Séance en hémicycle du 14 mai 2009 à 15h00
Sommaire
La séance
La séance est ouverte.
(La séance est ouverte à quinze heures.)
Ce matin, l'Assemblée a poursuivi l'examen des articles, s'arrêtant à l'article 26.
Monsieur le président, depuis hier soir, notre travail se déroule dans un climat apaisé et constructif. Nous avons encore pu constater ce matin, à travers les différents articles et amendements examinés, qu'un vrai dialogue débouchant sur des résultats s'était instauré. À nos yeux, c'est tout à fait l'esprit qui doit présider à l'examen d'un règlement de l'Assemblée nationale si l'on veut faire du bon travail et arriver à ce que nous souhaitons, c'est-à-dire un règlement adopté de façon consensuelle, partagé par tous, et non pas imposé par une majorité à une ou plusieurs minorités. Il faut tout faire pour préserver ce climat, et je sais que vous y êtes attaché.
Or nous arrivons à l'examen d'articles – en particulier l'article 26 – portant sur un des sujets qui font débat et constituent même un point de désaccord entre nous. Votre proposition de résolution, qui a été modifiée par la commission des lois, avait apporté un certain nombre de réponses aux suggestions des groupes de l'opposition, notamment du groupe SRC, concernant le temps programmé. Je pense notamment à la levée de ce temps programmé en cas de déclaration d'urgence ou, selon la nouvelle terminologie, de procédure accélérée.
Ce débat n'est pas tranché ; nous avons pu constater hier soir encore, lors de la réunion que nous avons eue, que c'était toujours un point de divergence assez sérieux. Mais cela ne doit pas empêcher nos travaux de se poursuivre dans la sérénité. Il reste encore beaucoup à faire. Cette proposition de résolution pour un nouveau règlement comporte 144 articles. Faut-il, en abordant immédiatement l'article le plus difficile, dégrader le climat de nos échanges ?
Monsieur le président, je vous adresse une demande constructive et réaliste. Vous avez la possibilité, en vertu de l'article 95, alinéa 5, du règlement de l'Assemblée nationale, de décider la réserve de la discussion et du vote sur cet article ainsi que sur ceux qui traitent du même sujet, pour permettre de poursuivre l'examen du reste du texte. Ce serait un geste extrêmement constructif, qui nous laisserait du temps avant que le climat se dégrade – car je sens que la tension est loin d'être tombée. Ce serait utile pour tout le monde, pour la dignité de l'Assemblée nationale et pour l'efficacité de son travail, notamment dans la recherche de convergences.
La réserve peut être demandée par le Gouvernement – on l'a encore vu récemment –, par le président de la commission compétente, mais aussi par le président de l'Assemblée nationale. Vous êtes, monsieur le président, garant du bon fonctionnement de notre institution. C'est pourquoi je vous demande de décider la réserve de ces articles.
Avant de suspendre la séance pour discuter de ce point avec les présidents de groupe, je donne la parole à M. Jean Leonetti.
Monsieur le président, j'allais moi-même demander une suspension de séance pour que mon groupe puisse examiner les moyens de faire en sorte que nos débats se déroulent de manière sereine et apaisée, comme l'a souhaité le président Ayrault. J'écoute toujours avec attention et respect les propos du président du groupe SRC. Hier, il disait : « Enfin, les ennuis commencent ! » (Sourires.)
Oui, les difficultés arrivent, et il n'est pas faux de dire que nous n'avons pas trouvé de convergence totale sur l'ensemble du texte.
Hier soir, le président Copé, en rappelant les avancées obtenues par l'opposition ainsi que les possibilités de se rapprocher encore d'un point de convergence, a bien montré que nous avons l'intention d'examiner le nouveau règlement dans un climat d'apaisement et, si possible, de consensus. Je ne m'attendais pas à la proposition du président Ayrault ; aussi souhaité-je une interruption de séance de dix minutes pour permettre une concertation au sein de notre groupe.
Mais il ne faudrait pas différer indéfiniment l'examen des difficultés : s'il n'y a pas de convergence, il faudra bien affronter nos divergences sans pour autant laisser se dégrader le climat dans lequel nous avons pu examiner ce texte hier soir et ce matin. (« Très bien ! » sur les bancs du groupe UMP.)
Demande de réserve des articles 26 et 31
La séance est suspendue.
(La séance, suspendue à quinze heures dix, est reprise à quinze heures vingt-cinq.)
Mes chers collègues, nous allons donner suite aux demandes formulées tout à l'heure pour assurer un déroulement apaisé de nos travaux : en application de l'article 95, alinéa 5, du règlement, les articles 26 et 31 de la proposition de résolution sont réservés, ainsi que l'amendement portant article additionnel après l'article 26.
La parole est à M. Jean Leonetti.
Monsieur le président, nous nous réjouissons de la décision que vous avez prise et qui est conforme au voeu de l'ensemble des groupes de poursuivre ce débat dans la plus grande sérénité et en recherchant, autant que faire se peut, les points de consensus.
Je m'adresse au groupe SRC et à son président en lui indiquant que nous souhaitons – je ne dis pas en contrepartie, car il ne s'agit pas d'un échange mercantile – que l'ensemble du débat ne soit pas pour autant retardé. Nous allons aborder une partie plus consensuelle et moins épineuse du texte que les articles que vous avez bien voulu réserver. Le débat pourrait donc s'accélérer, sans être escamoté.
Cela ne signifie pas non plus que l'examen des articles 26 et 31 doive être renvoyé aux calendes grecques. Il faudra bien qu'à un moment donné nous ayons un échange et que celui-ci produise des effets. Si nous ne trouvons pas un point de consensus, il faudra bien que ce débat ait lieu dans l'hémicycle avec les arguments respectueux des uns et des autres.
Monsieur le président, le groupe Nouveau Centre se réjouit de votre décision, parce que la situation change progressivement.
Il y a deux jours, lors de la discussion générale, le débat était tendu, désagréable. J'avais eu l'occasion de dire que le Nouveau Centre souhaitait que nous puissions trouver des points de convergence pour notre règle commune, comme vous-même l'aviez fait dans votre proposition de résolution initiale.
Le temps qui nous est ainsi donné – quelque deux semaines – afin d'examiner ce point clé de la réforme du règlement doit être mis à profit pour que nous trouvions les voies du consensus. Et il serait sans doute utile que vous organisiez la semaine prochaine et au début de la semaine suivante, des réunions de groupe et une réunion des membres du groupe de travail, afin de trouver en quoi l'article 26 peut être amélioré, pour qu'il soit rendu acceptable par tout le monde.
Monsieur le président, je prends acte de votre décision, qui me semble raisonnable et constructive.
Je voudrais dire au président Leonetti que je suis exactement dans le même état d'esprit que lui. C'était d'ailleurs le sens de mon intervention. Ce matin, nous avons accompli un travail serein, tranquille et constructif. Nous allons maintenant examiner les autres articles et les amendements. L'objectif est de parvenir à de bons compromis – c'est ce que je souhaite – sur ces différents points.
Nous nous mettrons d'accord sur certains articles. Sur d'autres, nous n'y parviendrons pas. Nous en prendrons acte. Mais il existe un certain nombre d'améliorations que nous avons fait publiquement connaître, depuis longtemps, aussi bien au président Accoyer qu'aux présidents des autres groupes. Nous les défendrons au fur et à mesure.
Monsieur Leonetti, mettons à profit le temps que nous venons de nous donner pour essayer d'avancer sur les articles réservés, afin de rapprocher les points de vue. C'est ce que je souhaite au nom de mon groupe. Si nous n'y arrivons pas, il y aura la conclusion que vous venez d'évoquer. Mais je souhaite sincèrement que les efforts de conciliation soient partagés.
Je le répète, le travail réalisé par le président Accoyer dans sa proposition de résolution était une base tout à fait intéressante. Il va falloir s'en rapprocher. Cela veut dire qu'à un moment chacun devra accomplir un pas vers l'autre. Nous ne souhaitons rien de plus.
Donnons-nous en le temps, comme vous venez de le décider, monsieur le président. J'espère que ce délai de réflexion sera fructueux. Je vous remercie d'avoir pris cette décision.
Monsieur le président, je voudrais à mon tour souligner la sagesse dont vous avez fait preuve en acceptant de réserver les articles 26 et 31.
Je souscris au voeu de M. Lagarde de mettre ce temps à profit pour rechercher un consensus ou en tout cas un compromis qui nous permette de garantir au moins le respect d'un certain nombre de droits dans le règlement de cette assemblée.
Permettez-moi de revenir un instant – et je regrette qu'il ne soit pas présent – sur une intervention de Jean-François Copé qui a, ce matin, laissé entendre que, dans la mesure où l'opposition allait de toute façon voter contre, il était inutile de prendre des gants.
Même si nous nous apprêtons en effet, du moins le groupe GDR, à voter contre ce texte, il n'en reste pas moins que nous pourrions essayer de l'améliorer…
…et de faire en sorte que soient respectés les droits de l'opposition et ceux des minorités au sein de la majorité ou de l'opposition.
Je me félicite à mon tour de la décision de réserve qui a été prise car il est effectivement nécessaire de reprendre le travail sur l'article 26. Dans la mesure où l'un des enjeux de notre discussion est le droit d'expression individuelle des parlementaires, il serait élégant et intelligent d'associer un représentant des non-inscrits à cette phase de réflexion.
Pour rester dans l'état d'esprit souhaité par M. Leonetti, je renonce à mon temps de parole.
Je suis saisi d'un amendement n° 153 .
La parole est à M. Patrick Braouezec.
Si vous le permettez, monsieur le président, je vais défendre en même temps les amendements suivants n°s 154, 155 et 156.
L'esprit de la réforme du règlement est de valoriser le travail en commission. Or l'article 27 ne réserve officiellement qu'une demi-journée par semaine aux commissions, ce qui est fort peu. L'organisation de notre emploi du temps doit permettre la présence du plus grand nombre possible de députés et en commission, et en séance publique.
Aussi nos quatre amendements visent-ils à réserver le mercredi soir et le jeudi matin au travail en commission et à faire en sorte qu'aucune séance publique ne puisse se tenir au même moment.
La parole est à M. Jean-Luc Warsmann, président et rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale de la République.
La commission a émis un avis défavorable à l'ensemble de ces amendements. Réserver la matinée du mercredi aux travaux des commissions est, selon nous, une proposition équilibrée, qui doit néanmoins tenir compte du vote d'un amendement intervenu ce matin.
(Les amendements n°s 153 ,154 ,155 et 156 , successivement mis aux voix, ne sont pas adoptés.)
Je suis saisi d'un amendement n° 93 .
La parole est à M. Jean-Jacques Urvoas.
Je suis saisi d'un amendement n° 36 .
La parole est à M. Bertrand Pancher.
L'alinéa 4 de l'article 50 du règlement fixe les horaires des séances publiques : de neuf heures trente à treize heures le matin, de quinze heures à vingt heures l'après-midi et de vingt et une heures trente à une heure du matin pour la séance de nuit. L'alinéa 5 du même article indique que l'Assemblée peut toutefois, sur proposition de la conférence des présidents, du Gouvernement ou de la commission, prolonger ses séances au-delà d'une heure du matin, ce qui est souvent le cas. Nous sommes un certain nombre à considérer qu'il n'est pas raisonnable de siéger aussi tard, si nous voulons légiférer dans de bonnes conditions. C'est la raison pour laquelle mon amendement vise à compléter l'alinéa 5 par la phrase suivante : « La présente disposition ne s'applique pas à la séance de nuit. »
Je comprends les arguments de notre collègue, mais la commission a repoussé cet amendement pour conserver une certaine souplesse dans l'organisation des débats. Il peut arriver qu'il soit nécessaire de dépasser un peu l'horaire prévu, pour terminer l'examen d'un article par exemple. C'est pourquoi nous sommes défavorables à cet amendement « couperet ».
Je tiens à dire tout le bien que je pense de l'amendement de Bertrand Pancher.
Depuis dix ans, nous ne cessons d'empiler des maux, même s'il nous arrive aussi d'empiler des mots. (Sourires.) D'un système organisé en deux sessions ordinaires – à l'automne et au printemps –, nous sommes passés, sous la présidence de Philippe Séguin, à une session unique au motif qu'il fallait supprimer les séances de nuit. Ce fut le cas pendant un temps mais, très rapidement, celles-ci ont été réintroduites. Maintenant, les sessions extraordinaires sont quasi systématiques au point que nous pouvons penser que nous siégeons en session continue de janvier à décembre avec une interruption au mois d'août. En outre, le Gouvernement déclare de plus en plus souvent l'urgence sur ses textes. Nous sommes en pleine inflation législative. Si encore nous produisions de bons textes… Mais le Conseil d'État ne cesse de nous rappeler que nous légiférons trop vite.
C'est pourquoi, comme mon collègue, je plaide en faveur du retour à un peu de sagesse, car je doute que nous légiférions de manière sereine à deux heures du matin.
(L'amendement n° 36 n'est pas adopté.)
(L'article 27 est adopté.)
Je suis saisi d'un amendement, n° 218 , tendant à la suppression de l'article 28.
La parole est à M. Patrick Braouezec.
L'article 28, qui modifie l'article 51 du règlement, vise, s'agissant du compte rendu de nos débats, à supprimer le mot « intégral » et à le remplacer par les mots « de la séance ».
Si nous en demandons la suppression, c'est que nous avons déjà assisté à la disparition du compte rendu analytique, pourtant fort utile car il permettait d'avoir une connaissance rapide et fidèle du travail de l'Assemblée. Vous avez sans doute, chers collègues, dû recevoir un courrier de quatre associations qui manifestaient leur désapprobation à ce sujet.
Non seulement le compte rendu analytique a disparu, mais vous proposez maintenant de substituer au « compte rendu intégral » un simple « compte rendu de la séance ». Je ne comprends pas pourquoi on revient sur la notion d'intégralité, alors que le compte rendu intégral est le garant de la parole des parlementaires au sein de cet hémicycle. Renoncer à cette précision laisse planer un doute sur la manière dont le compte rendu sera établi. Pour ma part, je considère que ce n'est pas une bonne nouvelle.
Monsieur Braouezec, le compte rendu intégral n'a pas été supprimé : il est même publié et disponible en un temps record. Dans le même temps, nous avons instauré un compte rendu des travaux des commissions dont la précision n'a rien de comparable avec ce qui se faisait auparavant.
Il s'agit donc d'un progrès considérable et je tiens à saluer les services concernés.
Quel est l'avis de la commission sur cet amendement de suppression ?
Je suis saisi d'un amendement, n° 61 , tendant à la suppression de l'article 29.
La parole est à M. Yves Cochet.
Vous venez de faire référence, monsieur le président, à l'excellent travail des services de l'Assemblée. Or, avec l'article 29, vous voulez supprimer le dernier alinéa de l'article 52 du règlement, c'est-à-dire les secrétaires chargés de veiller au juste déroulement de la séance. Pour les connaître, nous apprécions tous leurs compétences. Leur tâche est loin d'être négligeable puisque leur est confié le soin de surveiller la rédaction du procès-verbal, de contrôler les délégations de vote et de constater les votes à main levée, ce qui peut être délicat lorsque le nombre de députés en séance est important. Nous avons entendu les exhortations de M. Copé qui propose que tous les députés soient présents à Paris du mardi au jeudi soir, ce qui serait sans doute une bonne chose. Mais lorsque 300 ou 400 députés seront présents dans l'hémicycle, le décompte des votes ne sera plus aussi aisé pour le président de séance. L'erreur est humaine. C'est pourquoi le Gouvernement ne doit pas faire d'économies en ce domaine. Nous demandons donc le maintien de la présence des secrétaires, qui encadraient le travail du président de séance.
Je voterai contre cet amendement, car je comprends la demande de suppression des secrétaires, leur rôle étant purement virtuel. Nous pouvons, de fait, le constater puisque les secrétaires de l'Assemblée ne vous entourent pas cet après-midi, monsieur le président, pour compter les votes. Mis à part les secrétaires d'âge lors de la première séance de la session, quelle est l'utilité de cette fonction ? Je vous pose la question, monsieur le président.
Cela étant, je suggère que nous réfléchissions, dans le cadre d'une prochaine résolution, à un moyen numérique de vérification des votes sans avoir recours au scrutin public. Il peut arriver qu'il y ait une erreur dans le décompte, et je me réfère – sans vouloir mettre en cause votre appréciation – à ce qui s'est passé avant-hier soir. C'est pourquoi un mécanisme permettant, sans bloquer deux députés à la tribune, de compter les votes serait nécessaire. Dans la mesure où les secrétaires ne jouent plus ce rôle, pourquoi les maintenir ? Trouvons simplement un moyen pour éviter les mises en cause de la présidence, qui sont toujours des moments désagréables.
Avant de demander l'avis du rapporteur sur l'amendement n° 61 , je précise à M. Lagarde que si des secrétaires sont présents au Bureau, instance décisionnelle de notre assemblée, c'est pour assurer la représentation de tous les groupes.
Monsieur le président, j'abonde dans votre sens. Le rôle des secrétaires est de participer au Bureau, sur la base d'une représentation proportionnelle, et de contrôler les scrutins publics à la tribune.
(L'amendement n° 61 n'est pas adopté.)
(L'article 29 est adopté.)
Je suis saisi d'un amendement n° 219 .
La parole est à M. Patrick Braouezec.
En cohérence avec les dispositions que nous avons défendues jusqu'à présent, nous proposons de supprimer la modification qui vise à remplacer la durée de cinq minutes par celle de deux minutes, lorsqu'un député demande à interrompre un orateur.
Je suis saisi d'un amendement n° 86 .
La parole est à M. Jean-Claude Sandrier.
Cet amendement est défendu.
(L'amendement n° 86 , repoussé par la commission, n'est pas adopté.)
(L'article 30 est adopté.)
La notion d'avis identiques du Gouvernement et de la commission n'est pas claire. Au moment du Grenelle de l'environnement, il y a six mois, nous avons d'ailleurs constaté que les avis respectifs du Gouvernement et de la commission avaient pu être interprétés par le président de séance comme étant identiques alors qu'ils ne l'étaient pas sur le fond.
Nous proposons donc, dans cet amendement, de supprimer les alinéas 3 et 4 de l'article 32.
Avis défavorable. Lorsque la commission et le Gouvernement sont du même avis, favorable ou défavorable, il ne semble pas légitime qu'il y ait deux orateurs pour leur répondre. C'est une question d'équilibre démocratique des arguments.
(L'amendement n° 158 n'est pas adopté.)
Je suis saisi d'un amendement n° 351 .
La parole est à M. le rapporteur.
Il s'agit d'un amendement de clarification rédactionnelle.
(L'amendement n° 351 est adopté.)
Je suis saisi d'un amendement n° 88 .
La parole est à M. Patrick Braouezec.
J'espère, monsieur le président, que cet amendement sera adopté car il apporte une clarification : il vise à préciser qu'un orateur « par groupe » peut être autorisé à répondre, afin de respecter le pluralisme au sein de cette assemblée. On ne comprendrait pas qu'un seul orateur puisse s'exprimer, d'autant que les critères pour le désigner ne sont pas clairs.
J'aimerais que le rapporteur nous explique les raisons qui motivent son avis défavorable. Je rappelle en effet qu'il est de tradition dans notre assemblée que le président donne la parole à un orateur pour chaque groupe. Vous venez d'ailleurs de le faire, monsieur le président, après la suspension de séance.
En outre, il n'y aurait aucun excès possible puisque le temps d'intervention sera compté, calculé, minuté. Du reste, à l'heure actuelle, les groupes n'abusent pas de cette possibilité qui leur est donnée.
Il nous paraîtrait dommage, pour l'information de nos concitoyens qui suivent nos débats ou lisent les comptes rendus, qu'un groupe seulement puisse s'exprimer sur un sujet donné et que les autres soient contraints d'exprimer leur opinion par voie de presse.
Cette demande n'a donc rien de déplacé, monsieur le président.
Cela me paraît une sage proposition.
D'abord, je constate, comme beaucoup de mes collègues, qu'il est d'usage de donner la parole à au moins un orateur par groupe pour répondre au Gouvernement ou à la commission. Cela permet à chacun d'exprimer les nuances qui le séparent des autres groupes ainsi que du Gouvernement et de la commission.
De surcroît, la règle de l'orateur unique aboutira à un véritable tir aux pigeons. Sur quelle base le président choisira-t-il entre un élu de l'opposition, de la majorité ou d'un groupe minoritaire ?
Cette possibilité donnée à chacune des sensibilités politiques de s'exprimer pour répondre à l'avis donné par le rapporteur et le ministre, même s'il est identique, est l'un des fondements de notre démocratie.
La réponse est parfaitement claire. Notre règlement n'a jamais prévu qu'il était automatique qu'un orateur par groupe puisse répondre. Cela a toujours été une faculté laissée à la présidence, et les divers présidents savent apprécier, selon l'importance du sujet évoqué, la nécessité de donner la parole à un orateur de chaque groupe.
L'article 100, alinéa 7, prévoit que « ne peuvent être entendus, sur chaque amendement, outre l'un des auteurs, que le Gouvernement, le président ou le rapporteur de la commission saisie au fond, le président ou le rapporteur de la commission saisie pour avis et un orateur d'opinion contraire ».
S'est établie une tolérance qui, devenue systématique, a entraîné des abus récurrents, à savoir donner la parole à un orateur contre le Gouvernement et un autre contre la commission. C'est pour empêcher cette dérive que nous avons proposé cet article. Quand le Gouvernement et la commission émettent un même avis, il n'y a aucune raison pour que deux intervenants s'expriment pour leur répondre, pas plus qu'il n'y a de raison qu'à l'occasion de chaque amendement, un orateur de chaque groupe s'exprime.
Notre règlement est très clair à cet égard. La démocratie veut que, pour chaque amendement, un orateur s'exprime pour et un autre contre, s'il lève la main. Cela a toujours été ainsi, c'est le principe même d'une assemblée démocratique.
Je rappelle que nous essayons d'élaborer un règlement qui modernise le fonctionnement de notre assemblée tout en laissant de la souplesse au président de séance.
La parole est à M. Patrick Braouezec.
Monsieur le président, j'irai dans votre sens. La souplesse est décisive. Or l'inscription dans le marbre de notre règlement de cette restriction à un unique orateur ne laisse plus aucune marge de manoeuvre au président.
Il faut inviter notre rapporteur à faire preuve de sagesse car la formulation retenue peut conduire à un accroissement des mises en cause de la présidence.
Aux termes de l'article 32 de la proposition de résolution, « un orateur peut être autorisé à répondre ». Le président a donc la latitude de donner ou non la parole à un orateur. S'il choisit toutefois de donner la parole à un orateur de chaque groupe, le rapporteur ou un président de groupe pourront s'y opposer en se fondant sur la nouvelle version du règlement, qui prévoit qu'un orateur seulement peut s'exprimer.
Il est donc important d'inscrire dans le règlement la possibilité pour le président de donner la parole à un orateur par groupe, sinon le président serait privé de toute souplesse.
Le règlement prévoit aujourd'hui, à l'article 56, alinéa 3, que le « président peut autoriser un orateur à répondre au Gouvernement ou à la commission ». Cela n'empêche pas le président, lorsqu'un sujet de fond est abordé, de donner la parole à un orateur par groupe. Il n'y a donc aucune raison d'institutionnaliser la règle d'un orateur par groupe. Nous pouvons nous en tenir au règlement.
Monsieur le président, il me paraît nécessaire de rappeler à notre assemblée que la rédaction de cet alinéa du règlement vient d'être modifiée par l'adoption de l'amendement n° 351 : il ne s'agit plus d'« un orateur » mais d'« un seul orateur ».
Je crains qu'une telle formulation n'aboutisse à une multiplication des incidents. Cela donnerait lieu à des rappels au règlement qui n'en seraient pas vraiment, alors qu'on connaît déjà des situations ridicules où l'orateur censé s'exprimer contre l'amendement finit par dire qu'il est pour. Nous avons tous eu recours à cette technique.
Il paraît plus logique que les représentants des groupes politiques, qui expriment les divers courants de pensée d'une assemblée parlementaire, puissent chacun répondre brièvement – leur intervention sera limitée à deux minutes. Au lieu d'une intervention de cinq minutes suivie de multiples incidents de séance, nous aurions donc quatre interventions de huit minutes au total : cela paraît plus sage.
Actuellement, le président de séance donne la parole, lorsqu'il le faut, à un représentant de chaque groupe, et il pourra continuer à le faire puisqu'il disposera toujours, fort heureusement, de cette latitude.
J'insiste sur le fait que le respect de l'autorité liée à la fonction de président de séance implique que celui-ci dispose d'une marge de manoeuvre. Si les initiatives des présidents sont enfermées dans des cadres trop étroits, les difficultés se multiplieront. Or cet article offre la liberté au président de séance d'aller au-delà d'un seul orateur.
Monsieur le président de la commission, me fondant sur votre rapport, je souhaiterais évoquer un échange que vous avez eu en commission avec M. Dosière. À sa question, « Pourquoi ne pas rectifier l'amendement en supprimant le mot “seul” ? », vous répondiez que vous étiez d'accord. Or l'amendement a été voté et le mot « seul » a été intégré plus ou moins subrepticement.
Monsieur le président, je vous demande une suspension de cinq minutes afin que nous trouvions une issue à cette situation ubuesque.
Cet amendement a été examiné dans le cadre de la procédure prévue à l'article 88. Il n'y a là rien de subreptice. Nous avons voulu être précis afin de donner à la présidence le moyen de présider selon une règle claire.
J'ajoute que, dans le cadre du temps législatif programmé, cette règle pourra être appliquée avec souplesse.
Avant de suspendre la séance pour trois minutes, je vais mettre aux voix l'amendement n° 88 . (Protestations sur les bancs du groupe GDR.)
Article 32
La séance est suspendue.
(La séance, suspendue à quinze heures cinquante-sept, est reprise à seize heures.)
Cet amendement, en quelque sorte de repli, reprend en partie ce qui vient d'être discuté avant la suspension de séance. Nous proposons que l'avis de la commission et du Gouvernement soit attesté par la seule et unique formulation explicite : « Même avis ».
Il ne faut pas inciter le Gouvernement à dire seulement « même avis » sans expliquer sa position. J'invite donc M. Cochet à retirer cet amendement. À défaut, avis défavorable.
(L'amendement n° 159 n'est pas adopté.)
(L'article 32, amendé, est adopté.)
Monsieur le président, il est frappant de remarquer que le groupe de travail que vous avez présidé, à l'origine de la proposition de résolution, n'avait pas jugé utile de modifier l'article 57 du règlement et que celui-ci l'a été par la commission. Nos craintes sont ainsi justifiées : les textes sur lesquels nous sommes amenés à nous prononcer, ceux qui ont été adoptés par les commissions permanentes, sont plus durs et plus restrictifs encore que leurs versions initiales.
Ici comme ailleurs dans le texte, le temps de parole est réduit de cinq à deux minutes. De surcroît, la prise de parole est limitée à quatre orateurs, dont deux au moins doivent appartenir à des groupes d'opposition ou minoritaires. Actuellement, trois groupes répondent à l'une ou l'autre de ces qualifications. Le groupe socialiste étant le groupe majoritaire de l'opposition, il y a fort à parier que la seconde place soit à partager entre les groupes Nouveau centre et GDR. Cette procédure porte atteinte au pluralisme, principe au nom duquel nous nous y opposons.
Tous les groupes représentés au sein de l'Assemblée nationale doivent pouvoir bénéficier de la même fréquence d'expression, et je ne vois pas pourquoi cette disposition du règlement devrait conduire le groupe NC et le groupe GDR à se demander à chaque article lequel des deux doit s'exprimer. C'est assez scandaleux. C'est pourquoi, mes chers collègues, nous vous demandons de revenir sur cette modification introduite par la commission.
Tout à l'heure, monsieur le président, vous avez déclaré vouloir laisser de la souplesse au président de séance. Comme vous, nous y tenons. C'est en effet parce qu'il dispose d'une certaine latitude pour mener les débats que ceux-ci revêtent plus ou moins d'intérêt. Nous avons de nombreux exemples en tête qui montrent que l'intelligence dans la manière de présider a permis d'enrichir nos échanges.
L'article 32 bis, qui tend à modifier l'article 57 du règlement, comporte deux parties. Il vise d'abord à réduire de cinq à deux minutes le temps de parole de l'orateur qui se prononce contre la clôture de la discussion générale. Or, quand la clôture est demandée le président de séance ne peut donner la parole que contre la clôture et à un seul orateur. Il n'y a donc aucun risque d'obstruction. Dès lors, pourquoi empêcher cet unique orateur de s'exprimer cinq minutes s'il a besoin de développer une argumentation fouillée pour justifier que l'on ne clôture pas la discussion générale ? J'ajoute que, ce matin, le président Warsmann a laissé entendre que, pour ce genre de procédure, il ne tenait pas forcément à réduire de cinq à deux minutes la durée d'intervention.
L'article 32 bis prévoit également que, « lorsque quatre orateurs sont intervenus dans la discussion d'un article, dont deux au moins appartiennent à des groupes d'opposition ou minoritaires, la clôture est prononcée par le président », ce qui signifie que le président n'a aucune marge d'appréciation.
Par ailleurs, on voit bien comment, par le jeu des inscriptions, on aura quasiment à chaque fois deux orateurs et seulement deux orateurs appartenant à l'opposition ou à un groupe minoritaire. Comme nous sommes ici au moins trois groupes correspondant à cette définition, un problème se pose déjà.
Dans la discussion générale, j'ai cité un exemple où nous aurions beaucoup pâti de l'application de cette nouvelle disposition si, par malheur, elle avait été votée. Il y a un peu plus d'un an, nous avons à nouveau débattu d'un texte sur le statut des étrangers. S'agissant du regroupement familial, notre collègue Thierry Mariani a présenté un amendement, en cours de discussion, sur le recours à des tests ADN. Nous avons été nombreux à intervenir, dans la majorité comme dans l'opposition, et l'on peut dire que ce fut un grand moment de cette législature. Et personne ne peut nier la qualité des interventions. Ce débat a duré près de trois heures, mais le sujet le méritait. Comme nous ne pouvions pas nous exprimer aussi nombreux sur l'amendement, les députés qui le souhaitaient ont dû s'inscrire sur l'article support. Si la disposition proposée ici avait existé, le débat n'aurait pas pu être à la hauteur de ce que l'on attend d'une assemblée comme la nôtre.
Enfin, monsieur le président, je note une contradiction entre les deux alinéas de cet article. Le premier fixe les modalités de la clôture de la discussion générale lorsqu'elle est demandée par un parlementaire, tandis que le second impose la clôture automatique de la discussion d'un article. Laissons l'Assemblée décider souverainement de la durée du débat sur les articles.
L'article 32 bis comporte en effet deux parties. S'agissant du temps de parole, le groupe Nouveau centre avait suggéré lui aussi de réduire de cinq à deux minutes la durée des interventions contre la clôture de la discussion générale, notamment lorsque nous avons examiné la loi organique. J'y suis favorable car, la plupart du temps, deux minutes suffisent. Par ailleurs, le président de séance aura toujours l'intelligence de laisser un orateur s'exprimer deux minutes trente pour lui permettre d'achever son explication.
En revanche, je trouve la seconde partie de cet article excessive, car il faut dire clairement les choses : désormais nous aurons un temps programmé, il n'y aura donc pas de risque de débordement.
On réduit à deux minutes la durée d'intervention, c'est-à-dire que l'on recadre encore les choses. Il n'y a donc pas de raison ni de légitimité à limiter le droit à la parole à quatre orateurs.
Je me souviens que, lors de l'examen d'une loi sur l'immigration, Étienne Pinte, de nombreux parlementaires de l'opposition et moi-même avions ferraillé pendant quatre heures avec Christian Estrosi, qui représentait le ministre de l'intérieur de l'époque, lequel n'était autre que l'actuel Président de la République. Le ministre de l'intérieur était alors venu à l'Assemblée nationale modifier la position du Gouvernement. À ce moment-là, nous avons réellement fait oeuvre de législateurs.
Si nous ne disposons plus que de quatre fois deux minutes, soit huit minutes en tout, nous renonçons en réalité à notre droit de débattre. Je considère que cette mesure n'a pas de fondement légitime. De surcroît, elle pose un problème d'organisation, souligné par plusieurs orateurs de l'opposition. En effet, les groupes minoritaires et les groupes d'opposition seront ainsi amenés à s'inscrire systématiquement sur tous les articles dès l'inscription d'un texte à l'ordre du jour. Ils s'inscriront pour s'inscrire, pour être certains de ne pas être privés de parole.
Voilà pourquoi, monsieur le président, je souhaiterais sous-amender oralement l'amendement n° 41 , en ajoutant, après le mot « supprimer », les mots : « le quatrième alinéa de ».
Monsieur Lagarde, un amendement de suppression d'un article ne peut pas être sous-amendé.
La parole est à M. René Dosière, pour une brève intervention, l'amendement n° 125 ayant déjà été défendu.
Je souhaite invoquer un argument supplémentaire pour justifier notre opposition à la seconde partie de l'article 32 bis. Depuis que cette disposition a été votée en commission, le nombre de députés nécessaire pour former un groupe a été abaissé à quinze. Par conséquent, il est possible que nous voyions apparaître de nouveaux groupes à l'Assemblée. Or il est proposé que la clôture de la discussion sur les articles intervienne lorsque quatre orateurs, dont deux appartenant à des groupes d'opposition ou minoritaires, se seront exprimés. Ce nombre sera très régulièrement atteint, et l'on peut même dire que chacun des groupes d'opposition ou minoritaires n'aura sans doute pas la possibilité de s'exprimer. Voilà pourquoi, il vaudrait mieux prévoir huit orateurs et non quatre.
En ce qui concerne maintenant la limitation à deux minutes au lieu de cinq de la durée des interventions, j'ai pris note de la suggestion faite ce matin par nos collègues du groupe communiste, qui soulignaient que le Sénat allait sans doute passer à trois minutes et qu'il n'était pas convenable qu'à l'Assemblée on parle un peu moins qu'au Sénat. Le président de la commission des lois a répondu qu'il envisagerait peut-être d'augmenter à due concurrence notre temps de parole. Mais on ne voit pas pourquoi il y aurait seulement égalité à l'Assemblée nationale et au Sénat. L'assemblée élue au suffrage universel doit toujours avoir la prééminence. Si le Sénat portait le temps de parole à trois minutes, il faudrait donc qu'il soit au moins de quatre minutes à l'Assemblée nationale.
Je le répète : il ne serait pas convenable que les députés disposent du même temps de parole que les sénateurs car l'Assemblée et le Sénat ne sont pas sur un pied d'égalité. C'est la raison pour laquelle je suggère au président de la commission des lois, qui mène actuellement une réflexion visant à modifier ultérieurement cette disposition, de retenir ma suggestion : si le temps de parole au Sénat est de trois minutes, il convient à l'Assemblée de l'élever à quatre minutes au moins. Il s'agit assurément d'une disposition symbolique, mais c'est un symbole qui compte à mes yeux. Il serait évidemment plus simple de rester à cinq minutes, mais je ne crois pas que le rapporteur ira jusque-là…
(Les amendements identiques nos 41 et 125 ne sont pas adoptés.)
Je suis saisi d'un amendement n° 292 .
La parole est à M. Jean-Jacques Urvoas.
À mon avis, lorsqu'il a réfléchi à la modernisation de notre règlement, le rapporteur s'est inspiré de l'idée toute faite que le débat ne servirait pas à grand-chose.
À ses yeux, nous arrivons dans l'hémicycle avec des opinions figées en vue d'un jeu de rôles qui consiste à lire notre texte, après quoi la majorité gagne, étant par définition la plus forte sur le plan numérique, l'opposition devant se contenter, quant à elle, d'enregistrer ses défaites les unes après les autres.
Il me semble au contraire que si nous venons dans l'hémicycle avec nos convictions – c'est bien naturel –, elles n'entament en rien notre ouverture d'esprit et notre disponibilité : c'est ainsi que l'évocation, par un de nos collègues, d'un argument qui éclaire un aspect du texte que nous n'avions pas vu, peut éveiller des interrogations et nous faire réfléchir. C'est à cela que sert le débat à l'Assemblée nationale, surtout au sein de l'hémicycle où, désormais, nous viendrons enregistrer le travail important qui aura été effectué en commission.
Ce qui nous choque énormément – d'autres l'ont dit avant moi –, c'est l'automaticité de la clôture, qui est prévue par cet article. Je relève que celui-ci ne s'appliquera pas dans le cadre du temps programmé : il ne concernera donc que les rares textes pour lesquels nous pourrons encore bénéficier d'une liberté de parole. Eh bien, même pour ces rares espaces de liberté qu'il nous restera, notre rapporteur est arrivé avec l'idée toute faite qu'il faut limiter le temps de parole,…
…impressionné qu'il est, me semble-t-il, par le souvenir de la discussion du projet de loi organique, comme si cette situation exceptionnelle, engendrée par un texte lui-même exceptionnel, était une habitude. Si bien que, demain, deux ou trois députés seulement pourront s'exprimer.
C'est la raison pour laquelle, puisqu'on ne veut pas faire droit à nos amendements, nous proposons de supprimer en son entier l'article 57 du règlement et de laisser à la présidence, comme vous le souhaitiez, monsieur le président, la liberté dont elle a besoin.
Défavorable : le règlement doit organiser les débats. Il convient de concilier la liberté de parole des uns et des autres avec le respect de ceux qui écoutent et participent au débat.
Puisque le rapporteur tient absolument à conserver l'article 57 dans la version que propose l'article 32 bis de la proposition de résolution, qu'il nous dise exactement comment les choses se passeront !
Lorsque des orateurs se seront inscrits sur un article, quelle procédure suivra-t-on après le premier orateur si l'un d'entre nous demande la clôture ? Appliquera-t-on l'alinéa 2 de l'article 57 et passera-t-on au vote après qu'un orateur s'exprimant contre la clôture se sera exprimé durant deux minutes – ce qui fera quatre à six minutes en tout – ou bien recourra-t-on à la procédure de la clôture automatique : quatre orateurs à deux minutes chacun, ce qui fait huit minutes ? Ne sommes-nous pas en train de nous compliquer la vie pour essayer de gagner, peut-être, deux minutes sur la durée d'examen d'un texte, parce que vous avez l'obsession de vouloir tout encadrer, tout limiter, tout borner ?
De plus, si nous hésitons entre les deux procédures et que, certains groupes n'ayant pas pu s'exprimer sur la clôture, il s'ensuive trois ou quatre rappels au règlement, nous aurons tout gagné ! (Exclamations sur les bancs du groupe UMP.)
Cet article, qui est déjà d'une complexité incroyable puisqu'il propose deux procédures différentes pour la même situation, risque donc, en plus, d'engendrer des débats inutiles de procédure, alors qu'en restant sur le fond, à savoir l'examen de l'article lui-même, nous pouvons progresser collectivement.
Les orateurs précédents ont d'autant mieux exposé les risques que chacun d'entre nous encourt que, comme les majorités sont par définition changeantes – j'espère, du reste, que cette éventualité se vérifiera bientôt (Exclamations sur les bancs du groupe UMP), vous êtes en train de vous confectionner pour vous-mêmes menottes et bâillons, ce qui est assez fort !
Avec de telles mesures, comme c'est déjà réglementairement le cas pour l'article 40, à l'application duquel un député de la commission des finances, issu du groupe majoritaire, est chargé de veiller tel une vigie, on verra bientôt le groupe majoritaire désigner une autre vigie – le député ou la députée de service – chargée de clôturer le débat pour qu'on puisse passer à autre chose, ce qui est inquiétant !
De plus – M. Mallot l'a parfaitement démontré –, le gain potentiel d'une minute finira par ressembler à La Minute nécessaire de Monsieur Cyclopède, émission que beaucoup d'entre nous appréciaient, l'humour en moins, évidemment. Nous nous trouverons dans une situation qui, tout en confinant au ridicule, sera préjudiciable à la qualité du débat parlementaire, puisque nous ferons la démonstration que s'exprimer et échanger ne sert à rien et que la décision ne doit finalement être soumise qu'à un lever de main. Notre assemblée n'en sortira pas grandie !
(L'amendement n° 292 n'est pas adopté.)
Je vous demande pour la suite, mes chers collègues, de bien lever la main pour voter.
Je suis saisi d'un amendement n° 290 .
La parole est à M. Jean-Jacques Urvoas.
Monsieur le président, j'ai l'honneur de vous proposer une nouvelle rédaction de l'article 57 qui n'est pas une création du groupe SRC mais s'inspire d'une procédure appliquée au Sénat et dont l'ensemble des parlementaires de cette assemblée s'accordent à penser qu'elle est utile.
Il s'agit de substituer à la brutalité de la procédure de la clôture que nous venons d'évoquer un autre mode d'organisation de nos débats : lorsque la clôture du débat est demandée, « le président consulte l'Assemblée à main levée. Le vote de cette proposition entraîne une suspension immédiate de séance et la réunion de la Conférence des présidents, [qui] se prononce à la majorité des trois-cinquièmes sur l'organisation de la suite du débat. En cas de désaccord – lequel se produit rarement, reconnaissons-le – la clôture prend effet immédiatement après que la parole a été donnée, sur demande, à un représentant de chaque groupe pour une durée de cinq minutes. En cas de nouvelle demande de clôture, le président consulte l'Assemblée à main levée. Si la clôture est acceptée, les dispositions de l'alinéa précédent s'appliquent dans la suite de la séance. »
Ce mode d'organisation a fait ses preuves au Sénat car il permet de lisser les tensions qui se manifestent dans l'hémicycle tout en faisant appel à la notion de majorité. Il nous paraît préférable aux procédures de guillotine auxquelles, malheureusement, nous sommes désormais habitués à l'Assemblée nationale.
Défavorable : il s'agit d'une procédure qui est particulièrement étrangère à nos manières de travailler. De plus, elle est lourde puisqu'elle implique une suspension de séance et la réunion de la Conférence des présidents.
Le sort réservé à l'article 32 bis est essentiel pour la qualité de nos débats à venir. Je m'appuierai pour le démontrer sur mon expérience personnelle et sur ce que nous pouvons présumer de celle que nous allons vivre ensemble dans le cadre de la révision des lois de bioéthique, révision sur laquelle nous sommes plusieurs parlementaires à travailler. Il s'agit de lois particulièrement complexes, qui font l'objet chaque semaine de nombreuses auditions, dans le cadre de la mission d'information sur la révision des lois de bioéthique, que préside M. Alain Claeys et dont M. Jean Leonetti est le rapporteur.
Lorsque nous serons amenés à légiférer en vue de faire évoluer les lois de bioéthique, dans un sens que personne ne connaît aujourd'hui, je pense que ce ne sont pas les groupes politiques qui s'exprimeront dans l'hémicycle mais chaque parlementaire, en son âme et conscience. En effet, les questions posées par de telles lois sont fortes : comment pourrait-on limiter le temps de parole sur un sujet aussi essentiel ?
Chaque parlementaire aura le droit d'avoir sa vision : il en sera ainsi au sein de notre groupe – comme ce fut souvent le cas pour ce type de questions – et, je pense, au sein de tous les groupes. Je le répète : limiter sur de tels sujets le nombre des orateurs pouvant s'inscrire sur les articles ainsi que leur temps de parole me paraît absolument impossible.
Si tel était le cas, chaque parlementaire, qui rendra compte à ses électeurs de sa position sur des questions de société aussi essentielles, aura du mal à leur expliquer que, durant l'examen du texte, il n'a pas pu s'exprimer, qu'il lui a même été interdit de le faire !
C'est pourquoi je soutiens la proposition du groupe socialiste visant à supprimer cet article. Je ne vois pas, monsieur le président de la commission, comment vous pourrez restreindre le temps de parole lors de l'examen de tels projets de loi.
Il n'a aucun état d'âme ! Même les lois de bioéthique ne le font pas réfléchir !
(L'amendement n° 290 n'est pas adopté.)
Le président de la commission veut brader la bioéthique en deux minutes : c'est terrifiant !
Il s'agit malheureusement d'un amendement de repli puisque nous voulions supprimer l'article 32 bis.
Contrairement à M. Lagarde, nous pensons que même dans le cas, très précis, de l'article 57, le temps normal d'expression doit être de cinq minutes. Du reste, bien souvent, s'exprimer durant cinq minutes permet d'économiser du temps sur les articles ou les amendements suivants tout simplement parce que l'expression de la pensée est plus complète. Cela s'est vérifié au cours de la discussion de nombreux projets de loi.
Nous proposons également de supprimer la limitation à quatre du nombre des orateurs inscrits sur les articles.
Défavorable par souci de cohérence.
(L'amendement n° 160 n'est pas adopté.)
Je veux simplement m'étonner du silence de nos collègues de la majorité, en particulier de leur porte-parole. En effet, ces dispositions limitant le temps de parole concernent tous les députés, notamment ceux du groupe le plus important qui, par définition, n'appartient pas à l'opposition.
Nous entendons le rapporteur, mais faut-il comprendre qu'il est toujours le porte-parole du groupe le plus important qui n'appartient pas à l'opposition ? Ce groupe doit avoir la possibilité de s'exprimer. M. Garrigue nous rappelle régulièrement, et à juste titre, qu'il n'y a pas de mandat impératif ; par conséquent, nous siégeons et devons intervenir à titre individuel. Sur les dispositions qui restreignent le droit à la parole dans cet hémicycle, il serait souhaitable qu'un porte-parole du groupe majoritaire puisse s'exprimer.
J'ai du mal à comprendre le rejet que suscite cet amendement dans la majorité. Le temps programmé ou le temps global prévoit, par exemple, un débat de deux heures. Or il est fréquent qu'un article de loi se révèle beaucoup plus important que les autres. Alors que l'on se plaint de l'absentéisme des députés, il faut tenir compte du fait que, dans les deux heures en question, certains de nos collègues peuvent avoir plus à dire sur tel article que sur d'autres, ce dont j'ai pu me rendre compte en présidant des séances de cette assemblée. Certains articles nécessitent qu'on s'y attarde ; or, en intégrant l'article 57 du règlement dans le système de temps programmé, vous empêchez complètement le développement de toute argumentation sur l'article le plus important d'un projet.
Quand il est arrivé que la majorité demande l'application de l'article 57, plus aucune discussion n'a été possible. La réduction des temps de parole qu'implique le texte de la commission empêchera les collègues qui font l'effort d'être présents, qui veulent s'investir sur un texte de loi et s'exprimer en particulier à tel moment du débat, de le faire comme ils l'entendent. Le maintien de l'article 57 dans la rédaction proposée se révèle par conséquent incompatible avec le système de temps global.
Je souhaite rassurer notre collègue : l'article 57 ne s'applique pas dans le cadre du temps programmé.
La vice-présidente de l'Assemblée que nous venons d'entendre et moi-même, à qui il est arrivé aussi d'exercer cette fonction, approuvons votre sagesse, monsieur le président Accoyer, puisque votre proposition de résolution, à laquelle vous souhaitez que l'on revienne, ne prévoyait pas la disposition dont nous discutons.
Je regrette que, comme pour les amendements à l'article précédent, nous interdisions toute souplesse au président de séance.
Nous risquons de multiplier, par cette rigidité excessive, les incidents de séance.
Si, d'aventure, une fois que les quatre orateurs prévus par le texte se sont exprimés, la parole était accordée à un cinquième, n'importe lequel d'entre nous, et ce sera le cas systématiquement, fera un rappel au règlement pour signifier au président de séance qu'il n'a pas à le laisser parler.
Imaginez donc les conditions dans lesquelles nous allons débattre quand nous examinerons des textes complexes. Ce sera même encore plus difficile pour nous, élus de la majorité, puisque, ainsi que le prévoit du reste déjà l'article 57 – curieusement rédigé au passage –, la clôture peut être décidée lorsqu'au moins deux orateurs d'avis contraire sont intervenus. Or, si j'ai souvent constaté que s'exprimaient des avis contraires sur un amendement, ce sont plutôt des avis différents que j'ai entendus sur un article.
On n'est pas forcément pour ou contre un article et tous, ici, avez déjà cherché à modifier telle ou telle partie d'un article sans pour autant le rejeter.
Nous nous condamnons donc aux incidents de séance. Le président de l'Assemblée, dans sa sagesse, j'y insiste, n'avait pas proposé un tel dispositif et nous nous enfermons nous-mêmes dans l'incapacité d'expliquer substantiellement pourquoi modifier tel ou tel article de loi. Nous n'avions pas besoin de l'alinéa 4 de l'article 32 bis, qui est excessif. J'aimerais vous convaincre, chers collègues, que nous sommes en train de commettre une erreur forcément source de tensions.
J'appelle donc l'Assemblée, puisque nous sommes théoriquement censés voter individuellement, à revenir au texte du président de l'Assemblée, qui avait trouvé un bon équilibre. Le président de la commission des lois a eu raison de vouloir réduire le temps de parole à deux minutes ; dans de nombreux parlements, les interventions sont ainsi limitées. Mais on n'a pas besoin de limiter le nombre d'orateurs à quatre. Nous allons ainsi multiplier les incidents…
…et empêcher, au sein d'un groupe, et notamment des groupes les plus nombreux, l'expression de la diversité des opinions. Nous sommes loin de la défense du pluralisme souhaitée par le président Accoyer dans son texte équilibré. (Applaudissements sur les bancs des groupes SRC et GDR.)
La parole est à M. Daniel Garrigue dont j'avais cru que, rassuré par le rapporteur, il ne souhaitait plus profiter de son temps de parole, mais je me suis trompé…
Je ne suis pas rassuré, en effet, monsieur le président. Je regrette qu'il n'existe plus, comme dans les années soixante ou soixante-dix, de chroniqueurs spécialisés dans le droit parlementaire, qui replaçaient l'application de telle ou telle disposition du règlement dans une perspective historique.
On pourrait ainsi s'apercevoir que le nombre d'articles sur lesquels un grand nombre d'orateurs s'inscrivent est relativement limité. Cela n'arrive que pour les mesures vraiment importantes. On l'a vu hier à propos des sanctions de l'absentéisme parlementaire.
Il est normal qu'à certains moments cruciaux du débat, les orateurs puissent s'exprimer en nombre.
Si l'on rend possible l'interruption brutale du débat, dès lors que nous serons en train d'examiner des sujets particulièrement sensibles, des incidents à répétition surviendront et feront perdre beaucoup plus de temps qu'une discussion qui irait naturellement à son terme.
Votre position, monsieur le président, était particulièrement sage, comme bon nombre de celles que vous avez prises sur cette réforme du règlement. Il est vraiment déplorable que des amendements soient venus, d'une certaine façon, polluer la proposition de règlement que vous aviez présentée. (Applaudissements sur plusieurs bancs des groupes SRC et GDR.)
Un peu de respect pour le travail parlementaire, cher collègue : les amendements ne polluent pas !
Je souhaite donner un exemple concret qui montre à quel point il serait utile de revenir à l'esprit de votre résolution, monsieur le président, car vous aviez bien perçu, en préparant votre texte, qu'il fallait éviter certaines dérives. Malheureusement, les amendements adoptés en commission y conduisent.
Je partage totalement l'avis de M. Garrigue et déplore comme lui que le règlement interdise la moindre souplesse, au point qu'il nous sera impossible d'intervenir le temps nécessaire pour défendre une cause qui nous paraîtra juste et essentielle.
Je souhaite évoquer le souvenir de la séance du 30 janvier 1875. (« Ah ! » sur les bancs du groupe UMP.) J'imagine que vous l'avez tous en mémoire car elle est célèbre.
Il s'agit en effet de celle où fut voté le fameux amendement Wallon. La veille, l'Assemblée avait déjà discuté pendant plusieurs heures du texte constitutionnel et des amendements proposés, sans parler de la durée des débats préalables en commission. Ce jour-là, notre collègue de l'époque, M. Wallon, a déposé un amendement dont l'adoption a produit les conséquences que vous connaissez, puisque nous lui devons d'être ici aujourd'hui. Il a permis la consécration puis la consolidation de la République française. Ce n'est tout de même pas rien !
Si les députés de l'Assemblée nationale avaient eu à subir les mêmes contraintes que celles que vous proposez, croyez-vous qu'ils auraient disposé du temps nécessaire pour discuter de cet amendement et convaincre leurs collègues ? Non, cela n'aurait pas été possible et peut-être qu'alors nous ne siégerions pas ici dans les mêmes conditions.
Le débat sur l'amendement a duré trois heures et cinquante minutes. Qui, aujourd'hui, peut le regretter ? Qui peut soutenir que cette durée est excessive alors que l'Assemblée hésitait vraiment ? Il y avait une vraie confrontation, un véritable enjeu. D'ailleurs, cet amendement, vous le savez, a été adopté à une voix de majorité : 705 votants, 353 pour et 352 contre – après, j'y insiste, trois heures et cinquante minutes de discussion.
Certains pourraient regretter le temps ainsi perdu, moquer une conception archaïque de la démocratie. Mais nous sommes là au coeur du débat démocratique. Quand il s'agit de défendre une cause juste, ne nous enfermons pas dans un carcan. Laissons respirer la démocratie, donnons-lui toute sa chance, y compris, parfois, pour sauver la République. (Applaudissements sur les bancs des groupes SRC et GDR.)
Je ne partage pas les craintes de M. Garrigue ni même celles de M. Lagarde, même si, très souvent, nous nous retrouvons.
Le président Ayrault, avec beaucoup de talent,…
…nous a rappelé les origines de la Troisième République. Je m'accorde avec lui sur la beauté de ce moment historique, mais comparaison n'est pas raison : la République n'est pas en danger parce que l'Assemblée est en train de réformer son règlement.
Je fais toute confiance, cela va peut-être en défriser certains, au président Warsmann sur ce point de droit.
Vous pouvez ne pas partager mon avis, souffrez que je vous le donne.
Je souhaite répondre à M. Dosière qui, tout à l'heure, avec une grande sollicitude, une grande amitié et une grande compassion, s'est étonné de constater que, parfois, la majorité restait coite. Je trouve, monsieur Dosière, très piquant que vous vous intéressiez au temps de parole de la majorité, vous qui depuis des heures défendez celui de l'opposition.
Si parfois la majorité reste coite, c'est qu'elle a fondé son jugement. Ne vous inquiétez donc pas.
N'ayez pas peur, monsieur Dosière, la majorité est là et prend toute la place qui lui revient.
M. Deflesselles n'a pas bien écouté l'ensemble de nos collègues qui se sont en particulier exprimés sur l'alinéa 4 de l'article 32 bis.
Jean-Christophe Lagarde s'est adressé à la majorité pour lui rappeler qu'il lui arrive de vouloir s'exprimer sur une partie des dispositions d'un article sans que ce soit nécessairement pour ou contre l'article lui-même. C'est pourquoi il reste indispensable de permettre à cette sorte de discussion générale sur un article de suivre son cours. Ne pas vouloir enfermer la présidence d'une séance dans un carcan…
…qui assécherait nos échanges, qu'ils émanent de la majorité ou de l'opposition, est une intention louable. Suivre M. Warsmann aurait pour conséquence le nivellement absolu de tous les débats.
Mais si ! On peut lire dans un hebdomadaire paru cette semaine que le président Copé a promis aux membres de son groupe que, désormais, ils viendraient siéger heureux à l'Assemblée.
Je crois tout l'inverse. Il me semble d'ailleurs percevoir chez le président une certaine intelligence des débats. Nous avons besoin de nous exprimer longuement sur certains articles, exposant de nombreuses nuances, défendant des arguments qui se complètent. À l'inverse, certains articles ne méritent pas de longues discussions. Laisser la liberté au président de séance d'organiser les débats est bien le moins.
Il s'agit de prendre en compte l'expression de la représentation nationale dans toutes ses nuances. N'est-ce pas l'intérêt de notre fonction ? Si nous adoptons les dispositions qu'on nous propose, tous les débats se ressembleront. Un article essentiel d'un texte sera examiné de la même manière qu'un article technique, à cause de la limitation rigide des temps de parole.
La norme, ce n'est pas la modernité. C'est technocratique, ça assèche, ce n'est pas très joli, ce n'est pas très intéressant, et vous n'en serez pas plus heureux, chers collègues.
(L'amendement n° 291 n'est pas adopté.)
Je suis saisi d'un amendement n° 161 .
La parole est à M. Patrick Braouezec.
Je voudrais d'abord faire remarquer à M. Deflesselles que nous ne sommes pas ici pour défendre les droits de l'opposition – ne serait-ce que parce que l'opposition d'aujourd'hui peut être la majorité de demain, et vice versa –, mais pour défendre le droit de chaque député d'intervenir librement dans un débat parlementaire.
Le rappel historique fait par le président Ayrault n'est pas superflu pour nous permettre d'approfondir notre réflexion sur la qualité des débats et sur la façon dont on peut les mener.
L'amendement n° 261 reprend, en fin de compte, l'amendement précédent déposé par le groupe socialiste, puisqu'il tend à supprimer les alinéas 3 et 4. En cas de rejet, nous en défendrons deux autres, qui visent à amoindrir la portée de ces deux alinéas et à ménager une plus grande souplesse pour le président de séance.
Je suis certain que, pour toute réponse, le rapporteur émettra un avis défavorable, « par cohérence », comme il l'a fait systématiquement à propos des six ou sept derniers amendements. Le rejet de cet amendement n'en aurait pas moins pour effet de priver le président de l'Assemblée nationale de toute liberté d'appréciation, puisque, après quatre interventions, il lui serait interdit de donner la parole à un orateur supplémentaire. Vous muselez le débat,…
…vous faites en sorte qu'il ne puisse plus aller au-delà d'une certaine limite.
Je ne doute pas que cet amendement va être rejeté, puisqu'il est semblable à celui qui vient de l'être. Mais attachez-vous au moins à examiner de près les deux amendements suivants. En toute conscience, vous reconnaîtrez que, sur le fond, ils sont justes.
Je suis d'accord sur un point avec M. Braouezec : sur cet amendement, comme sur les deux suivants, la commission émet, « par cohérence », en effet, un avis défavorable.
Notre collègue Deflesselles a dit tout à l'heure qu'il ne fallait pas comparer le débat qui a eu lieu lorsque la République a été rétablie et celui que nous avons aujourd'hui à propos de notre règlement. Mais, pour que le débat sur l'amendement Wallon ait lieu, il fallait que le règlement le permette.
À mes yeux, l'enjeu n'est pas ici le sort ultime du débat que nous avons sur le règlement. Je défends la capacité qui est la mienne, et que je revendique, de pouvoir en permanence, dans les débats futurs, faire entendre dans cet hémicycle la voix de la représentation nationale, que j'incarne, même seul, et que nous bonifions quand nous sommes tous ensemble.
Le fond du débat, ce n'est pas le règlement en soi, c'est la faculté que nous aurons demain de débattre sur les enjeux territoriaux, sur le budget de l'État, sur des lois d'éthique, comme on vient de nous le rappeler, sur l'ensemble du travail législatif. C'est pourquoi nous défendons nos arguments avec force.
Vous prenez le pari de capter la capacité de l'Assemblée à débattre, ce qui est inacceptable. C'est pour cela que, d'une certaine manière, ce débat est encore plus grave que celui sur le rétablissement de la République : vous prenez le risque qu'on ne puisse plus la défendre.
Monsieur le président, je suis un homme du verbe. La plupart du temps, je suis obligé de m'en excuser, car je suis plus long et peut-être moins pertinent qu'il ne faudrait. Mais c'est grâce à la connivence que la présidence entretient avec chacun d'entre nous que nous pouvons dire, au terme d'un débat, que nous avons fait notre travail.
Hier, j'écoutais Mme la ministre du logement et deux de nos collègues, Marc-Philippe Daubresse et Gérard Hamel, commenter la mise en place du plan national de rénovation des quartiers. Qu'est-ce que c'est qu'un élu de la nation ? C'est quelqu'un qui peut combattre un dispositif législatif durant tout un débat, et qui, le lendemain du jour où le projet de loi est devenu la loi de tous, va écouter de quelle manière on l'applique, pour continuer de discuter de sa signification avec le ministre comme avec les collègues parlementaires qui l'ont soutenu et qui sont chargés de missions particulières. C'est cela, la République. C'est cela, le travail parlementaire.
Mais, lorsque nous débattions de ce texte – et on peut dire cela de tous ceux dont nous avons débattu –, nous n'avons pas voulu renoncer à la moindre possibilité de nous exprimer.
Monsieur le président, je ne voudrais pas que vous pensiez que je querelle la présidence de l'Assemblée comme je l'ai fait l'autre jour, peut-être maladroitement.
Vous ne m'empêcherez pas de parler, cher collègue.
À un moment donné, chacun d'entre nous doit établir avec les présidents de séance la confiance nécessaire pour que les débats aboutissent dans la perfection de l'échange et de la parole.
Réglementer de cette manière, au lieu de donner au président de séance les moyens de tenir notre débat, c'est une erreur fondamentale.
La résolution qui nous avait été proposée visait à organiser les conditions dans lesquelles la présidence de séance pouvait discipliner notre travail : c'est dans ce sens qu'il convient d'aller. Sinon, nous risquons de nous retrouver, demain, avec un règlement qui empêchera de le faire en s'en remettant à l'intelligence du débat.
C'est pourquoi nous ne voulons pas renoncer à tous nos amendements : ce sont nos débats de demain qui sont en cause. (Applaudissements sur les bancs des groupes SRC et GDR.)
(L'amendement n° 161 n'est pas adopté.)
Je suis saisi d'un amendement de repli, n° 162.
La parole est à M. Patrick Braouezec.
Non, monsieur Braouezec, nous ne mettons personne « au pied du mur ». Nous débattons sereinement.
Mais il y a des métiers très nobles qui s'exercent au pied du mur, monsieur le président. Le maçon, par exemple.
Allez voir, à Jérusalem et à Gaza, les murs tout neufs qu'on a construits !
Je retire « pied du mur », mais nous allons mettre M. Warsmann devant ses contradictions. Tout à l'heure, je l'ai interpellé en disant que, finalement, sa « cohérence », c'était le carcan. S'il veut faire la démonstration que la cohérence, ce n'est pas le carcan, il doit accepter cet amendement, très clair, très simple, qui propose de substituer, dans l'alinéa 4, au mot : « est », les mots : « peut être ». Ainsi, nous laissons au président de séance une liberté d'interprétation et la possibilité de laisser le débat se poursuivre.
Sinon, je vois très bien comment les choses vont se passer : quatre orateurs se seront déjà exprimés ; un député demandera la parole ; le président, se laissant fléchir, l'accordera ; et le président du groupe majoritaire fera un rappel au règlement pour signifier au président de séance que le règlement ne le lui permet pas.
Monsieur le rapporteur, si vous voulez vraiment que cette idée de carcan sorte de notre esprit,…
…acceptez cet amendement qui donne au moins au président de séance une certaine liberté d'interprétation.
La commission est défavorable à cet amendement. Le fait d'entendre quatre orateurs inscrits sur un article, dont au moins deux qui appartiennent à des groupes d'opposition ou à des groupes minoritaires, permet déjà une première explication.
Pour le reste, chacun sait bien que, lorsqu'un article pose un problème, des amendements de suppression sont déposés. Leurs auteurs ont un temps de parole leur permettant de s'exprimer.
D'autre part, pour répondre à notre collègue Braouezec, je rappelle ce que prévoit l'actuel règlement pour les amendements. Son article 100, alinéa 7, dispose que « ne peuvent être entendus, sur chaque amendement, outre l'un des auteurs, que le Gouvernement, le président ou le rapporteur de la commission saisie au fond, le président ou le rapporteur de la commission saisie pour avis et un orateur d'opinion contraire ». Or cela n'a pas empêché notre collègue Marc Laffineur, hier, de laisser vingt-trois orateurs s'exprimer sur un amendement.
Cela signifie que, dans une circonstance exceptionnelle, la présidence peut tout à fait donner la parole à un plus grand nombre d'orateurs que n'en prévoit le règlement. Je répète la formule de l'actuel règlement : « ne peuvent être entendus que ». On ne peut pas être plus exclusif. Et, malgré cela, la présidence dispose d'une marge de manoeuvre, qu'elle a utilisée hier, au bénéfice de tout le monde. De la même manière, elle pourra le faire demain, dans des circonstances exceptionnelles.
Cela étant, si vous voulez me faire dire que la normalité, c'est d'avoir dix, quinze, vingt intervenants sur un article, je m'y refuse. À mon sens, le règlement doit permettre à la fois la libre expression de toutes les opinions et le respect du travail de l'Assemblée. Il me semble que le texte de la commission des lois le permet.
Ce que demandent ici nos collègues n'a rien d'extraordinaire. Monsieur le rapporteur, nous ne sommes pas là pour quémander, mais pour vérifier ensemble la sincérité des points de vue des uns et des autres sur notre règlement.
Vous ne prenez aucun risque à accepter cet amendement, puisque, de toute façon, le président de séance, ou le président de la commission, peut considérer que l'Assemblée est suffisamment éclairée et demander la fin de la discussion. Par conséquent, qu'est-ce qui vous gêne ? Qu'est-ce qui vous empêche de faire le geste de sincérité que nous vous demandons en acceptant cet amendement ? Il n'a rien d'extraordinaire, il n'est pas révolutionnaire, il ne mettra pas en péril l'équilibre de votre construction. Si, pour ce type d'amendement, c'est toujours « non », je suis inquiet, à ce stade du débat. Ce qui est demandé ici est tout de même fort modeste.
Monsieur le président de la commission des lois, rapporteur de la résolution, je vous demande de reconsidérer votre position. Et, si vous n'êtes pas prêt à le faire, je demanderai une suspension de séance pour vous laisser le temps d'y réfléchir. (Exclamations sur les bancs du groupe UMP.)
On voit bien qu'une gêne s'installe. Ce qui est proposé par cet amendement est extrêmement modeste et ne présente aucun risque.
Toutes les sécurités permettant de mettre fin à une discussion sont prévues. Vous êtes d'ailleurs un expert en la matière, monsieur le président Warsmann, et vous nous en avez fait bénéficier il n'y a pas très longtemps : vous vous souvenez d'un certain débat autour de la loi organique.
Je réitère ma demande : monsieur le président de la commission, je vous demande de reconsidérer votre point de vue et d'accepter cet amendement.
Sans doute, si ce débat n'avait pas eu lieu, n'aurais-je pas songé à ce que je m'apprête à vous dire : c'est que, en vous écoutant, des éléments de réflexion me sont venus à l'esprit. Que se serait-il passé, en plusieurs occasions et lors de débats portant sur des textes extrêmement importants, si la fin de la discussion avait été sifflée en application d'une disposition semblable à celle que vous vous apprêtez à faire voter ?
J'ai en tête des exemples de textes extrêmement emblématiques. Ils sont suffisamment nombreux – sans l'être trop – pour être tout de même significatifs. J'en citerai quatre. La loi Veil sur l'interruption volontaire de grossesse, tout d'abord : combien de parlementaires ont souhaité intervenir dans la discussion, parfois à plusieurs reprises – l'intérêt suscité par un tel sujet condamnant toute ambition de mettre un terme au débat comme par un couperet ?
L'abolition de la peine de mort, ensuite : comment, avec un règlement tel que celui que vous vous apprêtez à voter, les arguments auraient-ils pu cheminer dans l'esprit des parlementaires de droite comme de gauche au cours d'un débat de cette qualité et de cette nature, que certains ont eu l'occasion de relire, avec les interventions de M. Badinter, à l'occasion d'une commémoration ?
J'ai eu l'honneur, dans un autre hémicycle, d'assister au débat sur la loi de bioéthique. Comment, là encore, aurait-on pu brandir la menace du couperet en limitant les interventions sur des questions aussi importantes que la recherche sur les embryons surnuméraires, pour n'en citer qu'une ?
Le PACS, enfin : comment penser un instant que le règlement que vous allez adopter aurait pu permettre un tel débat, sans la liberté individuelle de parole dont jouissent les parlementaires ?
En somme, comment imaginer une seule seconde que ces quatre lois aient pu être adoptées au terme de débats de moindre qualité, sans garantir l'écoute et le cheminement intellectuel qui ont permis d'aboutir aux résultats que nous connaissons tous ? Qui peut prétendre, en toute franchise, que le débat ne sert à rien ?
M. Deflesselles a tenu tout à l'heure des propos incroyables : nous pénétrons dans l'hémicycle, disait-il, avec un avis, et chacun sait ce qu'il pense.
À titre personnel, il m'est souvent arrivé d'entrer en séance avec un avis et, après avoir entendu des propos extrêmement intéressants, quels que soient les bancs sur lesquels siégeaient ceux qui les ont tenus, d'avoir modifié tout ou partie de mon opinion. Qui, dans cette enceinte, peut honnêtement prétendre que cela ne lui est jamais arrivé ?
Ce dernier amendement de repli qui, comme vient de l'indiquer le président Ayrault, ne vous coûte rien, laisse une petite porte ouverte. M. Braouezec l'a dit : le rejet de cet amendement ouvrira la voie à des débats bien difficiles et des incidents de séance à répétition sur les textes importants – ils le sont tous – dont nous ne manquerons pas d'être saisis !
En effet, il s'agit de l'amendement « de la dernière chance ». J'ai bien entendu notre président et rapporteur, pour qui j'ai beaucoup d'estime et dont le travail est remarquable.
À raison : je suis désolé, pour une fois, d'être en vif désaccord avec vous. Vous venez précisément de nous expliquer que nous allons adopter un règlement que le président de l'Assemblée ne sera pas chargé d'appliquer.
Mais si ! En guise d'exemple, M. Braouezec a supposé qu'un député de l'opposition, le cinquième sur la liste, souhaite prendre la parole, et que le président Copé – puisqu'il est de bon ton de dire que c'est lui – se lève pour un rappel au règlement. Permettez-moi d'inverser l'exemple : ledit cinquième orateur est issu du groupe UMP – voire du groupe Nouveau Centre, mais peu nous importe, au fond – et M. Brard effectue un rappel au règlement au nom du groupe communiste, pour signaler que ce député n'a pas le droit de prendre la parole. Voilà les situations que permettra ce que nous allons voter ! Or, faute d'adopter cet amendement, le président de l'Assemblée, quand bien même il souhaiterait accorder la parole à ce cinquième orateur, ne le pourra pas. Vous nous dites que le président pourra donner vingt-trois fois la parole ? Si le règlement ne doit pas s'appliquer, alors rentrons chez nous !
Hier soir, dans cet hémicycle, nous avions un débat qui visait à garantir une meilleure présence en commission, alors que des règles existaient déjà pour assurer l'assiduité des députés, qui n'ont jamais été appliquées. Vous nous avez dit vous-même, monsieur le président de la commission des lois, qu'un amendement que nous avons adopté hier – et que j'ai voté – permettra un meilleur contrôle de l'assiduité, et qu'il sera appliqué. Nous appliquerions donc une disposition votée hier sur l'assiduité, mais pas une disposition votée aujourd'hui sur la limitation des débats ? Le règlement de l'Assemblée nationale ne peut être fait ainsi.
Enfin, je l'ai dit en début de séance, compte tenu de la décision du président sur les articles 26 et 31, le texte pourrait être amélioré. Nous ne sommes pas ici pour élaborer un règlement de circonstance. J'ai bien entendu, à l'instant, que certains d'entre nous ont été agacés par tel ou tel excès. Et pour cause, chers collègues : un règlement ne s'élabore pas en fonction des circonstances !
En revanche, l'amendement qui nous est soumis permet de tenir compte de ces circonstances ! En effet, plutôt que d'être obligé de clore la discussion, le président aura la liberté de le faire, comme il pourra la prolonger s'il le juge nécessaire. Oublions donc les amendements de suppression ; en l'occurrence, cet amendement, comme cela a été annoncé, offre la souplesse nécessaire à la présidence tout en lui autorisant la fermeté. Il permet, a minima, d'affronter des circonstances exceptionnelles telles qu'une ambiance dégradée ou les excès de tel ou tel groupe en matière de temps de parole, mais il lève l'obligation qu'aurait le président de clore la discussion, et ne permet pas nécessairement à un groupe enclin à la provocation de mettre en cause la présidence et, in fine, de priver de parole les députés de la majorité. Voilà un point de notre règlement qui serait bien curieux ! (Applaudissements sur les bancs des groupes SRC et GDR.)
Mon désaccord avec les orateurs précédents est entier : l'adoption de cet amendement redonnerait des moyens d'obstruction à l'opposition.
Lorsque l'on a un avis fondé, une position étayée sur tel ou tel article, on dépose un amendement, lequel est débattu. Toutes les possibilités nous sont offertes de déposer des amendements. Le présent amendement ne vise donc qu'à ajouter de la discussion à la discussion. Dès lors que deux orateurs sont intervenus en faveur d'un article, et deux orateurs contre, la discussion s'ouvre naturellement avec le débat d'amendements. En plaidant en faveur de cet amendement, vous plaidez donc en faveur de l'obstruction en multipliant les orateurs, les uns après les autres, de sorte que le débat soit bloqué !
En l'état, le texte propose une solution d'équilibre. Encore une fois, si vous avez un avis clair et motivé sur un article qui vous pose problème, alors déposez un amendement : rien de plus simple !
Je rappelle que le règlement précise que, lorsque la clôture de la discussion est proposée par un membre de l'Assemblée, la parole ne peut être accordée que contre la clôture et à un seul orateur.
Il est donc possible de mettre un terme à la discussion. Je vous rassure, monsieur Jacob : si vous croyez que, par le biais de l'amendement de M. Braouezec, nous cherchons la moindre faille pour pratiquer ce que vous appelez l'obstruction, vous vous trompez, car c'est complètement faux ! Notre bonne foi est entière.
Nous avons essayé de vous convaincre que, en l'occurrence, il faut sortir du dogmatisme.
Je souhaite être constructif, monsieur le président, et ne vous demande pas de suspension de séance pour pouvoir faire réfléchir les uns et les autres. Je vous demande simplement, sans arrière-pensée – et vous permettriez ainsi à chacun de méditer et de s'expliquer afin d'éviter tout malentendu –, de suspendre le vote sur cet amendement.
Nous avons déjà réservé deux articles. L'Assemblée est suffisamment informée du contenu de l'amendement n° 162 , qui fait l'objet d'un avis défavorable de la commission. Je vais donc procéder à la mise aux voix.
Je suis saisi d'un amendement n° 163 .
La parole est à M. Patrick Braouezec.
L'amendement n° 163 vise à ajouter à l'alinéa 4 les mots suivants : « sauf si un orateur appartenant à un groupe ne s'étant pas exprimé maintient sa demande d'intervention ».
Supposons en effet que les quatre premières demandes d'intervention soumises au président de l'Assemblée soient le fait de la majorité pour trois d'entre elles, et de l'opposition pour l'autre – ou vice versa. Un groupe n'aura donc pas pu s'exprimer. Cet amendement permettra précisément à chaque groupe de donner son avis sur tel ou tel article ou sur tel ou tel amendement. Le cas s'est déjà produit, un groupe demandant la parole pour réagir aux explications précédentes. Avec cet amendement, nous laissons la possibilité à la présidence d'accorder la parole à un représentant du groupe qui ne s'est pas exprimé. Le rejet de cet amendement prouverait votre volonté de créer un véritable carcan.
Avis défavorable : la révision constitutionnelle permet de larges débats en commission. Le texte de la commission est soumis à l'Assemblée dans l'hémicycle, où des interventions sont permises sur chaque article. Si un groupe n'est pas intervenu sur l'article, il peut déposer des amendements, comme l'a dit M. Jacob. Les temps et les occasions de parole sont donc déjà nombreux.
Cet amendement souligne l'un des inconvénients de la rédaction du rapporteur, qui nous propose d'autoriser quatre orateurs, dont deux de l'opposition ou minoritaires.
En effet : au moins deux. Il suffit à quiconque aurait des fantasmes d'obstruction de penser qu'un groupe minoritaire peut tout à fait présenter assez d'orateurs pour que le principal groupe d'opposition ne puisse pas s'exprimer.
En outre, l'abaissement du seuil de vingt à quinze députés permettra la création de nouveaux groupes – un ou deux, tout au moins – qui aggravera le problème.
Dans sa proposition de résolution, le président de l'Assemblée, grâce à sa sagesse et à son expérience, n'avait pas modifié cet article. Le vice-président de l'Assemblée que j'ai été pendant deux ans peut en témoigner, et le rapporteur, qui a occupé la même fonction, devrait le comprendre : le rôle d'un président de séance est d'appliquer strictement le règlement. Lorsqu'il dispose d'une marge de souplesse, il peut décider en fonction des circonstances et du climat ; lorsqu'il n'en a aucune, il est tenu d'appliquer strictement le règlement. Or, en l'occurrence, on ne lui accorde aucune marge !
Permettez-moi de rappeler un incident qui s'est produit lors de la discussion de la loi organique : le président de séance, contrairement à la coutume, a voulu appliquer strictement la règle limitant le nombre d'orateurs.
Je vous interromps, monsieur Dosière, pour annoncer que, sur le vote de l'amendement n° 163 , je suis saisi par le groupe de la Gauche démocrate et républicaine d'une demande de scrutin public.
Le scrutin est annoncé dans l'enceinte de l'Assemblée nationale.
Veuillez poursuivre, monsieur Dosière.
Le président de séance a donc, à cette occasion, appliqué strictement le règlement. Cela ne nous a naturellement pas plu, mais il était dans son droit. Il se trouve que cela allait à l'encontre de la coutume existante.
Avec le nouveau règlement qui nous est proposé, et la limitation du temps de parole qu'il comporte, comment un président de séance pourra-t-il désormais déroger à cette règle ? L'exemple donné par M. Lagarde montre bien que cette disposition peut tout à fait se retourner contre la majorité. Il s'agit donc d'une question de bon sens.
Nous allons maintenant procéder au scrutin public sur l'amendement n° 163 .
(Il est procédé au scrutin.)
Voici le résultat du scrutin :
Nombre de votants 72
Nombre de suffrages exprimés 72
Majorité absolue 37
Pour l'adoption 24
Contre 48
(L'amendement n° 163 n'est pas adopté.)
(L'article 32 bis est adopté.)
Article 32 bis
La séance est suspendue.
(La séance, suspendue à dix-sept heures quinze, est reprise à dix-sept heures trente.)
Cet amendement est défendu.
(L'amendement n° 42 , repoussé par la commission, n'est pas adopté.)
Cet amendement de cohérence est défendu !
(L'amendement n° 43 , repoussé par la commission, n'est pas adopté.)
(L'article 34 est adopté.)
Cet amendement est défendu.
(L'amendement n° 18 , repoussé par la commission, n'est pas adopté.)
Cet amendement soulève un véritable problème, puisqu'il précise que le quorum est nécessaire pour la validité des votes. Nous avons voté, ici, une disposition tendant à rendre obligatoire le quorum pour toutes les collectivités territoriales. Or, dans le même temps, nous nous exonérons de cette contrainte, puisque les mesures que propose le rapporteur nous permettent de siéger, de décider et de voter sans que le quorum soit jamais atteint. C'est tout à fait étonnant.
Ce n'est pas en utilisant le bâton financier – sanction inappliquée et inapplicable – que l'on pourra lutter efficacement contre l'absentéisme parlementaire, mais par une mesure incitative, en rendant le quorum toujours nécessaire.
On me répondra que le quorum – la moitié plus un, s'agissant de notre Assemblée – est trop élevé. On peut parfaitement opter pour un seuil inférieur – nous avons d'ailleurs déposé d'autres amendements plus précis à cet égard – et fixer, par exemple, le quorum, dans l'hémicycle, à cent députés. Tout à l'heure, nous étions environ cinquante, voire soixante : l'hémicycle n'était donc pas tout à fait vide. Nous pouvons donc considérer que nous devons être une centaine pour délibérer.
Je me permets, pour gagner du temps, de répondre par avance aux objections qu'on ne manquera pas de me faire. Lorsque l'opposition demande la vérification du quorum, dira-t-on, il lui suffit de quitter l'hémicycle pour que ledit quorum ne soit pas atteint. On peut faire ce genre de plaisanterie dans une commune de cinquante habitants ou à Clochemerle ! (Exclamations sur les bancs du groupe UMP.)
Mais pourquoi évoquez-vous chaque fois les petites communes ? Ce n'est pas normal !
On ne peut pas s'amuser ainsi à l'Assemblée nationale : on ne se fait pas élire député pour cela, ou alors on reste conseiller municipal à Clochemerle. Nous devons avoir ici quelque peu le sens des responsabilités. Si l'on ne veut pas du quorum, que l'on nous oppose au moins de véritables motifs et que l'on ne s'en tienne pas à des fantasmes.
Je ne parviens pas à comprendre à quoi peut bien servir la demande de vérification du quorum, si ce n'est, comme on l'a souvent constaté, à faire de l'obstruction. Pourquoi s'attache-t-on à cette procédure alors que l'on sait que, de toute façon, le quorum est exceptionnellement atteint et qu'il faut systématiquement suspendre la séance pour constater qu'il n'y a pas le quorum, et la reprendre ensuite comme de si de rien n'était.
C'est une question fondamentale. J'aimerais que le rapporteur nous explique ce que ce dispositif peut apporter au déroulement de nos travaux.
Ces dernières années, le recours au quorum dans l'hémicycle s'est révélé être, la plupart du temps, une opération d'obstruction pour bloquer pendant une heure la délibération de l'Assemblée.
Notamment entre 1997 et 2002, je m'en souviens !
(L'amendement n° 330 n'est pas adopté.)
Je répondrai tout d'abord à notre collègue Tardy. Aujourd'hui, la demande de vérification du quorum est une manoeuvre de retardement. Cela n'a rien à voir avec le quorum.
Je le dis d'autant plus volontiers que tout le monde a eu recours à cette procédure, et tout le monde, ici, peut être tenu pour responsable.
C'est justement pour rompre avec ce folklore qu'il est nécessaire de réunir un certain quorum, pour permettre au public de constater que l'hémicycle n'est pas vide, que nous sommes assez nombreux pour conférer une pleine application à la loi que nous votons.
Nous vous proposons donc de considérer que les votes ne seront valables que si un quart des députés sont présents dans l'hémicycle. Cela représente environ 124 députés. Sans doute ce chiffre est-il encore un peu élevé. Pour que l'on ne nous reproche pas de faire de l'obstruction, nous pouvons, à la demande d'un membre du groupe le plus important de la majorité, accepter de l'abaisser, pourvu qu'il soit maintenu à un niveau raisonnable. C'est la seule mesure qui permettra de faire en sorte que les députés soient présents dans l'hémicycle. L'esprit de la séance n'est pas le même quand nous sommes un peu plus nombreux.
Je soutiens naturellement l'amendement de René Dosière. Ne pas retenir sa proposition signifierait que la loi peut être adoptée avec deux parlementaires présents en séance. Cela peut surprendre. Je sais que les parlementaires sont, par essence, rétifs à toutes contraintes, sauf celles que leur groupe veut bien leur imposer, et qu'ils aimeraient pouvoir être souverains et décider comme ils veulent.
Je suis d'accord avec notre collègue Tardy qui considère que la demande de quorum ne sert à rien, puisque l'Assemblée continue à délibérer, après avoir constaté que ce quorum n'est pas atteint. Toutefois, imposer un seuil de présence qui vaille validité pour que nous puissions délibérer me paraît une mesure de bon sens.
Je ne suis pas un élu local, mais j'ai siégé dans un conseil régional et il me semble que le quorum était fixé à 50 % des membres plus un.
Sauf erreur de ma part, je crois que notre Assemblée est la seule assemblée élue au suffrage universel dans laquelle il n'existe pas de quorum pour que les votes soient valides, ce qui est tout de même paradoxal.
Volontiers, monsieur le président, puisqu'ils sont quasiment identiques.
J'ai moi-même dénoncé, lors du débat sur la loi organique, le fait qu'un des présidents de groupe présent organisait le vidage de l'hémicycle au moment même où il demandait le quorum.
Je soutiens donc la logique qui consiste à exiger d'un groupe qui demande la vérification du quorum, qu'il respecte lui-même, au préalable, ce quorum en son sein. C'est une question de décence, qui évitera à certains de frôler le ridicule – mais cela s'est déjà vu.
Toutefois, à partir du moment où l'on exige que la moitié d'un groupe au moins soit présente, il n'y a plus de raison que son président soit seul habilité à demander le quorum. La contrainte du nombre, éminemment utile, paraît suffisante. Dans un souci d'équilibre, un simple député devrait pouvoir demander l'application du dispositif.
Je comprends les motivations de notre collègue. Mais cessons de recourir à cette procédure en dehors des raisons pour lesquelles elle est prévue. Notre objectif n'est pas de favoriser et d'élargir l'utilisation du quorum. La commission est donc défavorable à ces amendements.
Les mesures proposées aux alinéas 4 et 5 de l'article 35 nous semblent encore une fois une attaque contre les quelques outils dont dispose encore l'opposition pour se faire entendre.
Quand le Gouvernement s'obstine à ne pas répondre aux questions posées, quand le débat soulevé est ostensiblement ignoré par le président de séance, ce qui arrive, quand les arguments apportés ne trouvent aucun écho, la vérification du quorum est un outil qui s'offre à l'opposition pour tâcher de retarder la clôture du débat.
Loin d'être une simple manoeuvre dilatoire, la demande de vérification du quorum est une manière pour l'opposition de prolonger le débat et de faire entendre sa voix.
Par ailleurs, le délai de quinze minutes qui remplace celui d'une heure nous paraît bien trop court pour permettre aux députés de rejoindre l'hémicycle. La majorité en a fait la douloureuse expérience il y a peu.
Nous demandons donc que l'on revienne à la procédure antérieure.
Je voudrais souligner l'hypocrisie de la rédaction proposée par le rapporteur. Cela revient à dire que l'Assemblée est toujours en nombre suffisant pour voter. Autrement dit, il n'y a pas besoin de quorum. Malgré tout, vous maintenez la demande de vérification du quorum, qui est d'ailleurs, on le sait, non pas du tout un moyen de faire fonctionner l'Assemblée, mais simplement une manoeuvre de retardement. Aujourd'hui, rien n'étant précisé, c'est, par définition, la moitié plus un, et le quorum n'est jamais atteint. Déposer une demande de vérification du quorum revient simplement à retarder les débats d'une heure, voire, si l'heure est tardive, à faire lever la séance, le débat ne reprenant que le lendemain.
La procédure ne disparaît pas, mais vous la rendez plus difficile à utiliser, puisque, pour qu'un président de groupe puisse demander la vérification du quorum, il faudra que la moitié des membres de son groupe soient présents – ce sera plus facile pour un groupe de quinze députés que pour un groupe de 203. Si le quorum n'est pas atteint, la séance ne sera suspendue que quinze minutes. Tout cela est ridicule. Dites purement et simplement que l'Assemblée siège comme elle le veut et qu'aucun quorum n'est nécessaire. Il est inutile de prévoir une procédure qui n'a aucune conséquence sur la validité des votes. Soyez plus clairs. Si l'amendement n'est pas adopté, la rédaction de cet article sera totalement hypocrite. Vous pourriez au moins être plus francs.
Nous proposons, nous, qu'un quorum, fixé à un niveau raisonnable, soit nécessaire pour que l'Assemblée puisse délibérer. Vous préférez que ce ne soit pas le cas et que l'on puisse voter à quatre ou cinq des lois importantes. Ne vous plaignez pas si ceux qui suivent nos travaux trouvent que l'hémicycle est trop souvent vide.
(L'amendement n° 44 , repoussé par la commission, n'est pas adopté.)
Je suis saisi d'un amendement n° 128 .
La parole est à M. Jean-Jacques Urvoas.
Après la réunion de la commission des lois, nous avons considéré que le texte était en régression par rapport à la résolution que vous aviez proposée, monsieur le président. Cet amendement vise donc encore une fois à revenir à votre proposition, non qu'elle soit satisfaisante, parce que, par définition, c'était un texte destiné à être amélioré, mais, comme nous avons considéré qu'il n'était pas amélioré mais détérioré et que nous voulions avoir un débat constructif, nous demandons que le rapporteur revienne à la proposition initiale qui était celle du président de l'Assemblée nationale.
Défavorable au président de l'Assemblée nationale ?
(L'amendement n° 128 n'est pas adopté.)
Sur l'article 36, je suis saisi d'un amendement n° 331 .
La parole est à M. René Dosière.
Cet amendement vise à ce que les membres de cette assemblée respectent l'ordonnance organique de 1958 sur la délégation de vote. C'est un texte assez court, qui ne comporte que deux articles.
L'article 1er prévoit les cas où l'on peut déléguer son vote :
« Les membres du Parlement ne sont autorisés à déléguer leur droit de vote que dans les cas suivants :
« 1° Maladie, accident ou événement familial grave empêchant le parlementaire de se déplacer ;
« 2° Mission temporaire confiée par le Gouvernement ;
« 3° Service militaire accompli en temps de paix ou en temps de guerre ;
« 4° Participation aux travaux des assemblées internationales en vertu d'une désignation faite par l'Assemblée nationale ou le Sénat ;
« 5° En cas de session extraordinaire, absence de la métropole ;
« 6° Cas de force majeure appréciés par décision des Bureaux des assemblées. »
Une loi avait prévu que ce soit également possible en cas de présence aux séances des assemblées locales, mais le Conseil constitutionnel avait annulé cette disposition, considérant que ce motif ne justifiait pas que l'on délègue son droit de vote.
L'article 2 précise comment cela doit se passer :
« La délégation doit être écrite, signée et adressée par le délégant au délégué. Pour être valable, elle doit être notifiée au président de l'assemblée à laquelle appartient le parlementaire avant l'ouverture du scrutin ou du premier des scrutins auxquels l'intéressé ne peut prendre part. La notification doit indiquer le nom du parlementaire appelé à voter au lieu et place du délégant ainsi que le motif de l'empêchement. La délégation ainsi que sa notification doivent, en outre, indiquer la durée de l'empêchement. À défaut, la délégation est considérée comme faite pour une durée de huit jours. Sauf renouvellement dans ce délai, elle devient caduque à l'expiration de celui-ci. »
Voilà les dispositions qui règlent la délégation de vote. Comment sont-elles appliquées ? La délégation de vote devait être exceptionnelle et réglementée. Aujourd'hui, elle est permanente, générale et n'a pas besoin d'être justifiée. Il suffit que le groupe politique auquel on appartient soit bien organisé et sache si les gens sont présents ou non pour organiser lui-même les délégations de vote. Il arrive que certains groupes ne soient pas suffisamment bien organisés et qu'il y ait des erreurs, ce qui fait que le nombre de votants ne correspond pas au nombre de présents. Il paraît d'ailleurs que c'est un peu ce qui s'est passé, pour le texte sur les OGM, dans le groupe le plus important qui n'appartient pas à l'opposition.
En tout état de cause, la manière dont nous procédons est parfaitement étrangère non seulement à la lettre, mais, bien entendu, à l'esprit de l'ordonnance de 1958. Ce qui vous est proposé, c'est tout simplement d'inscrire dans notre règlement que nous appliquerons cette disposition relative aux délégations de vote.
Concrètement, cela signifie naturellement que nous reviendrons à la règle constitutionnelle qui veut que le vote soit personnel, car, en fait, ne nous leurrons pas, si nous appliquons strictement l'ordonnance de 1958, le nombre de délégations de vote va se réduire.
Nous ne pouvons pas supprimer cette disposition, puisque le règlement ne peut pas supprimer une disposition de l'ordonnance, mais nous pouvons au moins décider d'appliquer l'ordonnance, ce qui revient de fait à rendre le nombre de délégations très faible.
Si nous ne procédons pas ainsi, votons une loi organique pour modifier l'ordonnance de 1958. Ce serait tout de même beaucoup plus clair. Comment peut-on maintenir cette fiction ?
Il est aujourd'hui question de sanctions financières pour lutter contre l'absentéisme. Pour mesurer l'absentéisme, on tient compte simplement du fait qu'un député n'a pas participé à un scrutin public, mais, avec la délégation de vote telle qu'elle est pratiquée, tout le monde participe aux scrutins publics. Nous voyons donc bien l'hypocrisie dans laquelle nous sommes. Nous vous proposons d'être plus lucides.
Les questions que pose M. Dosière méritent assurément d'être approfondies du point de vue juridique, mais, dans l'état actuel des choses, la commission a rejeté son amendement.
Chacun aura bien compris que nous sommes soucieux de revenir à l'application des textes.
Je veux d'ailleurs souligner qu'il y a, pendant, un risque d'inconstitutionnalité dans les lois que nous adoptons. Je ne crois pas que le Conseil constitutionnel ait été saisi depuis qu'existe cette ordonnance pour vérifier la validité des délégations confiées par les parlementaires absents, mais il n'est pas exclu que la question soit posée un jour. Le Conseil pourra alors être amené à regarder la manière dont les délégations ont été faites sur plusieurs votes. Comme certaines de nos pratiques n'ont rien à voir avec l'esprit du texte, il conviendrait que nous soyons sages. Grâce à René Dosière, nous savons dans quelles conditions on peut donner une délégation de vote et nous devrions les respecter.
Le président Ayrault évoquait tout à l'heure la séance du 30 juin 1875, qui a vu un amendement rétablir la République. Je voudrais juste, pour faire sourire un instant l'Assemblée, vous lire le début du compte rendu de cette séance, qui fait référence à l'absentéisme des parlementaires de l'époque.
La séance, présidée par l'un de nos anciens collègues, M. Buffet, est ouverte à deux heures et quart. M. le vicomte Blin de Bourdon, l'un des secrétaires, donne lecture du procès-verbal de la séance de la veille. Le président prend ensuite la parole :
« M. Dumarnay, retenu chez lui par une indisposition, s'excuse de n'avoir pu assister à la séance d'hier, et de ne pas pouvoir prendre part, pendant quelques jours, aux travaux de l'Assemblée.
« La commission des congés est d'avis d'accorder à M. l'amiral de La Roncière Le Noury, une prolongation de congé de huit jours. Il n'y a pas d'opposition ?... La prolongation de congé est accordée. »
Vous voyez que, en 1875, on vérifiait les raisons pour lesquelles les collègues étaient absents et on s'assurait que les motifs étaient fondés. Du coup, ils pouvaient déléguer. Ce n'est plus le cas. Au-delà de l'anecdote, nous en appelons au retour à la rectitude des textes. (Applaudissements sur les bancs du groupe SRC.)
Sur l'article 39, je suis saisi d'un amendement n° 19 .
La parole est à M. Lionel Tardy.
J'ai toujours été étonné que, lors d'un scrutin public, seuls apparaissent les noms des députés ayant voté différemment de la majorité de leur groupe. Je ne comprends pas cette règle. Lors d'un scrutin, quel qu'il soit, sauf, bien entendu, lorsque c'est un vote à main levée, tous les noms doivent apparaître pour que les citoyens sachent qui a voté quoi. On peut se demander si, dans une certaine mesure, nous n'aurions pas honte de nos votes et de nos prises de position. Il y a là une anomalie manifeste que je propose de supprimer pour une meilleure transparence de nos travaux. Nos électeurs ont le droit de connaître nos votes.
Défavorable. Le système actuel a été mis en place en 1993 et, à ma connaissance, il n'est pas remis en cause.
Je suis saisi d'un amendement n° 94 .
La parole est à M. Jean-Jacques Urvoas.
La rédaction proposée à l'article 81 de notre règlement aboutit à supprimer l'annonce du dépôt des propositions de loi en séance publique, ce qui, à nos yeux, est dommageable. Nous proposons donc de rétablir cette procédure qui, certes, n'était plus utilisée, mais qui garantirait une parfaite information des députés présents dans l'hémicycle.
Cette disposition est tombée en désuétude. Certains jours, dix ou quinze propositions de loi sont déposées sur le bureau de l'Assemblée ; nous n'allons pas commencer la séance en les énumérant. Les députés sont déjà amplement informés par les autres procédures, notamment par le feuilleton. Avis défavorable.
(L'amendement n° 94 n'est pas adopté.)
(L'article 42 est adopté.)
Je suis saisi d'un amendement n° 130 .
La parole est à M. Jean-Jacques Urvoas.
Il est défendu.
(L'amendement n° 130 , repoussé par la commission, n'est pas adopté.)
(L'article 43 est adopté.)
Dans la nouvelle rédaction du second alinéa de l'article 83 de notre règlement, proposée par l'article 44 de cette proposition de résolution, « les documents qui rendent compte de l'étude d'impact réalisée sur un projet de loi soumis en premier lieu à l'Assemblée sont imprimés et distribués en même temps que ce projet ».
Cette rédaction pourrait permettre au Gouvernement de s'affranchir de l'obligation de réaliser une étude d'impact dès lors qu'il déciderait de présenter son texte en premier lieu au Sénat. Nous proposons donc de supprimer les termes « en premier lieu », de manière que le Gouvernement soit obligé de présenter une étude d'impact, quels que soient le texte et la première chambre saisie.
Défavorable. Non sur le fond, car le Gouvernement sera obligé de réaliser une étude d'impact et de la rendre publique. Il n'est donc pas utile de voter l'amendement pour atteindre cet objectif.
(L'amendement n° 45 n'est pas adopté.)
Je suis saisi d'un amendement n° 352 .
La parole est à M. le rapporteur.
C'est un amendement important, puisqu'il prévoit que les études d'impact qui seront obligatoires à partir du 1er septembre prochain pour les nouveaux projets de loi seront mises en ligne par l'Assemblée nationale afin qu'elle puisse recueillir toutes les observations qui pourraient être formulées. Dans son rapport, le rapporteur fera un résumé du résultat de cette mise à disposition du public des études d'impact.
(L'amendement n° 352 est adopté.)
(L'article 44, amendé, est adopté.)
Nous en arrivons à l'article 48.
La parole est à M. René Dosière, inscrit sur l'article.
Avec l'article 48, nous en arrivons au problème des rapports et de la manière dont s'engageront les débats en séance. J'ai souhaité prendre la parole pour exposer la philosophie des amendements que nous avons déposés sur cet article.
Ceux-ci sont de deux types. En premier lieu, l'Assemblée doit pouvoir délibérer en parfaite connaissance de cause. Pour cela, il faut que chaque député ait pu prendre connaissance du rapport de la commission. C'est d'autant plus indispensable que nous débattrons désormais sur le texte de la commission. C'est pourquoi nous proposerons un certain nombre de délais afin que les rapports soient disponibles suffisamment tôt de manière que chacun puisse en prendre connaissance. Je souligne que cela doit permettre d'amender le texte adopté en commission, même s'il doit y avoir moins d'amendements soutenus en séance publique.
En second lieu, nous souhaitons renforcer par une innovation le dialogue entre la majorité et l'opposition, en donnant la possibilité à l'opposition d'établir un contre-rapport ou un co-rapport sur les textes les plus importants. Il ne s'agit pas de systématiser cette pratique, mais de la rendre possible sur les textes les plus importants.
En effet, le rapporteur est presque toujours un membre de la majorité. Nous voyons d'ailleurs, dans le cadre du présent débat, que la parole de la majorité est portée par le rapporteur ; du côté de la majorité, ou du groupe le plus important ne faisant pas partie de l'opposition – puisque c'est ainsi que vous définissez la majorité dans le règlement –, nous n'avons guère entendu de points de vue qui divergent de celui du rapporteur.
En séance, le temps de parole du rapporteur n'est pas limité ; cela signifie que la majorité n'est pas assujettie à une limitation de son temps de parole. Il serait donc souhaitable, dans le cadre d'un débat démocratique, que l'opposition puisse faire connaître son point de vue. La qualité de nos débats s'en trouverait améliorée, la modernité de notre démocratie également. Il n'y a aucun risque que le texte ne soit pas adopté, car, depuis 1962, le fait majoritaire s'est imposé sous la Ve République, quel que soit le Gouvernement en place. Cela ne perturbera donc pas le vote.
Tel est l'esprit constructif qui sous-tend les divers amendements que nous défendrons.
Je suis saisi d'un amendement n° 294 .
La parole est à M. Jean-Jacques Urvoas.
Cet amendement, que n'a pas évoqué notre collègue Dosière à l'instant, vise à garantir l'examen d'un projet ou d'une proposition dans les meilleures conditions de travail, et donc le plus en amont possible. L'une des avancées de la révision constitutionnelle tient au fait que nous aurons théoriquement davantage de temps en amont. Il faut que ce gain de temps profite à tous les parlementaires, qu'ils appartiennent au groupe le plus important qui n'est pas de l'opposition ou à l'opposition, y compris dans le cadre de l'initiative législative partagée.
Nous proposons donc que le règlement de l'Assemblée prévoie un délai incompressible de deux semaines entre la réunion de la commission et l'examen du texte en séance publique, sauf – hypothèse fort peu probable – si une réunion de la conférence des présidents décide le contraire à l'unanimité.
Défavorable. Le texte prévoit déjà un délai de sept jours au moins, qu'il sera suffisamment délicat de tenir. Ensuite, il n'a jamais été prévu que la conférence des présidents vote à l'unanimité.
(L'amendement n° 294 n'est pas adopté.)
Je suis saisi d'un amendement n° 251 .
La parole est à M. Jean-Jacques Urvoas.
René Dosière a évoqué l'idée portée par cet amendement. C'est une disposition attendue, parce qu'elle existe dans d'autres parlements, où elle a démontré son efficacité. De nombreux constitutionnalistes, d'ailleurs, qui avaient été sollicités par l'UMP pour soutenir la révision constitutionnelle, appellent de leurs voeux la création d'un contre-rapporteur ; je pense, par exemple, au professeur Guy Carcassonne ou au professeur Mauss.
Cela existe et fonctionne dans différents parlements de l'Union européenne. En Italie, ce que l'on appelle la minorité peut, à l'issue des travaux en commission, produire son propre rapport et désigner un rapporteur pour s'exprimer en tant que tel dans la discussion générale. Chez nos collègues grecs, c'est le président de la commission qui désigne, après consultation des présidents de groupe, un rapporteur de la majorité et un rapporteur de l'opposition. Au Portugal, les rapporteurs sont en principe nommés parmi les députés n'appartenant pas au groupe parlementaire dont est issu le texte examiné. En Autriche, le règlement donne la possibilité à un parlementaire d'exprimer une opinion divergente dans le rapport de la commission et à trois membres de la commission de publier un rapport, dit rapport de la minorité, faculté à laquelle l'opposition a régulièrement recours. Je pourrais également citer la Finlande, qui permet aux députés de l'opposition de présenter une contribution annexée au rapport de la commission, ou encore la République tchèque, où un cinquième des membres d'une commission de la chambre des députés peuvent élaborer un contre-rapport joint au rapport de la commission, la même possibilité étant offerte à un tiers des membres du Sénat.
Cela n'a jamais été notre habitude à l'Assemblée nationale, y compris quand celle-ci s'appelait encore la Chambre des députés. Nous avons d'ailleurs quelques trous, mais ce sont des conventions qui les ont comblés. Par exemple, rien ne dit dans les textes que les rapporteurs doivent être obligatoirement issus du groupe le plus important qui n'est pas de l'opposition. C'est toutefois devenu une habitude.
Nous ne contestons pas cette habitude ; elle a vocation à se maintenir dans la mesure où le rôle du groupe le plus important qui n'est pas de l'opposition est de soutenir le Gouvernement. Mais en quoi le regard d'un collègue appartenant à l'opposition, présenté de manière construite à la commission, nuirait à nos débats ? Nous pensons au contraire que ce serait de nature à permettre une démonstration rigoureuse, dans un sens comme dans l'autre. La commission étant – je sais que, sur ce point, nous sommes d'accord avec le rapporteur – le coeur nucléaire du débat démocratique, le lieu où la fission peut se faire, il faut que les arguments y soient étayés, que l'on quitte le registre de l'humeur ou de l'emporte-pièce.
Nous écrivons « contre-rapport », mais que l'on ne se méprenne pas : il ne s'agit pas d'un rapport contre. Nous avons utilisé ce terme parce qu'il existe déjà dans notre droit, à la Cour des comptes, où le contre-rapporteur est un magistrat qui doit faire connaître son opinion sur les propositions. Si le terme vous choque, nous pouvons parler de « co-rapport ». Il s'agit de produire une analyse contradictoire de la proposition émanant, le plus souvent, du Gouvernement.
Défavorable. Nous allons introduire dans le règlement une pratique que quelques commissions ont déjà commencé à mettre en place, à savoir la présence d'un co-rapporteur issu de l'opposition pour tous les rapports portant sur l'application des lois. C'est quelque chose de nouveau dans notre assemblée, et c'est déjà un progrès.
Mais l'amendement porte sur l'examen initial des lois. Le rapporteur a un certain nombre de pouvoirs : déposer des amendements ou rapporter les travaux de la commission devant l'hémicycle. Autant il nous semble logique que chaque groupe ait un orateur, qui en soit le porte-parole et auquel le plus grand temps de parole est octroyé, autant il nous semble difficile de créer un contre-rapporteur, puisqu'il ne pourrait pas, par définition, rapporter la position de la commission.
Le mécanisme des rapports est effectivement, dans notre assemblée, une curiosité. Nous sommes l'un des seuls parlements où, à l'exception de quelques budgets, les rapporteurs sont exclusivement issus de la majorité et, en réalité, du groupe majoritaire.
J'en veux pour preuve le fait que, depuis le début de cette législature, le groupe Nouveau Centre n'a été chargé, hormis les propositions de loi qu'il a pu mettre en débat, que d'un seul rapport. Pourtant, il fait partie de la majorité. À cet égard, c'est, en termes de fonctionnement de la majorité, parfaitement anormal, et cela dénote un état d'esprit qui n'est pas satisfaisant.
Au-delà même de la majorité, une telle pratique devrait changer.
Sur un certain nombre de sujets, depuis qu'un membre de l'opposition préside la commission des lois (Exclamations sur divers bancs)…
On voit bien que la présidence de la commission des finances par un député de l'opposition n'empêche pas ladite commission de travailler.
Je tiens à dire que si la rédaction des rapports était confiée, proportionnellement à l'importance des groupes et au choix du bureau de chaque commission, à des membres de la majorité ou de l'opposition, le travail ne s'en ressentirait pas dès lors que les rapporteurs exprimeraient l'avis de leur commission, comme il se doit dans un Parlement mûr et serein. Quand bien même un rapporteur serait désavoué par sa commission, son rôle n'est pas d'exprimer dans l'hémicycle son opinion personnelle, mais celui de la commission. À cet égard, je trouve éminemment regrettable qu'il n'y ait pas de partage des responsabilités au sein de la majorité.
On évoquait tout à l'heure l'élaboration des lois sur la bioéthique. Ce type de texte justifierait pleinement un partage des rapports entre les différents groupes, comme on le fait lors de l'examen du budget. Certes, monsieur le président de la commission des lois, un corapporteur issu de l'opposition pour les rapports sur l'application des lois serait une innovation utile, mais je pense que la pratique qui s'est instaurée dans notre assemblée devrait de toute façon être corrigée.
Nous proposons que puisse être désigné, sur tous les textes de loi, un contre-rapporteur, que l'on pourrait aussi appeler corapporteur. Pour montrer à la fois l'intérêt d'une telle disposition et sa faisabilité, nos collèguesJean-Jacques Urvoas etRené Dosière, joignant le geste à la parole, ont écrit un contre-rapport sur la proposition de résolution que nous sommes en train de discuter. Pour des raisons matérielles bien compréhensibles, nous n'avons pas pu dupliquer ce contre-rapport en suffisamment d'exemplaires pour lui assurer une grande diffusion, mais Jean-Jacques Urvoas va évidemment en remettre un exemplaire à M. le rapporteur pour qu'il puisse en prendre connaissance.
Lui transmettre ce contre-rapport alors que nous en sommes à l'article 48, c'est un peu tardif !
Je pense que tout le monde conviendra qu'un tel travail en miroir permettrait de mieux caractériser la position alternative et d'établir les points de repère du débat, les quatre, cinq ou six sujets importants sur lesquels portent les divergences d'appréciation. Je rappelle qu'actuellement les rapporteurs appartiennent, dans 99,99 % des cas, au groupe le plus important de la majorité. Un contre-rapport permettrait de mieux organiser nos travaux et le public pourrait ainsi plus aisément percevoir les points de divergence et, ensuite, mieux comprendre nos débats en séance publique.
Deux exemples illustrent mon argumentation.
Tout d'abord, imaginons qu'un contre-rapport ait pu être rédigé sur le projet de loi « Hôpital, patients, santé et territoires ». On pourrait alors constater qu'une bonne part des débats au Sénat relatés par la presse ont déjà eu lieu à l'Assemblée. Mais ils sont passés inaperçus à l'époque alors qu'ils alimenteraient utilement les débats actuels.
Second exemple ; une proposition de loi, n° 1610, visant à faciliter le maintien et la création d'emplois va être débattue en séance publique à la fin du mois, au titre de l'ordre du jour réservé au groupe le plus important qui n'appartient pas à l'opposition. Or nous nous rendons compte, depuis quelques jours, qu'il serait bon que ce texte soit examiné en détail par l'opposition, qui pourrait ainsi, après les auditions de représentants des organisations syndicales, contribuer au rapport.
J'estime que l'Assemblée est suffisamment informée. Nous allons passer au vote.
(L'amendement n° 251 n'est pas adopté.)
Je suis saisi d'un amendement n° 114 .
La parole est à M. Roland Muzeau.
Notre amendement n° 114 vise à compléter l'alinéa 2 par la phrase suivante : « La mise à disposition des rapports et des textes adoptés par les commissions doit intervenir au moins sept jours avant le début de leur examen en séance. » Le bon sens devrait suffire comme explication.
J'en viens aux amendements n°s 46 et 211 . Monsieur le président, comme je vous l'avais annoncé hier, ma collègue Martine Billard et moi-même vous avons adressé aujourd'hui un courrier pour vous informer des points sur lesquels les députés du groupe de la Gauche démocrate et républicaine estiment indispensable de trouver un compromis et des voies de résolution de nos divergences. Parmi ces points figure la question des dérogations prévues lors de l'engagement de la procédure accélérée. En l'espèce, l'alinéa 5 de l'article 48 prévoit que le délai de sept jours entre la mise à disposition d'un texte adopté par la commission et son examen en séance ne sera pas applicable aux textes examinés dans le cadre de la procédure accélérée. Cette disposition est clairement inacceptable pour nous. D'une part, en effet, la boulimie législative délirante à laquelle nous assistons depuis deux ans a eu pour conséquence de faire du recours à la procédure accélérée non pas l'exception, mais quasiment la norme. D'autre part, nous sommes déjà confrontés à de graves dysfonctionnement en termes de délais entre la mise à disposition des textes et des rapports et le début de l'examen des textes en séance. Je ne prendrai qu'un seul exemple : la proposition de résolution que nous examinons a été mise en distribution la veille du vendredi 1er mai, à vingt-trois heures trente, le rapport de M. Warsmann le 1er mai à vingt-deux heures trente, pour un délai de dépôt des amendements fixé, lui, au lundi suivant à dix-sept heures alors que l'examen du texte devait initialement débuter dès le lendemain ! Un tel délai n'est vraiment pas raisonnable, tout le monde en conviendra.
Notons d'ailleurs que le texte ne fait plus mention d'un « délai raisonnable », mais contient seulement la formule : « meilleurs délais ». Mais les meilleurs délais sont toujours les délais les meilleurs dès qu'il s'agit de permettre aux députés de travailler sérieusement les textes qui leur sont soumis, de préparer des amendements, d'échanger des points de vue avec les citoyens ou avec les acteurs de la société civile. Nous proposons donc qu'en cas d'engagement de la procédure accélérée, le délai de sept jours soit maintenu, dans un souci de qualité du travail législatif.
Si notre première proposition concernant le contre-rapporteur a été repoussée, c'est sans doute parce qu'elle était trop contraignante. L'amendement n° 256 , lui, n'ouvre que la faculté, pour la commission, de nommer contre-rapporteur un membre de l'opposition. Il s'agit, là encore, d'introduire de la souplesse dans le dispositif.
Une précision : nous avons eu, hier soir, un débat sur l'importance du compte rendu et, en le lisant, j'ai découvert avec intérêt que le rapporteur avait déjà reçu le contre-rapport de l'opposition que j'ai évoqué tout à l'heure. Je n'aurai donc pas le plaisir de le lui remettre en séance.
Je suis saisi d'un amendement n° 296 .
La parole est à M. Jean-Jacques Urvoas.
À notre grand regret, le futur règlement ne prévoira donc pas la création de contre-rapporteurs. Aussi, nous proposons que le rapport du rapporteur, celui qui va engager la commission, intègre les opinions des groupes. En effet, aujourd'hui, ces opinions s'expriment par des déclarations de tel ou tel collègue. Nous pensons qu'il serait plus logique de formuler cela noir sur blanc dans le règlement. Cette question est d'ailleurs abordée dans d'autres instances. J'ai déjà évoqué en commission le débat qui a lieu, au sein du Conseil constitutionnel, sur ce que l'on appelle « l'opinion dissidente ». Il s'agit de se demander s'il ne serait pas utile à la délibération collective de faire état des motivations qui ont prévalu au moment du choix. Actuellement, le rapport rend compte de la vision du rapporteur, souvent majoritaire au sein de la commission puisqu'il est soutenu par ses collègues qui appartiennent au groupe le plus important qui n'est pas dans l'opposition. Mais il serait utile que la vision des différents groupes soit expressément formulée dans le rapport.
Une telle innovation correspondrait à une constante réglementaire : nous donnons de plus en plus de pouvoir aux groupes ; continuons donc en ce sens. Au passage, il faut reconnaître que tous les groupes ne sont pas traités équitablement. J'ai découvert que les rapports n'étaient pas distribués proportionnellement à l'importance numérique des représentants des différentes sensibilités qui composent la majorité. Même si ce n'est pas mon affaire, je trouve cela assez discourtois. Je suppose que la mise en place du nouveau règlement sera l'occasion de régler ce problème. En tout cas, si notre amendement était voté, les groupes auraient la possibilité d'exprimer leur opinion.
C'est un excellent amendement dont l'adoption ne dérangerait personne. Je ne comprends donc pas l'avis défavorable de la commission. En plus, on sait que les débats en commission, comme ceux qui ont lieu dans l'hémicycle, peuvent servir au juge constitutionnel pour savoir quelle est la bonne interprétation de la volonté du législateur.
Inclure l'opinion des groupes en annexe des rapports serait donc utile, y compris dans le cadre de l'élaboration des décisions du Conseil constitutionnel.
Cette proposition de résolution vise à valoriser le travail accompli en commission. Puisque a été repoussée la proposition qui prévoyait qu'un orateur dont le groupe ne s'était pas encore exprimé sur l'amendement ait droit à la parole, présenter l'opinion des groupes dans le rapport permettrait de donner la parole à un groupe qui ne pourra peut-être pas s'exprimer dans l'hémicycle.
Je ne peux tout de même pas laisser dire de telles choses ! Aucun groupe ne sera privé de parole, madame Lemorton ! Chacun d'eux disposera d'un certain temps de parole dans la discussion générale, qu'il gérera comme il l'entend. Chaque groupe pourra s'exprimer, chaque député pourra présenter des amendements et défendre ses idées à ce moment. Quant à la procédure du temps programmé, si elle est choisie, cela signifie que chaque groupe disposera d'un temps global sans limitation : s'il veut permettre à un orateur de s'exprimer une heure contre un seul article, il pourra le faire.
Je respecte tout à fait vos opinions, mais n'utilisez pas ce type d'argument.
Monsieur le rapporteur, ne vous fâchez pas ! Nous réclamons seulement la parité !
(L'amendement n° 296 n'est pas adopté.)
Je suis saisi d'un amendement n° 223 .
La parole est à M. Jean-Jacques Urvoas.
Cet amendement vise à donner le temps aux députés de lire le rapport. En l'espèce, le président Warsmann a fait un travail absolument remarquable d'exhaustivité. On peut contester les choix qui sont les siens, mais il faut saluer la rigueur dont il a fait preuve dans l'écriture de son rapport. À telle enseigne que celui-ci fait 490 pages !
M. Muzeau a souligné la brièveté des délais dont nous avons disposé. Le dernier délai de dépôt des amendements étant fixé au lundi 4mai à dix-sept heures, nous avons dû rédiger les amendements sur la base du rapport qui était en ligne le vendredi 1er mai à vingt-deux heures trente. Chacun admettra que ces conditions ne sont pas idéales pour fournir un travail de qualité.
Quel est l'objectif de l'amendement n° 223 ? C'est de dissocier ce qui fait actuellement l'objet d'un seul document : le rapport du rapporteur qui est publié après les débats de la commission, parce qu'il les intègre. Le rapport du rapporteur analyse le texte et il a profité du temps donné bien en amont par la révision constitutionnelle, des auditions et des expertises. Mettons ce rapport à la disposition des collègues huit jours avant l'examen du texte en commission. Après les débats, faisons un compte rendu de la commission retraçant les opinions des uns et des autres et intégrant les amendements qui ont pu être adoptés ou rejetés – je me réjouis d'ailleurs que le sommier soit maintenu, il est utile.
Franchement, étant donné la qualité du travail fourni par les rapporteurs – puissamment aidés par les fonctionnaires de cette maison, que je salue au passage car je suis admiratif devant leur travail –, je trouve dommage que la vocation des rapports soit de figurer sur des étagères, et d'être consultés ensuite par des universitaires cherchant à retracer la genèse de nos travaux.
Je voudrais m'associer à l'hommage rendu par notre collègue Jean-Jacques Urvoas aux services de la commission. Le 29 avril, nous avons eu trois réunions de la commission des lois en finissant à plus de vingt-trois heures, et un rapport de près de 500 pages était en ligne le 1er mai à vingt-deux heures. Bravo aux services pour leur efficacité !
Il n'y a pas de quoi être fier de faire travailler les gens le 1er mai !
Deuxième point : l'objectif de M. Urvoas – que je partage – est satisfait par l'article 48, alinéa 3 : « Lorsque le délai entre le dépôt d'un projet ou d'une proposition de loi et son examen en séance est au moins égal à six semaines, le rapporteur de la commission saisie au fond met à disposition des commissaires, au cours de la semaine qui précède l'examen du projet ou de la proposition en commission, un document qui fait état de l'avancement de ses travaux. »
Pourquoi avons-nous voté cela ? Tout simplement parce que la plupart de nos collègues rédigent leurs amendements à partir du rapport. Comme l'intérêt général est que tous les amendements arrivent dans la première commission saisie au fond, l'idée est que le rapport soit mis à disposition dans la semaine qui précède : ainsi chacun pourra amender et la commission pourra avoir le maximum d'amendements au cours de sa première réunion.
C'est pourquoi je pense que cet alinéa répond à votre objectif.
Nous prenons acte des propos de M. le rapporteur, qui nous apportent une relative satisfaction.
Cependant, de nombreuses propositions de loi seront d'émanation gouvernementale – pardon de l'exprimer ainsi. Compte tenu de l'embouteillage du calendrier, certains de nos collègues de la majorité vont être amenés, on peut l'imaginer, à porter des PPL qui seront peut-être largement suggérées par le Gouvernement.
Sans vouloir faire de procès d'intention, je pense que cela peut arriver, et peut-être à brève échéance.
En tout état de cause, une grande nouveauté va être introduite dans le déroulement de nos travaux : la présence du Gouvernement en commission. Même lorsqu'il s'agira d'une PPL, il sera donc très important que nous disposions d'un rapport du rapporteur, en amont de toute confrontation avec le Gouvernement. Sinon, le rapport de la commission sera un peu celui du Gouvernement.
Nos préoccupations sont satisfaites par les dispositions évoquées par M. Warsmann, mais il faudrait qu'on puisse avoir accès à un rapport du rapporteur dans tous les cas de figure.
(L'amendement n° 223 , repoussé par la commission, n'est pas adopté.)
Défendus.
(Les amendements nos 257 et 258 rectifié , repoussés par la commission, successivement mis aux voix, ne sont pas adoptés.)
Je suis saisi d'un amendement de coordination, n° 355, présenté par la commission.
(L'amendement n° 355 est adopté.)
Je suis saisi d'un amendement de précision, n° 353, présenté par la commission.
(L'amendement n° 353 est adopté.)
Cet amendement vise à préciser que le délai qui sépare la mise à disposition du texte adopté par la commission du début de son examen en séance doit commencer à courir après la distribution du texte sous format papier et non seulement sous forme électronique.
Cela ne répond pas à un simple réflexe archaïque mais à un réel besoin. Reprenons l'exemple de l'heure de mise à disposition sur support électronique du présent rapport : on n'est pas obligé de consulter son ordinateur toutes les demi-heures, surtout la nuit, pour savoir si un rapport a été mis en ligne.
De plus, quand on veut travailler correctement sur un document de 490 pages, il faut faire un tirage papier, ce qui suppose d'avoir son imprimante à proximité. Même à l'Assemblée, les toners mis à notre disposition sont en nombre limité, et quand on fait des tirages trop importants, ce sont les députés qui doivent se procurer l'encre.
Les députés doivent aussi prendre une tronçonneuse et aller couper des arbres pour faire le papier !
La formule électronique n'est pas tout à fait satisfaisante ; nous souhaitons donc que ce soit la date de distribution qui compte. D'ailleurs, je souligne que le présent rapport a été distribué le mardi matin. Maintenant que les délais sont allongés, il est souhaitable qu'on puisse les faire partir à compter de la distribution, ce qui évitera aussi parfois des doubles tirages sur papier et un certain gaspillage. Puisque nous voulons tous économiser le papier, utilisons directement les rapports qui sont distribués.
(L'amendement n° 95 , repoussé par la commission, n'est pas adopté.)
Je suis saisi d'un amendement rédactionnel, n° 356, présenté par la commission.
(L'amendement n° 356 est adopté.)
Je suis saisi d'un amendement n° 259 .
La parole est à M. Roland Muzeau.
Nous proposons de compléter l'alinéa 5 par les mots suivants : « et au plus tard deux jours ouvrables avant le début de la lecture du texte en séance. » Le rapporteur explique que le texte sera mis à disposition dans la semaine. Si c'est au début de la semaine, c'est parfait. Si c'est en fin de semaine, nous n'avons même pas un délai de quarante-huit heures ouvrables, et cela pose un problème. Donc, il serait bon d'apporter cette précision.
Cet amendement est satisfait. Avis défavorable.
(L'amendement n° 259 n'est pas adopté.)
Je suis saisi d'un amendement n° 39 rectifié .
La parole est à M. Christian Jacob.
Cet amendement vise à donner davantage de temps au rapporteur pour préparer son rapport et le travail en commission. Tel que le texte est rédigé, le rapporteur est limité à quarante-huit heures – il n'est pas d'ailleurs pas indiqué s'il s'agit de jours ouvrables, mais M. le rapporteur vient d'apporter une précision sur ce point.
Prenons un exemple concret : trois jours ouvrables, cela signifie qu'un délai d'amendement qui tombe ce soir permet de travailler en commission jeudi. Très concrètement, le texte sur le Grenelle de l'environnement revient en commission mardi ; la fin du dépôt des amendements est ce soir ; nous disposons de trois jours ouvrables. Pour cette deuxième lecture, 350 amendements ont été déposés.
Si on veut que le rapporteur travaille sérieusement, c'est-à-dire qu'il ait le temps de lire les amendements, de chercher les différents arguments avec les services de la maison et les administrations concernées, ce délai de trois jours est nécessaire. Ce n'est pas sérieux de vouloir le raccourcir.
Dans les commissions qui étudient beaucoup de textes, comme la commission des affaires économiques, c'est d'ailleurs la pratique, la tradition, puisque le règlement des commissions ne prévoit pas actuellement de délais précis et qu'il les laisse à l'appréciation des présidents.
Nous demandons d'avoir au moins ces trois jours ouvrables. Sérieusement, les députés ont tout le temps de déposer les amendements, puisque nous avons les textes souvent un mois ou un mois et demi avant. Laissons aux rapporteurs et à nos administrateurs trois jours ouvrables afin qu'ils puissent faire un travail correct et sérieux.
Chaque député va se faire son avis. Je n'ai pas d'hostilité de principe à cet amendement.
Pour notre part, nous avons écrit le texte avec une autre logique : donner le maximum de temps à chaque député pour déposer ses amendements, tout en permettant à la commission de travailler, ce qui nous a conduits à opter pour un délai de quarante-huit heures.
Si un projet ou une proposition de loi ont été déposés au moins quatre semaines avant la date d'examen, il est possible de déposer des amendements jusqu'à quarante-huit heures calendaires avant l'examen en commission. C'est-à-dire que si la commission se réunit le mercredi à dix heures, les députés peuvent déposer des amendements jusqu'au lundi à dix heures. Dans l'hypothèse où le texte a été déposé moins de quatre semaines avant sa date d'examen, les députés peuvent déposer leurs amendements jusqu'à la veille de la réunion de la commission, à treize heures. Un texte est déposé en procédure accélérée ; il est examiné quinze jours après ; vous avez jusqu'à la veille à treize heures pour amender.
Je respecte mille fois les motivations de notre collègue Christian Jacob : dans son rôle d'excellent rapporteur du texte sur le Grenelle de l'environnement, il a été enfoui sous une montagne d'amendements, ce qui le rend sensible au travail du rapporteur. Il trouve donc que les délais prévus par la commission sont trop justes, et il propose trois jours ouvrables – il ne compte pas le dimanche – sauf décision contraire du président de la commission.
Voilà la présentation du problème ; chacun votera comme il le souhaitera.
Nous avons deux préoccupations légitimes. La première, c'est que les députés puissent avoir le plus de temps possible pour travailler leurs amendements avant de les déposer. Il ne faudrait pas qu'au détour de l'amendement de M. Jacob – qui peut se justifier – on réduise la latitude donnée aux députés pour déposer des amendements.
Toutefois, notre collègue Christian Jacob pose un vrai problème. Il est de notre intérêt à tous que le rapporteur fasse le travail à fond, afin qu'il puisse apporter des réponses intelligibles et constructives, de façon que le travail en amont des députés soit respecté. Si le rapporteur n'a pas le temps de travailler sur les amendements, il va faire des réponses à l'emporte-pièce, même s'il fait beaucoup d'efforts comme M. Jacob, car à l'impossible nul n'est tenu. Ne pas laisser assez de temps au rapporteur nuit au travail parlementaire, nous pourrons tous en convenir.
Mais, il ne faudrait pas que la conséquence soit de réduire le délai de dépôt d'amendements des députés.
Il faut donc trouver une voie qui permette de satisfaire la préoccupation de notre collègue, sans amputer la capacité de dépôt d'amendements de tous les députés.
Ah non, monsieur le président !
Je suis conscient du fait que le député a besoin de temps pour préparer ses amendements, mais il n'en a que quinze ou trente à travailler, alors que le rapporteur va en découvrir d'un seul coup 200, 250 ou 300. C'est pour cela que je pense que ces trois jours ouvrables sont nécessaires.
Ces amendements de dernière minute sont souvent déposés par des députés qui n'ont pas travaillé sur le fond du texte. (Exclamations sur les bancs du groupe SRC.) Je suis désolé, mais il y a beaucoup d'amendements répétitifs, d'amendements de lobbies…
…qui arrivent en dernière minute. C'est une réalité, nous l'avons tous fait et nous le savons tous ! J'estime qu'il faut laisser suffisamment de temps au rapporteur pour faire son travail. Sinon, en commission, les amendements passent à toute vitesse, au rythme de 400 en dix minutes. Ce n'est pas du bon travail.
Je vais mettre aux voix l'amendement n° 39 rectifié , sur lequel la commission, si j'ai bien compris, a émis un avis de sagesse.
En effet, monsieur le président.
(L'amendement n° 39 rectifié est adopté.)
Oui, monsieur le président.
(L'amendement n° 252 , repoussé par la commission, n'est pas adopté.)
Je suis saisi d'un amendement n° 354 .
La parole est à M. le rapporteur.
Je suis saisi d'un amendement n° 96 .
La parole est à M. Jean-Jacques Urvoas.
Il s'agit de réintroduire la possibilité de déposer des motions de procédure en commission. On peut comprendre que, dans la mesure où la séance publique était le lieu principal du débat, cette disposition ait été jusqu'alors peu utilisée. Chacun le sait, les motions de procédure sont souvent l'occasion pour les groupes, notamment d'opposition, d'exprimer leur point de vue sur le texte en discussion ; or chacun s'accorde à dire que l'examen en commission sera désormais le plus important, compte tenu de la réduction drastique du temps de parole en séance que vous allez imposer.
Souffrez, monsieur le rapporteur, que je puisse contester cette disposition.
Le temps programmé n'étant pas encore envisagé pour l'examen en commission, les motions de procédure y retrouveraient leur vraie vocation : apprécier l'éventuelle irrecevabilité d'un texte – ou, selon la nouvelle dénomination, le bien-fondé de son « rejet préalable » – ; la motion de renvoi en commission n'est évidemment pas concernée ; elle n'aurait aucun sens en l'espèce – chacun, je l'espère, me fera crédit de ma capacité à saisir le sens littéral du texte.
Nous souhaitons donc, avec cet amendement, pouvoir défendre des motions de procédure en commission, ce que le rapporteur veut nous interdire.
Mon jugement n'est pas aussi sombre que vous le supposez, monsieur Urvoas. Je crains néanmoins que vous n'ayez pas mesuré toutes les conséquences de votre amendement. Si une motion de rejet préalable était adoptée en commission, cette dernière ne pourrait plus discuter des articles du texte concerné. S'il s'agit d'un projet de loi, il ne resterait donc que le texte du Gouvernement ; s'il s'agit d'une proposition de loi, par exemple de l'opposition, les articles ne pourraient être examinés.
La mesure que vous voulez rétablir ne constituerait pas un progrès ; c'est sans doute pourquoi elle était tombée en désuétude. Sur ce point, la proposition de résolution met seulement le droit en conformité avec les faits.
Sur l'article 49, je suis saisi d'un amendement n° 97 .
La parole est à M. Jean-Jacques Urvoas.
L'amendement, me semble-t-il, est satisfait : M. le rapporteur le confirmera sans doute.
Je suis saisi de deux amendements portant articles additionnels après l'article 49.
La parole est à M. Daniel Garrigue, pour défendre l'amendement n° 26 .
La mesure proposée a déjà été débattue lors de l'examen du projet de loi organique.
L'un des problèmes essentiels des députés comme des sénateurs est leur difficulté à s'approprier les questions liées à l'Union européenne et à sa construction. Pourtant, un grand nombre de textes sont en réalité des transpositions d'actes de l'Union. Je rappelle à cet égard que l'article 88-4 de la Constitution confie aux commissions chargées des affaires européennes de chaque assemblée le soin d'examiner les projets de directives et de règlements. Or ces textes sont transposés dans notre droit sans que la commission des affaires européennes ne soit associée à la discussion en séance publique, alors qu'elle pourrait apporter des éclairages utiles.
Par ailleurs, les Parlements nationaux seront de plus en plus amenés à entrer en concurrence pour peser, en amont, sur l'élaboration de la législation européenne. Il est essentiel, dans ces conditions, que les Parlements nationaux suivent les projets d'actes législatifs européens jusqu'au débat en séance publique. Je rappelle que la directive sur les services a donné lieu à un débat important dans notre hémicycle, pendant lequel se sont fait jour des difficultés liées au mécanisme qui fait succéder les résolutions, de la commission des affaires européennes aux commissions permanentes, avant le débat en séance. Sur des questions aussi essentielles, il serait donc préférable que la commission chargée des affaires européennes puisse directement donner son avis en séance publique.
La notion d'avis suppose celle d'amendement, m'a-t-on objecté. Pour lever cette ambiguïté, je propose de rectifier mon amendement en remplaçant le mot « avis » par le mot « observation ». Il sera ainsi précisé que la commission chargée des affaires européennes pourra présenter ses observations en séance, ce qui permettra enfin à l'Europe de descendre dans notre hémicycle. À quelques semaines des élections européennes, on voit combien il est difficile d'intéresser nos compatriotes au sujets européens ; la procédure que je propose y contribuerait peut-être.
Je suppose, monsieur Garrigue, que vous avez aussi défendu votre amendement n° 28 rectifié , qui concerne la participation française au budget des communautés européennes. Souhaitez-vous compléter votre présentation ?
Je veux bien présenter cet amendement maintenant, bien que son objet soit un peu différent.
Chaque année, notre assemblée se prononce sur la contribution française au budget de l'Union européenne. Cette discussion se fait généralement à la sauvette, le lundi après-midi, alors que les sommes en jeu sont considérables. Elle devrait donc être l'occasion pour l'Assemblée nationale de s'exprimer sur la politique de l'Union, dont le suivi fait l'objet d'un travail considérable de la part de la commission chargée des affaires européennes présidée par Pierre Lequiller : il est fort regrettable que celle-ci ne puisse, à l'occasion de ce débat, donner son appréciation sur le budget de l'Union et ses utilisations.
Je propose, pour cet amendement comme pour le précédent, de remplacer le mot « avis » par le mot « observation ». M. le rapporteur pourra donc, s'il le souhaite, reprendre l'amendement ainsi rectifié à son compte. On aurait ainsi clarifié le fait que la commission chargée des affaires européennes ne peut pas déposer d'amendements, tout en lui permettant de participer à un débat essentiel et pour lequel elle a toute compétence. Cela redonnerait un peu de lustre et d'intérêt à l'examen du prélèvement dédié au budget de l'Union.
Défavorable, même si la commission est d'accord sur le fond : l'amendement n° 26 concerne les textes de transposition que la commission chargée des affaires européennes examine dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution ; or l'amendement n° 369 rectifié , que nous examinerons plus tard, propose que ladite commission puisse s'autosaisir pour formuler ses observations sur « tout projet ou […] proposition de loi portant sur un domaine couvert par l'activité de l'Union européenne ». Cette rédaction a d'ailleurs été élaborée en accord avec le président Lequiller.
M. Garrigue propose d'introduire cette disposition au niveau de l'article 87 du règlement, lequel porte sur les commissions permanentes ; pour sa part la commission a choisi de la réserver à l'article qui traite de la commission chargée des affaires européennes. Je préférerais donc que M. Garrigue retire ses amendements, faute de quoi j'inviterais l'Assemblée à les rejeter pour se rallier à l'amendement n° 369 rectifié , que nous examinerons dans un certain temps, après l'article 123.
Nous adhérons à la proposition de M. Garrigue. La commission des affaires économiques, qui est sans doute la plus sollicitée pour la transposition de directives, a souvent constaté que nos rapports ne faisaient pas référence aux directives ou aux textes européens présents et à venir. J'ai bien noté que, selon le nouveau règlement, cela devrait désormais être le cas – n'y voyez évidemment aucune allusion au projet de loi HADOPI.
Mais à l'inverse, monsieur Garrigue, la commission chargée des affaires européennes prend parfois des résolutions sans consulter pour avis les commissions vouées à être saisies au fond sur les sujets concernés – tels que les télécommunications, l'énergie ou la poste. De sorte que ces résolutions, par ailleurs intéressantes, n'intègrent pas toujours certains éléments techniques mis en évidence par la commission ensuite saisie au fond, laquelle, à l'inverse, ne se préoccupe pas suffisamment de la portée de la législation européenne. Bref, il y a un problème de réciprocité.
Les amendements de M. Garrigue constitueraient en ce sens des avancées, notre assemblée ayant à améliorer la fluidité des relations entre les enjeux européens et les textes consacrés à un secteur d'activité spécifique.
L'amendement dont vous avez parlé, monsieur le rapporteur, n'a absolument pas la même portée que les miens. Vous proposez que la commission des affaires européennes puisse s'auto-saisir pour s'expliquer devant les autres commissions, et non en séance publique, comme le proposent ces deux amendements que j'ai déposés avec une vingtaine de collègues.
Nous souhaitons que la commission chargée des affaires européennes puisse faire part de ses observations au sujet de textes d'origine communautaire, sur lesquels elle a déjà travaillé au titre de l'article 88-4, et ce avec l'accord de la conférence des présidents : la part issue de la législation communautaire étant croissante, il ne faudrait pas que la commission des affaires européennes vienne s'exprimer en séance sur tous les textes contenant des dispositions d'origine européenne ; mais sur les plus essentiels d'entre eux, dont elle connaît toute la genèse, il serait très utile qu'elle donne son éclairage, sans parler de son travail de droit comparé, qui peut également être précieux.
Je ne sais pas, mes chers collègues, si beaucoup d'entre vous ont déjà assisté à la discussion sur le prélèvement dédié au budget de l'Union ; c'est une caricature de débat !
Quand on sait l'importance des enjeux européens, cela est déplorable. Du reste, c'est à l'image de l'ambiance qui entoure la campagne des élections européennes, laquelle peine à susciter l'intérêt de nos compatriotes. Je déplore qu'on ne permette pas, au moins lors du débat sur le prélèvement européen, à la commission des affaires européennes de venir expliquer les grandes lignes du budget de l'Union et faire part de son appréciation sur les choix opérés au sein de ce budget.
M. Brottes n'a peut-être pas tout à fait tort, il faut sans doute harmoniser les relations entre la commission des affaires européennes et les autres. Il faut reconnaître que le peu de place qu'on lui consentait jusqu'ici l'a obligée à tracer son chemin elle-même, sans toujours se soucier – quoique Pierre Lequiller et les autres commissaires, qui sont aussi présents dans les autres commissions, s'y efforcent généralement – de rendre compte de ses travaux. S'il y a des améliorations à apporter sur ce point, refuser aujourd'hui à la commission des affaires européennes de faire entrer les enjeux européens dans l'hémicycle, c'est vraiment une attitude qui réjouira peut-être les pires souverainistes mais qui n'honorera pas l'Assemblée nationale.
D'abord, je voudrais dire à M. Brottes que nous essayons, au contraire, d'avoir des relations extrêmement suivies avec les commissions. Non seulement nous avons souvent des réunions communes avec la commission des affaires économiques, mais, comme vient de le rappeler Daniel Garrigue, la commission des affaires européennes rassemble des représentants de toutes les commissions. Très souvent, le rapporteur d'une résolution à la commission des affaires européennes est celui qui la défend au sein d'une autre commission, de sorte qu'il y a une interconnexion tout à fait opportune.
S'agissant ensuite de la présence de la commission des affaires européennes dans l'hémicycle, je m'en suis entretenu avec le président de la commission des lois, et d'ailleurs cela figurait dans le projet de M. le président l'Assemblée nationale. Tout en demandant à M. Warsmann de me le confirmer, il me semble évident que, sur un sujet couvrant les affaires européennes, le président de la commission des affaires européennes doit pouvoir demander à la conférence des présidents, et obtenir, d'être présent pour observation – non pas pour avis puisque la commission ne sera pas saisie à ce titre. Je souhaiterais que le rapporteur apporte ces précisions avant de présenter ses amendements.
Le sujet est tout de même extrêmement grave, et de nombreux autres Parlements nationaux en Europe lui consacrent beaucoup plus d'attention que nous ne le faisons. Pour combler le déficit d'Europe, les Parlements nationaux peuvent jouer un rôle de médiateur entre les opinions publiques et l'Union. Donnons-nous les moyens de jouer ce rôle ! Ce n'est pas en refusant à la commission des affaires européennes de se faire entendre en séance publique que nous allons progresser.
Je veux bien qu'il y ait des arrangements entre le président de la commission des affaires européennes et le président de la commission des lois, mais nous sommes en train de travailler sur la réforme du règlement de l'Assemblée nationale,…
…pas en train d'organiser des arrangements personnels entre M. Lequiller et M. Warsmann !
Pour ne pas envenimer les choses, je n'ai pas entendu certains des propos qui viennent d'être tenus…
Nous allons proposer un amendement tendant à donner à la commission des affaires européennes un pouvoir d'autosaisine sur tous les textes ayant un rapport avec le domaine européen – on ne peut pas être plus large –, ainsi que la possibilité systématique d'être entendue devant la commission saisie au fond qui élaborera et adoptera le texte. Ce sont des progrès colossaux par rapport à ce qui existe.
J'y suis très favorable parce que je suis conscient que les commissions saisies au fond n'ont pas assez le réflexe de la matière européenne.
Donc la commission des affaires européennes pourra soit se saisir d'elle-même, soit être saisie par une commission au fond. Et, dès qu'elle le demandera, elle sera entendue par cette même commission. En outre, et M. le président est bien placé pour le savoir puisqu'il la préside, la conférence des présidents pourra décider de la faire entendre, y compris dans l'hémicycle. Ce sont de grands pas qui répondent à une forte attente et qui nous permettront de mieux travailler tous ensemble.
(L'amendement n° 26 n'est pas adopté.)
(L'amendement n° 28 rectifié n'est pas adopté.)
Je suis saisi d'un amendement n° 261 .
La parole est à M. Roland Muzeau.
Ces amendements ont pour objet d'introduire la notion de compensation, ou gage, dans le texte du règlement, afin de freiner la pratique que nous constatons actuellement d'une lecture de plus en plus restrictive pour l'application de l'article 40.
Cette lecture stricte se fonde sur le rapport n° 3247 de M. Pierre Méhaignerie, déposé le 5 juillet 2006, qui précise pourtant que « la base de référence choisie pour l'examen de la recevabilité financière est toujours celle qui est la plus favorable à l'initiative parlementaire ».
Depuis est paru au Sénat, en juin 2008, le rapport d'information n° 401 de M. Jean Arthuis sur l'article 40 de la Constitution. Ce rapport est très intéressant, car il apporte des éclairages nouveaux sur l'interprétation de cet article dans la Haute assemblée mais également à l'Assemblée nationale.
Il rappelle ainsi qu'au Sénat l'article 45 du règlement dispose que « tout amendement dont l'adoption aurait pour conséquence, soit la diminution d'une ressource publique non compensée par une autre ressource, soit la création ou l'aggravation d'une charge publique, peut faire l'objet d'une exception d'irrecevabilité soulevée par le Gouvernement, la commission des finances, la commission saisie au fond ou tout sénateur ». Le gage est donc explicitement mentionné.
Le rapport ajoute que l'application de la procédure relative au contrôle de recevabilité financière présente, au Sénat, un élément de souplesse appréciable visant à favoriser l'initiative parlementaire : tout oubli de gage fait systématiquement l'objet d'une proposition de modification afin de « sauver » l'amendement et de permettre son dépôt. Il serait très appréciable que cette procédure s'applique également dans notre assemblée.
Selon une interprétation constante du texte de l'article 40, conforme à l'intention du Constituant et consacrée par le Conseil constitutionnel, la compensation des diminutions de ressources publiques est autorisée sous certaines conditions. Toutefois, en pratique, la distinction entre diminution de ressources publiques et création ou aggravation d'une charge publique ne va pas toujours de soi. Et, toujours selon le rapport, en matière de recevabilité financière, il est d'usage de considérer que le doute profite à l'auteur de l'amendement, qui est donc déclaré recevable.
Enfin, un des points les plus intéressants de ce rapport est la possibilité inscrite noir sur blanc de gager les propositions de loi constitutives d'une charge publique. Je cite le rapport : « L'article 40 de la Constitution précise que les “propositions et amendements” formulés par les membres du Parlement ne sauraient avoir pour conséquence de créer et d'aggraver une charge publique. Ses dispositions concernent donc non seulement les amendements, mais également les propositions de loi déposées par les députés et les sénateurs. Une lecture rigoureuse, pour ne pas dire “rigoriste”, de l'article 40 aboutirait donc, en principe, à refuser le dépôt des propositions de loi créant ou aggravant une charge publique. Toutefois, et selon une pratique constante et commune aux deux assemblées du Parlement, de telles propositions de loi sont admises, à la condition d'être assorties d'une compensation en recettes, signalant que le dispositif proposé comporte des incidences financières. Cette exception à la règle de non-compensation des charges publiques témoigne à nouveau du fait que le principe constitutionnel de recevabilité financière peut faire l'objet d'une lecture la plus favorable possible à l'initiative parlementaire. »
C'est pourquoi nous avons déposé une série d'amendements visant à garantir dans notre règlement les principes énoncés dans le rapport Arthuis en rappelant l'importance du gage dans la recevabilité.
Puis-je considérer, monsieur Muzeau, que vous avez défendu également tous les autres amendements relatifs à l'article 51 ?
La commission a émis un avis défavorable. Ces amendements lui ont semblé contraires à l'article 40 de la Constitution : lorsqu'un amendement a pour conséquence une augmentation des dépenses publiques, il ne peut pas être gagé.
Nous avons bien travaillé, avec le président et le rapporteur général de la commission des finances, à un système de contrôle de recevabilité qui s'exercerait assez en amont pour éviter les trous qui pourraient affecter un texte après son examen en commission, si des membres de phrase ou des alinéas étaient déclarés irrecevables. L'équilibre que nous proposons à l'Assemblée me semble être le bon.
Je ne peux laisser passer l'affirmation péremptoire de notre rapporteur sans réagir. Les documents de travail que je viens de citer indiquent bien que la distinction entre la diminution de ressources publiques et la création ou l'aggravation d'une charge publique, en pratique, ne va pas toujours de soi. Certaines opérations ambivalentes sont assimilées à des pertes de recettes, d'autres sont considérées comme des dépenses. Mais, toujours selon le rapport de M. Arthuis, il est d'usage de considérer qu'en matière de recevabilité financière le doute profite à l'auteur de l'amendement. Dès lors que le juge de la recevabilité ne peut établir de façon certaine que l'amendement est constitutif d'une création ou d'une aggravation de charge publique, cet amendement sera donc déclaré recevable.
Nous ne sommes donc pas d'accord, et vous n'avez pas répondu complètement à mes propositions.
Je voudrais rassurer notre collègue et soutenir le point de vue de notre rapporteur. Lorsque nous avons abordé ces articles en commission des lois, le président de la commission des finances était présent, ainsi que le rapporteur général du budget. Ces articles de recevabilité financière, que nous avons longuement examinés, sont particulièrement délicats à rédiger du fait que le Conseil constitutionnel est appelé à les examiner avec beaucoup d'attention. Par conséquent, nous avons pesé chaque mot, chaque phrase, chaque virgule, chaque point.
Si le compte rendu de la commission est un peu synthétique sur ce sujet – la matière très délicate souligne les limites de cet exercice qui, malgré ses qualités, ne peut entrer dans les détails –, je veux rassurer M. Muzeau : nous nous sommes attachés à trouver la rédaction non pas la moins mauvaise possible, mais la meilleure possible.
(Les amendements nos 261 , 262 , 115 , 263 , 189 et 264 , successivement mis aux voix, ne sont pas adoptés.)
(L'article 51 est adopté.)
Je suis saisi d'un amendement n° 98 .
La parole est à M. Jean-Jacques Urvoas.
La proposition de résolution supprime l'actuel article 90 de notre règlement – qui posait solennellement la règle selon laquelle un texte doit, préalablement à sa discussion en séance, être soumis à la commission compétente, après que les motions de procédure ont été éventuellement présentées et, le cas échéant, repoussées – et introduit la possibilité que la commission n'adopte pas de texte, ce qui signifie qu'elle ne se soit pas réunie préalablement à la discussion en séance publique.
Dans ce cas, la procédure législative applicable serait la procédure antérieure à la révision constitutionnelle. La discussion en séance s'effectuerait sur la base du texte dont l'Assemblée a été initialement saisie. Nous sommes sceptiques sur cette rédaction. Nous pensons qu'elle recèle quelque fragilité juridique. Aussi proposons-nous de rétablir l'ancien article 90 de notre règlement et de modifier, par voie de conséquence, la rédaction proposée.
Avis défavorable.
Premier point : le Conseil constitutionnel avait déjà, avec l'ancien article 90, considéré qu'il était valide de délibérer d'un texte de loi sans avoir un rapport complet. Il s'agit, je crois, d'un texte de 1984 sur la presse où il y avait seulement un exposé général, un compte rendu d'auditions et pas de commentaires d'articles.
Deuxième point, nous avons maintenant deux situations dans notre règlement où il n'est pas prévu de rapport.
Première situation : les résolutions. Il est prévu qu'elles ne passent pas devant les commissions, et nous en délibérons dans l'hémicycle.
Deuxième situation : l'hypothèse où la commission a pu ne pas conclure sur un texte, et où il est expressément prévu que nous délibérons sur le texte du Gouvernement. La commission, dans certaines hypothèses, pourrait ne pas avoir eu le temps nécessaire pour élaborer son propre texte et finir son rapport.
Dans le passé, cet article ne faisait pas obstacle à ce que l'on délibère. Dans le nouveau règlement, notamment pour les résolutions, des cas sont expressément prévus où il n'y aura pas de rapport. Il y aura débat dans l'hémicycle.
Telles sont les raisons pour lesquelles la commission est défavorable à cet amendement.
(L'amendement n° 98 n'est pas adopté.)
(L'article 52 est adopté.)
Nous demandons la suppression de la dernière phrase de l'alinéa 3, car nous redoutons la multiplication des procédures d'exception.
Ne pas appliquer les délais imposés pour les procédures ordinaires lorsque la procédure accélérée a été déclarée revient à raccourcir par deux fois le temps normalement imparti à la discussion d'une loi.
La procédure accélérée affranchit le Gouvernement d'une seconde lecture. Et il faudrait en plus que le délai de six semaines entre le dépôt du texte et le début de la discussion en séance soit remis en cause ! Il me semblait pourtant avoir entendu dans les rangs de la majorité dire que la précipitation en matière législative était source de funestes expériences. Gardons-nous de trop nous hâter !
Car le non-respect de ces délais menace aussi la qualité du travail parlementaire. Les députés ont besoin d'un minimum de temps pour examiner les propositions qui leur sont soumises. La possibilité d'une lecture unique nous semble déjà amplement suffisante comme moyen d'accélérer la procédure d'adoption des lois.
Après la multiplication du recours à la procédure accélérée, voilà que le Gouvernement invente insidieusement une nouvelle catégorie de projet de loi – ceux relatifs aux « états de crise ». Le terme « état de crise » ne saurait être retenu comme un critère objectif qui régit nos institutions. À qui reviendra-t-il de déclarer notre pays en « état de crise » ? Et de quelle crise s'agit-il ? Sociale ? Dans ce cas, on pourrait la déclarer dès aujourd'hui. Et agissons !
Il est impensable de laisser ainsi s'insinuer des notions aussi floues, porteuses de toutes sortes de dérives, surtout lorsqu'il s'agit, je le répète, d'un règlement qui a pour qualité constitutive de qualifier les règles à suivre pour un temps certain.
Avis défavorable.
Le dernier alinéa de la dernière phrase de l'article 42 de la Constitution prévoit : « Il ne s'applique pas non plus aux projets de loi de finances, aux projets de loi de financement de la sécurité sociale et aux projets relatifs aux états de crise. »
Nous sommes obligés de suivre la Constitution.
(L'amendement n° 47 n'est pas adopté.)
Nous proposons par cet amendement de supprimer la mention permettant au Gouvernement de passer outre aux délais fixés pour les « projets relatifs aux états de crise ».
L'amendement vise donc à supprimer à la dernière phrase de l'alinéa 3 de l'article 53 les mots : « aux projets relatifs aux états de crise ou ».
L'amendement n° 131 a pour objet de revenir sur une disposition votée en commission des lois, à l'initiative de notre rapporteur, qui vise à regrouper deux motions de procédure, l'exception d'irrecevabilité et la question préalable, pour n'en faire plus qu'une. Cela revient à réduire à nouveau le temps de parole.
Monsieur le rapporteur, si Jaurès avait pu défendre une motion d'irrecevabilité, on aurait effectivement retrouvé un orateur. Le temps nécessaire – trente minutes – permet justement aux orateurs, que vous souhaitez voir revenir dans cet hémicycle, de pouvoir s'exprimer.
On a pu constater, c'est vrai, que l'utilisation de ces motions consistait à donner du temps à l'opposition et que leur contenu était quelquefois un peu approximatif. Mais c'était l'occasion de faire un débat politique, et après tout, nous sommes dans une assemblée politique. De plus, cela arrivait après la prise de parole du Gouvernement et la présentation du rapport de la commission.
Après tout, il vaut mieux des excès de langage que des excès du silence, surtout dans un Parlement !
J'ajoute, par expérience, que le fait de pouvoir défendre ces deux motions présente quelquefois une utilité. Je me rappelle le vote des deux projets de loi organique et ordinaire modifiant le statut de la Polynésie française. J'ai eu l'occasion, à l'époque, de soutenir deux motions d'une heure et demie chacune. J'ai exposé pendant trois heures tous les aspects de ces projets de loi qui me paraissaient inconstitutionnels et tous les aspects politiques.
D'une part, le Conseil constitutionnel a censuré un grand nombre de ces dispositions, suivant l'analyse que j'avais eu le temps de formuler.
D'autre part, sur le plan politique, RFO Polynésie avait eu la bonne idée de retransmettre en direct les débats de l'Assemblée nationale. Le fait pour les Polynésiens que soient tenus à la tribune de l'Assemblée des propos qu'ils n'avaient pas, à l'époque, l'habitude d'entendre chez eux – nous étions en 2004 et ils subissaient une chape de plomb – a permis de faire prendre conscience à une grande partie de la population de la nécessité de se redresser. C'est ainsi que, quelques mois plus tard, le Président de la Polynésie a été renversé.
Vous voyez donc que le fait de soutenir ces motions a encore de l'importance. Vous me direz : « C'était en Polynésie ! » Peut-être que là-bas, comme dans nos provinces, on accorde encore une certaine importance à l'Assemblée nationale.
Il ne faut pas contribuer à réduire cette importance. C'est la raison pour laquelle nous pensons qu'il est souhaitable dans une assemblée politique de maintenir ces deux temps de parole.
J'ai eu l'occasion de présenter la logique du regroupement des deux motions.
Avis défavorable.
L'opinion de notre rapporteur est, je crois, une opinion d'opportunité. Là encore, nous ne rédigeons pas le règlement sur les questions du moment.
Les vocations des deux motions ne sont pas identiques.
L'exception d'irrecevabilité vise à démontrer que le texte qui est soumis à l'Assemblée comporte des dispositions contraires à la Constitution. Les arguments devraient être développés sur cette base, même si, je le concède, ce n'est pas toujours le cas. La philosophie de cette motion est de nourrir par la suite une saisine du Conseil constitutionnel et de fonder le raisonnement sur des bases qui soient constitutionnellement incontestées et incontestables.
La question préalable vise simplement à estimer que l'Assemblée n'a pas lieu de délibérer. Le Sénat a d'ailleurs montré l'usage politique qu'il pouvait faire de la question préalable.
Le fait de rassembler les deux motions et de laisser la faculté de choisir me semble un appauvrissement de nos débats. Je crois que le rapporteur cherche simplement à économiser trente minutes de séance puisque, de toute façon, le texte ne sera pas renvoyé en commission. Il aurait mieux valu maintenir l'exception d'irrecevabilité et la question préalable et supprimer la motion de renvoi en commission, puisque l'on sait que, demain, ce sera le travail en commission qui sera essentiel.
Ce n'est pas le choix qui a été fait. En tant que juriste, je me permets de contester la philosophie retenue par notre rapporteur, dont je crois que la doctrine, comme on dit, la regrettera.
Monsieur Urvoas, vous êtes député de la nation. Nous sommes tous députés de la nation, quel que soit notre parcours antérieur.
Cela n'empêche pas d'être juriste !
(L'amendement n° 131 n'est pas adopté.)
Jusqu'à présent, et depuis la réforme lancée au milieu des années quatre-vingt-dix par le président Philippe Séguin, les groupes d'opposition disposaient de niches parlementaires : des séances consacrées à l'examen de propositions de loi déposées par l'opposition.
Vous avez saisi l'occasion de cette réforme pour proposer un petit plus, dans une mesure admise cependant par tous comme bien modeste.
Vous proposez, aux alinéas 6 à 10 de cet article, de reconduire cette règle actuelle qui empêche, de fait, l'examen des articles par un artifice de procédure que nous ne jugeons pas convenable.
Afin de vous assurer qu'il n'y aura pas de passage à l'examen des articles sur les propositions de loi de l'opposition, vous avez conçu un dispositif dérogatoire qui prévoit que la motion de rejet préalable sera votée après la discussion générale et non avant comme c'est ailleurs la règle. Cela vous permet d'éviter l'écueil du passage à l'examen des articles et l'écueil de l'adoption d'une motion de renvoi en commission postérieurement à la discussion générale.
Nous condamnons cet artifice comme une renonciation à l'engagement que vous aviez pris de revaloriser le rôle du Parlement et singulièrement les pouvoirs dévolus à l'opposition.
C'est exactement l'inverse !
Il y aura deux motions : une motion de rejet préalable par laquelle l'Assemblée rejettera le texte avant de le discuter et une motion de renvoi en commission qui permet à l'Assemblée de renvoyer le texte à la commission pour qu'elle le retravaille, car il ne lui convient pas.
Ces deux motions seront en tête des débats pour tous les textes, sauf pour les séances d'initiative parlementaire, où elles seront décalées toutes les deux à la fin de la discussion générale, afin que, quoi qu'il arrive, le groupe qui a déposé la proposition de loi puisse intervenir dans la discussion générale. Si une majorité de l'Assemblée voulait voter une motion, cela ne devrait pas empêcher le débat de se dérouler. C'est au contraire une disposition faite pour protéger l'initiative parlementaire.
(L'amendement n° 50 n'est pas adopté.)
Je suis saisi d'un amendement n° 265 .
La parole est à M. Roland Muzeau.
Je suis saisi d'un amendement n° 4 .
La parole est à M. Claude Goasguen.
Je suis saisi d'un amendement n° 225 .
La parole est à M. Jean-Jacques Urvoas.
Le rapporteur a proposé en commission des lois que, « pour les textes discutés dans le cadre d'une séance réservée aux groupes d'opposition et minoritaires, les motions de procédure soient discutées après la discussion générale, afin de permettre au moins aux auteurs de la proposition de présenter leur texte, même si l'Assemblée décide de ne pas examiner les articles ».
Notre amendement vise précisément à permettre la discussion des articles.
Avis défavorable. Il nous semble tout à fait nécessaire de permettre à l'Assemblée de voter au cas où il y aurait des contradictions avec la Constitution sur une proposition de loi.
(L'amendement n° 225 n'est pas adopté.)
Je suis saisi d'un amendement n° 266 .
La parole est à M. Roland Muzeau.
L'amendement est défendu.
(L'amendement n° 266 , repoussé par la commission, n'est pas adopté.)
La parole est à M. Jean-Jacques Urvoas, pour soutenir l'amendement n° 132 .
Défendu.
(L'amendement n° 132 , repoussé par la commission, n'est pas adopté.)
Oui, monsieur le président.
(L'amendement n° 27 , repoussé par la commission, n'est pas adopté.)
Il est également défendu.
(L'amendement n° 31 rectifié , repoussé par la commission, n'est pas adopté.)
(L'article 53 est adopté.)
La Constitution fixe plusieurs limites au droit d'amendement des parlementaires. Nous connaissons tous l'article 40 sur l'irrecevabilité financière, car il est appliqué strictement. En revanche, nous connaissons beaucoup moins l'article 41, qui prohibe les initiatives législatives relevant du domaine réglementaire. Jusqu'ici, seul le Gouvernement pouvait soulever cette irrecevabilité. La réforme constitutionnelle a également conféré ce droit au président de l'Assemblée nationale, mais il n'existe encore aucune modalité d'application de ce nouveau droit.
Je propose donc ici un système analogue à celui qui est mis en place pour l'application de l'article 40. Il n'y a aucune raison que l'article 40 soit mieux appliqué que l'article 41. Ma proposition n'est peut- être pas la meilleure, mais j'estime que nous devons avoir un débat sur les modalités d'utilisation de l'article 41 de la Constitution par le président de l'Assemblée nationale.
Depuis le début de la législature, le président Warsmann a lancé un vaste travail d'amélioration de la qualité du droit.
Je pense pour ma part qu'il est nécessaire de prévoir quelques procédures de filtrage en amont de la loi afin d'éviter les scories par la suite.
Si l'on me prend par les sentiments…(Sourires.)
Cela étant, je suis, à mon grand regret, obligé de donner un avis défavorable à votre amendement, mon cher collègue. Les articles 40 et 41 n'ont pas le même objet. L'article 40 prohibe les propositions d'amendement formulées par les membres du Parlement en matière de dépenses lorsque celles-ci auraient pour conséquence soit une diminution des ressources publiques, soit une aggravation d'une charge publique, en les déclarant irrecevables. Il s'agit d'un dispositif a priori. Aux termes de l'article 41, le Gouvernement peut opposer l'irrecevabilité au cours de la procédure législative. Compte tenu de cette différence, il n'est pas envisageable, monsieur Tardy, de systématiser votre proposition qui, du reste, est même contradictoire avec l'article 41 de la Constitution.
Je suis saisi d'un amendement n° 16 portant article additionnel après l'article 55.
La parole est à M. Lionel Tardy.
Cet amendement, dans le même esprit que celui que je viens de défendre, vise à fixer les modalités concrètes d'application de dispositions constitutionnelles, en l'occurrence le nouvel alinéa de l'article 45 de la Constitution, selon lequel les amendements déposés par les députés ne doivent pas être dépourvus de lien, même indirect, avec le texte en discussion.
Chaque fois que le Conseil constitutionnel est saisi, il censure des dispositions qui n'avaient pas leur place dans le texte. S'il ne s'agissait que d'une ou deux dispositions, cela ne serait pas trop grave. Mais ce sont parfois une dizaine d'articles qui sont censurés, notamment dans les lois de finances et dans le PLFSS. Dans la loi « Accélération des programmes de construction et d'investissements » pas moins de six articles ont été ainsi censurés. Dans la loi de finances rectificative pour 2008, ce fut le cas pour quatre articles. Le record est détenu par le PLFSS, avec dix-sept articles censurés en 2007 et 2008.
Combien de censures faudra-t-il pour que nous réagissions ?
Mon amendement propose donc la mise en place d'un filtre afin d'écarter en amont les amendements qui n'ont manifestement pas leur place dans le texte en discussion. Une fois de plus, je ne vois pas pourquoi seul l'article 40 de la Constitution serait appliqué à l'examen des amendements et propositions parlementaires.
Notre collègue a raison, mais les exemples qu'il a donnés datent d'avant l'application de la nouvelle Constitution. La jurisprudence du Conseil constitutionnel devenant trop stricte en matière de cavaliers financiers, nous avons voté un amendement visant à les éviter.
Comment détectons-nous ces cavaliers ? L'alinéa 10 de l'article 59 de la résolution qui vous est soumise vous apporte la réponse : « Sans préjudice de l'application des articles 40 et 41 de la Constitution, tout amendement est recevable en première lecture dès lors qu'il présente un lien, même indirect, avec le texte déposé ou transmis. L'existence de ce lien est appréciée par le président. »
Le président de l'Assemblée nationale représente l'autorité compétente.
Je retire mon amendement, monsieur le président.
(L'amendement n° 16 est retiré.)
Prochaine séance, ce soir, à vingt et une heures trente :
Suite de la discussion de la proposition de résolution tendant à modifier le règlement de l'Assemblée nationale.
La séance est levée.
(La séance est levée à dix-neuf heures trente-cinq.)
Le Directeur du service du compte rendu de la séance de l'Assemblée nationale,
Claude Azéma