réponse est oui.
Les pays existants continueront à vivre et à contractualiser.
À échéance de leur contrat, ils pourront conclure de nouveaux contrats. (Exclamations sur les bancs du groupe SRC.)
Monsieur le ministre, monsieur le rapporteur, il n'y a pas de fumée sans feu. Si, sur tous les bancs de cet hémicycle, une inquiétude à propos des pays se fait sentir, c'est probablement qu'il y a quelques raisons à cela.
Je représente ici le pays « Pays basque », dont je suis le premier vice-président depuis vingt ans et je peux dire que cette structure nous a beaucoup apporté. Recouvrant quatre circonscriptions, soit l'ensemble du Pays basque français, elle comporte un conseil de développement, véritable conseil économique et social dont je salue le président ici présent, un conseil des élus, où toutes les tendances politiques sont confondues et réunies autour d'un projet que nous avons validé avant d'établir des contractualisations avec l'Union européenne, l'État, la région, le département et les intercommunalités. Le système fonctionne parfaitement bien et nous souhaitons le pérenniser ; il ne gêne personne, chacun y a ses responsabilités et nous avons un projet cohérent de développement du territoire, qu'il s'agisse du littoral ou de l'intérieur des terres.
Nous voulons toutefois savoir si nous pourrons continuer à contractualiser avec l'Europe, l'État, la région et le département une fois que ce contrat, que M. le Premier ministre est venu lui-même signer à Bayonne, arrivera à échéance. Nous attendons une réponse claire.
Nous avons déjà beaucoup débattu de ce sujet. Quatre orateurs ont demandé la parole. Je vais la leur donner et nous passerons ensuite au vote.
La parole est à M. Jean Launay.
Monsieur le ministre, je veux appeler votre attention sur un point particulier de notre débat.
Quelle articulation comptez-vous établir entre le présent texte sur les collectivités territoriales et le projet de loi relatif au Grenelle II ? Dans ce dernier, en effet, il était beaucoup question des SCOT, les schémas de cohérence territoriale, auxquels les pays servent souvent de support. Pour accompagner leur développement tout en tentant de le maîtriser, notamment pour ce qui concerne l'urbanisme, les territoires de projets que sont les pays ont besoin de ces schémas. : là se situe le point de rencontre précis entre les politiques attendues par l'État et les politiques menées par les collectivités territoriales. C'est l'une des questions qui est ressortie des assises des territoires ruraux. Or cette articulation-là, vous êtes en train de la mettre à mal à travers l'article 25.
Pour finir, pouvez-vous nous dire précisément ce que sous-entendent les termes « contrats conclus » ? De quels contrats s'agit-il ? Il faut savoir que les contrats que signent les pays, au nombre de deux à trois par an, tantôt avec la région, tantôt avec le département, quelquefois avec l'État ont des échéances différentes. Vous n'échapperez pas aux explications sur ce que recouvre l'échéance des contrats.
J'ai du mal à comprendre l'argumentation que vous développez, monsieur le rapporteur, monsieur le ministre. Vous ne justifiez pas par des raisons précises votre volonté de supprimer les dispositions de la loi Pasqua-Voynet relatives aux pays. Dites-nous clairement les raisons d'une telle décision,
Est-ce tout simplement parce que vous entendez ôter une feuille du millefeuille ? Curieusement, vous la recréez.
J'essaie de comprendre.
Vous précisez qu'il sera toujours possible de créer des pays, même après la suppression des pays au sens de la loi Pasqua-Voynet. Seulement, vous oubliez de préciser qu'il y aura une différence fondamentale. Dans la loi Pasqua-Voynet, les pays ne sont pas seulement une structure mais aussi des lieux de réflexion et de projets collectifs et vous voulez les remplacer par une sorte de machin qui serait un pays sans véritablement s'appeler pays, une espèce de placebo destiné à faire passer la pilule auprès du Sénat, dites-vous. Voilà qui n'est pas sérieux !
Sur l'ensemble des bancs de notre assemblée, la révolte gronde. Vous essayez de nous répondre par un manifeste. Moi, je vous réponds par un slogan : « Prolétaires de tous les pays, unissez-vous ! ». (Sourires.)
Brièvement, je dirai à M. le ministre, avec tout le respect que je lui dois, que je ne comprends pas sa réponse.
Il importe de faire de temps en temps du droit quand on est au Gouvernement, me semble-t-il. Au deuxième alinéa de l'article 25, je lis : « Les contrats conclus par les pays antérieurement à cette abrogation sont exécutés dans les conditions antérieures jusqu'à leur échéance ».
Oui, qu'adviendra-il quand les divers contrats arriveront à échéance ? La rédaction de l'article semble impliquer qu'il n'y aura pas de renouvellement de la contractualisation.
Je précise à l'intention de mes collègues, toutes tendances politiques confondues, que je n'ai pas pour habitude de provoquer des blocages. Cependant je pense très sincèrement que ce n'est pas acceptable en l'état.
La réponse qu'a donnée le ministre ne correspond en rien aux termes de cet alinéa. Il va donc falloir éclaircir ce point, ce à quoi s'emploie un amendement déposé par notre groupe.
Monsieur Balligand, vous mettez beaucoup de passion dans vos propos, ce qui est bien normal.
Je n'ai rien dit d'insultant à l'égard de M. Balligand. Continuons si personne n'y voit d'inconvénient.
Je vais donc reprendre mes explications pour être le plus clair possible…
… sur un sujet où cela n'a rien d'évident, compte tenu de la diversité des positions existantes et du système bicaméral qui régit nos institutions. (Exclamations sur les bancs du groupe SRC.)
J'aime bien dialoguer, vous savez, et je suis toujours prêt à le faire.
Madame la ministre, la seule façon d'ouvrir le dialogue, c'est d'écouter et de laisser parler.
Je commencerai par le plus simple.
Le second alinéa, quelque peu obscur, (Rires et exclamations sur tous les bancs) …
…a été ajouté au Sénat (Mêmes mouvements.)
Cette disposition voulait être rassurante, mais j'ai bien compris qu'elle vous avait plutôt inquiétés. (Approbations sur les bancs du groupe SRC.)
Examinons sereinement ce qu'il en est.
Le premier alinéa de l'article 25 commence par abroger l'article 22 de la loi du 4 février 1995. Dans notre droit, une abrogation vaut pour l'avenir, et non pour le passé. En conséquence, monsieur Morel-A-L'Huissier, les pays qui ont déjà été créés continueront d'exister sur la base de l'article 22 de la loi de 1995. Le projet de loi ne fait qu'empêcher la création de nouveaux pays sur le même fondement. (Dénégations sur les bancs des groupes SRC et GDR.)
Demain, si l'on veut créer un pays, on devra le faire à partir d'un autre texte que la loi de 1995. Comme l'a précisé le rapporteur, il sera par exemple toujours possible d'utiliser les formules de l'association ou du syndicat mixte.
Quinze ans après le vote de la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire, on peut d'ailleurs penser que tous les pays qui souhaitaient utiliser l'article 22 ont déjà pu le faire. (Exclamations sur les bancs du groupe SRC.)
Monsieur Bacquet, je ne vois là rien qui soit hostile aux pays ou à l'Auvergne !
En ce qui concerne les contrats, il faut distinguer les contrats en cours des contrats futurs.
Le second alinéa de l'article 25 règle le problème des contrats en cours : ils seront exécutés dans les conditions antérieures. Quant aux contrats qui ne sont pas encore conclus, ils existeront en fonction de leur contenu…(Vives exclamations sur les bancs des groupes SRC et GDR.)
Ce n'est plus possible ! Je vous ai écouté sans jamais vous interrompre : pourriez-vous en faire autant ?
À l'avenir, les pays, qu'ils aient été créés sur la base de l'article 22 ou sur une base nouvelle, pourront conclure de nouveaux contrats. Le second alinéa de l'article 25 ne traite pas des contrats futurs ; il vise uniquement à rassurer en ce qui concerne l'application des contrats actuellement en vigueur. (Murmures sur les bancs du groupe SRC.)
Monsieur le ministre, en raison de ce qu'ils ont pu apporter ces dernières années, vous constatez que, sur tous les bancs de l'Assemblée, nous sommes attachés aux pays. Il est donc légitime que nous posions des questions.
Selon le rapporteur, la création de pays sera toujours possible sous forme associative ou sous forme de syndicats mixte. C'est très clair.
En revanche, ce qui l'est moins, c'est la contradiction que je vois poindre entre les assurances que vous venez de réitérer devant la représentation nationale, et le second alinéa de l'article 25. Certes, selon le projet de loi, les contrats conclus par les pays avant l'abrogation de l'article 22 de la loi de 1995 seront exécutés dans les conditions antérieures jusqu'à leur échéance ; seulement, vous venez, en quelque sorte, d'ajouter un nouvel alinéa à l'article 25 en affirmant qu'il sera possible de conclure des contrats au-delà de l'échéance.
Nous en venons à l'amendement n° 195 , deuxième rectification (Protestations sur les bancs du groupe SRC.)
Monsieur le président, vous n'avez pas fait voter l'amendement n° 228 !
Aucun des signataires de l'amendement n° 228 n'était présent pour le défendre au moment où je l'ai appelé. (Exclamations sur les bancs du groupe SRC.)
Il est défendu, mais votre présidence est scandaleuse !
(L'amendement n° 195 deuxième rectification, repoussé par la commission et le Gouvernement, n'est pas adopté.)
Il faut compter les voix ! (Exclamations sur les bancs du groupe UMP.)
(L'amendement n° 572 , repoussé par la commission et le Gouvernement, n'est pas adopté.)
Mes chers collègues, certes il se fait tard. (Exclamations sur les bancs des groupes SRC et GDR.) Cependant cela ne justifie pas que l'on puisse dire n'importe quoi dans cet hémicycle.
Je ne fais qu'appliquer le règlement de cette assemblée, que je vous demande de bien vouloir respecter. (Applaudissements sur les bancs des groupes UMP et NC.)
La parole est à M. Jean-Claude Lenoir pour soutenir l'amendement n° 551 rectifié .
Il est défendu.
(L'amendement n° 551 rectifié , repoussé par la commission et le Gouvernement, n'est pas adopté.)
La parole est à M. Christian Jacob, président de la commission du développement durable et de l'aménagement du territoire, pour présenter l'amendement n° 298 .
À la lumière des explications données par le ministre, cet amendement est retiré. (Rires et exclamations sur les bancs du groupe SRC.)
La parole est à M. Bernard Derosier, pour soutenir l'amendement n° 231 à l'article 25 bis.
Il est défendu.
(L'amendement n° 231 , repoussé par la commission et le Gouvernement, n'est pas adopté.)
(L'article 25 bis est adopté.)
La parole est à M. Bernard Derosier, pour défendre l'amendement n° 202 à l'article 26.
La parole est à M. Bernard Derosier, pour soutenir l'amendement n° 149 à l'article 26 bis A.
Il est défendu.
(L'amendement n° 203 , repoussé par la commission et le Gouvernement, n'est pas adopté.)
(L'article 27 est adopté.)
Monsieur le président, il faut compter les voix !
Monsieur Pélissard, levez donc la main plus haut que le président puisse voir que, comme nous, vous votez pour l'amendement !
(L'amendement n° 64 , repoussé par la commission et le Gouvernement, n'est pas adopté.)
(Les amendements nos 536 et 537 , défendus par M. André Chassaigne, repoussés par la commission et le Gouvernement, successivement mis aux voix, ne sont pas adoptés.)
(Les amendements nos 187 et 205 , défendus par M. Bernard Derosier, repoussés par la commission et le Gouvernement, successivement mis aux voix, ne sont pas adoptés.)
La parole est à M. André Chassaigne pour soutenir l'amendement n° 539 .
La parole est à M. Bernard Derosier pour défendre l'amendement n° 207 .
Oui.
(L'amendement n° 530 , repoussé par la commission et le Gouvernement, n'est pas adopté.)
(L'amendement n° 208 , défendu par M. Bernard Derosier, repoussé par la commission et le Gouvernement, n'est pas adopté.)
(Les amendements identiques, nos 63 et 489 , respectivement défendus par M. Jacques Pélissard et M. André Chassaigne, repoussés par la commission et le Gouvernement, ne sont pas adoptés.)
(L'article 29 est adopté.)
Je suis saisi d'un amendement n° 443 , tendant à supprimer l'article 30.
La parole est à M. André Chassaigne.
L'article 30 permet au préfet de décider souverainement de dissoudre les syndicats de communes et les syndicats mixtes. Nous avons déjà expliqué pourquoi les élus communistes et républicains et du Parti de gauche sont attachés à ces syndicats, dont nous avons détaillé les avantages considérables qu'ils présentent pour la coopération intercommunale. Nous avons également souligné la malfaçon juridique que constitue le projet de loi.
Ainsi, dans l'article 30, les organes délibérants des membres du syndicat sont invités à délibérer sur l'opportunité de sa dissolution, mais s'ils ne sont pas d'accord, le préfet peut dissoudre le syndicat. A quoi sert donc de demander l'approbation des organes délibérants, si leur désapprobation ne peut empêcher le préfet de dissoudre ? Encore une fois, les membres du syndicat ont seulement le droit de consentir à sa disparition.
La procédure est la même pour le changement de périmètre et la fusion de syndicats et de syndicats mixtes. Or l'Assemblée a d'ores et déjà voté l'article 24 du présent projet de loi, qui dispose que la communauté de communes dont le périmètre est identique à celui d'un syndicat de communes ou d'un syndicat mixte est substituée de plein droit à ce syndicat.
Le dispositif que nous examinons permettra donc au préfet de redessiner comme il l'entend le périmètre d'un syndicat afin de le faire coïncider avec celui d'une communauté de communes, pour que celle-ci l'absorbe. Il s'agit d'une intercommunalisation forcée, puisque les syndicats préservent l'autonomie fiscale des communes, contrairement aux EPCI à fiscalité propre, appelés à les absorber.
Le projet de loi semble déclarer la guerre aux syndicats de communes, alors qu'ils ont la faveur des maires, précisément parce qu'ils sont des outils de coopération souples et performants, qui permettent un haut niveau de service public. C'est la raison pour laquelle nous demandons la suppression de l'article 30.
(L'amendement n° 443 , repoussé par la commission et le Gouvernement, n'est pas adopté.)
La parole est à M. Bernard Derosier pour soutenir l'amendement n° 191 .
Défendu !
(L'amendement n° 191 , repoussé par la commission et le Gouvernement, n'est pas adopté.)
Défendu !
(L'amendement n° 82 , repoussé par la commission et le Gouvernement, n'est pas adopté.)
Oui !
(L'amendement n° 283 , repoussé par la commission et le Gouvernement, n'est pas adopté.)
(L'amendement n° 71 , défendu par M. Jacques Pélissard, repoussé par la commission et le Gouvernement, n'est pas adopté.)
(L'amendement n° 284 , défendu par M. Bernard Derosier, repoussé par la commission et le Gouvernement, n'est pas adopté.)
(L'amendement n° 80 , défendu par M. Jacques Pélissard, repoussé par la commission et le Gouvernement, n'est pas adopté.)
(L'amendement n° 285 , défendu par M. Bernard Derosier, repoussé par la commission et le Gouvernement, n'est pas adopté.)
(L'amendement n° 81 , défendu par M. Jacques Pélissard, repoussé par la commission et le Gouvernement, n'est pas adopté.)
(L'amendement n° 30 est adopté.)
Je suis saisi de l'amendement n° 117 , portant article additionnel avant l'article 31.
La parole est à M. Bernard Derosier.
Défendu !
(L'amendement n° 117 , repoussé par la commission et le Gouvernement, n'est pas adopté.)
Je suis saisi de l'amendement n° 211 , tendant à supprimer l'article 31.
La parole est à M. Bernard Roman.
Je souhaite rappeler à M. le rapporteur qu'au Sénat, son homologue avait conclu que l'article 31 était devenu inutile. Il a été néanmoins maintenu. Quant à nous, nous le jugeons non seulement inutile, mais aussi complexe, puisqu'il mêle deux notions distinctes : le pouvoir de police administrative et les pouvoirs de police au sens de l'article L. 2 212-1 et 2 du code général des collectivités territoriales. Il serait donc plus sage de supprimer l'article 31.
La commission est défavorable à cet amendement.
Monsieur Roman, je crois vraiment que l'article 31 est utile. Pour avoir, les uns et les autres, une expérience de l'intercommunalité, nous savons combien il est important qu'en cas de transfert de compétences, la cohérence soit assurée entre l'exercice de la compétence en matière d'investissement ou d'entretien d'un service et le pouvoir de police administrative y afférent. Cette disposition va donc dans le sens de l'approfondissement de l'intercommunalité et d'une gestion cohérente des services publics.
Défavorable.
Je tiens à rappeler que lorsqu'une compétence qui a trait au domaine administratif est transférée, le pouvoir de police administrative correspondant l'est également. L'article 31 crée donc une confusion, dans la mesure où il mêle ces pouvoirs de police aux pouvoirs de police de l'article L. 2 212-1 et 2, qui n'appartiennent qu'aux maires. Encore une fois, le pouvoir de réglementer est transféré avec les compétences.
(L'amendement n° 211 n'est pas adopté.)
La parole est à M. Pierre Morel-A-L'Huissier pour défendre l'amendement n° 576 .
Le présent amendement, que j'ai cosigné avec Michel Piron, a pour objet d'assouplir et de sécuriser la rédaction actuelle du projet de loi concernant les conditions du transfert de pouvoir de police spéciale des maires au président de communauté dans certaines compétences limitativement énumérées.
Le projet de loi pose, en effet, le principe du transfert automatique de police spéciale du maire au président dans trois hypothèses de transfert de compétence de la commune à l'intercommunalité : assainissement, élimination des déchets ménagers et aires d'accueil des gens du voyage. En revanche, le transfert des prérogatives du maire au président en matière de circulation et de stationnement en cas de transfert de la compétence « voirie » est rendu simplement facultatif.
Le présent amendement propose d'harmoniser les conditions de ce transfert en le rendant systématiquement facultatif, quelle que soit la compétence visée par la loi.
Il me semble que l'équilibre auquel nous sommes parvenus est satisfaisant. En effet, le pouvoir de police spéciale du maire serait automatiquement transféré à l'intercommunalité avec les compétences correspondantes, sauf le pouvoir de police en matière de stationnement et de circulation en cas de transfert de la compétence en matière de voirie. Lorsqu'on connaît un peu la vie locale, il paraît normal que le maire conserve ce pouvoir de police, qui concerne notamment le stationnement sur les trottoirs et l'emplacement des cafés. Quant aux autres pouvoirs de police spéciale, il est logique qu'ils soient transférés pour assurer une bonne gestion du service public transféré.
L'article 31 établit un équilibre satisfaisant entre les pouvoirs de police spéciale dont peut disposer l'autorité administrative pour un certain nombre de tâches, telles que l'assainissement ou l'enlèvement des ordures ménagères, et le pouvoir de police générale du maire. Cette distinction doit être conservée. Dès lors que l'on transfère le service de l'assainissement, par exemple, il est nécessaire de transférer la police spéciale liée à l'exercice de cette compétence. C'est la raison pour laquelle le Gouvernement est également défavorable à cet amendement.
(L'amendement n° 576 n'est pas adopté.)
Défendu !
(L'amendement n° 209 , repoussé par la commission et le Gouvernement, n'est pas adopté.)
(L'article 31 est adopté.)
Je n'ai pas pu défendre l'amendement n° 490 à l'article 31, mais je souhaite tout de même formuler quelques observations sur l'évolution du pouvoir de police du maire qu'introduit le texte.
La nouvelle rédaction de l'article L.5211-9-2 du code général des collectivités territoriales ne va pas, contrairement à ce que l'on pourrait penser, renforcer le couple commune-intercommunalité. Cette disposition est assez emblématique de votre étrange conception de l'intercommunalité, à savoir une intercommunalité qui s'impose aux communes. Ce projet de loi représente une évolution très nette en la matière : on passe d'une intercommunalité désirée à une intercommunalité imposée.
Le projet de loi prévoit que, lorsque l'EPCI à fiscalité propre est compétent en matière d'assainissement, d'élimination des déchets ménagers et d'accueil des gens du voyage, son président se voit automatiquement transférer les compétences qui étaient auparavant dévolues aux maires des communes membres. Seul le transfert du pouvoir de police pour les manifestations culturelles ou sportives reste facultatif.
Chacun sait qu'en ce qui concerne des compétences telles que l'assainissement, les déchets ménagers ou les gens du voyage, l'intervention de proximité est déterminante dans le règlement des problèmes qui peuvent se poser. Le fait de transférer ces compétences au président de la communauté de communes ne nous paraît vraiment pas de nature à faciliter les choses. Au contraire, les maires placés en première ligne, confrontés aux problèmes du quotidien, auront beaucoup de difficultés pour trouver des solutions.
Il y a là une atteinte aux prérogatives du maire, qui doit pouvoir conserver ces compétences, non pour une question de principe, mais pour des raisons d'efficacité. En l'état actuel du projet de loi, l'affaiblissement des pouvoirs du maire nous pousse à nous interroger sur le devenir des communes à plus ou moins long terme. En effet, tout le projet de loi vise à porter atteinte à la collectivité territoriale de proximité qu'est la commune, qui, si elle conserve sa clause générale de compétence, se voit cependant obligée de transférer nombre de ses compétences, ce qui amoindrit considérablement ses possibilités d'intervention.
Le transfert de compétence vers le président de l'EPCI doit rester une possibilité ouverte aux maires. Ces derniers doivent donner leur accord à l'unanimité pour que le transfert se fasse. Nous voyons dans les évolutions que j'ai décrites une remise en cause de la libre administration des collectivités locales.
Prochaine séance aujourd'hui, mercredi 2 juin à quinze heures :
Questions au Gouvernement ;
Suite de la discussion du projet de réforme des collectivités territoriales.
La séance est levée.
(La séance est levée, le mercredi 2 juin 2010, à zéro heure cinquante.)
Le Directeur du service du compte rendu de la séance de l'Assemblée nationale,
Claude Azéma