Séance en hémicycle du 5 mai 2010 à 21h30
Sommaire
La séance
La séance est ouverte.
(La séance est ouverte à vingt et une heures trente.)
L'ordre du jour appelle la suite de la discussion, après engagement de la procédure accélérée, du projet de loi adopté par le Sénat, portant engagement national pour l'environnement (nos 1965, 2449, 2429, 2310).
Le temps de parole restant pour la discussion de ce texte est de six heures quarante-six minutes pour le groupe UMP, dont 548 amendements restent en discussion ; neuf heures vingt-huit minutes pour le groupe SRC, dont 412 amendements restent en discussion ; deux heures cinquante-huit minutes pour le groupe GDR, dont 280 amendements restent en discussion ; trois heures trente-six minutes pour le groupe Nouveau centre dont 86 amendements restent en discussion ; et vingt-cinq minutes pour les députés non inscrits.
Cet après-midi, l'Assemblée a commencé l'examen des articles, s'arrêtant à l'amendement n° 1558 portant article additionnel après l'article 3 bis.
Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'État chargé du logement et de l'urbanisme, mes chers collègues, notre amendement n° 1604 propose que le comité national de l'eau remette chaque année un rapport d'évaluation sur la mise en oeuvre du droit à l'eau pour les bénéficiaires de l'allocation de solidarité et dans le cadre des plans de maîtrise de la ressource dans les logements locatifs.
J'en profite pour évoquer trois de nos amendements, tombés sous le coup de l'article 40, qui visaient à intégrer dans le projet de loi un chapitre sur l'amélioration de la maîtrise des ressources en eau et à mettre en oeuvre le droit à l'eau de façon démocratique. Il s'agissait, plus précisément, d'instituer une allocation de solidarité, de la faire distribuer par les CAF et d'en piloter la mise en oeuvre grâce à des comités adossés aux comités régionaux de l'habitat. Nous proposions également que ces comités, chargés de contrôler le prix de l'eau, soient tenus de financer des projets destinés à améliorer la protection des ressources en eau dans les logements collectifs, notamment en luttant contre les fuites, et d'informer les habitants sur la nécessité de préserver la ressource en eau.
Ces propositions, élaborées avec diverses associations comme la confédération nationale du logement, l'association « Consommation, logement, cadre de vie » et la fondation Abbé Pierre, ne viennent malheureusement pas en débat suite à l'application de l'article 40. Mais Mme Jouanno s'est engagée à déposer un amendement en faveur de la protection des ressources en eau et du droit à l'eau et j'espère que M. Apparu, qui représente pour l'instant le Gouvernement, rappellera à Mme Jouanno son engagement.
La parole est à M. Michel Piron, rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques.
Avis défavorable : cet l'amendement est hors du champ couvert par le projet, pourtant fort vaste…
La parole est à M. Benoist Apparu, secrétaire d'État chargé du logement et de l'urbanisme.
Même avis.
(L'amendement n° 1604 n'est pas adopté.)
Je suis saisi de deux amendements identiques, nos 403 rectifié et 344 , deuxième rectification.
La parole est à M. Michel Piron, rapporteur pour avis, pour présenter l'amendement n° 403 rectifié .
La commission des affaires économiques a adopté cet amendement, mais la commission du développement durable ne l'a pas examiné pour des raisons qui m'échappent – peut-être de procédure. J'aimerais connaître son avis…
La parole est à M. Christian Jacob, président de la commission du développement durable.
Effectivement, sur les 2 457 amendements, si ma mémoire est bonne, trois d'entre eux ont échappé à la commission du développement durable. D'ordinaire, nous avons plutôt tendance à suivre la commission des affaires économiques. Mais, connaissant les contraintes budgétaires, je m'attends à ce que le Gouvernement donne un avis négatif sur cet amendement qui vise à créer une nouvelle niche fiscale. J'engage mes collègues à le suivre.
La parole est à M. Serge Letchimy pour présenter l'amendement n° 344 , deuxième rectification.
Je reviens sur les faits, tels qu'ils se sont produits en commission des affaires économiques et qu'on trouve retracés à la page 121 du rapport signé par M. Piron et M. Poignant : M. Manscour a présenté mon amendement au nom du groupe socialiste et le rapporteur a émis un avis favorable. Le secrétaire d'État – M. Apparu ici présent – s'en est remis à la sagesse de la commission des affaires économiques, qui a alors adopté mon amendement.
Effectivement, et je rends hommage à votre honnêteté intellectuelle. Mais passons à l'étape suivante et cette fois, c'est celle du président de la commission du développement durable que je salue : comme il l'a dit, sa commission n'a pas examiné mon amendement, particulièrement important pour la Martinique, la Guadeloupe, Mayotte et autres territoires. J'espère qu'il ne sera pas victime de ce dysfonctionnement. Ce ne serait pas acceptable.
Ensuite, il faut vraiment cesser de stigmatiser ces régions en parlant de niches fiscales. S'il y a des niches fiscales, c'est parce qu'il y a des niches sociales…
La solidarité globale passe par la régulation des flux.
Au demeurant, Martinique, Guadeloupe, Réunion ont des droits égaux aux départements de métropole. Si l'assemblée vote un crédit d'impôt pour favoriser les économies d'énergie, je ne vois pas au nom de quoi il ne s'appliquerait pas aux départements d'outre-mer… À la limite, vous pourriez faire valoir la situation particulière de Saint-Martin, que j'ai inclus dans l'amendement de même que Mayotte, qui est seulement en passe de devenir un département. Mais donner comme prétexte aux peuples guadeloupéen et martiniquais qu'il s'agit d'une niche fiscale pour refuser l'amendement, franchement, c'est insupportable. Nous avons déjà été victimes de certaines niches fiscales ; mais dans le cas présent, je comprendrais mal que le Gouvernement puisse revenir sur le fait que ce crédit d'impôt s'applique de droit dans les DOM.
Mettons-nous bien d'accord sur ce qui est proposé dans cet amendement : l'article 200 quater du code général des impôts auquel il se réfère est déjà applicable aux départements d'outre-mer comme ailleurs. Le problème est que vous ajoutez à la liste des exonérations déjà prévues par l'article 200 quater des dépenses complémentaires relevant de travaux spécifiques à l'outre-mer.
L'article 200 quater s'applique dans l'ensemble des départements français, outre-mer compris – pour Mayotte, ce sera en 2011 lorsqu'elle deviendra département. Mais à ces dispositions classiques, vous ajoutez une liste de nouvelles exonérations spécifiques à l'outre-mer. C'est en cela que vous créez une nouvelle niche fiscale, et c'est pourquoi j'y suis donc défavorable.
M. Letchimy s'est référé à la page 121 du rapport de la commission des affaires économiques. Mais si l'on tourne la page, on découvre qu'après l'adoption de l'amendement par la commission, le secrétaire d'État a levé le gage ! À défaut d'avoir un avis de la commission du développement durable, c'est là-dessus que nous devons nous fonder.
Pour ce qui est du contenu, l'amendement n° 344 deuxième rectification ne vise pas à créer une nouvelle niche fiscale, mais à étendre le champ du crédit d'impôt lié à certains travaux aux dépenses afférentes à un logement achevé depuis plus de deux ans, payées entre le 1er janvier 2005 et le 31 décembre 2012 au titre des travaux de protection solaire, des travaux d'isolation thermique, de l'installation de systèmes de fourniture d'électricité à partir d'une énergie renouvelable. Il s'agit donc bien d'accompagner le développement durable, ce qui est l'objectif du projet, dans des territoires qui ne sont pas concernés par le reste de ses dispositions. Nous soutenons cet amendement.
L'argument du secrétaire d'État, c'est que l'article 200 quater s'applique déjà à tous les territoires, et que nous instituerions un crédit d'impôt spécifique à l'outre-mer. Mais ce crédit d'impôt lié à la performance énergétique vaudra aussi pour des bâtiments aménagés en France métropolitaine ; en fait, mon amendement ne fait qu'étendre le crédit d'impôt aux départements-régions d'outre-mer. Par honnêteté intellectuelle, nous y avons ajouté Saint-Martin, Saint-Barthélemy et Mayotte, mais si cela pose problème, rien n'interdit de sous-amender sur cet aspect.
Quoi qu'il en soit, les crédits d'impôts créés dans le cadre de ce qu'on a appelé son levier fiscal ne sauraient être réservés aux seuls départements métropolitains et ne pas s'appliquer pour la Martinique, la Guadeloupe ou la Guyane qui ont pourtant un statut légal identique. Ce serait une véritable injustice, et une telle mesure pourrait d'ailleurs probablement faire l'objet d'un recours.
(Les amendements identiques nos 403 rectifié et 344 deuxième rectification ne sont pas adoptés.)
Je suis saisi d'un amendement n° 281 .
La parole est à M. Stéphane Demilly.
Mon amendement est un message : qui ne s'est jamais offusqué de la déperdition énergétique causée par les commerces qui laissent grande ouverte leur porte sur la rue, quelle que soit la saison, alors même que leur climatisation, en été, ou leur chauffage, en hiver, fonctionnent à plein régime ? À l'heure d'une prise de conscience générale de la nécessité de lutter contre le gaspillage et de mener des actions concrètes de lutte contre le réchauffement climatique, cela est choquant.
Certes, la logique commerciale veut qu'un client passe plus facilement une porte ouverte qu'une porte fermée, mais reconnaissez tout de même que, dans cette période marquée par le Grenelle de l'environnement, c'est une véritable provocation. Voilà pourquoi je vous invite à adopter cet amendement simple et de bon sens.
Alfred de Musset l'avait dit : il faut qu'une porte soit ouverte ou fermée… Mais quoi qu'en dise le poète, ici, nous faisons du droit, monsieur Demilly… Or, à tout le moins, on peut dire que nous sommes assurément dans le domaine réglementaire, en aucun cas dans celui de la loi. Pour ces raisons strictement juridiques, et nullement poétiques, je souhaite donc que vous retiriez votre amendement.
Je suis saisi d'un amendement n° 345 .
La parole est à M. Serge Letchimy.
C'est par principe que je défends cet amendement : une réponse m'a déjà été apportée sur un amendement similaire, mais je persiste à penser qu'elle ne correspond pas à la réalité.
La réponse elle aussi est similaire : défavorable.
(L'amendement n° 345 , repoussé par le Gouvernement, n'est pas adopté.)
Avant l'article 4, je suis saisi d'un amendement n° 535 .
La parole est à M. Thierry Benoit.
Cet amendement très important est signé par plusieurs députés parmi lesquels Marc Le Fur et Lionel Tardy.
Il a pour ambition d'éviter à un pétitionnaire qui sollicite une dérogation aux règles relatives à la distance entre les tiers et l'élevage, lors du dépôt de son dossier de demande d'autorisation d'installations classées pour la protection de l'environnement, d'avoir à présenter successivement deux demandes de permis de construire identiques pour ce même dossier.
Cette pratique, aujourd'hui systématique, découle d'une interprétation extensive du code de l'urbanisme par l'administration qui prétexte devoir connaître l'issue de la procédure ICPE pour pouvoir se prononcer sur la demande de permis de construire. De ce fait le pétitionnaire est amené à déposer concomitamment une demande d'autorisation ICPE et une demande de permis de construire.
Dans un premier temps, dans un délai d'environ trois mois, le permis de construire est refusé au motif de l'absence d'avis relatif aux installations classées ; l'autorisation ICPE est ensuite délivrée et le pétitionnaire doit déposer à nouveau son permis de construire avant que ce dernier lui soit accordé.
Nous proposons de simplifier la procédure en renforçant le principe d'indépendance des législations, la délivrance du permis de construire ne préjugeant en rien de l'issue de l'instruction de la demande de dérogation au titre des ICPE. Cet assouplissement permettrait de surmonter des difficultés d'ordre pratique, administratif et économique.
…au motif que l'administration fait une interprétation extensive du code de l'urbanisme, c'est notre approche qui, pour le coup, deviendrait trop restrictive : cela signifierait que le permis de construire ne pourrait désormais être refusé que pour des raisons de salubrité et plus pour des motifs d'urbanisme. Or la salubrité et l'urbanisme ne sont pas deux sujets identiques. On ne peut pas prendre prétexte du respect des impératifs de salubrité pour construire n'importe où, dans l'ignorance des règles d'urbanisme. Nous ne pouvons donc qu'émettre un avis défavorable sur ce genre de simplification,
Fortement défavorable : avec votre amendement, il n'y a plus de plan local d'urbanisme…
Les installations classées relèvent de deux registres, l'un concerne la salubrité, l'autre l'urbanisme. Toute installation, quelle qu'elle soit, est tenue de respecter les règles d'urbanisme, par exemple celle d'un SCOT ou d'un PLU. Votre amendement propose qu'à partir du moment où un registre est respecté, il ne soit plus nécessaire de respecter l'autre, ce qui revient à faire sauter toutes les règles d'urbanisme. Je ne peux qu'y être défavorable.
Les auteurs de cet amendement souhaitent seulement qu'un seul dossier fasse l'objet d'une étude complète au titre des installations classées, mais aussi au titre du permis de construire. En fait, il s'agit d'éviter aux pétitionnaires de déposer deux dossiers, et de combattre ainsi la lourdeur administrative.
La question est d'ordre pratique mais également économique, car le dépôt de deux dossiers a un coût réel pour le pétitionnaire qui est souvent un éleveur.
Je soutiens cet amendement car de réels problèmes se posent sur le terrain. Je connais ainsi une entreprise qui, en respectant le SCOT, a obtenu un permis de construire pour 14 000 mètres carrés, permis finalement remis en cause au moment où elle a déposé un dossier d'installation classée, au motif que les normes incendies des ICPE ont été ignorées lors de l'instruction du premier dossier. La situation est donc bloquée : les travaux peuvent commencer en vertu du permis de construire, mais l'installation ne pourra pas fonctionner sans autorisation au titre des ICPE !
Il me semble, monsieur le secrétaire d'État, que la totalité de la question devrait revenir à vos services. En tout cas, il devrait y avoir une harmonisation et une coordination des deux instructions qui pourraient se dérouler simultanément.
Je comprends qu'il soit complexe pour un pétitionnaire de devoir jouer sur deux registres différents. Nous pourrions effectivement travailler à simplifier les procédures afin que les questions d'urbanisme et de salubrité soient traitées le plus rapidement possible. Il n'en demeure pas moins qu'il s'agit de deux champs totalement différents. La sécurité et l'autorisation d'urbanisme ne relèvent pas du même registre ; d'ailleurs, les normes en jeu sont souvent édictées par des niveaux différents. Ainsi, le PLU est adopté par la commune alors que le régime des ICPE est de la compétence de l'État.
Je le répète : votre amendement n° 535 exonérerait toutes les installations classées sans exception de l'obligation du respect du droit de l'urbanisme…
J'entends bien, mais l'adoption de votre amendement aurait pour conséquence de soustraire toutes les installations classées au droit de l'urbanisme.
Je suis attentif à la réponse que me fait le Gouvernement.
Monsieur le secrétaire d'État, je suis prêt à retirer notre amendement, à condition (Rires et exclamations sur les bancs du groupe SRC)…
Ce n'est pas du chantage.
…que le Gouvernement s'engage fermement et solennellement à apporter une réponse à ce problème.
Que nous soyons maire, élu local ou parlementaire, nous rencontrons une véritable difficulté dans nos territoires.
Je ne refuse aucune solution. Je veux bien que nous travaillions sur des dispositions en faveur d'une prise en compte réelle et plus large de l'économie et de l'environnement ; mais nos concitoyens attendent que nous prenions des dispositions qui, tout en étant efficaces, leur simplifient la vie.
Monsieur le secrétaire d'État, si vous pouvez nous garantir en séance que vous travaillerez prochainement à une procédure visant à harmoniser et à simplifier le dépôt par les pétitionnaires d'un dossier unique qui fera l'objet d'une instruction au titre des installations classées et au titre de l'urbanisme, je suis prêt à retirer l'amendement.
Je ne le peux pas, monsieur le président (« Ah ! » sur les bancs des groupes NC et SRC), mais je vous demande malgré tout, monsieur Benoit, de retirer votre amendement.
Je peux m'engager à simplifier le droit de l'urbanisme : c'est ce que nous sommes en train de faire. Ce projet de loi contient des dispositions en ce sens et ce sera aussi le cas, je le souhaite, d'autres textes à venir. En revanche, je peux difficilement m'engager devant vous à convaincre les collectivités locales d'intégrer au droit de l'urbanisme, dont ce n'est pas l'objet, des réglementations nationales portant, par exemple, sur la sécurité des installations classées. Insérera-t-on dans le droit de l'urbanisme et dans les PLU communaux des règles relatives aux installations classées Seveso ? Cela me paraît objectivement très compliqué, et je ne peux guère prendre un tel engagement devant vous.
Alors, monsieur Benoit, que décidez-vous ? (Sourires.)
(L'amendement n° 535 n'est pas adopté.)
L'amendement n° 140 de M. Piron est de précision.
La parole est à M. Jean-Paul Chanteguet.
Monsieur le secrétaire d'État, je profite de cette occasion pour revenir sur la loi Grenelle 1. Elle comporte un certain nombre d'engagements sur lesquels je souhaite vous interroger.
Dans le chapitre II de la loi Grenelle 1, consacré à l'urbanisme, l'article 7 précise : « Dans les six mois suivant la publication de la présente loi, une étude sur la réforme de la fiscalité et sur les incitations possibles pour limiter l'extension du foncier artificialisé sera effectuée. »
L'artificialisation des sols est un problème important : actuellement, on artificialise environ 70 000 hectares, soit la superficie d'un département, par an.
Je souhaiterais donc, monsieur le secrétaire d'État, que vous nous indiquiez où en est votre réflexion, puisque le délai de six mois prévu dans la loi est aujourd'hui largement dépassé.
Monsieur Chanteguet, nous avions prévu de vous répondre sur ce point. Le Gouvernement avait en effet demandé au Parlement, lors de l'examen du Grenelle 1, qu'il l'autorise à légiférer par ordonnance sur la fiscalité de l'urbanisme. Le Sénat, dans sa grande sagesse, nous a demandé de renoncer à cette habilitation. Nous allons donc présenter le dispositif, non plus sous la forme d'une ordonnance, mais dans le cadre du prochain projet de loi de finances.
Restreindre le droit de légiférer par ordonnance du Gouvernement est en effet d'une grande sagesse !
(L'amendement n° 140 , accepté par le Gouvernement, est adopté.)
Je suis saisi d'un amendement n° 346 rectifié .
La parole est à M. Jean-Paul Chanteguet.
Il est défendu.
(L'amendement n° 346 rectifié , repoussé par la commission et le Gouvernement, n'est pas adopté.)
Je suis saisi d'un amendement n° 491 .
La parole est à M. André Chassaigne.
Il est défendu.
(L'amendement n° 491 , repoussé par la commission et le Gouvernement, n'est pas adopté.)
(L'article 4, amendé, est adopté.)
Sur l'article 5, je suis saisi d'un amendement n° 370 .
La parole est à M. Jean-Yves Le Bouillonnec.
L'article 5 a pour objet de réviser certaines règles d'urbanisme. Notre amendement n° 370 porte plus particulièrement sur son alinéa 4, c'est-à-dire le texte proposé pour l'article L. 113-1 du code de l'urbanisme, qui vise à substituer aux directives territoriales d'aménagement, définies à l'article L. 111-1-1 du même code, les directives territoriales d'aménagement et de développement durables.
Le texte proposé pour l'article L. 113-1 traduit la volonté du Gouvernement de confier à l'État des compétences d'intervention d'une nature totalement différente de celle de ses compétences actuelles, en lui permettant d'agir sur l'ensemble des territoires, dans tous les domaines relatifs à l'aménagement du territoire, sans que les collectivités territoriales concernées, quelles qu'elles soient – régions, départements, communautés d'agglomération ou de communes, communautés urbaines, EPCI et pays –, puissent, à aucun moment, peser sur les choix qui seront faits.
J'illustrerai mon propos en rappelant les caractéristiques du dispositif actuel.
La loi en vigueur indique que des « directives territoriales d'aménagement peuvent fixer, sur certaines parties du territoire, les orientations fondamentales de l'État en matière d'aménagement et d'équilibre entre les perspectives de développement, de protection et de mise en valeur des territoires. Elles fixent les principaux objectifs de l'État en matière de localisation des grandes infrastructures […] ». Avec ces documents, on en restait donc à l'exercice, par l'État, de ses compétences régaliennes, dont relèvent les grandes stratégies en matière d'aménagement du territoire, dans la tradition de la planification, quelle que soit l'appréciation que l'on puisse avoir de cette dernière.
En revanche, les nouvelles directives territoriales d'aménagement et de développement durables étendent les compétences de l'État à l'ensemble des enjeux liés à l'aménagement du territoire. Il suffit de lire le texte proposé pour l'article L. 113-1 pour comprendre le sens de notre amendement. Ce texte dispose en effet que les nouvelles DTADD « peuvent déterminer les objectifs et orientations de l'État en matière d'urbanisme, de logement, de transports et de déplacements, de développement des communications numériques, de développement économique et culturel, d'espaces publics, de commerce, de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers, des sites et des paysages, de cohérence des continuités écologiques, d'amélioration des performances énergétiques et de réduction des émissions de gaz à effet de serre dans des territoires présentant des enjeux nationaux dans un ou plusieurs de ces domaines. »
Indépendamment des enjeux environnementaux, qui figurent à juste titre dans le texte qui nous est proposé, les domaines dans lesquels l'État pourra intervenir relèvent manifestement, non plus des seuls enjeux liés à son pouvoir régalien d'aménagement, mais de l'ensemble des compétences exercées à différents titres par les collectivités. Un tel dispositif traduit ainsi la volonté de l'État de se doter d'instruments qui lui permettront d'imposer ses vues, indépendamment des collectivités locales et de leurs assemblées délibérantes.
Au reste, il est précisé par la suite que seul l'État aura l'initiative de l'élaboration de ces directives, les collectivités n'étant plus consultées que pour avis, alors que le dispositif actuel prévoit une association entre l'État et les collectivités concernées. Les directives territoriales d'aménagement en cours d'élaboration témoignent bien, d'ailleurs, de l'existence d'une sorte de coproduction des enjeux, même s'il faut admettre que la structuration et la mise en oeuvre de ces documents sont extrêmement longues et laborieuses.
Nous refusons que l'État puisse intervenir de manière générale dans des domaines qui ne peuvent pas ne pas relever des compétences des collectivités. Aussi notre amendement n° 370 propose-t-il de limiter le champ d'application des directives territoriales d'aménagement et de développement durables aux compétences antérieures de l'État, tout en l'étendant aux enjeux liés au développement durable, qui figurent dans le texte de la commission, c'est-à-dire la préservation des espaces naturels, des sites et des paysages, la cohérence des continuités écologiques, l'amélioration des performances énergétiques et la réduction des émissions de gaz à effet de serre.
Monsieur Le Bouillonnec, il serait utile de rappeler que les DTADD – et je me permets d'insister sur ce point – ne sont pas opposables ; elles ne représenteront donc pas la contrainte que vous décrivez.
Par ailleurs, je ne veux pas faire de peine à André Chassaigne, mais vous voulez déposséder l'État de champs de compétence si vastes – urbanisme, logement, communication, espace public, commerce, et j'en passe – que je me demande si vous ne considérez pas que nous avons atteint la phase ultime de l'État selon Marx, c'est-à-dire son dépérissement. (Sourires et exclamations sur les bancs du groupe SRC.)
Il me semble que nous n'en sommes pas encore là. En tout état de cause, je le répète, les DTADD ne sont pas des documents opposables.
Puisque nous allons examiner une multitude d'amendements sur ce sujet, je souhaiterais rappeler deux éléments.
Vous avez une fâcheuse tendance à oublier que les DTADD créées par le Grenelle 2 se distinguent des actuelles DTA sur deux points : premièrement, leur champ d'application est beaucoup moins étendu que celui des DTA, puisque les domaines concernés sont limitativement énumérés ; deuxièmement, les DTADD n'étant pas opposables, contrairement aux DTA, elles sont moins contraignantes que celles-ci.
Le nouveau document donne donc moins de puissance à l'État que le document actuel. Je persiste et signe : les DTADD sont plus favorables au partenariat entre l'État et les collectivités locales que les DTA. C'est la raison pour laquelle je suis défavorable à votre amendement, ainsi qu'aux autres amendements similaires que nous examinerons ultérieurement.
Bien entendu, nous ne partageons ni la lecture que M. Piron fait de Marx, ni les remarques, que je ne qualifierai pas, de M. le secrétaire d'État.
Le champ d'application des DTA actuelles est-il plus large que celui des futures DTADD ? Bien sûr que non. Il suffit de comparer l'article L. 111-1-1 du code de l'urbanisme avec le nouvel article L. 113-1 qui nous est proposé, pour s'apercevoir que la liste des domaines d'intervention est bien plus limitée dans le premier que dans le second ; Jean-Yves Le Bouillonnec l'a parfaitement démontré.
Au reste, vous avez omis de préciser que les actuelles DTA ne sont quasiment pas appliquées, puisqu'elles ne sont qu'au nombre de sept. Il ne s'agit donc pas de remplacer un dispositif très contraignant pour les collectivités sur l'ensemble du territoire national par un document plus vertueux qui permettrait de les associer.
D'une manière générale, nous ne disconvenons pas que l'État doit exercer ses prérogatives dans des domaines qu'il juge utiles. Mais, en l'espèce, qui désignera les territoires présentant « des enjeux nationaux » dans les domaines énumérés ? L'État, et lui seul. Les nouvelles DTADD couvriront-elles un seul domaine ou une multitude de domaines, comme ceux qui figurent dans le texte ? L'État, et lui seul, en décidera. En outre, vous faites peser sur les collectivités qui refuseraient de s'engager dans les DTADD, ou d'y consentir, la menace de transformer les objectifs ainsi fixés par le seul État en PIG, c'est-à-dire en projet d'intérêt général. Là est tout le problème, et c'est sur ce point que nous vous interpellons.
Je vous pose donc une question simple, monsieur le secrétaire d'État : pouvez-vous assurer à la représentation nationale que, si une collectivité ne s'engage pas ou n'approuve pas la directive territoriale d'aménagement et de développement durables – que l'État aura élaborée seul, en fonction de ses seuls objectifs et dans les domaines qu'il aura choisis –, celui-ci ne se désengagera pas d'autres contrats qu'il aurait conclus avec ces collectivités dans un certain nombre de domaines et qui ne figureraient pas dans la DTADD ?
Lorsque nous avons débattu du projet de loi relatif au Grand Paris, qui sera bientôt examiné par une commission mixte paritaire, nous avions mis en garde nos collègues non franciliens contre les mécanismes créés dans ce texte. Je pense, par exemple, aux contrats territoriaux. Certes, ceux-ci seront soumis à une discussion et ne seront nullement imposés ; mais, si les collectivités ne les signent pas, elles courent le risque de se voir refuser un cofinancement pour leurs autres projets. À l'époque, nous avions dit que ces mécanismes risquaient d'être étendus à l'ensemble du territoire national. Eh bien, c'est exactement ce qui se passe aujourd'hui avec la création des DTADD : leur transformation en PIG pèsera comme une épée de Damoclès sur les collectivités, puisque celles qui refuseraient de s'engager dans cette démarche se verraient ainsi priver de cofinancements pour leurs autres projets.
Mais où avez-vous vu cela ?
Je veux bien entendre tous les procès d'intention du monde ; mais de là à nous faire dire que, sous prétexte qu'une collectivité locale émettrait un avis défavorable sur je ne sais quel document d'urbanisme, nous lui couperions les vivres ! De grâce ! Cela n'est inscrit nulle part, et ce n'est évidemment pas notre intention ; gardez-vous donc de procès qui ne servent à rien.
Quant au fond, relisons ensemble l'article 111-1-1 du code de l'urbanisme : « Des directives territoriales d'aménagement peuvent fixer, sur certaines parties du territoire, les orientations fondamentales de l'État en matière d'aménagement et d'équilibre entre les perspectives de développement, de protection et de mise en valeur des territoires. » La phrase est tellement large que l'on peut y mettre ce qu'il veut ! (Exclamations sur plusieurs bancs du groupe SRC.) Désormais, il y aura une liste limitative, évidemment moins contraignante que le texte actuel. Je répète enfin que la DTA nouvelle formule, autrement dit la DTADD, n'est pas opposable aux collectivités locales, contrairement à la DTA ancienne formule.
Enfin, pourquoi n'y a-t-il que sept DTA, monsieur le député ? Tout simplement parce que l'État a ainsi souhaité fixer des orientations sur des territoires représentant des enjeux particuliers. L'objectif n'est pas de couvrir toute la France de DTA ou de DTADD, mais simplement de reconnaître l'existence, par exemple dans des zones de montagne ou dans des estuaires comme celui de la Loire, d'enjeux fondamentaux communs à plusieurs départements ou régions et à propos desquels l'État souhaite naturellement fixer des orientations particulières.
Monsieur le secrétaire d'État, nous ne faisons pas de polémique en soutenant que ce texte est destiné à redonner à l'État plusieurs instruments…
Mais c'est faux !
… dont il peut jouer dans une stratégie non négociée avec les territoires.
C'est totalement faux !
C'est excessif ! On ne peut pas intervenir dix fois sur le même amendement !
…et l'évocation de ces questions ne procède d'aucune stratégie politicienne.
Permettez-moi d'élargir quelque peu le débat. Dans notre pays, le problème n'est pas la troisième étape de la décentralisation…
Ben voyons ! On avait compris !
Quelle est sa place aujourd'hui, eu égard aux enjeux financiers qui le dépassent et par rapport auxquels l'Union européenne elle-même est impuissante ? De quelles capacités d'action, de quelles compétences l'État français dispose-t-il pour intervenir sur le territoire ? Autant de questions qui relèvent non pas d'une polémique que l'opposition engagerait avec le Gouvernement, mais des débats qui s'imposent aujourd'hui en matière intellectuelle, doctrinale, institutionnelle et constitutionnelle. Le vrai problème, le voici : quelle sera, au cours des années à venir, la situation de l'État ? Qu'en sera-t-il de sa responsabilité ? Il nous faudra l'aborder tous ensemble : c'est la représentation nationale qui, un jour, devra s'en saisir et trancher la question de savoir où est l'État et ce qu'il fait dans notre République.
L'un des problèmes en jeu est la confrontation entre la capacité à agir de l'État telle que la conçoit la tradition jacobine et centralisatrice et les processus découlant de la décentralisation sous divers gouvernements, dont le dernier en date était celui de M. Raffarin. Nous vivons un conflit qui n'est ni partisan ni politique, mais dont le fondement est institutionnel.
Parmi les problèmes qui se posent, figure bien évidemment la capacité à agir en matière d'aménagement du territoire. Il y a cinquante ans, l'aménagement du territoire passait par la planification, tradition républicaine qui s'appliquait non seulement aux grandes infrastructures, mais aux aménagements qui pesaient sur tel ou tel territoire – villes nouvelles, grandes infrastructures aéroportuaires, etc.
Ce n'est plus le même argumentaire !
Aujourd'hui, les instruments détenus par chacun doivent être clairement établis en fonction des compétences attribuées par la loi et par la Constitution.
Or nous maintenons que, dans la rédaction que vous proposez, les directives territoriales d'aménagement mettent à mal des compétences qui n'appartiennent plus à l'État. Cela ne signifie pas que nous contestions sa capacité à agir sur le territoire que lui confère son pouvoir régalien : la capacité à formuler des propositions fondamentales d'aménagement en ce qui concerne les grandes infrastructures et pour autant que cela puisse servir aux stratégies nationales et aux responsabilités de l'État français au sein de l'Union européenne. Nous demandons simplement que l'instrumentum, l'actum, autrement dit la loi ne crée pas des contentieux et des conflits dans la pratique quotidienne.
Vous dites que la loi est la même, monsieur le secrétaire d'État. Mais l'enjeu culturel, par exemple, faisait-il partie, dans le texte jusqu'alors en vigueur, des « orientations fondamentales de l'État en matière d'aménagement et d'équilibre entre les perspectives de développement, de protection et de mise en valeur des territoires » ? Y a-t-il été inclus une seule fois ? Évidemment non. Or, avec la rédaction que vous nous proposez, il en fera partie.
Il ne s'agit donc pas d'une querelle politicienne. Mais, puisque nous créons les instruments dont l'État usera par lui-même – alors que, dans la rédaction précédente, il avait l'initiative mais négociait avec les régions –, nous considérons que c'est là un débat fondamental, à aborder, tout comme la rédaction de ce texte, à l'aune des compétences actuellement assumées par les différentes collectivités. (Applaudissements sur les bancs du groupe SRC.)
(L'amendement n° 370 n'est pas adopté.)
Je suis saisi d'un amendement n°368 .
La parole est à M. Jean-Yves Le Bouillonnec.
Tout à fait, monsieur le président, dans la mesure où mon propos s'inscrit dans le prolongement de la réflexion que je me suis permis de prolonger.
À défaut d'avoir pu atténuer la rédaction du texte quant au contenu de la directive, nous souhaitons simplement permettre au Conseil d'État de donner un avis sur les objectifs et les orientations formulés par l'État lorsqu'il rédige une nouvelle directive d'aménagement territorial.
Les DTADD n'étant pas opposables, elles obligent au dialogue, à la différence des anciennes DTA – je le redis pour que ce soit bien clair ! Cette fois-ci, vous demandez un avis du Conseil d'État, alors que les DTADD font déjà l'objet d'un décret en Conseil d'État… J'avoue avoir du mal à saisir ce surcroît d'exigence, parfaitement redondant par rapport à la procédure existante.
(L'amendement n° 368 , repoussé par le Gouvernement, n'est pas adopté.)
Je suis saisi d'un amendement n° 494 .
La parole est à M. André Chassaigne.
Le fait que les objectifs et les orientations des DTADD soient déterminés par l'État entraîne deux contradictions.
Premièrement, les objectifs et orientations touchent souvent aux domaines de compétence des collectivités territoriales. L'approche entre même en contradiction avec une démarche que l'on retrouve dans d'autres articles du projet, et selon laquelle, par exemple, des chartes de territoire sont discutées par les populations, les associations et les élus. Le fait de cibler le seul État et non, plus largement, ce que l'on pourrait appeler la puissance publique est donc contradictoire.
Deuxièmement, le texte entre en contradiction avec l'alinéa 5 qui dispose que les directives sont élaborées en association avec les différentes collectivités territoriales : la mention du seul État revient à ignorer cette concertation.
Défavorable, pour une raison bien simple : les DTADD expriment le regard de l'État. Les collectivités territoriales disposent quant à elles de plusieurs outils, pour certains montent en puissance – je songe notamment aux SCOT. Et c'est bien du dialogue entre ces deux regards que doit naître une meilleure conjonction entre l'intérêt national, dont l'État doit être garant, et l'intérêt territorial, légitimement défendu par les collectivités territoriales.
Mais ne remplaçons pas les termes du dialogue par une confusion a priori, qui débouchera nécessairement sur une sorte de syncrétisme mou qui ne donnera rien de bon !
Voilà qui est clair ! (Sourires.)
(L'amendement n° 494 , repoussé par le Gouvernement, n'est pas adopté.)
La parole est à M. André Chassaigne, pour soutenir l'amendement n° 492 .
Il est défendu.
(L'amendement n° 492 , repoussé par la commission et le Gouvernement, n'est pas adopté.)
Je suis saisi d'un amendement n° 365 .
La parole est à M. Jean-Yves Le Bouillonnec.
Notre précédent amendement tendait à permettre de saisir le Conseil d'État à propos des objectifs et orientations. Cette saisine préalable n'a rien à voir, monsieur le rapporteur, que les DTADD doivent être approuvées en Conseil d'État.
Par le présent amendement, nous souhaitons qu'un décret en Conseil d'État détermine les conditions dans lesquelles les collectivités locales concernées et leurs groupements peuvent saisir le Conseil d'État de la pertinence de ces objectifs et orientations. L'accumulation des compétences que j'ai évoquée tout à l'heure peut entraîner des contentieux, et les procédures s'éterniseront. Il faut donc permettre aux collectivités locales de saisir le Conseil d'État pour les faire trancher, indépendamment des contentieux d'ordre administratif. Voilà pourquoi nous souhaitons qu'un décret en Conseil d'État organise les modalités de saisine du Conseil par les collectivités en cas de conflit.
Défavorable, pour les mêmes raisons que précédemment.
(L'amendement n° 365 , repoussé par le Gouvernement, n'est pas adopté.)
Je suis saisi d'un amendement n° 371 .
La parole est à M. Jean-Yves Le Bouillonnec.
Selon l'ancienne définition des directives territoriales d'aménagement, l'État avait la responsabilité d'engager la procédure. Selon la nouvelle formulation, il crée lui-même la DTA. Or cette évolution dénature le processus de concertation qui prévalait auparavant.
Voilà pourquoi nous proposons d'en revenir à l'ancienne rédaction, selon laquelle les directives sont engagées « sous la responsabilité de l'État ».
Défavorable, pour les mêmes raisons que précédemment.
(L'amendement n° 371 , repoussé par le Gouvernement, n'est pas adopté.)
Je suis saisi de trois amendements, nos 372 , 101 et 493 rectifié , pouvant être soumis à une discussion commune.
La parole est à M. Jean-Yves Le Bouillonnec, pour soutenir l'amendement n° 372 .
Il s'agit de subordonner l'application de la DTA à l'accord de la majorité des collectivités territoriales concernées représentant les deux tiers de la population totale, sans lequel le projet serait rejeté.
Cela permettrait de tenir compte des collectivités et de leur population au moment d'appliquer les directives.
Monsieur le secrétaire d'État, vous nous avez bien expliqué que le champ d'intervention des nouvelles directives territoriales d'aménagement est plus strictement précisé que ne l'était celui des DTA.
Toutefois, aux termes des alinéas 5 et 6, les directives doivent être élaborées par l'État « en association avec la région concernée, le département, les communautés urbaines, les communautés d'agglomération, les communautés de communes compétentes en matière de schéma de cohérence territoriale et les communes non membres d'une de ces communautés qui sont situées dans le périmètre du projet ».
Le présent amendement a été rédigé avec Jacques Pélissard, président de l'Association des maires de France.
Que se passera-t-il, monsieur le secrétaire d'État, monsieur le rapporteur, si la majorité des collectivités et établissements publics émet un avis défavorable ? L'État tranchera-t-il ? Le pourra-t-il ?
Notre amendement vise à ce que le projet puisse faire l'objet d'une nouvelle concertation entre l'État, qui garde l'initiative, et les collectivités concernées. Il ne faudrait pas, en effet, que l'État force la main aux collectivités ou passe en force.
Nous ne changeons pas de région mais d'orateur : la parole est à M. André Chassaigne pour défendre l'amendement n° 493 rectifié .
Je m'en remets à l'argumentation de M. Proriol, que je trouve très pertinente.
Quel est l'avis de la commission des affaires économiques sur ces trois amendements ?
Dans l'attente d'explicitations de la part du Gouvernement, je voudrais indiquer ici que je ne vois pas très bien en quoi une deuxième consultation, après deux avis discordants, aurait pour vocation d'aboutir forcément à un accord. On peut même imaginer trois, quatre voire cinq concertations successives.
C'est bien parce que la DTADD n'est pas contraignante qu'il peut y avoir des avis discordants. Mais je vais laisser à M. le secrétaire d'État le soin d'expliciter les suites possibles d'une telle discordance.
Mettons-nous bien d'accord : j'assume totalement le fait que la DTADD relève d'une politique d'État ayant pour but de fixer des objectifs, en concertation avec les collectivités locales, sur des territoires à enjeux. Bien évidemment, à partir du moment où des désaccords entre l'État et les collectivités locales sont possibles, l'État reste maître de la décision.
Cela dit, je rappelle que la DTADD – et c'est là le changement majeur par rapport à la DTA – n'est pas opposable, sauf par le biais du projet d'intérêt général – lequel n'a pas été créé sous cette majorité mais sous une autre.
N'oublions pas l'histoire, si vous le voulez bien, même si nous reconnaissons que le PIG constitue un outil intéressant au bénéfice de l'État.
La DTADD, je le répète, est l'expression d'une volonté affirmée de l'État sur un territoire pouvant couvrir une centaine de collectivités territoriales différentes, notamment plusieurs régions. J'assume totalement le fait que l'État puisse vouloir fixer, comme c'est le cas avec une DTA actuelle concernant l'estuaire de la Loire, des objectifs relevant d'une politique d'État.
Dans mon intervention dans la discussion générale, j'avais listé une série de thèmes sensibles qui nous conduiraient à être particulièrement attentifs à l'accueil réservé à nos amendements. Nous touchons là au premier de ces thèmes. Comme l'a expliqué Jean-Yves Le Bouillonnec, nous assistons ici à une recentralisation larvée : le PIG est obligatoire et peut s'appliquer à des DTA beaucoup plus larges. Cette évolution va dans le sens d'une recentralisation fiscale en enlevant des moyens aux collectivités territoriales ou, comme on l'a dit lors d'une séance de questions au Gouvernement, d'une recentralisation culturelle qui tend à priver les collectivités des moyens de mener des politiques culturelles. C'est votre problème : vous êtes dans une logique de recentralisation, assumez-la !
Monsieur le secrétaire d'État, je vous donne tout de suite le mode d'emploi : vous ferez vos DTA contre l'avis des régions ; et tout ce qui remontera par la suite, SCOT, PLU et autres PADD devront intégrer les normes de vos directives. Autrement dit, l'État fixera sa position dans tous les instruments relevant de la compétence des assemblées délibérantes, qui devront se référer aux directives territoriales d'aménagement. Voilà ce qui va se passer, chers collègues ! C'est d'ailleurs ce que M. le secrétaire d'État vient de nous confirmer, et je l'en remercie : l'État fixera ses normes dans les DTADD et entrera par ce biais dans les dispositifs qui sont de la compétence des assemblées territoriales. La messe est dite, pardonnez-moi le terme peu laïque !
Monsieur le président, nous avons bien entendu M. le secrétaire d'État. Nous comprenons fort bien que l'État ait pour certaines régions et certains territoires des objectifs qui peuvent être contraires, ou tout aussi bien conforme à ceux des collectivités concernées.
Il est bon de le rappeler !
Notre amendement n'était toutefois pas très coercitif : nous demandions simplement qu'une nouvelle concertation ait lieu si une grosse majorité manifestait son désaccord…
…d'autant que, la DTADD n'étant pas opposable, les collectivités pourront fort bien décider de faire ce qu'elles semblent devoir faire en fonction des objectifs qu'elles se sont fixées au niveau de la région, du département, voire d'un bassin.
Sans vouloir allonger cette discussion, j'aimerais revenir sur ce point tout à fait fondamental. Je voudrais m'assurer que nous avons bien une interprétation concordante avec celle de M. le secrétaire d'État sur ce que donnera le passage de la DTA, contraignante, à la DTADD. En cas d'avis défavorable des collectivités, de deux choses l'une : ou bien l'État sera obligé de justifier la mise en oeuvre d'un PIG par la présence d'un enjeu national, ce qui n'était pas le cas auparavant ; ou bien il n'y a pas d'enjeu national et je ne vois pas comment l'État pourrait imposer aux collectivités ce qu'elles ont récusé. Je saurai gré au secrétaire d'État de confirmer cette interprétation.
M. le rapporteur a raison à 100 %.
La DTA, quand bien même elle était opposable, s'appliquait à un champ circonscrit et précis. Or la DTADD couvre un champ beaucoup plus large. Désormais, l'État pourra mettre en oeuvre un PIG, à caractère obligatoire, pour des politiques concernant la culture ou le logement.
C'est faux !
Vous avez choisi le Grenelle comme véhicule législatif de cette modification, restez donc dans l'esprit du Grenelle, n'allez pas au-delà en poursuivant une logique de recentralisation ! Je peux comprendre que l'État, fort de ses prérogatives supérieures, ait à mener des opérations d'aménagement spécifiques, pour des raisons, par exemple, de sécurité. Il ne faut toutefois pas qu'il les mélange avec des prérogatives qui relèvent de la compétence des communes, des communautés de communes ou des communautés d'agglomération.
C'est la raison pour laquelle j'estime ces amendements bienvenus : il est bon de se garder une deuxième possibilité de dialoguer et de se concerter. À ce titre, cet amendement de repli me paraît tout à fait intéressant.
Le secrétaire d'État dit être d'accord avec M. Piron et M. Piron dit « comprendre » ce qu'a dit le secrétaire d'État… Leurs positions respectives appellent pour le moins des précisions.
Prenons un cas précis. L'État prend, et lui seul, une DTADD. Celle-ci reçoit un avis négatif d'une majorité de collectivités territoriales. Que se passera-t-il ? Les SCOT, PLU et autres documents ne sauraient connaître un aboutissement conforme au souhait de ces collectivités, puisque celui-ci n'est pas conforme à la volonté que l'État a manifestée sur le territoire concerné. D'où une phase de blocage ; ne conduira-t-elle pas inéluctablement l'État à établir un PIG ?
À cet égard, j'aimerais citer le problème de l'Île-de-France qui, d'une certaine manière, se retrouve en avance sur les autres régions. Votre majorité, chers collègues, a décidé il y a dix-sept ans de cela que la région Île-de-France, quelle qu'en soit sa majorité, conduirait elle-même son schéma directeur d'aménagement. Il se trouve que ce schéma directeur n'a plus convenu à l'État, ce à quoi est venue s'ajouter la mise en discussion du projet de loi sur le Grand Paris de M. Christian Blanc. Autrement dit, sur la base de votre seule volonté, sans lien avec les collectivités, quelle qu'en soit la couleur, vous avez pris des décisions que vous seuls jugez utiles, et vous avez bloqué ce schéma souhaité par l'ensemble des collectivités territoriales de la région.
En réalité, à travers la procédure du DTADD, vous nous proposez d'étendre à l'ensemble du territoire national ce que vous faites déjà à l'Île-de-France.
Exactement !
(Les amendements nos 372 , 101 et 493 rectifié , successivement mis aux voix, ne sont pas adoptés.)
Je suis saisi d'un amendement n° 375 .
La parole est à M. Jean-Yves Le Bouillonnec.
Cet amendement est défendu.
(L'amendement n° 375 , repoussé par la commission et le Gouvernement, n'est pas adopté.)
La modification d'une directive territoriale d'aménagement et de développement du territoire devrait relever d'un décret simple et non pas d'un décret en Conseil d'État, qui doit être réservé à l'établissement de la directive elle-même.
Défavorable également.
(L'amendement n° 102 n'est pas adopté.)
Je suis saisi d'un amendement n° 373 .
La parole est à M. Jean-Yves Le Bouillonnec.
Cet amendement est défendu.
(L'amendement n° 373 , repoussé par la commission et le Gouvernement, n'est pas adopté.)
Oui, monsieur le président.
(L'amendement n° 374 , repoussé par la commission et le Gouvernement, n'est pas adopté.)
Je suis saisi d'un amendement n° 206 .
La parole est à M. Michel Bouvard.
Monsieur le président, je retire les amendements nos 206 et n° 204 et défendrai l'amendement n° 208 rectifié .
Nous en venons donc à l'amendement n° 208 rectifié .
La parole est à M. Michel Bouvard.
Cet amendement avait été déposé indépendamment de l'adoption d'un amendement de M. le rapporteur qui est venu préciser le statut des DTA non publiées au moment de la promulgation de la loi. Cela constitue un immense progrès et je salue à la fois l'initiative du rapporteur et la position de la commission.
Il n'en reste pas moins qu'un problème risque de se poser si une DTA en cours d'élaboration se trouvait à être publiée juste avant la publication de la loi, qui pourrait prendre quelque retard, par exemple, si elle était déférée devant le Conseil constitutionnel.
Au-delà, mon amendement a pour but d'appeler l'attention de notre assemblée sur le problème qui se pose dans les zones de montagne.
Comme dans le reste du territoire, nous sommes confrontés à la problématique DTA dans son ensemble. Les DTA ont été créées avec la loi de 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire – Patrick Ollier s'en souvient bien.
Quant aux SCOT, ils ont été créés avec la loi SRU. Il s'agit de documents opposables qui ont un cadre plus large que les PLU. Sont venues s'y ajouter les prescriptions particulières de massif, créées avec la loi de 1985 dite loi montagne. À ce jour, ces dispositions ne sont pas activées ; mais elles pourraient l'être.
Ainsi, sur un même territoire, nous nous retrouvons avec quatre documents opposables, autrement dit un nid à contentieux considérable. Et pourtant, le récent décret réformant les unités touristiques nouvelles a considéré que cette exception au code de l'urbanisme n'était plus applicable dès lors que le SCOT était suffisamment précis et contraignant…
Nous attendons qu'il soit clairement indiqué qu'il n'y a pas lieu d'avoir un nouveau document opposable dans les territoires de montagne.
Pour dire les choses clairement, nous n'avons pas la totale certitude que la DTA en cours d'élaboration pourrait être publiée après le vote de la loi.
Si le Gouvernement m'assure que cette DTA n'a aucune chance d'être publiée d'ici là, je retirerai l'amendement n° 208 rectifié . Mais si le doute persistait, je serais obligé de le maintenir afin que nous ne nous retrouvions pas, sur un même territoire, avec quatre documents potentiellement opposables.
Je me réjouis par avance de la réponse du Gouvernement. Comme je ne partage pas les doutes de M. Bouvard, je prends le pari de la sérénité en émettant un avis défavorable qui devrait être confirmé par les certitudes du secrétaire d'État.
Oui, monsieur Caresche, je peux le dire !
Monsieur Bouvard, nous avons déjà eu l'occasion d'évoquer ensemble de sujet. Je vous confirme, et c'est inscrit noir sur blanc dans le texte de loi, que toutes les DTA non approuvées à ce jour mais en cours d'élaboration deviendront des DTADD. Il se trouve qu'une seule est en cours d'élaboration, celle qui couvre des zones de montagne – mais cela n'a bien sûr à voir avec l'amendement que vous avez déposé. (Sourires.) Pourquoi ces sourires ?
La DTA en cours d'élaboration dans les Alpes ne paraîtra évidemment pas avant la publication de ce texte de loi. Ce sera donc bien une DTADD. À la lumière de cette explication, je vous propose donc de retirer cet amendement.
Je remercie M. le secrétaire d'État pour la clarté de sa réponse et je retire l'amendement n° 208 rectifié . (« Ah ! » sur plusieurs bancs.)
(L'amendement n° 208 rectifié est retiré.)
Le secrétaire d'État ne m'a pas totalement convaincu, mais j'irai dans le même sens que M. Bouvard, non parce que j'habite dans les Alpes du Nord, mais parce que nous y avons beaucoup d'amis. La DTA des Alpes du Nord – en Île-de-France la situation est très différente – est pratiquement achevée et elle comporte des protections qui nous semblent fort intéressantes d'un point de vue écologique.
Des pressions foncières existent sur l'arc alpin nord. Aussi, les coupures d'urbanisation et la limitation des domaines skiables contenues dans la DTA nous semblent être tout à fait bien venues. Mais seront-elles conservées si cette directive devient une DTADD ?
Ne pensez-vous pas, monsieur Cochet, que votre amendement est déjà satisfait mot pour mot par l'alinéa 16 de l'article 5 qui précise : « Si leur adoption intervient après la publication de la présente loi, elles sont soumises aux dispositions applicables aux directives territoriales d'aménagement et de développement durable » ?
Je vous remercie pour votre réponse, monsieur le rapporteur. Cela dit, au-delà de l'aspect purement juridique et formel, je me pose la question de savoir si les mesures inscrites dans la DTA des Alpes du nord seront modifiées ou non. Peut-être M. le secrétaire d'État va-t-il me répondre.
Le fait de passer de DTA à DTADD ne remet pas en cause tous les travaux qui ont été faits sur les DTA en cours d'élaboration, notamment celle que vous citez.
Toutefois, dès lors que cette DTA ne sera pas approuvée avant la publication de la loi, nous aurons les mêmes dispositions, à ceci près qu'elles ne seront pas opposables.
L'amendement n° 143 rectifié de M. Piron est de précision.
(L'amendement n° 143 rectifié , accepté par le Gouvernement, est adopté.)
L'amendement n° 144 rectifié de M. Piron est un amendement de coordination rédactionnelle.
(L'amendement n° 144 rectifié , accepté par le Gouvernement, est adopté.)
L'amendement n° 145 rectifié de M. Piron est également de coordination rédactionnelle.
(L'amendement n° 145 rectifié , accepté par le Gouvernement, est adopté.)
(L'article 5, amendé, est adopté.)
Je suis saisi d'un amendement n° 376 , portant article additionnel après l'article 5.
La parole est à M. Daniel Goldberg.
Cet amendement vise à mettre en pratique ce que j'exposais de manière théorique tout à l'heure, en proposant que le schéma directeur de la région Île-de-France soit transmis à l'État qui aura trois mois pour le transmettre au Conseil d'État.
Avis défavorable.
(L'amendement n° 376 , repoussé par le Gouvernement, n'est pas adopté.)
Je suis saisi d'un amendement n° 377 .
La parole est à M. Daniel Goldberg.
Il est défendu.
(L'amendement n° 377 , repoussé par la commission et le Gouvernement, n'est pas adopté.)
Sur l'article 6, je suis d'abord saisi d'un amendement n° 378 .
La parole est à M. Jean-Yves Le Bouillonnec.
Il s'agit de préciser à l'alinéa 4 que le développement urbain doit être maîtrisé et que la limitation de la consommation foncière est l'un des principes qui doit présider à l'élaboration des SCOT et des PLU.
L'alinéa 5 de l'article 6 précise que les SCOT, les PLU et les cartes communales déterminent les conditions permettant d'assurer l'équilibre entre l'utilisation économe des espaces urbains. Par ailleurs, l'article 9 prévoit que les SCOT définissent les objectifs en matière de lutte contre l'étalement urbain. Quant à l'alinéa 30 de l'article 10, il prévoit que le projet d'aménagement et de développement durable fixe les objectifs de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain. Autant d'éléments qui me conduisent à penser que votre demande est largement satisfaite.
Même avis.
Nous souhaitons que figure très clairement, dans la liste des objectifs du développement durable, la limitation de la consommation foncière. Nous considérons donc que la précision que nous proposons n'est pas superfétatoire.
M. Piron est d'accord avec M. Le Bouillonnec, à ceci près qu'il estime que sa demande est satisfaite. Je trouve pour ma part que notre collègue a raison d'insister : son amendement me semble important. Je ne comprends donc pas pourquoi nous ne pourrions pas l'adopter.
(L'amendement n° 378 n'est pas adopté.)
Je suis saisi d'un amendement n° 458 rectifié .
La parole est à M. Yves Cochet.
Cet amendement va dans le même sens que celui de M. Le Bouillonnec, mais en plus précis.
Comme l'a rappelé M. Piron, plus de 70 000 hectares de terres naturelles ou agricoles disparaissent chaque année en France sous l'effet de l'urbanisation. Nous sommes pour notre part favorables à une « compacité » urbaine. Les surfaces artificielles, les routes, les bâtiments, les aéroports augmentent trois fois plus vite que la population de la France. Entre 1982 et 1999, la population de la France a augmenté de 8 %, tandis que les surfaces artificielles augmentaient de 42 %. Dans la région Nord-Pas-de-Calais, elles ont même doublé pendant cette période.
Le 10 février 2008, le Gouvernement a, hélas ! décidé de créer un aéroport à Notre-Dame-des-Landes, en Loire-Atlantique. Mais il n'est pas encore fait et je pense que la lutte que nous allons mener portera ses fruits, comme à Plogoff en 1981. Mais si ce projet malheureux devait aboutir, il entraînerait inévitablement une urbanisation aux alentours.
L'île de Ré ou encore la presqu'île du Croisic ont également connu une très forte poussée urbaine en raison de la construction de lotissements. Les terrains naturels ont quasiment disparu. On a vu ce que cela donnait sur la Côte d'Azur : nous ne voulons pas revoir la même chose en Bretagne.
On ne peut pas ne pas mentionner la lutte contre l'étalement urbain si l'on veut réellement limiter l'artificialisation des sols. Quand le biotope disparaît, la biocénose disparaît et l'écosystème n'existe plus.
Je suis totalement d'accord avec votre argumentaire, mais je vous rappelle que la lutte contre l'étalement urbain est parfaitement explicite dans les textes concernant les PLU et les SCOT.
Par ailleurs, l'alinéa 5 de l'article 6 prend en considération non seulement ce que vous souhaitez, à savoir la lutte contre l'étalement urbain, mais aussi la lutte contre le mitage. Aussi la formulation qui vous est proposée devrait-elle vous satisfaire.
Même avis.
La précision proposée par M. Cochet me semble utile : la lutte contre l'étalement urbain ne figure pas dans le texte qui nous est proposé. M. Cochet a rappelé que 70 000 hectares de terres naturelles ou agricoles disparaissent chaque année. Pourquoi ne pas mentionner, à côté de l'utilisation économe de l'espace, la lutte contre l'étalement urbain ?
(L'amendement n° 458 rectifié n'est pas adopté.)
Il est défendu.
(L'amendement n° 459 , repoussé par la commission et le Gouvernement, n'est pas adopté.)
L'alinéa 7 de l'article 6 se présente un peu comme un inventaire à la Prévert de l'équilibre nécessaire, afin que les schémas de cohérence territoriale, les PLU, les cartes communales, assurent le respect des objectifs de développement durable. On y trouve ainsi la mixité sociale, les activités économiques et touristiques, la culture, le sport, etc., mais rien sur la nécessaire qualité paysagère qui améliore la qualité de vie de nos compatriotes et participe à la préservation de l'environnement.
La parole est à Mme Françoise Branget, pour soutenir l'amendement n° 261 .
Cet amendement prolonge mon intervention lors de la discussion générale et répond aux préoccupations des Français demandeurs de davantage de nature en ville. Une approche paysagère des projets de territoire est proposée ici, qui permettra d'assurer une mise en forme qualitative adaptée aux sites et aux lieux.
Quel est l'avis de la commission des affaires économiques sur ces deux amendements identiques ?
Je crains que la formulation de ces deux amendements identiques ne soit complètement tautologique puisqu'il est proposé d'appliquer une convention entrée en vigueur le 1er juillet 2006. Il est inutile de la citer puisqu'elle s'impose déjà ! S'il fallait mentionner toutes les conventions en vigueur, imaginez comment nous allongerions la sauce ! Vous avez déjà satisfaction, comme l'indique le texte même de votre amendement. J'y insiste : puisque cette convention est en vigueur depuis le 1er juillet 2006, je suggère à leurs auteurs de retirer ces deux amendements.
Ce fut un plaisir d'entendre M. le rapporteur pour avis donner ces indications pleines de bon sens et qui m'amènent à retirer mon amendement.
(L'amendement n° 261 est retiré.)
La parole est à M. Jean-Yves Le Bouillonnec, pour soutenir l'amendement n° 379 .
Je suis navré de ne pas apporter le même concours au débat que nos deux collègues…
L'article 6 revêt une importance considérable en ce qu'il introduit l'obligation pour les schémas de cohérence territoriale, les plans locaux d'urbanisme et les cartes communales de respecter les objectifs, dûment listés, du développement durable. C'est une nouveauté.
Nous proposons de compléter cette liste par l'alinéa suivant : « Ils déterminent des objectifs quantifiés sur la base d'indicateurs définis dans des conditions fixées par un décret en Conseil d'État. » En apportant cette précision aux objectifs de développement durable au respect desquels les SCOT, les PLU et les cartes communales seront tenus, nous nous référons textuellement à l'engagement n° 50 du Grenelle de l'environnement qui prévoit l'intégration dans les documents d'urbanisme d'objectifs chiffrés de réduction de la consommation d'espace et des indicateurs dédiés de développement durable. Ce sont ces objectifs que nous proposons de traduire dans les documents d'urbanisme.
La parole est à M. le rapporteur de la commission du développement durable et de l'aménagement du territoire, pour donner l'avis de la commission.
Je crains que les amendements défendus par M. Le Bouillonnec ne soient quelque peu contradictoires. Il faisait valoir à l'instant qu'à travers les directives territoriales d'aménagement et de développement durable, l'État agissait selon une subreptice logique de recentralisation ; voilà qu'il nous propose maintenant un décret, autrement dit un texte pris par le seul Gouvernement, pour contraindre les SCOT et les documents d'urbanisme rédigés par les collectivités territoriales !
Même avis.
Est-ce que nous ne nous comprenons pas ou bien est-ce que nous ne nous écoutons pas ? Je penche pour le second terme de l'alternative. J'ai dit que le décret en Conseil d'État déterminait des objectifs quantifiés sur la base d'indicateurs eux-mêmes définis dans des conditions fixées par décret en Conseil d'État.
Cela signifie, monsieur le rapporteur, que le décret en Conseil d'État fixe les conditions dans lesquelles les indicateurs sont définis. Cela ne revient pas au même que de faire fixer par le Conseil d'État les indicateurs des PLU et des SCOT.
Il n'y a donc aucune contradiction avec les amendements précédemment soutenus.
Cet article met en musique… ou plutôt, comme dirait notre collègue Henri Jibrayel, va droit au but. (Rires et applaudissements sur plusieurs bancs du groupe SRC.) Vous décidez de la manière dont l'autorité administrative transforme les directives territoriales d'aménagement et de développement durable en projets d'intérêt général. Comme nous l'avons déjà souligné – sans avoir encore obtenu de réponse –,le projet d'intérêt général est bel et bien l'épée de Damoclès suspendue au-dessus de la DTADD – projet d'intérêt général qui sera mis en place si jamais les collectivités territoriales n'appliquent pas les DTADD dans le sens souhaité par l'État.
Sur la seule décision de l'État, nous entrerons dans la logique du projet d'intérêt général décrit à l'alinéa 8 de l'article 5 : pendant un délai de douze ans suivant sa publication, l'État pourra transformer la DTADD non opposable en un PIG parfaitement opposable, lui, aux collectivités territoriales, et ce dans des domaines très vastes.
La parole est à M. André Chassaigne, pour soutenir l'amendement n° 495 .
L'article 7 est très révélateur. Les arguments de la majorité à l'appui de l'article 5 consistaient à avancer que la directive territoriale d'aménagement et de développement durable ne sera pas opposable donc pas contraignante, qu'elle ne fera que donner de grandes indications. Or on découvre avec l'article 7 qu'il sera possible de requalifier ces directives en projets d'intérêt général.
Les conséquences peuvent en être graves – par exemple poser des conditions pour attribuer des subventions. En imposant tel ou tel critère on pourra bloquer des choix réalisés par des collectivités territoriales dans le cadre de leur libre administration. Plus grave encore, vous décriviez tout à l'heure la DTADD non opposable comme une procédure légère. Or, par le biais de l'article 7, vous supprimez l'enquête publique, autrement dit tout débat contradictoire et vous allez vous permettre de décider de projets d'intérêt général sans la moindre consultation.
Quel est l'avis de la commission des affaires économiques sur ces deux amendements de suppression ?
J'ai déjà dit que le projet d'intérêt général était la contrepartie – ou le contrepoint, comme dans une bonne fugue – de la directive territoriale d'aménagement et de développement durable. Je ne voudrais tout de même pas aller jusqu'à refuser à l'État le droit d'évoquer l'intérêt général ! Avis défavorable.
Avis défavorable également. Je rappelle un détail que certains semblent avoir oublié : le projet d'intérêt général n'est pas une création de ce texte ! L'outil existe, à ceci près qu'il relève aujourd'hui du pouvoir réglementaire.
Afin de rendre cet outil plus protecteur, nous lui donnons valeur législative. Ainsi sera-t-il mieux encadré puisque la représentation nationale pourra en discuter. Nous ne pouvons plus nous contenter d'un statut réglementaire pour un instrument de cette importance.
Ne faites donc pas semblant de croire que nous créons un horrible dispositif alors qu'il existe déjà et que c'est vous qui l'avez créé !
C'est un spécialiste qui parle !
M. Chassaigne a fort bien parlé, et il faut lui reconnaître une certaine compétence en la matière…
M. le secrétaire d'État et M. le rapporteur ont longuement insisté sur le fait que les directives allaient être négociées sans aucun problème. L'instant d'après, voilà que vous donnez aux projets d'intérêt général une valeur législative pour rendre ces directives applicables et contraignantes ! Cela témoigne bien d'une volonté de créer un instrument dont disposera l'État pour imposer à des collectivités territoriales des dispositifs qui relevaient jusqu'alors des assemblées délibérantes. La question n'est pas celle de la pertinence de ces choix, n'est pas de savoir si l'État doit se doter d'une stratégie d'intérêt général ou non, mais de savoir si on donne à l'État un instrument qui peut heurter voire anéantir les prérogatives des assemblées délibérantes. Il est clair qu'avec cet article le PIG sera cet instrument.
(Les amendements identiques nos 380 et 495 ne sont pas adoptés.)
(L'article 7 est adopté.)
Sur l'article 9, je suis saisi d'un amendement n° 500 .
La parole est à M. André Chassaigne.
Il est défendu.
(L'amendement n° 500 , repoussé par la commission et le Gouvernement, n'est pas adopté.)
La parole est à M. Michel Heinrich, pour soutenir l'amendement n° 240 .
Cet amendement concerne les communes intégrées dans un schéma de cohérence territoriale, mais qui n'ont pas de document d'urbanisme. Ces communes relèvent donc du règlement national d'urbanisme et n'ont aucune obligation de se mettre en compatibilité avec le SCOT. Elles peuvent de surcroît bénéficier de dérogation préfectorale notamment pour éviter une diminution de leur population, ce qui leur ouvre la possibilité de construire et favorise ainsi l'étalement urbain. De ce fait, les communes qui s'étaient engagées dans l'élaboration d'un document d'urbanisme préfèrent y renoncer pour ne pas être contraintes par le SCOT. J'en rajouterai en rappelant que si une commune a un document d'urbanisme – un POS ou un PLU – et qu'il n'est pas encore conforme au SCOT, c'est le document précédent qui est pris en compte et comme il n'est pas compatible avec le SCOT, c'est de nouveau le RNU qui s'applique.
En deux mots comme en un, le SCOT n'est pas le PLU ; et parce qu'il n'est pas le PLU, il n'est pas opposable. Le SCOT est un document d'orientation et non de planification. C'est la raison pour laquelle la commission émet un avis défavorable.
Même avis.
Oui, monsieur le président.
Il serait nécessaire de prévoir au minimum une circulaire aux préfets pour leur rappeler de ne pas déroger au SCOT lorsqu'ils appliquent le règlement national d'urbanisme.
Je suis président d'un SCOT dont 30 % des communes n'ont pas de règlement d'urbanisme. Autrement dit, elles peuvent faire n'importe quoi !
Je partage votre analyse, monsieur Heinrich : on ne peut pas permettre à une commune de déroger en permanence à un SCOT ou en tout cas à ses orientations générales. Toutefois, votre amendement va beaucoup trop loin en rendant le SCOT opposable aux communes non couvertes par un document d'urbanisme.
Il n'en demeure pas moins que vous avez raison sur un point : on peut avoir le sentiment dans certains départements que les préfets donnent un peu trop d'autorisations aux communes sans vérifier si le projet de la commune est conforme au SCOT. Il faut donc, en effet, envoyer une circulaire aux préfets pour leur demander de bien vérifier la compatibilité avec le SCOT des autorisations qu'ils délivrent aux communes.
Fort de l'engagement du secrétaire d'État – et j'espère qu'il le tiendra (M. le secrétaire d'État opine du chef.) –, qu'il prendra une circulaire,…
Il ne faut pas omettre de faire figurer les émissions de gaz à effet de serre dans le rapport de présentation du schéma de cohérence territoriale. Les objectifs des SCOT sont en effet clairement énoncés dans ce texte, et la lutte contre le changement climatique en fait partie.
Défavorable, tout simplement parce que ce n'est pas l'objet du SCOT. Peut-être la question doit-elle être abordée dans le cadre des plans énergie-climat, avec lesquels les SCOT doivent être compatibles, mais une telle disposition n'a pas sa place à cet article.
Même avis.
(L'amendement n° 314 est retiré.)
Je suis saisi d'un amendement rédactionnel, n° 150, de M. Michel Piron, auquel le Gouvernement est favorable.
(L'amendement n° 150 est adopté.)
La parole est à M. Jean-Yves Le Bouillonnec, pour soutenir l'amendement n° 381 .
Le texte prévoit que le document d'orientation et d'objectifs « définit les conditions d'un développement urbain maîtrisé et les principes de restructuration des espaces urbanisés, de revitalisation des centres urbains et ruraux, de mise en valeur des entrées de ville, de valorisation des paysages et de prévention des risques ». Nous proposons d'ajouter, après le mot : « paysages », les mots : « de préservation de l'agriculture périurbaine ».
L'enjeu de l'agriculture périurbaine est extrêmement important. C'est une réalité que l'on connaît bien en Île-de-France, première région agricole du pays. C'est donc un objectif qu'il faut faire figurer dans le texte. Cette formule précise, la « préservation de l'agriculture périurbaine », correspond à un objectif qui peut être inscrit dans les SCOT. Le rapport entre le territoire urbain et le monde urbain est un vrai enjeu.
Défavorable. L'expression « espaces agricoles » qui figure dans le texte inclut les espaces agricoles périurbains. L'amendement est donc satisfait.
Même avis.
L'enjeu des territoires ruraux et des territoires urbains étant acté, le fait de signaler une stratégie spécifique des enjeux agricoles dans les zones périurbaines est quelque chose d'important.
La direction régionale de l'agriculture et de la forêt de l'Île-de-France, dont le siège se trouve dans ma commune, a récemment organisé une exposition mettant en évidence la difficulté de maîtriser cet enjeu dans l'ensemble de la région. Il ne s'agit pas d'une querelle intellectuelle : il est important de définir une stratégie de développement de ces territoires qui sont à la limite de l'urbain et du rural.
Ce n'est pas parce que l'expression « espaces agricoles » figure dans le texte que le problème de l'agriculture périurbaine est ipso facto résolu.
La région Rhône-Alpes compte aussi des métropoles, certes moins importantes qu'en Île-de-France, qui sont concernées par ces espaces extrêmement convoités. Lorsqu'on veut faire du maraîchage ou du petit élevage dans les zones périurbaines, point n'est besoin de grands espaces ruraux pour le faire. Reste, par contre, ce problème de cohabitation avec l'environnement, que l'on n'arrivera pas à résoudre si l'on n'a pas un égard particulier pour l'agriculture périurbaine.
Il ne s'agit pas de grands espaces agricoles tels que ceux implicitement visés par le texte. Nous visons plus particulièrement des interstices, des espaces qui ne sont pas très importants mais qui peuvent aider à relancer une agriculture périurbaine sur de petites surfaces. Il faut que vous soyez sensible à cette question, monsieur le rapporteur pour avis.
(L'amendement n° 381 n'est pas adopté.)
Il va dans le même sens que le précédent : il vise à limiter le coût d'extension des réseaux urbains et les effets négatifs de l'artificialisation des sols sur les cycles agricoles et écologiques.
Défavorable. On peut considérer que cet amendement est satisfait.
(L'amendement n° 460 , repoussé par le Gouvernement, n'est pas adopté.)
La parole est à M. André Chassaigne, pour soutenir l'amendement n° 518 .
La concertation avec les conseils généraux en vue de l'établissement du document d'orientation et d'objectifs intégré dans le SCOT me semble indispensable : étant donné les compétences importantes confiées par la loi à cette collectivité en matière de développement des territoires ruraux, mieux vaut qu'il n'y ait pas de contradiction entre les orientations des uns et des autres.
À ma connaissance, l'urbanisme n'est pas la compétence principale des conseils généraux. Avis défavorable.
C'est un peu contradictoire avec l'article précédent !
(L'amendement n° 518 , repoussé par le Gouvernement, n'est pas adopté.)
La parole est à M. Michel Heinrich, pour soutenir l'amendement n° 241 .
Vous m'avez dit tout à l'heure, monsieur le secrétaire d'État, que mon amendement allait trop loin. Là, je trouve que c'est le texte qui va un peu trop loin. Le SCOT constitue un outil très efficace de préservation des trames vertes et bleues par la délimitation de ces espaces. Mais il n'est pas un outil de gestion adapté à la définition des politiques qui doivent être menées en la matière.
Définir dans le SCOT les espaces à protéger, c'est une chose. Définir la politique de préservation, c'en est une autre. Je pense que les SCOT ne sauront pas le faire, faute d'expertise. C'est pourquoi je propose d'offrir simplement la possibilité que le document d'orientation et d'objectifs délimite « les espaces nécessaires au maintien de la biodiversité et à la préservation ou à la restauration des continuités écologiques ».
Cet amendement pose la même question que tout à l'heure : jusqu'où le SCOT peut-il aller sans marcher sur les brisées du PLU ? Aujourd'hui, une certaine dose de cartographie est autorisée dans les SCOT. C'est une faculté, ce n'est pas une obligation.
Aller jusqu'à une cartographie définie, comportant une localisation ou une délimitation, c'est entrer dans le cadre de la planification que permet le PLU. Les orientations, c'est le SCOT. La planification c'est le PLU. J'admets qu'il y ait une certaine porosité entre les deux, mais la confusion n'est pas acceptable. Avis défavorable, donc.
Même avis.
C'est tout le contraire, monsieur le rapporteur. Je propose quelque chose de plus souple que le texte, lequel prévoit que le document d'orientation et d'objectifs « précise les modalités de protection ». Préciser les modalités de protection est quelque chose de très difficile. Or, le texte s'éloigne de l'orientation pour entrer dans la définition d'une politique.
(L'amendement n° 241 n'est pas adopté.)
La parole est à M. Jean-Louis Léonard, pour soutenir l'amendement n° 17 .
Cet amendement va dans le même sens que celui de notre collègue Heinrich. Le SCOT n'a en aucun cas vocation à préciser des modalités de gestion. Cela ne s'est jamais vu, et c'est impossible. Par contre, il peut « déterminer » les espaces nécessaires au maintien de la biodiversité et à la préservation ou à la remise en bon état des continuités écologiques. Ce serait d'ailleurs cohérent avec l'alinéa 14, qui emploie lui aussi le verbe « déterminer ».
Mon amendement est aussi parfaitement cohérent avec l'exposé des motifs du projet de loi, qui, aux articles 45 et 46, précise que « le choix d'identifier précisément la trame verte au plus près du terrain via les documents d'urbanisme n'impose ipso facto aucun type de gestion particulière sur les espaces ainsi identifiés ». On ne peut pas préciser des modalités de gestion de la trame verte dans le SCOT, alors que l'on peut « déterminer » ces espaces, comme je le propose, soit à partir du PADD, soit dans la cartographie du SCOT.
Personnellement, je ne suis pas totalement convaincu par la rédaction du texte, qui parle de « modalités de protection ». Mais, en proposant de « déterminer » les zones, vous entrez dans une logique de zonage dont le degré de précision, je le répète, me semble relever du PLU.
Je ne peux donc pas souscrire à votre proposition, cher collègue, même si j'admets volontiers que votre interrogation mériterait une réponse de M. le secrétaire d'État, dont j'apprécierais l'éclairage.
Je ne sais pas si je peux éclairer le rapporteur. Je vais tenter de le faire.
Premièrement, le SCOT n'a pas vocation à définir un zonage particulier. Ce n'est pas son objet, ce n'est pas sa fonction. Un zonage peut figurer dans un PLU, mais pas dans un SCOT, et le texte ne prévoit pas de confier au SCOT le soin de tracer un zonage.
Deuxièmement, comment interpréter le texte lorsqu'il dit que le document d'orientation et d'objectifs « précise les modalités de protection » ? Il ne s'agit pas, nous en sommes tous d'accord, de définir les modalités de gestion de la trame bleue et de la trame verte, ce qui est encore un autre débat. Le SCOT ne définit pas des modalités de gestion, mais bien des modalités de protection. Concrètement, il s'agit de prévoir, par exemple, que la trame verte ou la trame bleue ne doit pas geler l'ensemble du territoire. C'est pourquoi, d'ailleurs, il faut faire attention aux interprétations a contrario que peuvent engendrer certains amendements, notamment le vôtre, monsieur Léonard, et celui de M. Heinrich. Si l'on va trop loin dans l'autre direction, on risque de considérer que la trame verte ou la trame bleue gèlent un territoire, ce qui n'est pas du tout leur objet.
Le rôle du SCOT, c'est bien d'exprimer des précautions particulières à prendre à grande échelle, sachant que le PLU pourra naturellement définir des règles plus contraignantes s'il le souhaite.
Monsieur le secrétaire d'État, vous ne dites pas autre chose que ce que nous disons. Dans un SCOT, il ne s'agit pas de zoner, il s'agit de positionner. Ce peut être simplement un trait, une flèche, qui détermine un couloir écologique. Cela doit se faire dans un SCOT, et non dans un PLU. Pourquoi ? Parce que le problème est intercommunal : un couloir écologique traverse l'ensemble d'une intercommunalité. C'est ce que vous avez défini aux articles 45 et 46.
Soyons cohérents. On ne peut pas dire, à l'alinéa 14, que le document d'orientation et d'objectifs « détermine » des zones de protection, et dire à peu près le contraire à l'alinéa 15.
(L'amendement n° 17 n'est pas adopté.)
La parole est à M. Jean-Yves Le Bouillonnec, pour soutenir l'amendement n° 382 .
Il est défendu.
(L'amendement n° 382 , repoussé par la commission et le Gouvernement, n'est pas adopté.)
Je suis saisi d'un amendement rédactionnel, n° 151, de M. Piron, auquel le Gouvernement est favorable.
(L'amendement n° 151 est adopté.)
La parole est à M. André Chassaigne, pour soutenir l'amendement n° 519 .
Il est défendu.
(L'amendement n° 519 , repoussé par la commission et le Gouvernement, n'est pas adopté.)
Je suis saisi de deux amendements, nos 244 rectifié et 414 rectifié , pouvant être soumis à une discussion commune.
La parole est à M. Claude Bodin, pour soutenir l'amendement n° 244 rectifié .
Il s'agit de tenir compte de la qualité paysagère, de la gestion respectueuse de l'environnement et du respect de la biodiversité, afin que le SCOT soit un véritable instrument de préservation des espaces éco-paysagers lors de l'ouverture d'une zone à l'urbanisation.
Il me semble, mon cher collègue, que vous faites appel à notre capacité tant d'intuition que d'interprétation ! (Sourires.) Or nous sommes dans un processus de construction juridique. En la matière, la notion d'espace « éco-paysager » semble relever d'une nouvelle catégorie qui mériterait un examen plus approfondi. Dans l'attente de cet examen, je vous suggère de retirer votre amendement afin que nous laissions libre cours à notre réflexion sur le sujet pendant les mois qui viennent…
Qu'en termes élégants ces choses-là sont dites ! (Sourires.) Qu'en pensez-vous, monsieur Bodin ?
Voyant que l'amendement suivant, présenté par les deux rapporteurs, est exactement le même, à la différence près qu'il ne mentionne pas des espaces « éco-paysagers » mais « verts », je retire le mien.
La parole est à M. le rapporteur pour avis, pour soutenir l'amendement n° 414 rectifié .
Favorable.
Pour comprendre et éclairer le travail qui devra être fait dans le cadre des SCOT, j'aimerais que le secrétaire d'État nous dise ce qu'on entend lorsque l'on parle de définir des objectifs à atteindre en matière de maintien ou de création d'espaces verts ». je crois comprendre que c'est distinct du zonage, mais comment procèdera-t-on ?
Je comprends votre interrogation – si c'en est vraiment une et qu'elle est dénuée de toute intention malicieuse.
Le SCOT n'a pas vocation à délimiter un zonage particulier pour un espace vert. Dans le cadre général de ses orientations, il doit énoncer que, par exemple, il conviendra de protéger et développer les espaces verts dans le territoire du schéma. Voilà ce que pourrait être une orientation générale du SCOT.
Il s'agit de satisfaire quelques lobbies !
(L'amendement n° 414 rectifié est adopté.)
La parole est à M. le rapporteur pour avis, pour soutenir l'amendement n° 152 .
Il vise à corriger une erreur matérielle.
(L'amendement n° 152 , accepté par le Gouvernement, est adopté.)
La parole est à M. Jean-Yves Le Bouillonnec, pour soutenir l'amendement n° 383 .
Il est défendu.
(L'amendement n° 383 , repoussé par la commission et le Gouvernement, n'est pas adopté.)
La parole est à M. François Brottes, pour soutenir l'amendement n° 328 .
Il est également défendu. Il s'agit de conforter la hiérarchie des normes.
(L'amendement n° 328 , repoussé par la commission et le Gouvernement, n'est pas adopté.)
La parole est à M. Philippe Boënnec, pour soutenir l'amendement n° 154 .
Il est défendu.
(L'amendement n° 154 , repoussé par la commission et le Gouvernement, n'est pas adopté.)
Pour vous faire plaisir, monsieur le président, je défendrai en même temps notre amendement suivant : il y a entre eux une cohérence logique, qui est aussi une cohérence écologique.
Je précise qu'il s'agit de l'amendement n° 478 .
Poursuivez, monsieur Cochet.
Suivant les alinéas, les SCOT doivent prendre en compte certaines choses et être compatibles avec d'autres. Si les schémas régionaux de cohérence écologique doivent être autre chose que des documents inutiles et des assemblées de bavards faisant de l'écologie sans rien mettre en place, il ne suffit pas que le SCOT se contente de les prendre en compte, il faut qu'il soit compatible avec eux. C'est le but de nos amendements.
Quel est l'avis de la commission du développement durable sur ces deux amendements ?
Si vous rendez obligatoirement compatibles le SRCE et les schémas d'urbanisme de type SCOT, vous transférez de fait à la région la compétence d'urbanisme des communes et des EPCI. Avis défavorable.
(Les amendements nos 476 et 478 , repoussés par le Gouvernement, successivement mis aux voix, ne sont pas adoptés.)
La parole est à M. François Brottes, pour soutenir l'amendement n° 384 .
Défavorable, la notion de lotissement n'étant pas celle de surface commerciale.
(L'amendement n° 384 , repoussé par le Gouvernement, n'est pas adopté.)
Je suis saisi d'un amendement rédactionnel, n° 153 rectifié, de M. Michel Piron, auquel le Gouvernement est favorable.
(L'amendement n° 153 rectifié , accepté par le Gouvernement, est adopté.)
La parole est à M. André Chassaigne, pour soutenir l'amendement n° 520 .
À première vue, cet amendement peut sembler anodin, mais je voudrais alerter les élus de territoires ruraux. Si l'on ne supprime pas la dernière phrase de l'alinéa 63, la constructibilité limitée sera étendue à l'ensemble des communes du territoire. Ainsi, une commune rurale qui aurait la possibilité de se doter de quelques constructions supplémentaires pour compter davantage d'habitants ne pourrait plus le faire ; une commune rurale située en zone touristique et qui aurait l'opportunité de créer un équipement touristique ne pourrait plus le faire non plus.
Je veux vraiment attirer votre attention sur cette règle extrêmement réductrice et sur toutes les conséquences qu'elle aurait si cet amendement n'était pas voté.
(Les amendements identiques nos 103 et 520 , repoussés par la commission et le Gouvernement, ne sont pas adoptés.)
La parole est à M. François Brottes, pour soutenir l'amendement n° 325 .
Aujourd'hui, certaines collectivités territoriales n'ont pas droit de cité au sein des syndicats dédiés à l'élaboration, au suivi et à la gestion des SCOT. Je veux parler du conseil général et du conseil régional. Dans la mesure où les conseils généraux ont des compétences, qu'eux seuls peuvent exercer en matière de foncier agricole ou d'espaces naturels sensibles, et partagent avec les conseils régionaux la compétence en matière de transports, il paraît souhaitable de permettre aux régions et aux départements, pour autant que les territoires le souhaitent, de participer aux syndicats mixtes des SCOT en tant que membres adhérents.
Cela n'a rien à voir ! Soyez de bonne foi, monsieur Grosdidier ! Le conseil général intervient sur le foncier agricole et sur les espaces naturels ; c'est à lui seul que la loi sur les territoires ruraux a donné cette compétence. Les régions intervenant en matière de transports, il est logique qu'on puisse les intégrer si elles le souhaitent. Il ne s'agirait pas d'une obligation, mais d'une faculté laissée au libre choix de chacun.
Si je comprends bien, un département ou une région adhérerait à un EPCI en charge du SCOT.
Ce serait une complète remise en cause du fonctionnement de nos collectivités, avec une quasi-tutelle du département et de la région sur l'EPCI, donc sur les communes.
La parole est à M. le rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques.
Je me permets d'ajouter que le département et la région sont déjà consultés.
Conforme à celui des deux rapporteurs. Tout à l'heure, on criait au scandale, l'État reprenant, disait-on, la main sur tout. Maintenant, on propose de créer une tutelle de collectivités territoriales sur d'autres. (« Non ! » sur les bancs du groupe SRC.)
Dès lors que le département et la région seraient membres de l'organisme délibérant créant le SCOT, il y aurait tutelle du département et de la région sur les collectivités territoriales.
On pourrait aussi proposer, inversement, que toutes les communes puissent siéger dans les assemblées délibérantes de leur département et de leur région !
Cela n'a pas de sens.
La parole est à M. François Brottes, pour soutenir l'amendement n° 330 .
Pour ne pas perdre de temps, je ne reviendrai pas sur l'amendement précédent, sinon pour dire qu'il s'agit de la gestion de l'espace, pas d'autre chose.
L'amendement n° 330 vise une disposition du texte par laquelle les établissements publics gérant les SCOT deviennent autorités de transports urbains. L'alinéa 70 indique en effet que, dès lors qu'existent deux autorités organisatrices au sein d'un même syndicat mixte gérant un SCOT, cet établissement devient de fait gestionnaire des transports en commun. Avez-vous mesuré, chers collègues, mesuré les conséquences d'une telle disposition ?
Ce ne serait plus un établissement public chargé d'élaborer la gestion de l'espace, de faire des préconisations pour les PLU : ce serait un syndicat de gestion. Je renvoie ceux qui connaissent bien ces sujets à la difficulté de gérer des autorités de transport, à la problématique du versement transport. L'établissement public du SCOT deviendrait donc une autorité organisatrice, ce qui impliquerait à la fois un changement d'éthique, de métier et de fonction. La plume de celui qui a rédigé cet article s'est sûrement égarée !
Nous ferions oeuvre utile, j'espère que le rapporteur en conviendra, en laissant les SCOT faire leur travail sans les transformer de droit en autorités de gestion de transports publics.
Qu'il n'y ait pas de méprise sur ce sujet, que je sais sensible : les autorités en question ne peuvent constituer un syndicat que dans une démarche de coordination. Nous n'allons pas plus loin que le droit existant. Il s'agit d'alinéas de coordination qu'il faut absolument maintenir.
Je voudrais apporter une précision pour éviter toute mauvaise compréhension de la portée des alinéas en question. Imaginons deux territoires couverts par une autorité organisatrice de transports. En cas de création d'une ligne de transport entre ces deux territoires, le SCOT recevrait la compétence de coordonner les deux, sans toutefois devenir une autorité en tant que telle. À cet égard, il ne pourra évidemment pas percevoir le versement transport.
Je rappelle qu'il existe déjà, dans la LOTI et ses prolongements, des dispositions créant des autorités rassemblant et coordonnant les AOT.
Il s'agit simplement d'ouvrir une possibilité.
La coordination n'est pas un acte neutre : soit elle sert à quelque chose, soit elle ne sert à rien.
Nous sommes d'accord.
Si elle sert à quelque chose, comme c'est, je l'imagine, votre volonté,…
Oui.
…elle repose sur une entité qui préconise la mise en oeuvre de liaisons nouvelles, d'accroissement de cadences, qui intervient directement dans la gestion des AOT, avec des conséquences en termes de dépenses et de prélèvement du versement transport. Il y a là un mélange des rôles et des genres. Je ne vois pas pourquoi le SCOT se mêlerait de coordonner. Les autorités organisatrices n'ont d'ailleurs pas attendu, pour se coordonner, que les SCOT existent.
Vous donnez là aux syndicats SCOT une légitimité, une compétence pour infléchir telle ou telle politique portée par les autorités de transports, avec des conséquences sur les dépenses et sur les recettes. Préconiser, imposer et ne pas payer, c'est une attitude à laquelle nous sommes trop habitués de la part de l'État. Il ne faudrait pas que les SCOT agissent de même !
Il serait plus prudent de supprimer cette disposition du texte de loi. La coordination, je le répète, n'est pas un acte neutre.
Je ne comprends pas la notion de coordination telle que la présente M. le secrétaire d'État.
En effet, la LOTI a prévu la création d'autorités organisatrices de transports, aux compétences très précises, et qui, surtout, ont la capacité de prélever le versement transport.
Le syndicat mixte se substituera-t-il aux autorités existantes dans le cadre d'une communauté d'agglomération ayant la compétence transports ? Qui lèvera le versement transport ?
La coordination ne peut être partielle s'il s'agit de mettre en cohérence les politiques publiques de transports. En effet, lorsque les périmètres de deux communautés d'agglomération se touchent, le transport interne à chaque périmètre fonctionne bien, mais cela se complique lorsqu'il faut passer d'un périmètre à un autre.
C'est coordonné !
Certes, mais ce n'est pas ce qui est prévu dans le texte, car la LOTI de 1982 donne de vrais pouvoirs à l'autorité organisatrice, incluant notamment celui de prélever le versement transport. La coordination ne se fait pas seulement philosophiquement et intellectuellement, mais aussi et surtout grâce à des moyens et des compensations. Lorsqu'il y a des compensations, elles proviennent d'un financement. Mais de quel financement ?
Il faudrait préciser davantage le texte, de façon à montrer qu'il ne s'agit pas de substituer une autorité à une autre, mais simplement de fédérer les moyens de transports entre deux espaces.
J'invite nos collègues de l'UMP à lire attentivement ce qui est proposé. Si, par malheur, le texte était voté en l'état, sans que notre amendement soit adopté, la coordination des transports régresserait.
Il existe trois niveaux d'autorité organisatrice. Les choses s'améliorent plutôt, à la fois au niveau régional, au niveau départemental et à celui des agglomérations. Nous réussissons à faire converger les politiques menées par ces trois niveaux.
Si l'on invente un autre système de coordination, avec un niveau qui n'en est pas un, sans moyens réels de financement – on bute toujours sur la même question –, ce sera difficile.
Cette idée, dont nous ignorons la provenance, procède d'une méconnaissance totale du terrain. Il est possible que cela fonctionne sur certains territoires en Île-de-France, mais pas dans les autres régions.
Je lance donc un cri d'alarme en direction de nos collègues de la majorité, car nous risquons de revenir dix ou quinze ans en arrière. Je citerai l'exemple de mon département, où coexistent, dans le périmètre d'un même SCOT, deux agglomérations, l'une qui a la responsabilité pleine et entière du financement des transports urbains, l'autre qui, grâce à un amendement sénatorial, voit, sur son territoire, les transports pris en charge par le département, plus une communauté de communes dont les transports sont gérés différemment. Nous avons réussi à faire converger les politiques de ces trois intercommunalités, et avons même la perspective de mettre en place un titre de transport unique.
Je vous invite à considérer ces alinéas de très près, car ils ne sont pas anodins.
Monsieur le président, je demande une suspension de séance de quelques minutes, au titre de l'article 58, alinéa 3 du règlement, avant le vote sur l'amendement.
Il nous semble utile que M. le secrétaire d'État chargé des transports vienne répondre à nos interrogations.
La suspension est de droit, mais, avant d'y procéder, je donne la parole à M. le secrétaire d'État.
Je voudrais que nous nous comprenions bien.
Je comprends vos interrogations, vos inquiétudes. Je les partagerais si ce que vous pensez du texte correspondait à la réalité, mais ce n'est pas le cas. Aujourd'hui, la LOTI permet de créer une structure ad hoc pour coordonner deux AOTU. Nous voulons simplement donner au SCOT la possibilité d'être cette structure.
Je suis prêt, par ailleurs, à déposer un amendement tendant, à l'alinéa 70, à remplacer le mot : « exercent » par les mots : « peuvent exercer », car la rédaction actuelle, qui précise : « sauf délibération contraire… », revient à créer une compétence obligatoire. Ainsi, nous construirons un véritable outil de simplification, sans chercher à créer spécifiquement une institution pour coordonner, dès lors que le SCOT peut le faire. (« Très bien ! » sur de nombreux bancs.)
Article 9
La séance est suspendue.
(La séance, suspendue à vingt-trois heures cinquante, est reprise le jeudi 6 mai 2010 à zéro heure cinq.
Article 9
Je donne lecture de l'amendement, n° 1646 , que vient de déposer le Gouvernement :
I. À l'alinéa 70 de l'article 9, substituer au mot : « exercent », les mots : « peuvent exercer ».
II. En conséquence, après la dernière occurrence du mot : « loi », supprimer la fin du même alinéa.
La parole est à M. François Brottes.
Je constate que le vote est acquis à l'unanimité.
La parole est à M. Émile Blessig, pour soutenir l'amendement n° 7 .
Mon amendement vise à permettre aux communes et EPCI compris dans deux périmètres de SCOT contigus de se regrouper au sein d'un syndicat mixte unique qui pourra prendre en charge l'élaboration, l'approbation, le suivi et la révision de chacun des deux SCOT.
L'objectif du Grenelle est de couvrir l'ensemble du territoire national de SCOT, instrument de planification spatiale par excellence. La question des moyens matériels et humains se pose particulièrement en milieu rural, d'où l'utilité de proposer la possibilité de constituer un tel syndicat mixte, ce dernier poursuivant les procédures concernant chacun des deux schémas au stade où elles se trouvent à la création du syndicat. L'un peut en effet se trouver au début de la procédure et l'autre à la fin, c'est-à-dire au stade de l'approbation.
Des garanties existent pour éviter certaines dérives. D'une part, les périmètres des SCOT sont définis par l'autorité préfectorale. D'autre part, la constitution du syndicat mixte fera l'objet d'un examen par la commission départementale de coopération intercommunale. La possibilité ouverte est assortie de conditions de nature à ne pas compromettre les objectifs que le législateur a poursuivis en adoptant l'article L. 122-4 du code de l'urbanisme. En premier lieu, le principe d'unicité du territoire couvert par un établissement public lui-même unique est respecté. En effet, le syndicat mixte ne peut prendre en charge que deux SCOT et le périmètre du syndicat mixte doit impérativement coïncider avec la somme des périmètres des deux SCOT.
Ensuite, le principe d'autonomie des collectivités territoriales est lui-même assuré. En effet, les communes et établissements publics de coopération intercommunale compétents qui adhèrent au syndicat mixte prennent part aux délibérations relatives au seul schéma de cohérence territorial qui les concerne.
En conclusion, cet amendement s'inscrit dans les objectifs de la réforme des collectivités locales en visant à réduire le nombre et l'empilement des structures tout en respectant les principes poursuivis par le législateur dans le code de l'urbanisme.
Défavorable également.
Lorsque les périmètres sont définis par l'autorité préfectorale et que, sur un territoire donné, deux périmètres de SCOT en milieu rural sont l'un, en début de procédure et l'autre, en cours d'approbation – et puisque le Grenelle a décidé de la pérennisation de la structure du SCOT en imposant l'évaluation et le suivi –, le rapprochement de ces deux démarches, notamment par la mutualisation des moyens humains qui font toujours problème en milieu rural, est une solution de bon sens élémentaire.
S'agissant de la complexité, je vous ai connu plus pertinent dans vos analyses, monsieur Piron !
Lorsqu'il y a deux SCOT, il est tout à fait possible de mutualiser les organes de direction ou le personnel afin de n'avoir qu'un seul outil de gestion. Cela étant, nous ne sommes pas favorables à une seule structure de gestion pour les deux SCOT : dans ce cas, en effet, pourquoi deux SCOT et non un seul ?
S'agissant du stade de la définition des périmètres, je suis d'accord avec votre raisonnement. Le problème se pose quand les deux SCOT ne sont pas au même stade d'élaboration.
(L'amendement n° 7 n'est pas adopté.)
La parole est à M. Jean-Yves Le Bouillonnec, pour soutenir l'amendement n° 318 .
Il est défendu.
(L'amendement n° 318 , repoussé par la commission et le Gouvernement, n'est pas adopté.)
La parole est à M. Jean-Yves Le Bouillonnec, pour soutenir l'amendement n° 320 .
Il est défendu.
(L'amendement n° 320 , accepté par la commission et le Gouvernement, est adopté.)
J'ai du mal à comprendre comment on peut adopter un amendement qui n'a pas été défendu ! (Sourires.)
La parole est à M. Jean-Yves Le Bouillonnec, pour soutenir l'amendement n° 321 .
Aurai-je la même chance avec celui-ci ? (Sourires.)
(L'amendement n° 321 , repoussé par la commission et le Gouvernement, n'est pas adopté.)
La parole est à M. Jean-Louis Léonard, pour soutenir l'amendement n° 18 .
Ma crainte est que le SCOT n'assure pas la préservation des continuités écologiques, dans la mesure où ce n'est pas un document par lequel on détermine les zones et où, donc, le préfet ne pourra retarder une décision pour ce motif. Il convient donc de le lui permettre si les documents qui lui sont présentés ne prennent pas suffisamment en compte les enjeux relatifs à la préservation des continuités écologiques.
Défavorable, mais je reconnais que votre argumentaire ne manque pas de séduction…
Sagesse.
(L'amendement n° 18 est adopté.)
Je constate que le vote est acquis à l'unanimité.
Les amendements, nos 205 , 177 rectifié , 178 rectifié , 179 , 180 et 182 de M. Michel Piron, rapporteur pour avis, sont de coordination rédactionnelle.
(Les amendements nos 205 , 177 rectifié , 178 rectifié , 179 , 180 et 182 , acceptés par le Gouvernement, sont successivement adoptés.)
(L'article 9, amendé, est adopté.)
Je suis saisi d'un amendement, n° 404 , portant article additionnel après l'article 9 bis.
La parole est à M. Michel Piron, pour le soutenir.
Nous abordons un sujet important, dont j'ai eu l'occasion de mesurer la complexité, et sur lequel des points de vue très différents se sont exprimés lors des débats en commission. Après avoir entendu la commission des affaires économiques, où j'ai retiré cet amendement, la commission saisie au fond a émis un avis défavorable à raison de sept voix contre sept – la majorité étant requise pour émettre un avis favorable. J'ai donc redéposé cet amendement en en modifiant un certain nombre d'éléments, de façon à rendre son argumentaire plus explicite.
Quels sont les enjeux du Grenelle auxquels cet amendement vise à répondre ? Le premier est celui d'une consommation plus économe des espaces. À l'heure actuelle, chaque conseil municipal réfléchit, comme il se doit, aux vocations de son territoire dans le cadre du PLU communal, et fait ses réserves foncières en ignorant, la plupart du temps, ce qui se fait chez les voisins. De ce fait, on aboutit souvent à des surréservations ou des surconsommations de foncier.
En tout état de cause, l'absence de lien que l'on constate, la plupart du temps, entre les différentes communes, se traduit, dans un paysage français qui se trouve être le plus atomisé d'Europe, à raisonner en termes très segmentés, alors que l'on raisonne en termes de bassins – correspondant peu ou prou à nos intercommunalités – dans la plupart des pays voisins.
La question du logement est traitée sur le plan communal, mais celle des zones d'emploi et d'activité est souvent déconnectée – elle l'est, en tout cas, au niveau intercommunal, de même que la question des lieux de services marchands ou non marchands. Quant à la question des transports, je reconnais qu'elle dépend d'abord des départements, notamment en milieu rural. (Exclamations sur les bancs du groupe SRC.)
Je parle de documents de planification, et non d'orientation.
Le deuxième enjeu est celui du lien à établir entre les lieux où l'on habite, ceux où l'on va travailler, ceux où l'on fait ses courses,…
…y compris en termes de planification éventuelle. De ce point de vue, il est impossible de ne pas évoquer la question de l'urbanisme commercial. Actuellement, l'atomisation fait que d'innombrables villes moyennes qui tentent de maîtriser cet aspect pour conserver des centres-villes ou des centres-bourgs animés se trouvent confrontés à des intervenants extérieurs qui choisissent, parmi les communes périphériques, celle qui acceptera de recevoir la surface qui va dévitaliser le bourg-centre commun. Là encore, l'absence de planification intercommunale entraîne des problèmes.
J'ajouterai que 60 % de nos communes comptent moins de 500 habitants. J'entendais parler, tout à l'heure, de communes manquant de moyens par rapport à certains enjeux. Quand il s'agit d'ingénierie par rapport à des éléments de planification, il me semble que l'échelle intercommunale présente l'intérêt d'apporter, en mutualisant un certain nombre de ressources, une meilleure réponse, en tout état de cause une réponse moins segmentée que celle provenant de chaque commune prise individuellement.
J'ai moi-même été maire pendant vingt ans, président de l'association des maires de mon département, et je préside encore, actuellement, une communauté de communes rurales. Je n'ignore donc pas que les maires ne souhaitent pas se voir dépossédés de tout pouvoir concernant leur territoire. Ce que nous proposons ici, ce n'est pas de déposséder les maires d'un pouvoir que nombre d'entre eux n'ont déjà plus en termes de moyens,…
…mais de leur permettre de partager la réflexion sur un territoire plus large, dans le cadre du PLU intercommunal. J'insiste sur le fait que le PLU intercommunal n'est pas un PLU supracommunal : c'est en se rassemblant autour d'une table que les élus partagent leur réflexion sur un espace plus large, ce qui leur permet de répondre aux questions qui s'y posent. J'insiste sur ce point qui me paraît capital : il n'y a pas lieu de considérer que tout acte intercommunal aboutirait à une dépossession systématique des prérogatives des élus locaux. Les questions intéressant le territoire des communes ne sont pas une affaire d'administratifs, mais restent une affaire d'élus.
Pour répondre aux inquiétudes qui se sont exprimées, qu'avons-nous proposé ? D'abord, que le PLU intercommunal de droit que nous proposons ne puisse pas se faire sans un consensus plus large qu'une simple majorité. C'est la raison pour laquelle nous avons prévu une possibilité d'opposition : le PLU est intercommunal sauf si le tiers des communes représentant la moitié de la population s'y opposent – ce qui privilégie la commune-centre ou la plus peuplée – ou si la moitié des communes représentant le tiers de la population s'y opposent – ce qui préserve plutôt le poids des communes périphériques.
Regardant à nouveau le travail du Sénat – où le débat a très peu eu lieu en commission des affaires économiques –, j'ai constaté que les choses, à l'écrit, n'étaient pas forcément présentées de manière satisfaisante. Afin de pouvoir en discuter ce soir, j'ai repris un amendement du Sénat qui était tombé et l'ai assorti de quelques améliorations. Cet amendement indique qu'il pourra y avoir des plans de secteur dans le PLU intercommunal : « Lorsqu'il est élaboré par un établissement public de coopération intercommunale compétent, le plan local d'urbanisme peut comporter des plans de secteur qui recouvrent l'intégralité du périmètre d'une ou plusieurs communes. » Un débat sur ce point a eu lieu au Sénat, afin de permettre aux maires ayant une carte communale et tenant à avoir un plan de secteur pour leur commune, de faire valoir ce droit. Cette disposition figure dans le texte de toute façon, mais j'ai fait en sorte qu'elle soit présente dès l'article 3.
J'ai ajouté à ma proposition la disposition suivante : « le plan local d'urbanisme peut, à la demande d'une ou plusieurs communes, comporter des plans de secteur qui couvrent, chacun, l'intégralité du territoire d'une ou plusieurs communes membres de l'établissement public de coopération intercommunale et qui précisent les orientations d'aménagement et de programmation ainsi que le règlement spécifiques à ce secteur ». Cela veut dire que si, dans le cadre d'un PLU intercommunal faisant suffisamment consensus, une commune tient à préserver sur son territoire un certain nombre d'éléments, elle peut demander un plan de secteur couvrant son périmètre. La seule restriction est qu'elle ne peut le faire seule : il s'agit d'une possibilité qu'elle ne peut mettre en oeuvre que dans le cadre du tout de table intercommunal que permet le PLU.
Enfin, j'ai ajouté cette ultime précision : « Chaque plan de secteur peut reprendre l'ensemble des éléments de la carte communale de la ou des communes concernées. » De cette manière, on offre aux maires la possibilité de faire valoir des éléments de leur carte communale dans le cadre du PLU intercommunal.
Quant au calendrier, certains affirment que, si ces dispositions s'inscrivent dans le sens de l'histoire, les gens ne sont pas encore prêts, et qu'il faut laisser du temps au temps. Nous avons voulu respecter le débat à venir sur les collectivités territoriales, c'est pourquoi nous avons indiqué que le début de l'application de cette proposition ne serait fixé qu'à l'année d'achèvement de la carte intercommunale, prévue pour 2013 – une date qui peut changer en fonction du débat sur les collectivités territoriales. Nous avons ajouté que nous laissions cinq ans au-delà de 2013 pour permettre l'intercommunalisation des documents d'urbanisme, afin de ne pas demander aux maires venant d'achever des PLU de les remettre en cause dans les deux ou trois ans qui suivent. L'année 2018, tel est l'horizon que nous nous donnons pour intercommunaliser les documents d'urbanisme. En retenant cette échéance, il me semble que nous laissons à chacun le temps de la réflexion.
Tels sont les éléments que je souhaitais livrer à votre sagacité. Je ne doute pas que le débat sur cette question sera riche… (Sourires.)
On nous a dit en commission que nous aurions le débat de fond en séance plénière, et nous allons l'avoir ! Je veux d'abord dire que cette proposition a été rejetée par les deux commissions et qu'elle suscite l'opposition de l'Association des maires de France. Aujourd'hui, les intercommunalités qui souhaitent exercer la compétence peuvent le faire…
…sous réserve de la majorité qualifiée. Si elles considèrent que prédominent les enjeux communs à l'ensemble du périmètre ou des enjeux d'urbanisme significatifs, justifiant l'intercommunalité du PLU, elles peuvent mettre cette intercommunalité en oeuvre – à ce jour, 120 le font déjà.
Il n'y a donc aucune raison de provoquer le basculement qu'instaurerait l'adoption de cet amendement. Certes, c'est nuancé, mais je me disais, en écoutant notre collègue Piron, que cela aboutit à l'élaboration d'une véritable usine à gaz : on va avoir des PLU intercommunaux et des sous-PLU intercommunaux !
Les problèmes de fond posés par cet amendement sont réels, qu'il s'agisse de la surconsommation du foncier ou de l'urbanisme commercial. En revanche, les réponses proposées sont totalement inappropriées. La loi apporte des réponses. Celle à la surconsommation du foncier, c'est le SCOT (« Eh oui ! » sur les bancs du groupe SRC), qui intervient à la bonne échelle : à l'intérieur d'un bassin de vie, d'habitat et d'emploi, vous pouvez avoir des intercommunalités vertueuses et d'autres qui ne le sont pas du tout – je pourrais vous donner des exemples. Une intercommunalité n'est pas, par essence, plus vertueuse qu'une commune. C'est donc le SCOT qui doit poser les enjeux, être l'outil de régulation et s'imposer avec force aux PLU – et s'il est jugé trop faible, c'est le SCOT qui doit être renforcé.
De la même façon, pour l'urbanisme commercial, la surenchère des grandes surfaces entre communes a été réglée en s'attaquant à la source du problème dans toutes les intercommunalités ayant une TPU. Là où il n'y en a pas, nous disposons des outils du SCOT ainsi que des schémas de développement commercial, fondés, non sur les intérêts fonciers, mais sur ce qui est économiquement souhaitable.
Le PLU est un travail de dentellière, effectué parcelle par parcelle, où chaque commune définit la hauteur maximale des bâtiments, leur couleur, leur densité, la proportion de végétal par rapport au minéral. Comment faire ce travail dans des intercommunalités comptant plus de cent communes, ou simplement – je pense à un cas situé dans mon département – une quarantaine, mais dont la population totale est de 230 000 habitants ? C'est absolument impossible, car nous devons prendre en compte des enjeux liés à l'histoire, à l'architecture. Une commune qui ne maîtrise pas ses sols ne maîtrise ni son destin, ni sa physionomie. Je le répète, si les problèmes posés sont réels, la réponse est totalement inappropriée.
Je relève enfin une totale contradiction avec le discours de la majorité s'agissant de la réforme des collectivités territoriales. « Nous assurons les maires du respect de l'identité communale », nous a-t-on dit. On fait passer à l'intercommunalité ce qui doit l'être, mais on respecte le principe de subsidiarité. Le PLU communal, c'est le principe de subsidiarité dans le droit des sols. Une commune qui ne maîtrise plus son PLU perd l'une de ses premières compétences. Sans PLU, les 36 000 maires de France deviendront des maires d'arrondissement.
Faux problème encore que celui des moyens. Les conseils municipaux, qui sont les plus qualifiés pour définir le droit des sols par parcelle, disposent d'ores et déjà de toutes sortes de moyens : agences d'urbanisme, d'agglomération, services instructeurs au niveau des intercommunalités, sans parler du secteur privé. Ce qui définit la morphologie de la commune dans le respect de son identité et des souhaits de la population doit être décidé au niveau local. Or, sur un plan pratique, cela ne pourra pas se faire au niveau intercommunal.
Vous voulez procéder à un véritable basculement. J'appelle donc mes collègues de droite comme de gauche…
…à refuser cette disposition qui viderait les communes de leur substance sans régler au fond les problèmes qui se posent et qui doivent être résolus à l'échelle des bassins de vie, d'emploi et d'habitants. (Applaudissements sur de nombreux bancs du groupe UMP.)
Yves Cochet et moi-même avons indiqué au début de cette discussion que nous l'abordions dans un esprit constructif – je fais ce rappel à l'intention de M. Jacob. Nous en apportons la démonstration en soutenant cet amendement de Michel Piron. (Exclamations sur de nombreux bancs du groupe UMP.) N'est-il donc pas possible d'aborder le fond sans tomber dans la polémique et la caricature ?
Nous considérons qu'il s'agit d'un véritable enjeu de cohérence territoriale. L'intercommunalité, qui a indéniablement constitué un progrès, a fait un grand bond grâce à la loi Chevènement de 2001. Tous les élus, toutes couleurs politiques confondues, s'en sont emparés et c'est très bien. Mais, dans un certain nombre de domaines, nous sommes restés au milieu du gué.
Les SCOT, créés par la loi SRU, ont également été un énorme progrès, mais dont les effets restent encore très timides, la traduction concrète en matière d'urbanisme relevant encore du plan local d'urbanisme.
C'est la raison pour laquelle nous sommes d'accord avec les arguments développés par Michel Piron sur l'urbanisme commercial, sur l'urbanisme des activités économiques, sur l'urbanisme des équipements. Dans combien d'intercommunalités peut-on voir deux bibliothèques appartenant à deux communes différentes se faire face dans une même rue !
Si ! C'est bien le PLU qui indique où seront les espaces réservés aux équipements publics.
Il porte aussi sur la destination des sols. Le zonage des sols est décidé dans le PLU.
Certes, on pourrait considérer que ce débat relève de la réforme territoriale.
Restez serein, monsieur Grosdidier !
Nous considérons d'ailleurs que les élus intercommunaux devraient être élus au suffrage universel direct. La compétence relative à l'urbanisme n'en serait que mieux exercée.
Cela étant, des expériences ont été menées. Monsieur Grosdidier, vous vous êtes exprimé comme si tel n'était pas le cas : or, il existe déjà des agglomérations ayant une compétence en matière d'urbanisme, comme, par exemple, l'agglomération nantaise. Certes, il y a autant de communes que de PLU, soit vingt-quatre, mais ces vingt-quatre PLU sont votés par le conseil de communauté urbaine, qui a le dernier mot. Cela se fait dans un esprit de négociation avec les élus des communes.
Mais l'on pourrait aller plus loin et, de ce point de vue, l'adoption de l'amendement de Michel Piron améliorerait les choses.
Vous avez dit, monsieur Grosdidier, que le problème était réglé par la taxe professionnelle unique – ou plutôt de la ressource qu'elle représente puisqu'elle n'existe plus en tant que telle. En tout état de cause, il est étrange que vous utilisiez cet argument. S'il est possible de lever un impôt en commun, pourquoi ne le serait-il pas de faire de l'urbanisme en commun ?
Vous avez dit également que le PLU était un travail de « dentellière ». Soit, mais expliquez-moi pourquoi on pourrait faire de la dentelle à l'échelle des grandes agglomérations, et pas à celle des groupements de petites communes ? Je suis d'accord avec Michel Piron lorsqu'il dit que les petites communes n'ont souvent pas les moyens d'expertise nécessaires pour mener une politique d'urbanisme. C'est en mettant leurs moyens en commun qu'elles le pourront.
Enfin, je considère que cet amendement est très modéré puisqu'il prévoit un droit de veto pour les communes et un calendrier très lointain. Il est même trop lointain selon moi, puisque le dispositif n'entrera finalement en vigueur qu'en 2018. En dépit de ces bémols, nous soutiendrons cet amendement.
Je ferai quatre réflexions sur ce sujet délicat. La première portera sur le fonctionnement de nos collectivités, la deuxième sur la qualité des documents d'urbanisme que nous utilisons, la troisième sur les conséquences financières de cet amendement, la quatrième, enfin, sur le bon usage des statuts des EPCI.
Le fonctionnement des collectivités, tout d'abord. Le fonctionnement des communes est binaire, avec une majorité et une opposition. Celui des intercommunalités est beaucoup plus complexe, car l'exécutif repose sur l'ensemble des exécutifs communaux, qui reconstituent l'exécutif de l'intercommunalité ; il fluctue donc selon les intérêts de l'une ou l'autre des communes.
S'agissant de la qualité des documents d'urbanisme, ceux qui ont pratiqué les SCOT savent que ceux-ci regroupent l'ensemble des intérêts d'une intercommunalité. Les PLU, quant à eux, sont obligatoirement soumis aux SCOT. Les nombreux juristes spécialistes en urbanisme que j'ai été récemment amené à consulter ont été formels. Je vais d'ailleurs gagner le recours que j'ai déposé devant le tribunal administratif parce qu'une commune, qui n'a pas voulu respecter le SCOT, a prévu dans son PLU des éléments contraires au SCOT.
S'agissant des conséquences financières, il a été dit que la disparition de la taxe professionnelle avait beaucoup perturbé les maires et les collectivités. Mais si, désormais, les communes abandonnent les permis de construire, quid des taxes locales d'équipement, des taxes foncières, des taxes d'habitation ? On voit bien quelles difficultés pourraient surgir au sein de l'intercommunalité. Le mécanisme des dotations de compensation ou de solidarité est extrêmement complexe.
Il a également été question de la CDEC et du lobbyisme commercial. Je ne peux accepter les arguments qui ont été développés à cet égard. Nous avons déjà été soumis à loi Royer, dont on nous avait dit qu'elle allait résoudre tous les problèmes. Moi, j'ai travaillé pendant quinze avec le regretté Jean-Paul Charié, dont chacun reconnaissait la compétence. Or je ne peux que constater que rien, à ce jour, n'a été fait. Ce n'est donc pas le permis de construire accordé par telle ou telle petite commune qui aura une quelconque incidence sur ce très grave problème.
En revanche, et j'en arrive à ma quatrième réflexion, je me demande pourquoi nous n'utilisons pas les statuts des EPCI. On y retrouve les compétences obligatoires et les compétences facultatives.
Les EPCI qui entendent entrer dans le jeu du rapporteur pourront le faire. La règle du tiers des communes représentant la moitié de la population ou de la moitié des communes représentant le tiers de la population pour entrer ou sortir des EPCI est un leurre : on ne peut ni entrer ni sortir d'un EPCI car on ne réunit jamais ces deux conditions. Le législateur a édicté cette règle pour boucler définitivement les EPCI.
Laissons les communes libres de considérer que le PLU relève de leurs compétences obligatoires. Que l'amendement de notre rapporteur ne s'applique que dans le cadre des compétences facultatives et tout le monde sera content !
Plusieurs députés du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche. C'est ce qui existe !
En matière de communautarisation des PLU, nous considérons que, si l'objectif est bon, le chemin n'est pas bien choisi pour l'atteindre.
Nous partageons nombre des arguments développés par notre collègue Grosdidier. Mais le rapporteur a raison lorsqu'il dit qu'un document d'orientation n'est pas un document de planification. Le transfert de la compétence d'urbanisme aux agglomérations doit rester l'un de nos objectifs car, comme l'a dit Michel Piron, l'émiettement municipal empêche de concevoir de manière cohérente un certain nombre de planifications spatiales. Il a fait allusion aux 120 agglomérations qui ont adopté la compétence urbanisme ; l'agglomération d'Agen est au nombre de celles-ci.
Cela dit, le chemin proposé n'est pas le bon – je le dis avec énormément de respect et d'amitié pour le rapporteur. Il est mauvais car ce texte n'est pas le lieu du débat.
C'est dans le cadre de la réforme territoriale, qui viendra en discussion très prochainement, que devra être repensée la ligne, très sensible, qui sépare les communes des intercommunalités.
On part d'un acquis législatif – loi Chevènement, loi Voynet – plutôt opérationnel. Certes, on peut le faire évoluer, mais la loi Chevènement repose sur un ensemble de compétences obligatoires et facultatives. Michel Piron, qui a bien senti le problème, a inventé une sorte d'objet juridique non identifié : une compétence obligatoire à majorité qualifiée. Or il faudra articuler cet « objet » à la loi Chevènement, ce qui n'est pas prévu dans l'amendement.
Le chemin proposé n'est pas bon non plus sur le fond. Imposer, par exemple, cet amendement aux 317 communes de Lot-et-Garonne reviendra, au regard de la diversité des situations communales, à créer un nombre considérable de contentieux.
Cela, encore une fois, Michel Piron l'a bien senti. Il a commencé par mettre en action le bulldozer de la loi, pour faire ensuite de la « dentelle » en prévoyant la majorité qualifiée – mais cela ne cadre pas du tout avec l'architecture de la loi Chevènement. Il invente également – ce qui, d'ailleurs, peut être utile –, à l'intérieur des PLU, les plans de secteur communaux.
Moyennant quoi, avec cet amendement, on a d'abord le bulldozer de la loi, pour déboucher sur une véritable usine à gaz !
Pour finir, je crois que le bon chemin est tout tracé. Michel Piron l'a dit lui-même : 120 agglomérations ont déjà choisi librement d'adopter la compétence urbanisme. C'est donc que le mouvement est déjà lancé ! Qu'est-ce que fixer comme échéance l'année 2018 apporterait de plus ? Rien !
Laissez les choses évoluer, faites confiance aux maires ! Et si vous voulez accélérer le mouvement, tournez-vous vers M. le secrétaire d'État, car c'est lui qui a les outils – à commencer par l'argent ! (Sourires.)
Il y a en effet la DGF. Eh bien, à montant global constant pour cette dotation – car nous, les centristes, nous faisons attention à votre argent ! –, faites simplement en sorte que les agglomérations ayant la compétence en matière d'urbanisme bénéficient d'une part de DGF supplémentaire. Vous verrez comme vous accélérerez le mouvement !
Je dois dire que j'admire la combativité de notre collègue Michel Piron, puisque l'amendement qu'il présente n'a pas été accepté par la commission des affaires économiques et que, en commission du développement durable, il y a eu, comme il l'a rappelé, sept voix pour et sept voix contre, si bien qu'il n'y a pas été retenu non plus.
Tandis que Michel Piron présentait son amendement, je regardais avec attention les visages des parlementaires de la majorité et je me disais que le chemin pour arriver à les convaincre serait encore très long,…
…et les interventions de MM. Grosdidier, Guédon, mais aussi Dionis du Séjour, me l'ont confirmé !
Bien des arguments pertinents ont été avancés par les orateurs précédents. Je voudrais toutefois en ajouter un : s'il n'y a pas de volonté au niveau communal, le transfert de compétences, même dans le schéma que vous avez bâti et qui est une vraie usine à gaz, ne se fera pas !
Il n'y aura pas de transfert de compétences, pour la bonne raison qu'un certain nombre de communes s'y opposeront. La législation actuelle des EPCI à fiscalité propre permet, s'il y a une volonté locale, de transférer cette compétence, et donc de mettre en place des PLU intercommunaux.
Je crois donc, mon cher collègue, que c'est un coup pour rien. D'ailleurs, même si cet amendement était adopté, il ne permettrait pas de faire progresser la coopération intercommunale dans le sens que vous souhaitez.
Je crois que je vais détonner quelque peu. En effet, je suis tout à fait d'accord avec ce que vient de dire M. de Rugy – une fois n'est pas coutume ! Comme quoi, le bon sens peut transcender les courants politiques. (Sourires.)
Je voudrais dire à notre collègue Piron que son argumentaire m'aurait séduit davantage s'il avait été un peu plus simple. La première mouture de cet amendement, présentée en commission, me séduisait davantage. Finalement, à vouloir prendre en considération tous les arguments, à vouloir faire plaisir à tout le monde, vous avez compliqué les choses et, en effet, le calendrier proposé nuit mortellement à l'amendement.
Je voudrais simplement apporter un témoignage personnel, qui s'appuie sur l'expérience que je vis depuis vingt-six ans comme maire dans un EPCI qui, non seulement a la compétence en matière d'urbanisme, mais encore a décidé un jour de mettre en commun ses moyens, ainsi que sa réflexion, avec dix-huit communes pour faire des PLU intercommunaux. Et je peux vous dire que nous y arrivons ! Je dirai même plus : non seulement nous y arrivons, mais je n'ai vraiment pas le sentiment que ma commune ait perdu sa personnalité, que le sens que nous avions voulu lui donner se soit trouvé dénaturé.
Je n'aborderai pas ici la question de la réforme des collectivités et je ne développerai pas celle des PLU. Je voudrais simplement dire que les expériences que nous avons vécues sont très positives.
Mais je m'interroge car, avec des SCOT, on ne peut pas faire de cartographie. En effet, on vient de nous expliquer qu'on ne déterminait pas dans ce cadre les continuités écologiques et les zones de préservation.
Mais alors, dans quel cadre va-t-on le faire ? On risque d'avoir des zones de préservation écologique, des couloirs écologiques qui seront les uns à côté des autres. Comment assurer la cohérence d'une cartographie ? Ce sera très compliqué. Or, c'est quand même bien dans ces documents que cela doit être fait, puisqu'on nous a expliqué que c'étaient les PLU qui devaient déterminer cette cartographie. À lui seul, cet argument me paraît peser lourd.
Enfin, si l'on veut vraiment avancer, il ne faut certainement pas attendre que les choses se fassent naturellement. De temps en temps, un petit coup de pouce législatif est bien utile pour faire avancer les choses, pour développer la culture de l'intercommunalité. Or, si celle-ci n'a pas atteint aujourd'hui le développement qu'elle devrait avoir, c'est parce que l'on a pris des compétences qui nous séparaient plutôt que des compétences qui nous rassemblaient.
Quelle est la compétence qui peut le plus nous rassembler dans une intercommunalité, si ce n'est l'urbanisme ? C'est la compétence la plus noble ; c'est aussi celle qui nous rassemble le plus. S'habituer à vivre ensemble l'urbanisme, à réfléchir ensemble, ce n'est pas perdre sa personnalité, c'est au contraire s'enrichir mutuellement. (Applaudissements sur plusieurs bancs du groupe UMP.)
Après tout ce qui a été dit, mon intervention risque d'être redondante, mais le sujet est trop important pour que l'on reste muet.
Bien évidemment, et comme mes collègues, je comprends sur le fond l'amendement de notre excellent rapporteur Michel Piron.
On voit bien qu'il s'agit d'essayer de rationaliser la gestion des sols. Mais, en fin de compte, l'amendement procède à des amalgames en embrassant de trop nombreux domaines : la gestion des sols, l'urbanisme commercial ou encore la mise en place des équipements, toutes choses qui n'exigent pas des politiques identiques. Sur le fond, encore une fois, je comprends donc bien l'objectif visé, mais il existe des moyens différents pour l'atteindre.
D'abord, et cela a été dit, la loi le permet déjà. À mon avis, il faut être plus incitatif. On ne peut tout faire par la contrainte, en particulier celle de la loi, car il n'y aurait plus de démocratie locale ! Il y a donc, à mon avis, une erreur sur la forme. D'ailleurs, dans les communes, la gestion des sols est une tradition, et c'est mettre à mal cette tradition, cette histoire, que de procéder comme vous le proposez.
Au lieu d'avancer, l'intercommunalité ferait un pas en arrière. Or j'appelle celle-ci de tous mes voeux, car c'est dans ce sens qu'il faut évoluer, pour une meilleure gestion de tout un ensemble de problématiques, en particulier en ce qui concerne les deniers de nos territoires. Faisons plutôt confiance aux élus locaux.
En outre, comme il a été rappelé aussi, nous sommes à la charnière de deux réformes importantes. Il y a, bien sûr, le Grenelle, mais il y a aussi la réforme territoriale. Comment expliquer qu'il faut faire cette dernière si l'on vide de son sens une compétence très importante des communes ?
En résumé, adopter cet amendement serait une erreur stratégique colossale. Ce que je conseille donc à notre excellent collègue Michel Piron, c'est de le retirer. (Applaudissements sur de nombreux bancs des groupes UMP et SRC.)
C'est le volontariat, certes, mais ce sont d'abord les compétences – que l'on prend ou que l'on ne prend pas. Celles qui sont obligatoires, on est forcé de les prendre, et certaines ont fait avancer les choses, notamment la compétence économique, d'autant que, désormais, les conseils généraux et les conseils régionaux fixent souvent leur participation en fonction des propositions de l'intercommunalité. C'est le cas en Auvergne, mais c'est sans doute vrai ailleurs aussi. En matière de tourisme, c'est à peu près la même chose. L'esprit communautaire progresse petit à petit.
Où en sommes-nous actuellement en matière de PLU ? Au 1er janvier, on dénombrait 16 861 PLU approuvés, couvrant 45 % des communes – ce qui veut dire qu'il reste une marge de progression – et 54,7 millions d'habitants. Leur nombre est en augmentation, car il y en avait 16 557 en 2008 et 16 284 en 2007.
L'amendement de mon ami Michel Piron possède certaines qualités. Il m'avait transmis son texte, mais j'avoue que j'ai plus apprécié son explication. Avant de l'entendre, j'avais du mal à me faire une opinion, mais je reconnais maintenant ses vertus pédagogiques, qui sont sans doute la marque de l'ancien professeur qu'il est !
Je suppose que cela aussi doit être pris comme un compliment ! (Sourires.)
Actuellement, où en sommes-nous en matière de cartes ? Nous ne partons pas de zéro, puisque, au 1er janvier 2009, il y avait 4 218 cartes communales approuvées ; 223 sont en cours de révision et 146 doivent laisser la place à un PLU ; 2 619 cartes communales sont par ailleurs en cours d'élaboration. Ce n'est pas rien !
Or le fait d'imposer pratiquement le passage d'une carte communale à un plan de secteur pose quand même quelques problèmes ! Les deux documents ne pourront pas coexister ; il y en aura un seul : le PLU intercommunal. On ne voit pas, d'ailleurs, comment la carte communale peut être exactement reprise et transposée dans un PLU, celui-ci répondant à d'autres règles juridiques.
Par ailleurs, nous savons tous que faire un PLU, même dans une commune, ce n'est pas simple ! Cela demande un travail de deux à trois ans.
Si on veut le faire à l'échelon intercommunal, on peut sans doute doubler ou presque la durée de réalisation. C'est donc un long parcours qui est proposé ! Je comprends à cet égard que le calendrier fixe une échéance assez lointaine, mais – comme l'a dit quelqu'un tout à l'heure – cela nuit aussi à l'amendement.
Enfin, il y a un autre principe : celui de la subsidiarité. C'est un principe inventé par Thomas d'Aquin…
…et le philosophe qu'est Michel Piron (Sourires) pourrait admettre que, dans ce domaine, il faut respecter le principe de subsidiarité et laisser les choses dans leur état actuel. C'est ce que fait l'Europe. En attendant que les choses avancent, essayons de les faire progresser tous ensemble. Mais, pour le moment, je ne crois pas notre pays soit mûr pour l'opération envisagée.
La parole est à M. le président de la commission du développement durable.
Je veux simplement rappeler que nous sommes dans le cadre du temps programmé, et je sais que certains d'entre vous souhaitent évoquer des sujets tels que les énergies renouvelables, les éoliennes,…
…la gouvernance, l'agriculture, mais aussi bien d'autres thèmes.
Je voulais simplement livrer cette réflexion à notre assemblée : si elle s'estime suffisamment éclairée, peut-être pourrions-nous, après une dernière intervention du rapporteur et du Gouvernement, passer au vote ?
La parole est à M. Serge Grouard, rapporteur de la commission du développement durable.
D'abord, je voudrais faire remarquer qu'à l'article 10, alinéa 22, la possibilité d'établir un plan de secteur est déjà mentionnée. Donc, même si le débat est très intéressant – et je ne crois pas, de ce point de vue, qu'on puisse parler d'usine à gaz –, il s'agit là d'un point que nous avons adopté au sein de la commission du développement durable. Le plan de secteur figure bien dans le texte.
Si, regardez bien à l'endroit que je vous ai indiqué !
J'entends parfaitement les arguments qui ont été mis en avant, et j'y suis sensible en tant que maire. C'est un sujet de fond, qu'il faut regarder posément. Mais je voudrais tout de même faire remarquer que, si tout allait bien aujourd'hui, la question ne se poserait pas !
Il y a en réalité deux ensembles de problèmes. En matière d'urbanisme rural, d'abord, nous avons beaucoup parlé, tout récemment encore, du problème du mitage, des constructions disséminées un peu partout : c'est une réalité que vit notre pays depuis trente, quarante, cinquante ans ! Je ne prétends pas que le PLU intercommunal va régler tous formidablement,…
…mais je pense que ce sera un facteur de plus grande cohérence.
Je ferai observer que, pour les communautés urbaines, c'est déjà une compétence de droit…
…et que cela ne pose pas de problème particulier. Dans des villes de taille inférieure, mais qui rencontrent le même type de problèmes que les aires urbaines plus vastes, le fait de pouvoir mettre en cohérence le périmètre politique et administratif avec le périmètre réel urbain ne paraît pas complètement inutile. Je pense, là aussi, qu'on y gagnerait en cohérence.
Très concrètement, quand on voit – ce sont des cas vécus – des communes appartenant à une même agglomération se doter, parce qu'elles ont une compétence stricte d'urbanisme, de deux projets quasiment identiques à 500 ou 800 mètres de distance, je ne crois pas qu'on puisse parler de cohérence absolue.
Là non plus, le PLU intercommunal ne réglera pas tout ; mais je pense que ce sera un outil de cohérence à disposition des élus.
La crainte que l'on entend, c'est que les maires ne soient dépossédés de cette compétence. Mais l'intercommunalité est issue des communes !
L'intercommunalité est faite par les maires ! Si l'on transférait cette compétence à un autre niveau de collectivité, je souscrirais parfaitement au raisonnement.
Effectivement, cela demande concertation, cela demande discussion. C'est parfois un peu plus compliqué, et je le vis aussi, de décider seul avec les autres élus de sa propre commune ; mais c'est peut-être aussi parfois le prix à payer pour une plus grande cohérence.
Enfin, cela pose la question de la gouvernance de l'intercommunalité. Certains ont fait référence à la réforme des collectivités territoriales dont nous débattrons bientôt : je crains malheureusement que ce problème, comme d'autres, ne trouve pas les solutions que l'on pourrait espérer…
La parole est à M. le rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques.
Mes chers collègues, je vois bien l'issue que va trouver ce débat, mais je pense qu'il devait avoir lieu. J'ai, pardonnez-moi, quelques convictions.
Nous nous sommes tous exprimés, et le propre de la vie parlementaire est de permettre l'expression des différences, voire des divergences.
Je les assume.
Je voudrais simplement faire quelques observations, en tant que rapporteur convaincu de l'importance du sujet.
Tout d'abord, nous avions pris en compte l'immense diversité du territoire national ; je rappelle que nous avions mis à part l'Île-de-France car, étant donné le STIF et d'autres particularités tout à fait exceptionnelles, elle ne pouvait en aucun cas être concernée par une telle réforme à l'échelle nationale. Je rappelle qu'il existe la loi « PLM ».
Je suis ensuite surpris par le terme d'« usine à gaz » qui a été employé. Soyons nuancés ! Pardonnez-moi, mais je considère que ce qui est une usine à gaz, c'est ce que nous avons aujourd'hui : la multiplicité des documents communaux atomisés et l'articulation plus ou moins douteuse, plus ou moins réussie, des PLU, des PLH, des SCOT, des PDU est tout, sauf simple !
Or, dans le cadre de notre proposition sur le PLU intercommunal, nous avons aussi proposé que là où il y a un PLU intercommunal, celui-ci emporte le PLH – c'est-à-dire qu'ils ne forment qu'un seul document au lieu de deux –, et que là où il y a un PLU intercommunal, celui-ci puisse reprendre des éléments de SCOT et même en tenir lieu, notamment dans les zones rurales où il n'y a pas de pression foncière.
Nous ne construisions donc pas une usine à gaz : au contraire, nous voulions simplifier l'usine à gaz existante.
Moins de concurrence pour plus de cohérence : je n'insisterai pas davantage sur ce point.
Sur le calendrier, j'entendais en commission que cela va trop vite, j'entends maintenant que cela ne va pas assez vite. L'élaboration d'un PLU prend au minimum trois ans ; dès lors que l'on démarre en 2013, j'aurais pu écrire 2016 au lieu de 2018. Mais vous m'accorderez que, puisqu'il faut trois ans et qu'il faut achever la carte intercommunale, on ne peut pas fixer une limite avant 2016.
Enfin, je reviens sur l'argument de la réforme territoriale. On peut l'aborder comme une question de forme : c'est alors un problème de compétences, et l'on entre dans le juridisme. On peut aussi l'aborder comme une question de fond : c'est le Grenelle. On parle ici de consommation de territoires, de consommation de terrains, de déplacements. Il y a autant de raisons aujourd'hui d'aborder ce sujet dans le cadre du Grenelle que de l'aborder dans le cadre de la réforme des collectivités territoriales – et même plus.
Je me tourne pour conclure vers mon ami auvergnat, qui m'a rappelé à mes premières études. Je suis, moi aussi, très sensible au principe de subsidiarité. Autorisez-moi à vous dire – ce n'est pas une critique – que l'on peut aussi faire une différence entre le principe de subsidiarité et celui d'immobilité. J'ai proposé un mouvement qui paraîtra trop rapide à certains, mais je maintiens mes convictions : nous allons procéder maintenant à un vote dont je n'ignore pas l'issue.
Nous sommes là devant un sujet très important, et la diversité des opinions qui se sont exprimées est tout à l'honneur de votre assemblée.
Je voudrais d'abord rendre hommage au courage de M. le rapporteur pour avis, qui défend cette position depuis longtemps, avec force, en commission des affaires économiques comme en commission du développement durable, et enfin aujourd'hui dans l'hémicycle.
Je voudrais vous dire, comme je l'ai fait devant les deux commissions, que je soutiens l'amendement déposé par votre rapporteur pour avis.
Je crois en effet que nous devons établir une vraie cohérence dans l'ensemble des outils à disposition. Pourquoi le périmètre du ministère de Jean-Louis Borloo est-il véritablement structurant ? Eh bien, parce que nous avons dans les mêmes mains ministérielles, pour la première fois dans l'histoire de la Ve République, le transport, l'énergie, le logement et l'urbanisme : on peut par conséquent organiser ce qui va être la ville de demain – et dans la ville de demain se concentreront 80 % des habitants de notre pays.
Dans les dix ans qui viennent, 80 % des habitants de notre pays vivront dans les aires urbaines, qu'il va donc falloir organiser ensemble. Cela veut dire faire monter en puissance le schéma de l'intercommunalité.
Je crois, pour ma part, que si nous voulons demain bien organiser nos villes, nous devrons organiser ensemble, au niveau de l'intercommunalité, le transport – c'est déjà une compétence intercommunale –, l'habitat – c'est déjà le plan local de l'habitat. Il faut mettre ensemble l'ensemble de ces structures pour organiser intelligemment notre territoire.
J'ajoute que si demain, comme le souhaite le président Ollier qui vient de déposer une proposition de loi en ce sens, nous souhaitons organiser l'urbanisme commercial, il sera bien difficile d'imaginer que cela se fasse dans le cadre de plans locaux d'urbanisme communaux !
On risquerait d'avoir une vraie compétition entre les communes dans le domaine commercial : c'est déjà le cas, mais ce serait plus encore le cas demain si nous n'organisions pas l'urbanisme au niveau d'un grand bassin de vie.
Là encore, nous devons disposer d'outils d'urbanisme qui correspondent au mode de vie de nos concitoyens. Et aujourd'hui, ceux-ci vivent dans une ville…
Je conclus, si vous le voulez bien, monsieur le député.
Nos concitoyens vivent dans une ville, ils travaillent quinze kilomètres plus loin, ils utilisent des moyens de transport qui traversent évidemment plusieurs autres villes. C'est comme cela que, de plus en plus, nos territoires s'organisent.
Si nous disposons aujourd'hui de PLU intercommunaux dans les grandes agglomérations et dans les communautés urbaines, c'est bien parce que c'est à l'échelle du bassin de vie que doit s'organiser l'ensemble de l'urbanisme.
Je voudrais terminer sur un point très important, qui vient d'être évoqué par François Grosdidier. Sans lui faire offense, il me semble qu'il confond le SCOT et le PLU.
Laissez-moi finir, si vous le voulez bien : vous avez développé vos arguments, laissez-moi une minute pour développer les miens.
Si cela vous gêne, dites-le moi...
Le SCOT est un document qui réunit plusieurs intercommunalités.
Il a été créé pour cela : il est à l'échelle du grand bassin de vie. Il réunit soixante, soixante-dix, quatre-vingts, cent communes pour organiser non pas la vie du territoire – c'est le rôle du PLU – mais pour établir, sur un grand bassin de vie, un document qui soit d'orientation et non de prescription.
La traduction de ce document d'orientation se fait au niveau de l'intercommunalité, dans le document prescriptif qu'est le PLU.
Le SCOT n'a pas vocation à être prescriptif, notamment pour les permis de construire.
J'ajoute un tout dernier détail à l'intention de M. Guédon. Je rectifie ce que vous avez dit tout à l'heure : dans l'amendement qui a été déposé, c'est bien le maire qui continue à délivrer les permis de construire !
Monsieur Grosdidier, M. Guédon expliquait que le maire allait perdre le pouvoir de délivrer les permis de construire. Je lui réponds seulement, si cela ne vous ennuie pas, que tel n'est pas le cas.
Nous sommes là devant un débat très important, qui engage chacun d'entre nous. Nous sommes tous ici des élus locaux, qui avons notre propre expérience et qui traduisons aujourd'hui cette expérience dans le débat. Je l'entends, je le comprends.
C'est la raison pour laquelle M. le rapporteur pour avis, écoutant les débats en commission, a fait évoluer son amendement pour prendre en considération un certain nombre de points soulevés à ce moment-là.
Nous sommes aujourd'hui devant un vrai choix, un choix important pour l'avenir de notre territoire. Je crois que ce PLU intercommunal a une vraie place dans ce texte : il permettra vraiment d'élever le développement durable au rang de priorité intercommunale. (Applaudissements sur plusieurs bancs du groupe UMP.)
Monsieur le président, mon rappel au règlement se fonde sur l'article 58, alinéa 1, du règlement.
En commençant l'examen de ce projet de loi extrêmement important, nous avons déploré le fait de ne disposer que de trente heures de débat. Le président de la commission du développement durable nous a expliqué que les discussions avaient largement eu lieu en commission et qu'il était inutile de les prolonger plus avant dans l'hémicycle.
Je note simplement que nous venons de consacrer une heure trente à discuter d'un amendement rejeté par la commission du développement durable comme par celle des affaires économiques, après un débat approfondi. Je m'en réjouis, d'autant que le temps que les orateurs ont utilisé pour défendre cet amendement sera décompté du temps du groupe UMP... (Sourires.)
Je tenais à vous faire part de ce constat car il montre, monsieur le président, que nous sommes capables de passer du temps à laisser se dérouler un débat d'une excellente qualité. Mais, dans le même temps, cela renforce notre frustration d'être soumis à ce temps contraint. (Applaudissements sur les bancs des groupes SRC et GDR.)
Je vous propose de lever la séance sur cette conclusion.
La suite de la discussion est renvoyée à la prochaine séance.
Prochaine séance, jeudi 6 mai 2010 à neuf heures trente :
Suite du projet de loi portant engagement national pour l'environnement.
La séance est levée.
(La séance est levée, le jeudi 6 mai 2010, à une heure quinze.)
Le Directeur du service du compte rendu de la séance de l'Assemblée nationale,
Claude Azéma