Séance en hémicycle du 2 juillet 2009 à 15h00
Sommaire
La séance
La séance est ouverte.
(La séance est ouverte à quinze heures.)
J'ai reçu de M. Jean-Marc Ayrault et des membres du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche une motion de rejet préalable déposée en application de l'article 91, alinéa 5, du règlement.
La parole est à M. Bernard Derosier.
Monsieur le ministre du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'État, je vous demande de bien vouloir m'excuser de ne pas avoir été là ce matin pour vous entendre présenter votre projet de loi ; mais les progrès de la technique sont tels que j'ai pu vous écouter à distance et prendre connaissance de la façon dont vous appréhendez cette évolution législative.
Vous n'en serez pas surpris, monsieur le ministre, je suis en désaccord avec la politique que vous menez, tant en matière de fonction publique proprement dite que pour ce qui concerne le fonctionnement des services publics dans notre pays. Disant cela, je n'exprime pas ce que vous avez qualifié mardi soir de « curieuse lamentation ». Être en désaccord avec vous ne sous-entend pas forcément que l'on se lamente. Au contraire, nous faisons preuve d'une pugnacité plus grande encore pour combattre une politique qui nous semble néfaste.
Monsieur Soisson, taisez-vous ! Vous avez suffisamment virevolté au cours de votre carrière pour ne pas en rajouter cet après-midi !
Monsieur le ministre, si la fonction publique mérite mieux que ce type d'intervention – ce sont vos propos mardi soir –, elle mérite incontestablement mieux que la politique que vous menez. Les coups portés par le Gouvernement contre la fonction publique et les fonctionnaires sont rudes.
Pour reprendre l'exemple que j'ai cité mardi soir, la suppression du poste de secrétaire d'État chargé de la fonction publique à l'occasion du remaniement ministériel pose question, vous en conviendrez ! Cette décision est étonnante au moment où des sujets stratégiques, comme la mobilité ou le dialogue social, sont en cours de discussion. Vous avez, par communiqué, souligné que si la fonction publique n'avait plus de secrétaire d'État, elle avait un ministre, et que c'était vous. Certes, mais vous avez de si lourdes charges, monsieur le ministre, que la fonction publique, je le crains, ne sera pas la première de vos préoccupations, sauf à dégager les moyens nécessaires à sa mise à mal. Mais j'y reviendrai.
La vision du Président de la République est dangereuse pour l'organisation de l'État, car les valeurs et les principes de la fonction publique risquent d'être subordonnés uniquement aux choix budgétaires opérés par l'autre partie du ministère que vous dirigez, c'est-à-dire le budget.
Par ailleurs, dans cette droite ligne, le Gouvernement a confirmé, dans le débat d'orientation des finances publiques, la suppression d'au moins 34 000 postes de fonctionnaires dans le budget de l'État pour l'année 2010. Ces dizaines de milliers de suppressions de postes, ajoutées à celles décidées ces dernières années, vont fragiliser encore davantage notre capacité d'intervention publique ainsi que nos équilibres territoriaux.
Enfin, le Gouvernement nous propose aujourd'hui un texte qui, s'il est adopté, aura à terme pour conséquence de modifier profondément le visage de la fonction publique française.
Les organisations syndicales s'y sont fortement opposées et, le 26 mars 2008, le Conseil supérieur de la fonction publique territoriale, que j'ai l'honneur de présider, a émis un avis négatif sur ce projet de loi relatif à la mobilité et aux parcours professionnels dans la fonction publique. Aucune voix favorable, y compris du collège employeur, n'y a été exprimée, tandis que, devant le Conseil supérieur de la fonction publique de l'État, seuls les représentants de l'administration ont approuvé ce projet. Mais pouvaient-ils faire autrement ?
Ce vote résulte de l'opposition aux dispositifs principaux du texte que sont l'accompagnement financier des mobilités liées aux restructurations, le dispositif de réorientation professionnelle, le cumul d'emplois à temps non complet et l'introduction de l'intérim, qui instituerait une nouvelle voie d'accès sans concours à la fonction publique et une nouvelle catégorie d'agents, ainsi qu'une remise en cause du statut.
Alors que la mission des conseils supérieurs de chacune des fonctions publiques est d'assurer la concertation nécessaire au suivi des textes législatifs et réglementaires concernant les agents, le Gouvernement ne veut pas entendre leur appel. Cela est d'autant moins étonnant qu'actuellement, la dimension du dialogue social dans la fonction publique est sinistrée, que ce soit sur les aspects statutaires ou sur les salaires. Votre affirmation d'une augmentation de 3 % est une contrevérité, monsieur le ministre, dans la mesure où vous englobez dans ce pourcentage des mesures annexes qui ne correspondent en rien à la rémunération indiciaire des fonctionnaires.
Le Gouvernement n'a pas renoncé à s'attaquer aux fonctionnaires coupables d'être, selon lui, en trop grand nombre dans un service public qui n'en demande pas tant.
Sur la forme, ce texte pose en soi un problème de méthode. En effet, alors que le Livre blanc sur l'avenir de la fonction publique était en cours d'élaboration, nous avons vu arriver en mars 2008, à la surprise générale, le projet de loi sur la mobilité. Je m'étais étonné l'an dernier de la précipitation qui menait le Gouvernement, sans attendre la publication de ce Livre blanc ni tenir compte des conclusions des concertations engagées depuis plusieurs mois, à présenter une réforme de la fonction publique censée accompagner la procédure de révision générale des politiques publiques.
Quant au recours à la procédure d'urgence, faut-il rappeler qu'après l'adoption du texte par le Sénat dès le 29 avril 2008, soit vingt jours après son adoption par le conseil des ministres, et son examen par notre commission des lois le 4 juin suivant, nous en sommes toujours au même point plus d'un an après ? En effet, d'annonce en annonce, son examen a plusieurs fois été reporté et, pour tenir compte de notre nouveau règlement intérieur, nous avons été amenés à procéder à un second examen en commission des lois le 17 juin. Vous conviendrez, dans ces conditions, monsieur le ministre, que le concept d'urgence mérite au moins, en l'occurrence, une sérieuse reconsidération !
En vérité, le recours à l'urgence a pour conséquence d'entraîner une seule lecture dans chacune des assemblées, et donc, de limiter le débat parlementaire. Comme le Gouvernement serait tranquille s'il n'y avait ni Parlement ni opposition !
Par ailleurs, lors de la dernière réunion de la commission des lois, le Gouvernement a présenté pas moins de douze amendements tendant à créer, par des articles additionnels, des dispositions nouvelles. Voyant dans ce texte le moyen législatif adéquat pour faire passer de multiples dispositions, le Gouvernement s'est opportunément intéressé à ce projet de loi qui était en souffrance depuis plus d'un an et se retrouve ainsi inscrit à l'ordre du jour de notre session extraordinaire de juillet. La période est bien choisie pour faire taire les contestations extérieures ! Mais tout à l'heure, monsieur le ministre, les organisations syndicales de la fonction publique dans leur ensemble viendront à nos portes témoigner de leur violente opposition à votre projet. Vous qui vous prétendez un défenseur des fonctionnaires et de la fonction publique, je vous invite à venir avec moi saluer les représentants des fonctionnaires !
Sur le fond, l'orientation générale du texte n'a pas changé depuis son examen par le Sénat : l'objectif, à travers ce projet de loi, est finalement d'assurer la mobilité des fonctionnaires de l'État puisque, partant du concept de révision générale des politiques publiques, le Gouvernement considère que l'objectif numéro un est de diminuer le nombre de fonctionnaires de l'État.
Ainsi, le texte proposé ne répond pas aux problèmes soulevés pour réformer la mobilité et les parcours professionnels des agents publics, et, par conséquent, ne donne pas lieu à délibérer. Par ailleurs, il est contraire aux principes constitutionnels et républicains qui fondent le statut de la fonction publique. Ce n'est guère surprenant, car cela illustre le fait que la République ne constitue plus la référence fondamentale du pouvoir en place. Quand le chef a parlé, les sujets doivent se taire !
Sous couvert de lever les obstacles juridiques à la mobilité des fonctionnaires et de créer les conditions permettant d'assurer la continuité et l'adaptation du service public, le projet de loi se donne pour objectif d'octroyer aux administrations de nouveaux outils pour gérer les restructurations liées à la RGPP et, donc, faciliter les réductions d'effectifs.
Favoriser la mobilité des fonctionnaires est un objectif louable, mais le texte proposé présente un déséquilibre : c'est surtout la mobilité de la fonction publique de l'État vers les collectivités territoriales qui est visée. D'ailleurs, plusieurs dispositions du texte risquent de se traduire par des surcoûts pour les collectivités locales, même si aucun fonctionnaire de l'État ne leur est imposé. Le recrutement de fonctionnaires de l'État par les collectivités locales ne donnerait lieu à des aides de l'État que de façon facultative et limitée. Ces fonctionnaires conserveraient leurs avantages indemnitaires, entièrement à la charge de la collectivité qui les recrute. Les dispositions prévoyant que le détachement ou la disponibilité sont de droit lorsque le fonctionnaire bénéficie de l'accord d'une administration ou de tout autre organisme public ou privé pour exercer des fonctions en son sein risquent d'entraîner de lourdes charges pour les collectivités en cas de réintégration du fonctionnaire. Ces situations peuvent peser lourdement sur de petites collectivités. C'est désormais la règle pour l'État de faire payer les collectivités territoriales. Une disposition vient encore d'être confirmée par le Gouvernement : il s'agit du versement de la GIPA aux fonctionnaires d'État devenus fonctionnaires territoriaux – je pense aux techniciens et ouvriers de service dans les collèges et les lycées. C'est par référence à une période où ils étaient salariés de l'État que le calcul de la GIPA qui peut leur être versée a été établi. Il eût été normal que l'État compense cette dépense supplémentaire, non prévue dans les transferts. Le Gouvernement a arbitré et décidé que c'était aux collectivités territoriales de payer.
Aujourd'hui, trop peu d'agents parviennent à passer d'un ministère à un autre ou d'une fonction publique à l'autre. Les passerelles ne fonctionnent pas suffisamment. Soit ! Mais le contexte politique lui-même pose question avec l'accélération de la suppression d'emplois publics. Ainsi, on nous parle de mobilité, mais dans le même temps, on restreint les débouchés. Vous conviendrez, mes chers collègues, que l'on a du mal à s'y retrouver !
Le projet de loi, présenté comme la panacée pour les fonctionnaires, ne répond donc pas à leurs attentes fortes et réelles en matière d'amélioration de la mobilité, entre les différents versants de la fonction publique et au sein de chacun d'entre eux. À l'inverse, l'objectif gouvernemental est la remise en cause des principes statutaires de la carrière et de séparation du grade et de l'emploi, auxquels les agents sont attachés, parce qu'ils leur permettent d'exercer leur mission de service public en toute sérénité et surtout en toute neutralité.
La mobilité doit profiter aux agents et à la qualité du service rendu. Or, dans ce texte, elle n'est prise en compte que comme outil de restructuration pour l'État basé sur un objectif d'allégement drastique de son budget à travers ses missions et ses emplois. De la même manière, le projet de loi élargit pour la fonction publique de l'État le recours à des agents contractuels.
La loi prévoit aujourd'hui que les remplacements des titulaires, « dans la mesure où ils correspondent à un besoin prévisible et constant, doivent être assurés en faisant appel à d'autres fonctionnaires ». Il est proposé ici d'introduire la possibilité de ne pas respecter cette règle statuaire. Or le fait que l'État n'ait pas donné aux administrations les moyens de respecter la loi ne saurait justifier que l'on adopte des dispositions moins protectrices !
Autoriser et renforcer le recrutement de personnels sous contrat, en dehors des seuls besoins ponctuels déjà prévus par la loi, c'est introduire plus de flexibilité et de précarité dans la fonction publique, ce que nous ne pouvons accepter ! La permanence de l'emploi – et donc du statut – est la garantie fondamentale de la continuité du service public et du bon exercice des missions.
Mais le summum de votre volonté destructrice du service public, c'est le recours à l'intérim. Pourquoi une telle disposition, puisqu'elle n'est pas nécessaire dans la mesure où le statut prévoit les modalités de recrutement de contractuels ? En effet, les dispositions législatives permettent de recruter des vacataires et des saisonniers, et les centres de gestion ont mis en place des services de remplacement pour les collectivités territoriales. Notre rapporteur, président de la Fédération des centres de gestion, pourrait vous l'expliquer, même s'il a signé, par ailleurs, une proposition de loi tendant à faciliter le recrutement d'agents hors statut dans les collectivités territoriales à la seule discrétion des exécutifs locaux !
C'est pourquoi je pense qu'il s'agit, monsieur le ministre, d'un moyen déguisé pour économiser des postes. L'idée-force se cachant derrière ce projet de loi est de favoriser la politique gouvernementale d'allégement des effectifs dans les administrations de l'État pour aller de pair avec le non-renouvellement d'un départ sur deux à la retraite. Ce texte revient donc à accompagner l'hémorragie de la fonction publique.
À l'inverse, le service public a besoin de stabilité pour une bonne gestion de ses emplois et des compétences. C'est pourquoi il doit être servi par des personnels dont la qualification est reconnue, présents sur tout le territoire, et non des salariés interchangeables et corvéables à merci.
Que l'on ne s'y méprenne pas, je ne suis pas opposé à ce que le statut de la fonction publique soit réexaminé et modernisé, mais je déplore que cela arrive par petites touches successives et parfois insidieuses.
En définitive, il est difficile d'admettre que ce texte réponde aux problèmes de mobilité dans la fonction publique et permette de dynamiser les carrières. Par ailleurs, il pose des questions fondamentales qui constituent autant d'inquiétudes et d'incertitudes pour l'avenir de notre service public, des agents et des employeurs publics.
Deux points du projet de loi cristallisent toutes les inquiétudes : d'une part, le recours à l'intérim et, d'autre part, le système de « réorientation professionnelle » prévoyant qu'un agent dont l'emploi est supprimé sera mis en disponibilité sans salaire ou à la retraite s'il refuse trois offres d'emplois publics à la suite. Ce faisant, vous allez augmenter le nombre d'allocataires du revenu de solidarité active. Cette part du budget de l'État devra donc être abondée pour permettre à ces anciens fonctionnaires de vivre a minima du RSA.
Prenant le prétexte de dynamiser les parcours professionnels des fonctionnaires et d'offrir aux administrations publiques des outils permettant une gestion des ressources humaines performante, le Gouvernement invite le Parlement à mettre en cause les grands principes constitutionnels et républicains qui fondent le statut de la fonction publique érigée en 1946.
Ainsi, est contredit dans la foulée le principe d'égal accès des citoyens aux emplois publics proclamé par l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 selon lequel, tous les citoyens étant égaux aux yeux de la loi, ils « sont également admissibles à toutes dignités, places et emplois publics, selon leur capacité, et sans autre distinction que celle de leurs vertus et de leurs talents ». Afin de garantir au mieux le respect de ce principe constitutionnel d'égal accès aux emplois publics, le recrutement des agents de la fonction publique s'effectue en principe par voie de concours. Cependant, le projet de loi, affirmant créer les conditions qui permettent d'assurer la continuité et l'adaptation du service, propose de recourir à l'intérim pour faire face à des besoins temporaires dans les administrations publiques.
Sous couvert de lutter contre la précarité dans la fonction publique, le Gouvernement nous suggère de recourir à des entreprises de travail temporaires afin de limiter le recours aux contractuels – recours, soit dit en passant, élargi par le présent texte lui-même ! – ou à des vacataires. Étrange logique qui veut que, pour lutter contre la précarité dans la fonction publique, on sape les fondements mêmes de cette dernière, de son recrutement et de son statut !
Quand on ne peut intellectuellement ou politiquement critiquer un principe, le vider de son contenu est une façon habile de le mettre à mort sans le dire ! En effet, en application de la règle énoncée par l'article 3 de la loi du 13 juillet 1983 constituant le titre Ier du statut général des fonctionnaires, les emplois permanents de l'administration doivent être occupés par des fonctionnaires et les cas de recours aux agents non titulaires sont limitativement énumérés par les dispositions propres à chacune des trois fonctions publiques. Dès lors, la règle est que l'emploi soit occupé par un fonctionnaire titulaire qui bénéficie, par définition, d'un emploi statutaire.
La lutte contre la précarité devrait donc se concentrer sur la question de l'application et de la pertinence du statut de la fonction publique. D'ailleurs, justifier le recours à l'intérim pour «éviter la reconstitution d'un vivier de précaires au sein de la fonction publique » est un argument qui ne manque pas d'audace : le Gouvernement essaie de nous faire croire que les salariés intérimaires ne sont pas des salariés précaires ! Je souhaiterais qu'il trouve un meilleur argument que celui-là pour expliquer une situation qui est, de toute façon, injustifiable et inacceptable, car le remplacement d'un fonctionnaire par un agent intérimaire augmentera les formes d'emplois précaires. Les hôpitaux ont, certes, recours aux intérimaires pour faire face à la pénurie de personnel, mais est-ce une raison pour généraliser l'intérim ? La solution ne consiste-t-elle pas plutôt à augmenter le nombre de recrutements d'agents titulaires ? Évidemment, pour le Gouvernement, il n'en est pas question, puisque l'objectif est justement de supprimer des postes de fonctionnaires !
C'est pourquoi cette mesure s'inscrit pleinement dans la logique de la révision générale des politiques publiques. Outre le fait qu'elle a vocation à faire économiser des postes, elle traduit également l'idéologie du Gouvernement qui consiste à banaliser le contrat dans la fonction publique et à dénaturer le statut. Or remplir une mission de service public n'est pas la même chose que servir les intérêts d'une entreprise privée. Imagine-t-on un jour de faire appel à des juges intérimaires, par exemple, s'il manquait des magistrats dans un tribunal ?
Nous sommes donc face à des intérêts totalement contradictoires. Vouloir imposer l'intérim est tout simplement idéologique. Ce n'est d'ailleurs pas sans lien avec la volonté d'externaliser de plus en plus de missions de service public. C'est aussi dans la lignée de ce que préconise le Livre blanc sur l'avenir de la fonction publique qui vise à substituer la logique du marché à celle du service public.
Le texte que nous examinons comporte précisément un ensemble de mesures qui confondent manifestement les logiques de l'emploi public et celles de l'emploi privé. En effet, si l'embauche de contractuels pose déjà des problèmes déontologiques, comment un ministre de la fonction publique peut-il soutenir qu'un salarié mis à disposition de l'administration par une entreprise de travail temporaire sera soumis aux mêmes obligations s'imposant à tout agent public ? Le secret professionnel, la discrétion professionnelle, toutes ces qualités d'un fonctionnaire, qui font partie de sa déontologie, ne se retrouveront pas forcément chez des personnes qui, en toute bonne foi, auront fait appel à une agence d'intérim pour trouver un emploi.
Le projet de loi présenté par le Gouvernement comporte aussi, pour tous ceux qui sont attachés à la qualité du service public, des mesures inacceptables, notamment cette mobilité définitive des fonctionnaires qu'on renverrait s'ils n'acceptent pas les mutations qu'on leur impose. Ce processus de «réorientation professionnelle », puisque c'est de cela qu'il s'agit, est une situation qui sera imposée au fonctionnaire et qui pourra déboucher sur un licenciement de fait pour l'agent placé en disponibilité d'office – donc sans traitement – ou, le cas échéant, admis à la retraite. Il s'agit là non seulement d'une remise en cause de la garantie de l'emploi, principe fondamental du statut, mais aussi d'une remise en cause du principe de la fonction publique de carrière. Cette réorientation s'appliquera dans un cas bien précis : celui où le poste de l'agent est supprimé ou susceptible de l'être suite à une restructuration. Cette réorientation est donc la suite logique des destructions des services publics, le signe de nouvelles suppressions d'emplois et d'introduction de plus de flexibilité dans la fonction publique. Actuellement, l'État multiplie les restructurations de ministères et de services dans le cadre de la révision générale des politiques publiques. Si elle n'est pas strictement encadrée, cette réorientation professionnelle servira donc à maquiller les futures suppressions de postes et d'emplois sous couvert d'engagements de réorientation professionnelle non respectés.
Cette mesure est inadmissible, car son adoption reviendrait à autoriser les employeurs publics à licencier leurs agents, sans autre forme de procès, après trois refus de postes consécutifs, en laissant ces derniers sans salaire, sans avancement et sans droit à la retraite ! Je me demande d'ailleurs si cette disposition s'appliquera aussi aux préfets placés hors cadre, lorsqu'ils ne seront plus en odeur de sainteté auprès du pouvoir central ? Cette question peut vous faire sourire, mais elle inquiète fortement les fonctionnaires de notre pays, car la mobilité instaurée par le projet de loi est un peu curieuse : elle est, en effet, de renvoyer purement et simplement dans leurs foyers les fonctionnaires qui refuseront les propositions de mutation qui leur seront présentées, c'est-à-dire de les licencier et de les envoyer au chômage.
Au regard de ces éléments, les députés du groupe socialiste, républicain, citoyen et divers gauche voient dans cette mesure une grave atteinte au principe de garantie de l'emploi et la généralisation de la précarisation du métier de fonctionnaire. C'est pourquoi nous nous opposons fermement à une application systématique de la logique de la révision générale des politiques publiques qui anime le Gouvernement, et qui consiste à « dégraisser », y compris au sein de la fonction publique.
Le Gouvernement a fait de la baisse du nombre de fonctionnaires un des symboles de la rigueur de sa politique budgétaire, ce qui confirme l'approche purement comptable et idéologique du service public et de la fonction publique et le peu de considération à l'égard du travail des fonctionnaires.
L'objectif du projet de loi relatif à la mobilité et aux parcours professionnels dans la fonction publique est en cela limpide : le Gouvernement veut diminuer le nombre de fonctionnaires de l'État ! C'est pour cette raison qu'il faut craindre un plan de restructuration de la fonction publique et un démantèlement de nombreuses administrations. Cela anticipe une restructuration drastique à l'échelle d'un employeur – l'État – qui emploie à lui seul 2,5 millions d'agents publics et parmi eux les enseignants, les policiers, les magistrats, les militaires. En clair, on assiste à une vaste opération de destruction des fondements de la fonction publique qui mettra à mal le bon fonctionnement des services publics. En effet, ce projet de loi constitue moins un texte en faveur de la mobilité et des parcours professionnels des fonctionnaires qu'une remise en cause du statut de la fonction publique, afin de permettre la mise en oeuvre des restructurations qui découlent de la RGPP. À ce propos, je déplore que, depuis le lancement de cette RGPP en 2007, aucun débat sur le périmètre des missions des services publics ou sur la répartition des compétences entre l'État et les collectivités territoriales n'ait eu lieu. Le défaut majeur de cette politique est bien d'avoir fait l'impasse sur le sens des réformes à partir de l'examen des missions de service public pour y entrer à travers les moyens et le coût associé à la masse salariale des agents publics.
La politique budgétaire du Gouvernement a eu pour conséquence de nombreuses restructurations dans les services publics et une régression sans précédent des conditions d'exercice des missions de service public dans notre pays.
Je ne suis pas méchant, je suis taquin ! (Sourires.)
Pourtant, je ne cesse de le dire, au lieu d'être une variable d'ajustement budgétaire, le secteur public doit, au contraire, être considéré comme un investissement et un levier de la croissance. C'est pourquoi une réflexion d'ensemble doit être menée pour déterminer la nature de l'action du service public et les moyens qui y sont alloués.
En cette période de crise, les agents publics sont mobilisés et engagés pour des services publics de qualité dotés de tous les moyens nécessaires afin de répondre aux besoins sociaux et de solidarité. Or ce projet de loi est en total décalage, eu égard aux conséquences sociales importantes et profondes en matière d'emploi et de services publics, à un moment où la population en a un besoin crucial. Il ne répond pas aux problèmes soulevés et, par conséquent, ne donne pas lieu pour le Parlement à délibérer. Son examen en urgence n'est que la résultante du suivi des indicateurs de l'état d'avancement de la RGPP !
La modernisation du service public et la réforme de l'État passent avant tout par une rénovation du dialogue social dans la fonction publique, véritable priorité qui doit être un préalable à l'examen de dispositions relatives à la mobilité. Ces dernières doivent, de toute façon, être profondément revues de manière à ne pas casser le service public, mais, au contraire, à mettre en place une véritable politique volontariste de mobilité permettant un meilleur service aux citoyens, par l'affectation des fonctionnaires dont les services ont besoin, avec les compétences requises, et un déroulement de carrière fondé sur une logique d'amélioration continue des compétences et une véritable promotion sociale.
Sur ces différents points, le projet du Gouvernement est en totale contradiction avec le pacte et les principes républicains et n'apporte pas la démonstration que de telles dérogations aux garanties fondamentales accordées aux agents publics pourraient avoir pour contrepartie une amélioration du service public.
Dans ces conditions, mes chers collègues, je suis certain que vous ne pourrez vous résoudre à contredire un des principes cardinaux de la République que représente le principe d'égalité, ainsi que tous les principes fondateurs de notre fonction publique. Aussi, je vous invite à adopter cette motion de rejet préalable qui permettra à la représentation nationale de protéger nos règles fondamentales.
La parole est à M. Éric Woerth, ministre du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'État.
Mesdames, messieurs, je vous invite évidemment à ne pas retenir cette motion.
Vous trouviez tout à l'heure, monsieur Derosier, que l'on traitait mal le sujet. Je pense quant à moi que vous êtes hors sujet.
La plupart de vos reproches ou des intentions que vous nous prêtez me semblent être totalement déconnectés par rapport à la réalité ou à nos motivations.
Vous seriez favorable au mouvement, mais nous devrions modifier entièrement le statut et non par bouts. À chaque fois que l'on fait quelque chose, cela ne va pas dans le bon sens, !
Là, c'est un projet extrêmement concret. Vous êtes gestionnaire d'une collectivité, et vous savez comme nous tous à quelle rigidité se heurte un fonctionnaire qui veut passer d'une administration à une autre, d'un poste à un autre, d'une fonction publique à une autre. C'est bien de cela qu'il s'agit, il n'y a aucune idéologie. Le statut est respecté, mais les agents pourront mieux gérer leur carrière et les employeurs – c'est important aussi, un employeur ! – mieux organiser le service public lui-même. Il me semble que c'est le moins que l'on puisse faire pour respecter l'usager. Vous n'avez jamais parlé des usagers, vous ne parlez que du service public vu au travers des fonctionnaires,…
…mais et les Français là-dedans ? Il me semble que ce sont eux qui sont d'abord concernés. (Applaudissements sur de nombreux bancs du groupe UMP.)
Les fonctionnaires doivent servir les Français parce que c'est leur métier. Ils doivent être bien traités et avoir un parcours professionnel qui les enrichisse, et ce n'est pas possible aujourd'hui. On ne passe pas facilement de la fonction publique territoriale à celle de l'État, on est obligé de faire appel à des multitudes de ressorts administratifs que plus personne ne comprend. Nous essayons de mettre un peu de clarté en ce domaine,…
…mais nous ne mettons jamais un fonctionnaire en difficulté, et vous n'avez absolument pas réussi à démontrer le contraire. Il n'y a pas un sujet sur lequel on pourra nous accuser d'affaiblir le statut ou la carrière d'un fonctionnaire.
Prenons l'exemple de la mise en disponibilité, que vous appelez licenciement mais qui n'en est pas un, après le refus de trois postes. Lorsqu'une administration change, lorsqu'un poste est supprimé pour une raison ou pour une autre, ce qui est tout de même le droit de l'employeur – il n'y a pas de pérennité des emplois, sinon on aurait les mêmes emplois que sous Louis XIV –,…
…le fonctionnaire perd son emploi. Si l'on applique le droit, cela peut entraîner une sortie de la fonction publique. Dorénavant, l'administration jouera son rôle d'employeur en proposant trois emplois, avec une logique géographique – on ne va pas envoyer quelqu'un de Lille à Marseille, sauf s'il le souhaite – et avec une logique de carrière : on lui propose un poste qui corresponde à sa vie professionnelle.
Si la personne refuse trois fois, cela signifie qu'elle n'a pas envie de rester dans la fonction publique. L'employeur retrouvera sa liberté et pourra la mettre en disponibilité. Il y a une logique de droits et de devoirs, c'est bien naturel et heureusement que c'est possible. Cela ne peut d'ailleurs se passer que dans des moments exceptionnels parce que le fonctionnaire qui a envie de travailler, à qui l'administration proposera un bon poste, va l'accepter.
Trouvez-vous logique que, comme le soulignait Jacques Alain Bénisti, des gens attendent parfois dix ans dans un centre de gestion,…
…passent du temps au Centre national de la fonction publique territoriale tout simplement parce qu'ils ont refusé un poste ? Trouvez-vous ça normal pour le contribuable qui est derrière et qui paie la personne à ne rien faire ?
Plusieurs députés du groupe de l'Union pour un mouvement populaire. C'est scandaleux !
Vous êtes très éloigné de ce qu'on appelle le service public car le service public, il y a quelqu'un qui le paie : cela s'appelle un contribuable et il a droit lui aussi au respect.
J'en viens à la question de l'intérim. Aujourd'hui, dans la fonction publique hospitalière, on peut engager des intérimaires. Les directeurs d'hôpitaux ne se gênent pas pour le faire. En effet, quand une infirmière tombe malade alors qu'elle doit prendre son service, il faut pouvoir la remplacer rapidement. Des infirmières du secteur privé ont un contrat avec des agences d'intérim, et il est beaucoup plus simple de faire appel à elles que de passer par dix kilomètres de paperasse. C'est exactement ce que nous proposons. Si, dans la fonction publique, un travail urgent ne peut pas être effectué autrement, on pourra s'adresser aux agences d'intérim. Aujourd'hui, ce n'est possible que s'il y a une augmentation massive ou saisonnière de travail. Si vous votez ce texte, ce sera possible pour répondre à un besoin ponctuel.
Cela dit, je trouve que c'est avec beaucoup de violence que vous attaquez les salariés du secteur de l'intérim. Ce sont des gens qui méritent le respect.
Vous expliquez que les fonctionnaires ont une déontologie et font preuve de professionnalisme, mais la secrétaire qui connaît parfaitement Excel, qui sait gérer un agenda ou tout simplement une réunion et qui a décidé de travailler dans une agence d'intérim mérite autant de respect que celle que vous voulez défendre. (Applaudissements sur les bancs des groupes UMP et NC.) Vos propos sont même insultants pour les salariés du secteur privé. Il n'y a pas, d'un côté, un secteur privé qui ne sait rien faire et, de l'autre, un secteur public qui sait tout faire. Le recours à l'intérim est une bonne chose. Cela ne remet nullement en cause le statut du fonctionnaire et cela permet à la fonction publique de fonctionner.
Je ne comprends pas au fond vos observations, je pense qu'elles vont trop loin. Je ne prétends pas que vous refusez tout changement, mais vous avez une vision caricaturale du texte et il me semble qu'il y a un peu de démagogie là-dedans. Ce n'est pas parce qu'une organisation syndicale considère que ce n'est pas bien qu'il faut nécessairement aller dans son sens. On discute, on parle, on se respecte mais, à un moment donné, il faut prendre des décisions, et c'est ce que nous faisons.
Ce texte a été élaboré en liaison avec tous ceux qui gèrent la fonction publique. Ce ne sont pas des politiques qui l'ont écrit, ce sont les secrétaires généraux, les gestionnaires de personnels, et je parle devant le directeur général de la fonction publique. Il n'y a aucune idéologie, c'est une question de méthode, et c'est utile. Ce ne sera d'ailleurs probablement pas suffisant et il faudra encore adapter nos règles. Ce n'est pas le statut de la fonction publique qui est remis en cause, c'est la manière dont il est employé. Il n'y a pas de vision budgétaire ou comptable, ce sont des caricatures et ce n'est pas l'esprit de ce texte.
Si vous traitez les fonctionnaires avec autant de désinvolture que vos propres collègues, je ne suis pas sûr que le débat y gagne. (Applaudissements sur les bancs des groupes UMP et NC.)
Plusieurs députés du groupe de l'Union pour un mouvement populaire. Il a compris !
La parole est à M. Jacques Alain Bénisti, rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale de la République.
Cela ne va pas vous étonner, je vais aller dans le même sens que M. le ministre.
Votre exposé était effectivement souvent hors sujet, monsieur Derosier. Je regrette que vous n'ayez pas été là ce matin, vous auriez écouté avec attention l'exposé du ministre, qui a parlé du texte sur le fond et sur la forme, ainsi que le mien, qui répondait en partie aux questions que vous auriez pu vous poser.
J'ajoute que vous avez tenu des propos contradictoires. Vous affirmez en effet, d'un côté, que ce texte est une révolution législative et, de l'autre, qu'il n'apporte rien de nouveau. Vous expliquez que c'est un coup porté aux fonctionnaires en prétendant qu'il veut casser le service public et, après, vous vous lamentez sur le fait qu'il a trop tardé à venir en discussion.
En réalité, il y a eu un vrai débat, et d'abord avec le collège des employeurs. J'en représente une partie et je peux vous dire que, contrairement à ce que vous affirmez, il est totalement favorable à ce projet de loi. Certains syndicats y sont effectivement opposés, et pas à son ensemble. Les auditions que nous avons eu la chance de mener durant ces derniers mois ont fait apparaître qu'ils ne sont opposés essentiellement qu'à un point que vous avez évoqué, à savoir le problème de l'intérim.
Vous avez parlé de la crise, qui touche, c'est vrai, l'ensemble des fonctionnaires. Il n'y a pas de honte à dire que ce texte tend à gérer au mieux les problèmes de la RGPP. Aujourd'hui, quand il y a une restructuration de l'administration, on ne prend pas en compte la situation familiale du fonctionnaire concerné ou ses souhaits s'il a la possibilité de changer de corps de métier, de cadre d'emploi. S'il est intendant dans une caserne, on peut lui demander d'aller dans une autre caserne à 600 kilomètres.
Vous parlez d'atteinte au principe d'égalité. Nous voulons au contraire mettre l'ensemble des fonctionnaires sur un pied d'égalité et appliquer un principe d'humanité en cas de changement de situation. Ce sera une approche individualisée. On proposera au fonctionnaire concerné des emplois proches de son domicile, en prenant en compte le fait que son épouse travaille dans le privé dans la ville, que ses enfants y sont à l'école, qu'il y a acheté un appartement ou un pavillon. Ce texte fait preuve d'égalité et d'humanité en gérant au mieux les situations.
Vous dites qu'il ne faut rien changer, rien bouger. C'est vrai que nous avions l'habitude depuis un certain nombre d'années, notamment avec les gouvernements successifs de gauche que vous avez soutenus, d'en rester au statu quo. La société, heureusement pour nous, évolue. Nous sommes fiers d'appartenir à une majorité qui veut s'adapter à cette évolution.
Vous affirmez que les fonctionnaires ne voulaient pas de ce texte, c'est faux. Selon un sondage, 85 % des agents souhaitent qu'il soit adopté. Certes, il y en a 15 % qui ne le souhaitent pas mais 85 %, cela s'appelle la majorité.
Le service public n'a pas besoin de stabilité, il a besoin d'évoluer dans le même sens que la société. (Applaudissements sur les bancs des groupes UMP et NC.)
Mes chers collègues, je me permets de vous rappeler que nous appliquons le nouveau règlement de l'Assemblée et que chaque explication de vote ne doit pas dépasser deux minutes.
La parole est à M. Georges Tron.
Je n'ai pas tellement envie, pour répondre à M. Derosier, d'ajouter un témoignage allant exactement dans le même sens que ce que nous venons d'entendre. Je me contenterai donc de trois observations d'ordre plus général.
Je sais que M. Derosier s'intéresse depuis longtemps à ces questions, et ses compétences ne sont nullement en cause. Mais suivant moi-même ces problèmes depuis longtemps, je dois dire que, en dix ans, je ne l'ai jamais vu soutenir un texte présenté par une majorité à laquelle il n'appartient pas.
La réalité, c'est que la fonction publique évolue, que les besoins des agents et des usagers sont aujourd'hui différents, et que l'opposition systématique à tout ce qui est entrepris parce que c'est nous qui l'entreprenons a montré ses limites. (« Très bien ! » sur les bancs du groupe UMP.)
Il s'agit non pas de dire « oui » quand nous disons « non » et « non » quand nous disons « oui », mais de savoir si les réformes vont dans le bon sens.
Par ailleurs, nous étions réunis ici, il y a deux jours, pour discuter du débat d'orientation budgétaire, après la loi de règlement. Tous les orateurs du parti socialiste ont tenu le même discours, selon lequel nous avons l'obligation de faire évoluer l'administration, de repenser son fonctionnement pour mieux servir l'usager, mieux traiter l'agent et assurer un meilleur équilibre de nos finances publiques. Je trouve donc la vision caricaturale réduisant ce texte à des impératifs de gestion totalement décalée. En même temps, elle n'est pas péjorative, parce que la situation nous oblige effectivement à développer un meilleur service à moindre coût.
Enfin, même si je peux comprendre que l'on souhaite s'opposer à ce texte, il ne faut pas tomber dans la caricature. J'ai été frappé de la façon dont, sur la question des intérimaires, on a fondu dans un même magma un peu flou, avec une teinte de mépris, tous ceux qui, d'ores et déjà, remplissent dans la fonction publique des fonctions appréciées ; je pense en particulier, dans la fonction publique hospitalière, aux infirmières intérimaires qui travaillent dans les blocs opératoires et sont remarquables de dévouement.
Allons donc à l'essentiel. Ne partons pas du principe qu'il faut systématiquement dire non ; au contraire, partons de l'idée selon laquelle le respect de l'usager et de l'agent est le pôle directeur de notre mission de député. Il convient de rejeter cette motion. (Applaudissements sur les bancs des groupes UMP et NC.)
Cela fait déjà plus d'un an que ce texte a été voté au Sénat. Nous avons trop tardé pour débattre sur le fond, monsieur Derosier, et il me paraît important d'avancer.
L'ambition première de ce projet de loi est d'offrir des opportunités professionnelles aux femmes et aux hommes qui ont choisi de faire carrière dans la fonction publique au service de nos concitoyens en rendant le meilleur service possible. Ce texte est attendu, utile et nécessaire.
Comme l'a indiqué M. le rapporteur, une très large majorité de fonctionnaires – 85 % – attendent ce texte, dans les trois fonctions publiques. En outre, ce projet a été élaboré en étroite collaboration avec les partenaires sociaux.
On ne peut donc pas dire qu'il tombe du ciel ou qu'il a été rédigé en catimini ; il a été fait par ceux-là même qui l'appliqueront sur le terrain.
Il s'agit, ensuite, d'un texte utile. Au Nouveau Centre, nous pensons qu'il faut encourager la mobilité des fonctionnaires pour redynamiser leur parcours et redonner un sens à leur carrière.
Enfin, c'est un texte nécessaire parce que nous avons besoin d'une réforme qui permette au service public de s'adapter non seulement à l'évolution et à la modernisation des services, mais aussi, malheureusement, aux problèmes financiers que connaît l'État. De telles réformes ne peuvent être reportées indéfiniment, et ce n'est pas le groupe Nouveau Centre qui s'opposera à la modernisation du service de l'État.
Des questions peuvent certes se poser, mais il est permis de voir les choses de différentes manières, et nous ne les voyons pas de même que le groupe socialiste. Nous pensons que l'intérim est une avancée pour les usagers, pour les Français, et que la manière dont le sujet est traité dans le texte est plutôt avantageuse par rapport au fonctionnement actuel.
De même, la possibilité de cumuler plusieurs emplois à temps non complet est une piste intéressante pour préserver l'emploi public dans les zones rurales. Nous savons en effet qu'il est toujours délicat de trouver des fonctionnaires qui souhaitent s'installer dans ces territoires.
Mes chers collègues, vous aurez compris que le Nouveau Centre ne votera pas cette motion.
Le groupe GDR votera la motion de rejet préalable défendue par notre collègue Bernard Derosier. Par ce vote, nous entendons nous opposer à ce mauvais coup que le Gouvernement et la majorité veulent faire passer au début de cette session extraordinaire, après un an de tergiversations, dans la chaleur estivale. C'est une offensive frontale portée au statut des fonctionnaires et aux garanties qu'il offre.
Toutes les organisations syndicales représentant les fonctionnaires sont opposées à ce texte. Référez-vous au vote intervenu, en mars 2008, au Conseil supérieur de la fonction publique : six organisations ont voté contre, deux se sont abstenues ; toutes demandent le retrait des articles 6, 7, 8, 9 et 10, qui constituent le coeur du projet.
Vous ne pouvez donc pas dire que les fonctionnaires attendent ce projet avec impatience. Ils attendent certes un texte qui facilite une mobilité choisie, mais il s'agit là d'une mobilité contrainte. Ce projet, lourd de régressions sociales, permettra de recourir à l'emploi précaire et à des sociétés d'intérim, et créera une nouvelle position du fonctionnaire, celle de la réorientation professionnelle, qui est en réalité un outil pour mettre en place une politique de restructuration.
Monsieur le ministre, vous avez dit que ce projet de loi n'était pas idéologique. Or il l'est ; il suffit de se reporter au discours du Président de la République, en septembre 2007, à Nantes : ce projet vise à mettre en application la RGPP et à diminuer les effectifs de la fonction publique. Nous y sommes résolument opposés.
Deux minutes et quatre observations.
Tout d'abord, contrairement à ce que vous avez indiqué, avec beaucoup d'intelligence et d'habileté, monsieur le ministre, vous ne placez pas l'usager au centre de la problématique. Le dogmatisme tient à ce que la commande politique provient du Président de la République, qui a annoncé qu'il fallait ne pas remplacer un fonctionnaire partant en retraite sur deux. Il ne s'agit donc pas d'une approche en termes de qualité du service ou de souci de l'usager.
Par ailleurs, le texte présente trois difficultés importantes. La première tient au recours à l'intérim. Nous ne portons pas du tout une appréciation négative sur les salariés qui travaillent en intérim, parce que nous savons qu'il est difficile de s'adapter à toutes les tâches, et souvent pénible de devoir attendre chez soi que le téléphone sonne pour être embauché. La question n'est donc pas là.
Le problème, c'est que l'intérim constitue souvent une manière de précariser l'emploi. À l'évidence, pour améliorer la situation sociale des agents, il faut donc préférer la solution consistant à créer un corps de remplaçants à l'intérieur de la fonction publique.
Je sais bien que les deux ne s'opposent pas, mais si l'on facilite le recours à l'intérim, les gestionnaires essaieront de ne pas utiliser le corps de remplaçants. Nous y reviendrons.
La deuxième difficulté tient au cumul. Que celui-ci soit possible dans certaines zones est envisageable, mais le généraliser c'est autre chose.
Enfin, j'ai bien entendu, s'agissant de la mutation, qu'il fallait gérer les cas avec humanité, mais il n'en reste pas moins qu'aucun recours n'est prévu en cas de difficulté ; personne, en dehors des tribunaux, n'est susceptible d'apprécier ce qu'est un emploi de même nature ou un même bassin d'emploi. Les garde-fous font défaut.
En conséquence, le groupe SRC votera cette motion de rejet préalable.
(La motion de rejet préalable, mise aux voix, n'est pas adoptée.)
Madame la présidente, je demande une courte suspension de séance de cinq minutes, pour organiser la suite des débats suite au vote qui vient d'intervenir.
Motion de rejet préalable
La séance est suspendue.
(La séance, suspendue à quinze heures cinquante-cinq, est reprise à seize heures cinq.)
Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, le projet de loi que nous examinons aujourd'hui concerne la mobilité des agents de l'État et les parcours professionnels dans la fonction publique. Mais en réalité, derrière ces sujets, nous abordons le débat bien plus vaste de la nécessaire modernisation de notre appareil administratif et de son indispensable adaptation aux enjeux contemporains. Nous faisons face – du moins en apparence – à un curieux paradoxe. En effet, si le modèle français du service public et l'excellence qui lui est attachée constituent, aux yeux des agents publics comme de l'ensemble de nos concitoyens, l'un des éléments centraux de notre pacte républicain, cela s'accompagne d'attentes profondes de renouvellement et de modernisation chez les fonctionnaires comme chez les usagers du service public.
Loin d'être le produit d'une histoire purement linéaire, notre conception du service public s'appuie sur des moments clefs où se sont opérées d'ambitieuses refondations. Chacun a à l'esprit les lois Thorez de la Libération, les réformes engagées dans les premières années de la Ve République ou encore les lois adoptées entre 1984 et 1986. Si le texte dont nous discutons aujourd'hui s'inscrit dans une dynamique engagée dès la précédente législature, avec notamment la loi de modernisation de la fonction publique du 2 février 2007, il s'inscrit aussi dans l'ambition d'opérer cette nouvelle refondation dont notre fonction publique a besoin. Mais la refondation exige la concertation. C'est pourquoi je tiens à souligner combien ce texte est empreint de l'esprit de dialogue, des échanges nourris qui ont été menés avec les principaux intéressés, c'est-à-dire avec les fonctionnaires eux-mêmes. À ce titre, je salue, monsieur le ministre, la démarche exigeante dans laquelle vous vous êtes engagé depuis deux ans. Je souhaite aussi tout particulièrement rendre hommage à l'action conduite par André Santini dans l'élaboration de ces réformes.
Pour le groupe Nouveau Centre, derrière le terme même de refondation, il ne s'agit pas d'importer en France un modèle concurrent. Bien au contraire, il s'agit de conforter, à la lumière des problématiques et des enjeux actuels, les valeurs auxquelles nous sommes attachés et qui sont au coeur de notre conception du service public.
Nous le savons, l'évolution démographique actuelle représente à la fois un défi et une opportunité. En effet, d'une part, nos concitoyens attendent désormais de l'État qu'il remplisse plus efficacement ses missions, tout en se montrant plus économe des deniers publics, et, d'autre part, le départ en retraite des générations issues du baby boom de l'après-guerre offre l'opportunité de procéder à une large réorganisation de nos administrations.
Ainsi le non-remplacement d'un départ à la retraite sur deux au sein de la fonction publique a-t-il constitué l'un des piliers de l'action du Gouvernement depuis 2007. Bien sûr, pour le Nouveau Centre, l'application de ce principe se doit d'être modulée selon les administrations. Le vaste mouvement de révision générale des politiques publiques a d'ores et déjà connu des traductions concrètes : je pense notamment aux fusions entre directions d'administration centrale, telle celle qui a permis de créer au sein de votre ministère, monsieur Woerth, la nouvelle direction générale des finances publiques ; je pense aussi à d'autres réorganisations empreintes de pragmatisme, telle celle actuellement menée par le ministère des affaires étrangères.
Mais l'évolution démographique que connaît notre société constitue, elle aussi, un défi. En effet, la contraction du marché de l'emploi, conséquence directe de la tendance structurelle au vieillissement de notre population, implique de développer l'attractivité des métiers de la fonction publique pour préserver et conforter la qualité du service public. L'attractivité se mesure, bien sûr, d'abord en termes de rémunération et, pour nous, la diminution des effectifs de l'administration doit être l'occasion de procéder à une revalorisation du traitement des fonctionnaires. Mais l'attractivité se mesure également en termes de parcours professionnel et d'opportunités de carrière. Ainsi, accompagner la réorganisation de nos administrations et mieux valoriser les carrières administratives implique de tracer la voie d'une meilleure gestion des ressources humaines, au service de la qualité du service public et de ses agents.
Afin d'accroître l'attractivité des métiers de la fonction publique, ce texte vise, en premier lieu, à dynamiser les parcours professionnels par le levier de la mobilité. Son article 1er confirme le principe de l'accès, par la voie du détachement, à l'ensemble des corps et des cadres d'emplois. Il en complète la portée en prévoyant la possibilité, pour un agent détaché depuis cinq ans, d'obtenir son intégration au sein de son corps ou cadre d'emplois d'accueil. De plus, l'article 2 crée une nouvelle forme de mobilité en instituant la procédure de l'intégration directe au sein d'un corps administratif de niveau comparable à celui du corps d'origine.
Dynamiser véritablement les parcours professionnels impose toutefois de lever les obstacles entravant, dans les faits, le développement de la mobilité. Or, malgré les possibilités d'ores et déjà inscrites dans notre droit, celle-ci ne touche aujourd'hui qu'une proportion réduite de fonctionnaires, de l'ordre de 5 %. De surcroît, elle ne concerne pratiquement que les agents de catégorie A. Par des mesures telles que la reconnaissance mutuelle des avancements obtenus, ou encore par l'affirmation, au bénéfice de chaque agent public, d'un droit au départ, ce texte permettra aux détachements, mises à disposition ou mises en disponibilité de ne plus se traduire par des ralentissements de carrière. Il viendra ainsi lever l'une des barrières les plus fréquentes à la mobilité des fonctionnaires.
Dans ce contexte général, le développement de la mobilité doit également être un moyen d'accompagner efficacement les restructurations en favorisant le reclassement des agents de l'État dont le poste aura été supprimé – vous l'avez évoqué tout à l'heure, monsieur le ministre. Ceux-ci pourront désormais être accompagnés dans la définition de leur projet individuel d'évolution professionnelle. De plus, une priorité d'accès à certains emplois leur sera reconnue, et leur reclassement au sein de la fonction publique territoriale sera grandement facilité. Par ailleurs, le projet de loi garantit à l'ensemble des fonctionnaires reclassés le maintien de leur régime indemnitaire antérieur.
Quant aux agents contractuels dont l'activité aura été transférée à une autre personne morale de droit public, il convient de souligner que leur contrat de travail ne s'en trouvera en rien affecté.
Ce texte permettra de surcroît d'expérimenter de nouvelles réponses au problème du maintien des emplois publics dans les zones rurales, à l'instar de ce qui se pratique déjà au sein de la fonction publique territoriale. L'État aura désormais la possibilité de créer des emplois à temps non complet, sous réserve que les agents concernés puissent cumuler plusieurs emplois de ce type, afin de conserver leur niveau de rémunération intact.
Chacun mesure bien les réticences que ces dispositions peuvent soulever. Toutefois, sur une question aussi cruciale pour l'avenir de nos territoires ruraux et pour l'aménagement du territoire, il semble nécessaire de faire preuve d'audace et d'imagination. La démarche d'expérimentation permettra l'émergence de solutions pragmatiques et efficaces.
En plus des strictes questions de mobilité professionnelle ou de redéploiement des moyens humains de l'État, ce texte s'attache également à diversifier le recrutement, en poursuivant dans les voies de l'ouverture des concours administratifs, d'une part, et en facilitant le recrutement d'agents non titulaires, d'autre part.
Conforter le principe directeur qu'est la continuité du service public implique, en effet, d'en renforcer la réactivité et la souplesse. Lorsqu'elle fera face à des besoins accrus ou urgents, l'administration pourra ainsi recourir plus facilement au service d'agents contractuels. Elle aura également la possibilité de s'adresser à des entreprises de travail temporaire. Sur ce point aussi, il convient d'éviter les faux procès. Loin de consacrer une zone de précarité à la périphérie immédiate de la fonction publique, le recours à des agences d'intérim constitue en réalité un moyen d'éviter de recruter, pour des durées le plus souvent extrêmement courtes, des contractuels ne disposant pas du même statut et des mêmes protections que les agents publics.
Mes chers collègues, le texte dont nous débattons permettra à nos administrations de mieux gérer leurs ressources humaines. Il s'agit d'apporter des solutions à la rigidité des statuts, pour valoriser enfin les talents et les compétences.
À terme, c'est une réforme qui permettra de conforter notre conception des services publics. C'est à ce titre que les députés du Nouveau Centre lui apporteront leur soutien. (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP.)
Monsieur le ministre, monsieur le président de la commission des lois, monsieur le rapporteur, mes chers collègues, ce texte ne me semble pas devoir susciter, dans cet hémicycle, la passion et les désobligeances que j'ai pu parfois percevoir dans les propos tenus par un de mes collègues qui siège sur les bancs du groupe socialiste et qui est très bon connaisseur de ces questions.
En réalité, on peut dire les choses avec mesure – et je vais tenter de le faire – simplement parce que le texte lui-même me semble mesuré, ni plus ni moins. Il est mesuré parce que tant les agents de la fonction publique que l'administration s'y retrouvent, et j'ai donc tendance à penser que, par conséquent, l'usager va s'y retrouver également.
Plutôt que d'essayer de lui trouver je ne sais quelle origine idéologique – ce qui est absurde –, il faut constater que ce texte est mesuré car il tient compte des mouvements qui se déroulent actuellement dans le secteur public et, de facto dans la fonction publique. Du fait de la restructuration des services de l'État, des agents se retrouvent en situation d'être demandeur d'une affectation sur d'autres emplois qu'ils soient dans la fonction publique d'État, dans la fonction publique territoriale ou dans la fonction publique hospitalière. C'est tout simplement de cela qu'il s'agit.
Monsieur le ministre, cette introduction étant faite, trois points me paraissent devoir être soulignés. D'abord et à plusieurs titres, ce texte prend acte de l'évolution de la fonction publique que vous avez impulsée avec votre secrétaire d'État depuis deux ans.
Vous avez impulsé de nouvelles méthodes, en insistant tout particulièrement sur la concertation, comme en témoigne la consultation nationale lancée d'octobre 2007 à mars 2008 et visant à dialoguer directement avec les usagers – 20 000 contributions ont été mises en ligne, 500 000 visiteurs sont venus sur le site ouvert à l'occasion.
Outre cette concertation ouverte, vous avez aussi engagé le dialogue avec les partenaires sociaux. Je m'en voudrais de ne pas rappeler les trois conférences sociales que vous avez initiées sur les accords salariaux, comportant en particulier la mise en place de la garantie individuelle de pouvoir d'achat – une disposition fondamentale qui bouleverse la façon de voir les choses. En second lieu, je citerai tout ce qui a trait aux accords dits de Bercy sur le dialogue social qui ont été signés par six syndicats. Quoi qu'en disent certains de mes collègues, cela marque une évolution tout à fait importante de la façon de dialoguer avec les syndicats dans la fonction publique. Puis, nous avons ce projet de loi sur la mobilité. Nous sommes dans des phases de concertation et de dialogue, ce qui est important.
Ce changement dans les méthodes s'accompagne d'une évolution dans les objectifs : le pacte 2012 traite à la fois de l'accès à la fonction publique, des problèmes de carrière et de mobilité. Vous avez impulsé tout cela, nous plaçant dans une logique que ce texte de loi se contente de respecter.
Dernière évolution : celle du contexte lui-même. Tout en sachant que ce n'est pas le sujet du jour, j'aurai beaucoup de plaisir à répondre non pas aux arguments mais à chacune des attaques que nous avons entendues sur la problématique des effectifs. Permettez-moi deux mots sur le sujet. On peut dialoguer à perte de vue sur les effectifs de la fonction publique, celle d'État en particulier. La vraie question est celle-ci : dans un monde qui bouge, avec des effectifs qui doivent évidemment être directement corrélés aux compétences de chacune des fonctions publiques, peut-on s'en tenir au postulat selon lequel les effectifs de la fonction publique d'État doivent rester les mêmes ? La réponse est non, bien entendu !
Tous les usagers des services publics territoriaux savent qu'aujourd'hui les compétences des collectivités territoriales sont plus importantes. De fait, l'État exerce moins de compétences. De fait, il faut penser à la façon dont les fonctionnaires de l'État qui n'ont plus ces compétences seront en mesure d'avoir un emploi garanti, mais dans d'autres fonctions publiques comme la fonction publique territoriale. C'est tout le sujet.
Comme il y a trois jours, lors du débat budgétaire, je précise que les chiffres cités sur le sujet sont complètement infondés. Mes chers collègues de la majorité, un chiffre permet de répondre toute de suite à la critique émise tout à l'heure par M. Derosier : entre 1996 et 2006, les effectifs de la fonction publique d'État, malgré les transferts de compétences, ont quand même augmenté de 2 %, tandis que ceux de la fonction publique territoriale augmentaient de 35 %. Voyez que ce seul chiffre suffit à démontrer, sans difficulté, que nous n'avons pas une politique de restriction ou de diminution des effectifs par principe.
Les réformes liées à la RGPP ont été lancées dans ce cadre d'une administration repensée. Comme le ministre et le rapporteur l'ont indiqué, des structures centrales et locales sont regroupées, en particulier à Bercy avec le rapprochement de la direction générale des impôts et de la comptabilité publique. Au niveau territorial, c'est aussi le cas des directions générales de l'équipement et de l'agriculture. Je pourrais multiplier les exemples. Nous savons parfaitement qu'il est du devoir de chacun d'entre nous de repenser l'administration. Nous dans la majorité et vous dans l'opposition, nous sommes tous confrontés à un problème de structuration de l'organisation administrative. Ce n'est pas aujourd'hui que nous allons nier la nécessité de le faire.
Ce texte met une seule chose en avant : la mobilité est le moyen de s'adapter à cette évolution que je viens de décrire, et trois constats s'imposent. D'abord, la mobilité ne fonctionne pas. Cela a été dit et je le répète : elle est peu utilisée et de manière inégalitaire. Seulement 5 % des agents ont recours aux différentes formes de mobilité. Ceux qui la pratiquent sont des hommes plutôt que des femmes, des agents de catégorie supérieure plutôt que des agents de catégorie C qui représentent pourtant près du tiers de la fonction publique d'État, et des administratifs plutôt que des agents techniques. Le rapport de Jacques Alain Bénisti le dit très bien.
Puisque la mobilité se pratique peu et de manière inégalitaire, c'est aller dans la bonne direction que de la repenser. Toute polémique sur le sujet est absurde. Au demeurant, tout cela a déjà été impulsé : fusion des corps, formation professionnelle par l'intermédiaire de l'ADIF, règles de mises à disposition diversement assouplies, prêt mobilité à taux zéro, indemnités de mobilité. Tout cela était déjà lancé mais ne fonctionnait que moyennement. Nous avons à présent un texte qui vise à actualiser ces dispositifs, et cela va dans la bonne direction.
Qu'est-ce qui est essentiel ? C'est de partir de l'idée que le texte défend évidemment et en premier lieu les intérêts des agents, dans cette phase de restructuration que je viens d'évoquer. C'est vrai pour l'article 1er, avec le détachement qui donne accès à tous les corps et les cadres d'emploi. C'est fondamental. C'est vrai pour l'intégration dans les corps d'accueil après cinq ans, avec obligation pour l'administration de la proposer. Qui peut me dire que ce n'est pas un avantage fondamental pour les agents ? C'est vrai, évidemment, pour l'intégration directe dans un corps ou un cadre d'emploi. Cette mesure tout à fait essentielle en cette période de restructuration a été désignée à plusieurs reprises comme une avancée fondamentale du texte.
C'est vrai pour le droit au départ de chaque agent, avec des refus extrêmement limités de la part de l'administration. Comme on le voit, cette disposition va dans le sens de la protection des intérêts de l'agent. C'est vrai pour la reconnaissance mutuelle des avancements obtenus par un fonctionnaire détaché. Le fonctionnaire mobile ne subira pas de préjudice, notamment en termes de rémunération, du fait du choix qu'il a effectué. Tout cela, je le répète, va dans un sens précis : les agents seront plus mobiles, et cette mobilité s'effectuera dans des conditions de protection mieux assurées et mieux garanties qu'elles ne l'étaient jusqu'à présent.
Voilà un point essentiel qui repose sur un raisonnement simple : quand les agents sont mieux protégés, quand l'administration est mieux structurée et organisée – je vais en dire quelques mots –, l'usager s'y retrouve.
Les intérêts des agents et ceux de l'administration convergent parfois. Comme plusieurs orateurs précédents l'ont souligné, c'est le cas en particulier quand un agent se voit offrir un choix entre trois propositions de poste. Actuellement, la situation est d'une extrême simplicité : quand un agent refuse de rejoindre le poste qu'on lui assigne, il se met en situation d'être exclu de la fonction publique.
À l'avenir, le même agent pourra choisir entre trois propositions plutôt que de s'en voir offrir une seule. De son côté, l'administration n'aura plus d'agents sans affectation, pour cause de refus de poste, pendant des années entières. Nous avons là une synthèse parfaite de la convergence des intérêts de l'agent et de l'administration. C'est fondamental.
Troisième aspect du texte sur lequel je me permets d'insister : l'administration y trouve son compte car, de diverses manières, elle gagne de la souplesse en matière de politique d'embauche. Ainsi, les articles 9 et 10 prévoient de faciliter l'embauche de non-titulaires, des intérimaires. Je répète qu'il est complètement décalé d'interpréter le mot intérimaire de façon péjorative, notamment lorsqu'on se réfère à la fonction publique hospitalière et aux infirmières. De telles mesures permettent de concilier les intérêts de l'administration et de l'agent et, par conséquent, ceux des usagers.
Je conclurai mon propos par une demande : une étude d'impact a-t-elle réalisée, afin d'évaluer le coût pour l'État de tous ces dispositifs, monsieur le ministre ? Avez-vous prévu des évaluations après la mise en oeuvre de la loi ? Cela me semblerait utile car, si les dispositifs proposés me paraissent tout à fait intéressants, ils auront un coût important pour l'État. Il faut en être conscient.
Pour ma part, je suis convaincu que ce texte va dans la bonne direction, qu'il est à la fois mesuré, juste et équilibré. C'est sans aucune hésitation qu'il faut le voter.
Madame la présidente, monsieur le ministre, monsieur le rapporteur, je voudrais faire quelques observations au nom du groupe SRC.
Tout d'abord, revenons sur le procès en hérésie et les accusations de dogmatisme qui peuvent être jetées comme des anathèmes d'un côté comme de l'autre. Vous nous accusez de vouloir conserver la fonction publique telle qu'elle est, immuable, sans aucun mouvement. Qui plus est, vous nous accusez de refuser de prendre en compte l'intérêt de l'usager, de ne jamais proportionner les moyens humains aux besoins, et de ne jamais procéder à des évaluations de ces besoins. Nous récusons ces accusations.
Chaque fois qu'il est possible et nécessaire, nous faisons ces évaluations.
Bien évidemment, j'ai dans ma besace les mêmes accusations qui repartent dans l'autre sens, ainsi que le procès en hérésie : nous vous disons, monsieur le ministre, que ce projet s'inscrit de façon dogmatique dans l'idée de réduire la fonction publique, avant même d'estimer les intérêts de l'usager.
C'est peut-être une nécessité mais, mon cher collègue, elle est pensée en dehors de toute appréciation des besoins, en dehors de tout examen du service et de la qualité du service rendu à l'usager, comme un dogme établi avant même la politique de révision générale des politiques publiques. Sans examiner les besoins et leur coût, on a décidé que les effectifs de la fonction publique d'État étaient pléthoriques et qu'il fallait les réduire. Vous concevez que nous ne soyons pas spontanément favorables à cette approche, qui nous paraît dogmatique.
Au-delà des procès qui, en effet, ressemblent parfois à des procès en hérésie, certaines mesures du texte nous posent problème. La première d'entre elles a trait à l'intérim. Loin de nous l'idée de dire du mal des intérimaires, dont j'ai déjà souligné les réels mérites, tant il est difficile d'entrer dans une entreprise au pied levé sans en connaître la culture et les pratiques. La question n'est donc pas le jugement que nous portons sur les intérimaires, qui méritent tout le respect pour leur travail.
Le problème, selon nous, est double. En premier lieu, il réside dans la généralisation du recours à l'intérim. Nous avons bien compris vos intentions et n'en faisons pas le procès ; mais nous avons tous l'expérience de ce qui s'est, hélas, produit dans l'industrie. Ainsi, dans mon département, sur les 10 000 personnes qui travaillaient autrefois sur un grand chantier, seulement 3 000 y sont aujourd'hui directement rattachées : les autres sont des sous-traitants ou des intérimaires. Pour l'anecdote, on reconnaît ces derniers à la couleur de leur vélo, qui sont jaunes, alors que ceux des salariés de l'entreprise sont bleus. Cependant, me direz-vous, l'industrie n'a rien à voir avec l'administration publique.
Si j'ai anticipé la critique, mon cher collègue, c'est pour pointer une évolution pour ainsi dire naturelle, car il est finalement assez simple de se passer de la gestion des ressources humaines. Notre expérience à la tête de collectivités nous montre en effet qu'il est plus facile de gérer des choses ou des contrats que des hommes, tâche passionnante mais difficile que l'on délègue volontiers à un tiers. Bref, la tendance est en faveur du recours à l'intérim, avec la précarisation que cela implique, puisque les intérimaires sont souvent en attente d'un temps plein.
J'ai bien compris que votre intention était de réserver l'intérim aux remplacements de courte durée.
J'ajoute que les garde-fous relatifs au travail temporaire dans le secteur privé n'ont pas empêché l'ensemble des entreprises d'y recourir : dans l'industrie notamment, il n'y en a plus une seule qui n'emploie pas, et de façon permanente, des intérimaires.
Autre difficulté : le coût relativement élevé de l'intérim. Outre que le salaire versé à l'intérimaire est en général, compte tenu des indemnités de précarité, un peu supérieur au salaire ordinaire de la catégorie, il faut y ajouter les marges de l'agence.
Certes, mais les coûts en sont importants, et le risque est de l'étendre.
Deuxième problème : la mutation. Vous avez expliqué qu'il s'agissait d'une avancée, mais aucun recours n'est prévu pour apprécier la qualité des trois propositions. Certes, la commission des lois a amendé le texte pour que ces dernières se fassent à salaire égal, correspondent au même type de travail et soient situées dans un bassin d'emploi géographiquement proche, mais, je le répète, aucun recours n'est possible, sinon devant les tribunaux. Les protections ne nous semblent donc pas suffisantes.
La troisième question a trait au cumul avec un emploi privé, cumul dont l'interdiction date de 1936, à une époque où n'existaient pas encore les trois fonctions publiques – la fonction publique d'État, la fonction publique territoriale et la fonction publique hospitalière. Le texte modifie la loi du 2 février 2007, laquelle permettait déjà un tel cumul dès lors que le fonctionnaire ne consacrait pas plus de 50 % de son temps à une activité dans le privé. Porter ce seuil à 70 %, comme vous le proposez, risquerait en premier lieu de laisser croître le nombre de personnes sous-employées et sous-payées dans la fonction publique et dans le secteur privé, où ils occuperont un petit emploi à temps partiel. Par ailleurs, une telle mesure n'empêcherait pas les abus : la pression patronale, plus importante dans le privé que dans le public, pourrait conduire certains personnels à délaisser leur emploi dans le public, comme pourraient également être tentés de le faire des fonctionnaires installés à leur compte, dans la mesure où la pression du chiffre d'affaires ou des clients sera pour eux plus importante que celle de la hiérarchie administrative. En clair, le risque est que certains fonctionnaires, compte tenu de ces différentes pression, travaillent davantage hors de la fonction publique que pour elle.
Le seuil de 50 %, mis en place, je le répète, par la loi du 2 février 2007 – sauf erreur de ma part – visait plus spécifiquement les zones de revitalisation rurale. Bien qu'aucune évaluation de cette mesure n'ait été faite, on veut aujourd'hui l'étendre à l'ensemble de la fonction publique.
En conclusion, ce texte nous semble, comme beaucoup d'autres, plein de bonnes intentions : nous souscrivons tous à son objectif de favoriser la mobilité dans la fonction publique, mais les dangers qu'il présente quant à l'intérim, aux mutations et au cumul sont tels que nous ne pouvons que nous y opposer. (Applaudissements sur les bancs du groupe SRC.)
Merci d'avoir respecté votre temps de parole, mon cher collègue.
La parole est à M. Marc Dolez.
Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, les députés communistes, républicains et du parti de gauche estiment que le présent texte s'inscrit pleinement dans la révolution culturelle annoncée par le Président de la République le 19 septembre 2007 à Nantes, laquelle vise à mettre en place une nouvelle fonction publique, inspirée du modèle libéral européen, à l'anglo-saxonne.
Il s'agit d'une attaque frontale contre le statut des fonctionnaires et les garanties que ce dernier représente pour tous les citoyens ; il s'agit, en d'autres termes, d'une nouvelle remise en cause de la conception française de la fonction publique, laquelle repose, je le rappelle, sur le service public à la française qui est au coeur de notre pacte social et républicain, lui-même hérité de la Libération.
Si la loi du 19 octobre 1946 doit être considérée comme la première expression majeure, dans notre droit, de cette conception républicaine de la fonction publique, les avancées intervenues depuis ont permis d'accorder aux fonctionnaires de nouveaux droits et un statut spécifique.
Comme le rappelait récemment Anicet Le Pors, auteur de la grande loi de 1983, l'unité de ce statut est fondée sur trois principes. Le premier est l'égalité, par référence à l'article VI de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, qui dispose que l'accès aux emplois publics s'effectue « sans autre distinction que celle [des] vertus et [des] talents » : c'est donc par la voie du concours que l'on entre dans la fonction publique.
Le deuxième principe est l'indépendance du fonctionnaire vis-à-vis du pouvoir politique comme de l'arbitraire administratif, principe assuré par le système dit de la « carrière » ou du grade, propriété du fonctionnaire et distinct de l'emploi, qui, lui, est à la disposition de l'administration ; ce principe ancien se trouve déjà formulé dans la loi relative aux officiers de 1834.
Troisième et dernier principe : la citoyenneté, qui confère au fonctionnaire la plénitude des droits des citoyens et reconnaît la source de sa responsabilité dans l'article XV de la Déclaration de 1789, selon lequel « la société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration ». Cette conception du fonctionnaire-citoyen s'oppose à celle du fonctionnaire-sujet. C'est sur cette base qu'a été construite une fonction publique à trois versants, ensemble à la fois unifié et respectueux des différences, comme l'indiquent ses quatre titres adoptés successivement en 1983, 1984 et 1986.
À vrai dire, ce projet de loi relatif à la mobilité et aux parcours professionnels dans la fonction publique est une nouvelle étape de l'offensive menée depuis plusieurs années contre la fonction publique et les services publics. Il est le prolongement des multiples déstabilisations menées depuis plus de vingt ans : mise à l'écart progressive, depuis le début des années 90, de la fonction publique de La Poste et de France Télécom, établissements suivis en cela par bien d'autres services ou établissements administratifs ; loi Hoeffel de 1994, qui a permis le recrutement sans concours des agents administratifs à l'échelle 2 ; rapport annuel du Conseil d'État de 2003, qui esquissait la théorie d'un autre modèle de fonction publique en érigeant le contrat en source autonome de son droit ; loi de juillet 2005, qui a introduit le contrat à durée indéterminée dans la fonction publique ; loi du 2 février 2007, dite de « modernisation », qui, sous couvert de renforcer le droit à la formation des agents, a rapproché la fonction publique du secteur privé ; Livre blanc sur l'avenir de la fonction publique du 17 avril 2008, rédigé par Jean-Ludovic Silicani ; enfin, proposition de loi déposée par quatre-vingt-sept collègues de la majorité le 21 janvier dernier pour instituer la liberté de recrutement par les collectivités territoriales et faire du recours au contrat de travail de droit commun la règle.
Le présent texte poursuit donc un objectif de réduction des dépenses et des effectifs ; il encourage les départs sous couvert de mobilité et donne en réalité à l'État les outils nécessaires pour mettre en oeuvre un plan social d'une ampleur inégalée. Enfin, dans le même but de réduction des dépenses publiques, il permettra à l'État de se désengager, au détriment des collectivités territoriales.
L'argument de la mobilité est en réalité utilisé pour inciter les fonctionnaires à quitter la fonction publique.
C'est dans cette intention que vous proposez d'accroître le champ de la contractualisation au sein de la fonction publique, d'y organiser l'instabilité de l'emploi et, à vrai dire, de favoriser le clientélisme.
L'extension des possibilités de cumul d'emplois à temps partiel accroîtra incontestablement la précarité ; enfin, la facilitation du recours aux contractuels ou, pis encore, celui, légalisé, à l'intérim, ouvrent encore davantage la brèche de la contractualisation dans le recrutement au sein de la fonction publique. Couplée à l'intérim, cette contractualisation renforcée revient à fonder le recrutement sur le clientélisme et à en faire une filière d'embauche à part entière, pour transformer les agents de la fonction publique en variables d'ajustement, comme le sont les salariés des entreprises privées.
Alors que toute réforme ne devrait se fixer comme objectif que l'intérêt général et le progrès social pour tous, il s'agit bien ici de démanteler le statut de la fonction publique, pour mieux mettre en place la révision générale des politiques publiques…
…qui commande des suppressions massives de postes de fonctionnaires. L'objectif est bien de donner aux administrations de nouveaux outils pour gérer les restructurations qu'imposera cette RGPP.
Le dispositif principal du projet de loi traduit parfaitement cet objectif, notamment aux articles 6, 7, 8, 9 et 10, dont toutes les organisations syndicales demandent le retrait.
Ce projet de loi utilise donc le thème de la mobilité comme un paravent, à des fins purement comptables et financières. Il doit être analysé dans son ensemble sous l'angle de la révision générale des politiques publiques. Vos objectifs sont la réduction des dépenses publiques et le remodelage de l'appareil de l'État – vous ne vous en cachez d'ailleurs pas.
Avec ce texte, vous vous donnez les moyens d'organiser dans la fonction publique un vaste plan social qui ne dit pas son nom. Personne n'est dupe. Tous les syndicats, dans leur diversité, ont exprimé leur opposition au projet. Au moment même où je m'exprime, ils se rassemblent devant l'Assemblée nationale pour manifester leur volonté de résister à ce dispositif.
Il s'agit donc bien à nos yeux d'une remise en cause de la conception républicaine du statut de la fonction publique. Nous avons une tout autre idée de ce que devrait être cette fonction publique. Notre pays doit développer ses services publics pour leur permettre de répondre pleinement aux besoins de la population. C'est d'autant plus vrai que la montée de la précarité place les collectivités territoriales en première ligne face à des familles que le chômage fragilise ou jette dans des difficultés insurmontables.
Notre opposition résolue s'explique donc à la fois par le contenu même du texte qui nous est présenté et que nous désapprouvons, et par notre attachement indéfectible à une fonction publique au service de tous, respectant l'égalité du traitement des citoyens, avec des agents exerçant leur mission de manière neutre et impartiale. (Applaudissements sur les bancs du groupe SRC.)
Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, à ce stade de la discussion, je souhaiterais limiter mon intervention à trois points.
Le premier concerne l'orientation générale du texte qui nous est soumis. Je voudrais à cet égard féliciter le Gouvernement pour la ferme volonté dont il témoigne d'ouvrir largement les administrations au grand vent de la modernité. J'ai servi l'administration de l'État pendant plus de trente ans. Il y a une vingtaine d'années, j'étais moi-même le gestionnaire des personnels d'encadrement du ministère de l'intérieur, et j'ai pu constater, à l'occasion de ces expériences, combien les administrations se sentaient souvent propriétaires de leur corps administratif et combien les corps administratifs se sentaient souvent propriétaires de leurs fonctionnaires.
Pendant très longtemps, la mobilité a été mal perçue. Lorsqu'elle a été rendue obligatoire, elle a été vécue, par la plupart des administrations, comme une contrainte inutile, voire néfaste. Quand il a fallu la subir, la plupart d'entre elles se sont attachées à organiser ces mobilités, à baliser le terrain que pouvaient parcourir leurs fonctionnaires, et, une fois la période de deux ans passée pour les administrateurs civils, à les récupérer dans les fonctions qu'ils exerçaient antérieurement. C'est ainsi que les choses se sont passées. En tant que gestionnaire de cette administration, j'ai moi-même contribué, je le reconnais, à ce type d'activité, et je constate aujourd'hui avec une immense satisfaction que c'est enfin un nouvel horizon qui s'ouvre à nos fonctionnaires.
J'ai la conviction que tout le monde y gagnera : les fonctionnaires parce qu'ils pourront organiser plus librement leur parcours au sein de l'administration et enrichir leur expérience, les administrations parce qu'elles pourront bénéficier de fonctionnaires davantage motivés, mieux formés par les contacts qu'ils auront eus à l'extérieur.
Ma seconde observation porte sur les restructurations. Le terme « restructuration » apparaît à plusieurs reprises dans le projet de loi et je reconnais volontiers qu'il fait peur : dans l'inconscient collectif des Français, il est très souvent associé à « plan social » et à « licenciements ». Toutefois, il est évident que les administrations doivent se restructurer : mais ce n'est pas aujourd'hui, ni demain, ni après-demain, qu'elles doivent le faire ; c'est en permanence. Nous sommes dans un monde qui change et personne ne saurait imaginer que ce changement s'arrête à la grille de nos ministères. Depuis quelques années, des pans entiers d'activité ont disparu, parce que de nouvelles techniques sont intervenues – internet, en particulier –, qui bouleversent les conditions de fonctionnement des administrations comme celles des entreprises. Parallèlement, des pans entiers d'activités nouvelles sont apparus : je pense notamment à l'irruption, sur la scène de la législation et de la réglementation, de matières immenses, comme la protection de l'environnement ou la diffusion de l'audiovisuel. Ce sont des thèmes dont on ne parlait pas dans nos administrations il y a vingt ou vingt-cinq ans, et qui sont aujourd'hui présents dans l'activité quotidienne de nos fonctionnaires. Ces exemples montrent que nos administrations doivent s'organiser en conséquence, s'adapter dans leurs structures, dans leurs méthodes, dans leurs recrutements, dans la gestion de leur personnel.
Se restructurer, ce n'est évidemment pas mettre en oeuvre des plans sociaux, ce n'est évidemment pas licencier. Les fonctionnaires ont leur statut, ils ont leur protection, et c'est bien ainsi. Je partage entièrement le sentiment qui a été exprimé tout à l'heure à cette tribune par notre collègue Georges Tron : le projet qui nous est soumis est équilibré.
On nous accuse de vouloir à tout prix supprimer des effectifs et diminuer les recrutements. Je souhaiterais rappeler que, malgré l'application de la règle selon laquelle, désormais, seul un fonctionnaire sur deux partant à la retraite est remplacé, rarement l'administration a autant recruté qu'aujourd'hui : ainsi le veut la pyramide des âges.
Ma dernière observation portera sur les rémunérations. Plus les parcours professionnels sont diversifiés, plus les rémunérations doivent être sécurisées. À cet égard, je me félicite de l'importance des garanties qui ont été apportées par le projet de loi dont nous sommes saisis. Je pense en particulier à la garantie individuelle de pouvoir d'achat, qui est une véritable petite révolution en soi…
…et qui figure noir sur blanc dans le texte que nous allons examiner. Je pense également à l'ensemble des mesures qui ont été prises pour sécuriser la rémunération des fonctionnaires à l'occasion de leur détachement. C'est en effet ainsi que l'on arrive à favoriser la mobilité professionnelle.
Cependant, les efforts essentiels que nous devons faire en la matière me paraissent désormais devoir porter moins sur la sécurisation des rémunérations que sur la modernisation du système, en particulier par la généralisation des rémunérations au mérite. On a parfois le sentiment – et je me tourne, en disant cela, vers les bancs de la gauche – qu'il s'agit d'une idée nouvelle, qui nous a été suggérée par le secteur privé, qu'il s'agit de reproduire dans l'administration ce qui se fait dans les entreprises. La réalité historique est différente. Cette idée de la rémunération au mérite apparaissait explicitement, dès 1946, dans la préface du premier statut général des fonctionnaires. Je ne résiste pas au plaisir de vous en lire une phrase : « Le Statut prévoit aussi l'extension des primes de rendement individuelles et collectives qui permettront de proportionner la rémunération du fonctionnaire ou d'un groupe donné de fonctionnaires à l'intensité et à l'efficacité de l'effort. » Cette préface était signée par le vice-président du gouvernement de l'époque : il s'appelait Maurice Thorez et était par ailleurs secrétaire général du parti communiste français. (Sourires sur les bancs du groupe UMP.) C'est dire que la gauche avait alors une conception particulièrement dynamique de la fonction publique.
Je me réjouis que la rémunération au mérite individuel progresse, qu'elle soit en train de se généraliser. Je crois que nous aurons, dans les mois ou dans les semaines qui viennent, un pas supplémentaire à accomplir, avec la rémunération au mérite collectif. Il s'agit en réalité d'étendre aux trois fonctions publiques le système d'intéressement dont je rappelle que, depuis 1959, il existe au bénéfice des salariés qui relèvent du code du travail, qu'il a été étendu aux entreprises publiques en 1986 et 1987, et qu'il n'y aurait aucune raison d'en exclure aujourd'hui les fonctionnaires de l'État, des collectivités territoriales et de la fonction publique hospitalière. L'enjeu concerne non seulement les rémunérations, mais le management des administrations : il n'y a pas d'intéressement sans accord avec les personnels et leurs représentants, accord qui doit porter sur les objectifs, sur les moyens et sur les instruments de mesure.
Si une telle réforme était adoptée, elle éclairerait peut-être d'un jour nouveau cette mobilité que nous essayons de mettre en place, car, aujourd'hui, lorsqu'un fonctionnaire passe d'un service à un autre, il passe finalement d'une administration à une autre administration. Demain, il passera d'une administration à une équipe, et il adhérera à cette équipe en fonction des objectifs qui auront été fixés, parce qu'il saura que, par le biais de sa rémunération, son activité aura une influence sur son niveau de vie.
Je voudrais me féliciter des transformations qui sont en train de s'accomplir dans cette fonction publique à laquelle nous sommes très nombreux à être profondément attachés : la diminution du nombre des corps, qui est un élément d'équité et de dynamisme dans la gestion de la fonction publique ; le regroupement des services – services des administrations centrales, services déconcentrés de l'État –, qui apportera plus de simplicité pour les fonctionnaires, plus d'accessibilité pour le public, plus d'économie pour le contribuable ; la suppression en cours de la notation – qui, chacun le sait, était devenue complètement impersonnelle, tout le monde obtenant entre 19,5 et 20 – et qui sera remplacée par des entretiens personnalisés.
C'est avec des méthodes de cette nature que l'on arrive à faire progresser les choses. Il fallait sans doute que la République se dote d'un Gouvernement dont on dit qu'il est libéral pour que la fonction publique soit désormais à ce point prise en compte, et je m'en félicite.
Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, au coeur du modèle social français, que le Président de la République redécouvre pour s'en glorifier, il y a le statut de la fonction publique, issu des réflexions de la Résistance, complété par la loi de 1984 sur la fonction publique territoriale – qui fut l'un des éléments essentiels ayant permis la décentralisation : tous les élus locaux savent quel était, avant cela, l'état de la fonction publique locale, communale, départementale, voire régionale.
Dans un pays où le chômage ne cesse d'augmenter, où la sécurité de l'emploi n'est plus assurée, on comprend que les Français regardent avec envie, comme dans toutes les périodes similaires d'ailleurs, ces fonctionnaires qui ont la garantie de l'emploi – ce qui est un peu considéré comme un privilège. La réalité est tout autre : n'oublions pas que l'on ne devient fonctionnaire que parce que l'on a réussi un concours ou un examen auquel on s'est préparé. La sélection est donc importante selon les différents concours.
Au-delà de la seule compétence, vérifiée par cet examen ou par ce concours, il y a davantage encore dans la fonction publique : un état d'esprit, un plus, en quelque sorte. Être fonctionnaire, c'est choisir de travailler pour l'intérêt général dans le service public et d'assurer l'égalité de traitement des habitants face à l'ensemble des lois. Autrement dit, un fonctionnaire, bien loin de la caricature qu'en donnent certains humoristes, est une personne qui n'a pas fait le choix de gagner de l'argent – même s'il espère légitimement que son travail sera rémunéré – ou de fonder sa vie sur le gain et le profit, ce que l'on ne saurait au demeurant reprocher à quiconque ; c'est une personne qui a choisi de servir l'intérêt général. Il y a quelque chose de plus dans la fonction publique. Je tiens à cet égard à rendre hommage à tous ces fonctionnaires que j'ai rencontrés, au cours de ma carrière professionnelle et en ma fonction de député, dans les diverses administrations locales, de l'inspection académique au Trésor ou à la préfecture.
C'est sur le terrain que l'on rencontre des gens qui ont un véritable sens de l'intérêt général – ne l'oublions pas, car c'est là la spécificité de nos services publics.
Examiner la situation à l'étranger permet de souligner notre originalité. Il existe deux types de pays. Les pays en voie de développement ignorent la tradition de la fonction publique, qui travaille souvent dans des conditions très discutables. Les services publics s'en trouvent désorganisés et, in fine, l'économie de ces pays ne fonctionne pas. Je passe en outre sur les phénomènes de corruption, et sur le fait que l'on n'y peut obtenir de service que moyennant une rémunération supplémentaire : les fonctionnaires de ces pays, faut d'être payés correctement – voire payés tout court – trouvent d'autres voies de rémunération. Ayant participé pendant plusieurs années à des missions d'assistance à la fonction publique dans les anciens pays de l'Est, alors en reconstruction, j'ai pu constater combien l'absence d'une véritable fonction publique constituait un handicap au développement économique.
Autre regard : celui que l'on peut porter dans les pays développés de tradition libérale, où l'on tente d'introduire les critères, les valeurs et les méthodes de rentabilité du secteur privé dans la fonction publique, avec pour conséquence la dégradation de la qualité du service public.
J'en veux pour preuve l'évolution du fonctionnement de La Poste. À mesure que les critères de rentabilité sont plus présents dans les divers secteurs d'activité postale, la notion de service public recule et la qualité des prestations n'a plus rien à voir avec la mission de service public. Nous vivons cette situation en permanence : il suffit d'observer ce qui se passe dans les services postaux.
Il va de soi que la fonction publique doit évoluer mais, monsieur Diefenbacher, elle ne cesse d'évoluer ! On constate cette évolution permanente sur le terrain, où les agents consentent à des efforts considérables. Certains articles de ce texte – les premiers, en particulier – participent de ce mouvement consistant à adapter en permanence la fonction publique. Toutefois, le texte qui nous est présenté va bien plus loin, et s'inscrit d'ailleurs dans le sillage de lois précédentes qui, par petites touches successives – la méthode est bien connue –, désarticulent les bases de notre fonction publique qui constitue pourtant le socle de notre modèle social.
Je ne prendrai qu'un exemple : la disposition qui ouvre la possibilité, si le besoin s'en fait sentir, de recourir à l'intérim, comme dans l'industrie. Curieuse mesure, qui illustre bien la philosophie de ce texte. La fonction publique ne se limite pas à la seule compétence de ses agents ; elle est plus que cela. Le recours possible à l'intérim m'a rappelé cette évocation que Charles Péguy faisait des instituteurs de la IIIe République, ces fameux « hussards noirs » de la République, dans son Cahier de la quinzaine intitulé « L'argent ». Il y décrit la véritable mystique républicaine de ces fonctionnaires, et leur « dévouement sans mesure à l'intérêt commun ». Voilà ce qu'est la fonction publique ! Ce n'est pas seulement la compétence ; c'est aussi autre chose. Comment remplacera-t-on un instituteur ayant une véritable vocation par un instituteur intérimaire ? En commission, nous avons beaucoup parlé des infirmières : il est vrai que dans un bloc opératoire, la technicité des actes rend peut-être possible le remplacement d'une personne par une autre de même compétence, mais ces cas sont très peu nombreux. L'ensemble des tâches de la fonction publique sont accomplies par des personnes qui ont une autre culture, une autre tradition qui dépasse le seul problème de la compétence.
Votre texte, monsieur le ministre, s'inscrit dans le cadre d'une politique économique globale, dont l'objectif affiché – même si l'on en parle moins à l'occasion de ce texte – est bien de ne pas renouveler un poste de fonctionnaire sur deux. Pourquoi un sur deux d'ailleurs et pas deux postes sur trois, ou trois postes sur quatre ? Quoi qu'il en soit, la règle est mathématique. Avons-nous trop de fonctionnaires ? La question mérite d'être posée. Il n'existe pas, à ma connaissance, d'élément comparatif significatif avec d'autres pays, dans la mesure où les notions du service accompli diffèrent selon les lieux.
En revanche, il est vrai que la répartition des fonctionnaires sur le territoire est inégale dans tous les domaines. Or, rien n'est fait : au contraire, ces inégalités de répartition sont maintenues. Il est vrai aussi qu'il existe un décalage entre les administrations déconcentrées et l'administration centrale : plusieurs rapports ont montré que la décentralisation et la reprise d'un certain nombre de tâches aux échelons centraux n'a pas pour autant entraîné la diminution des effectifs de l'administration centrale. Il est vrai, enfin, qu'il existe des doubles emplois dans la fonction publique territoriale entre les niveaux communal et intercommunal : faute de les harmoniser pour construire la commune du XXIe siècle, qui devrait être la communauté, ces doubles emplois perdurent et le texte n'y répond pas.
Au fond, il s'agit d'un texte ambivalent, dont certaines dispositions – je l'ai dit – ne sont pas inintéressantes, mais dont la philosophie générale est lourde de significations. C'est pourquoi les socialistes et les hommes et les femmes de gauche ne sauraient approuver une telle orientation : nous voterons contre ce texte ! (Applaudissements sur les bancs des groupes SRC et GDR.)
Je tiens d'abord à remercier les députés – siégeant plutôt sur la droite de l'hémicycle – qui ont convenu que ce texte constituait une avancée réelle bénéficiant aux agents de la fonction publique.
M. Vercamer a rappelé que ce texte a donné lieu à une concertation intense. (Murmures sur les bancs du groupe SRC.) Cela ne signifie pas que chacun s'accorde dessus, mais convenez – et cela vaut aussi pour les conseils généraux – que si l'on cherchait l'accord systématique sur tous les sujets, on ne parviendrait que rarement à prendre une décision !
Ne vous occupez donc pas de ce que nous faisons : nous le faisons très bien !
Sans doute, mais je suis certain que votre opposition pense le contraire.
C'est en examinant un dossier à fond que nous en cernons les enjeux. Certains approuvent la démarche, certaines organisations syndicales la réprouvent. Nous sommes là pour peser le pour et le contre, et nous estimons que ce texte est une très belle avancée en matière de pragmatisme, car il permettra de mobiliser et de simplifier la mobilité des fonctionnaires, pour l'administration et pour eux-mêmes.
M. Tron l'a noté : le service public a besoin de se moderniser en trouvant un équilibre entre l'intérêt personnel des agents – dont nous devons tenir compte, car il est important – et l'intérêt des administrations et du service public. Or, nous sommes parvenus à un équilibre – M. Diefenbacher l'a dit – qui est non pas le plus petit équilibre commun – un équilibre inutile n'aurait aucun intérêt – mais, au contraire, un équilibre très positif.
Les effets de ce texte, monsieur Tron, seront évalués. Je suis d'accord avec vous, et je vous propose de mener une étude d'impact précise sur le développement et la facilitation de la mobilité au sein des administrations des fonctions publiques après deux années.
J'ai entendu certaines caricatures, qui m'incitent à remettre les pendules à l'heure. Il ne s'agit pas, monsieur Dolez, de savoir si nous avons mis à mal le statut du fonctionnaire, car la question n'est pas là. Je l'ai dit : oui au statut, non au statu quo ! Voilà une manière moderne de considérer les choses, adaptée à notre temps. D'ailleurs, l'adaptation des fonctionnaires à notre temps est déjà prévue par le biais de l'adaptabilité et de la continuité dont découle le statut de la fonction publique. Au fond, c'est le besoin des citoyens qui commande le statut, et non le besoin des fonctionnaires. Le statut de la fonction publique existe avant tout pour les citoyens, afin de leur garantir un service public de qualité. Ce statut doit également protéger les fonctionnaires des vicissitudes du pouvoir politique pour assurer la continuité de l'État et de son administration. Voilà qui est au coeur de notre pacte républicain, dont chacun s'accorde sur le fait qu'il doit être préservé, car il constitue le socle de notre vie en commun – même s'il faut l'adapter. Il n'y a donc aucune remise en cause, monsieur Dolez, du fondement républicain du statut de la fonction publique. Je le répète : oui au statut, non au statu quo.
Ce texte n'est pas non plus de nature exclusivement comptable ou budgétaire, comme je l'ai entendu dire. On dit que la fonction publique est rattachée au ministère du budget, mais c'est peut-être le contraire ! Lorsque je parle de la fonction publique, j'oublie le ministère du budget. La question essentielle consiste plutôt à identifier les enjeux et la manière de faire évoluer la fonction publique : j'y consacre du temps, de l'énergie et de nombreuses discussions avec les organisations syndicales ou les parlementaires. Voilà ce que nous faisons – et nous nous efforçons de le bien faire. À cette occasion, je tiens d'ailleurs à rendre hommage dans cet hémicycle à M. Santini, et j'imagine que M. Bénisti partagera mon propos.
Enfin, j'ai entendu une caricature de l'intérim. Je ne doute pas que vous n'ayez rien contre les intérimaires. Ils sont avant tout des gens qui font profession de l'intérim.
Non, pas toujours : peut-être les vacataires de la fonction publique le sont-ils à leur corps défendant, parce que nous ne les traitons pas assez bien et parce que l'appel au contrat est souvent mal employé. Le travail de M. Silicani – dont nous tirerons toutes les conséquences, notamment lorsque nous aborderons la fonction publique de métier – présente une vision très claire de l'emploi du contrat dans la fonction publique, souvent mauvais. Le contrat d'intérim est différent, et obéit à une autre logique. Il existe des gens qui aiment l'intérim, même si d'autres non.
La fonction publique a besoin d'assurer ses missions. Pourquoi ne lui donner la possibilité de faire appel à des sociétés d'intérim, de la même façon qu'elle peut faire appel à des vacataires ou aux centres de gestion ? C'est ce que permettra ce projet de loi. On ne dit pas que l'administration fera systématiquement appel à l'intérim. On ouvre simplement, dans la boîte à outil comme on dit aujourd'hui, la possibilité de faire appel à des sociétés d'intérim. Bien évidemment, ce recours devra se faire de façon appropriée.
Enfin, je souhaiterais souligner le travail tout à fait remarquable qu'a réalisé Michel Diefenbacher sur l'intéressement collectif. Ce n'est pas vraiment l'objet de ce texte, mais je suis persuadé qu'au-delà des règles de mobilité, il est indispensable d'adopter des règles de rémunération pour faire progresser le service public.
La garantie individuelle de pouvoir d'achat a été évoquée par plusieurs orateurs, notamment le rapporteur. Il est clair que la volonté est d'abord d'assurer une sorte de plancher de sécurité à la fonction publique. Cela signifie que, quelles que soient les vicissitudes du métier ou de la carrière, l'État garantit le pouvoir d'achat de chaque fonctionnaire. C'est un point très important. Mais, au-delà, on doit pouvoir faire varier la rémunération en fonction de considérations qui touchent à la façon de servir, qu'elle soit individuelle, par la prime de fonctions et de résultats, ou qu'elle soit collective, par l'intéressement collectif. Voilà un débat qui sera tout à fait passionnant. Je voulais rendre hommage au travail de fond réalisé par Michel Diefenbacher, et qui servira de base à une réforme profonde.
Je remercie tous les intervenants de cette discussion générale. (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP.)
Je m'associe bien évidemment à l'hommage rendu par le ministre Éric Woerth à André Santini. L'ancien secrétaire d'État à la fonction publique a passé beaucoup de temps sur ce texte. Il a consulté l'ensemble des représentations syndicales, il s'est rendu sur le terrain et a écouté avec énormément d'attention les fonctionnaires des trois fonctions publiques. Ce projet de loi découle de ce travail.
Les propos ne sont pas évidemment les mêmes selon que l'on se situe d'un côté ou de l'autre de l'hémicycle. Je reprendrai certains de ceux tenus par la majorité, parce qu'ils me semblent évidemment les plus appropriés à ce texte.
J'ai entendu que ce projet de loi offrirait plus de réactivité, plus de souplesse, qu'il favoriserait les talents et les compétences, permettrait de s'adapter à l'évolution du service public, serait avantageux pour les agents, prendrait en compte l'intérêt des fonctionnaires – celui-ci serait mieux garanti, mieux structuré, mieux adapté –, celui de l'administration, et par voie de conséquence des usagers. Ce projet équilibré ouvrirait les administrations à la modernité. Il permettrait d'avoir des fonctionnaires motivés, mieux formés… Les parlementaires de la majorité qui se sont exprimés ont, je pense, très bien décrit l'intérêt de ce texte.
Évidemment, il n'en est pas de même des orateurs de l'opposition. Je comprends d'ailleurs tout à fait leur amertume tant il est vrai que les agents de la fonction publique ont souvent rêvé que celle-ci, à laquelle ils sont très attachés, soit dépoussiérée et modernisée. Malheureusement pour eux, ce sont des gouvernements de droite qui ont répondu au plus juste à leurs aspirations et à leurs voeux.
Ce texte risquerait, selon M. Raimbourg, de réduire la fonction publique. Je crois que, comme d'autres, il confond ce débat avec la discussion que nous avons eue concernant la RGPP. Il se trompe de débat car le texte qui vous est proposé aujourd'hui prend justement en compte cette politique de RGPP pour accompagner au mieux l'ensemble des fonctionnaires.
Ensuite, il nous a été reproché une tendance à trop utiliser l'intérim. Là encore, c'est un malentendu. D'abord, avec les syndicats et les représentants des fonctionnaires, parce que l'intérim ne sera pas utilisé plus particulièrement dans l'une ou l'autre des fonctions publiques. On a pris l'exemple de l'infirmière. Quand une infirmière manque dans un bloc opératoire, cela peut avoir des conséquences dramatiques et l'intérêt de recourir à l'intérim est grand, c'est vrai, comme René Dosière l'a dit.
Mais le recours à l'intérim peut également présenter un intérêt dans les autres fonctions publiques. Lorsqu'un agent qui occupe un poste indispensable quitte un service, cela permet de trouver un remplaçant au lieu de recruter, comme bon nombre d'administrations le font aujourd'hui, des contractuels dont chaque jour vous dénoncez la précarité d'emploi. Ce remplaçant sera employé pour une durée limitée, le temps de trouver et d'embaucher le nouveau titulaire qui correspondra le mieux aux besoins du service, mais une durée tout de même plus longue qu'actuellement. Avec ce texte, nous améliorons l'embauche de ces fonctionnaires dans la fonction publique, sans toucher au statut.
Il n'y a aucune atteinte au statut, monsieur Dolez. Le concours reste évidemment la base d'entrée dans la fonction publique pour 99 % des fonctionnaires. Nous ne changeons strictement rien. Il a été encore fait référence aux lois de 1946, de 1983. René Dosière a même fait appel à la IIIe République. Mais la République évolue, monsieur Dosière.
Les valeurs républicaines, ce n'est pas la même chose ! Elles sont permanentes.
Il faut évoluer. D'ailleurs, dans votre premier propos, vous avez reconnu que vous étiez d'accord avec la nécessité pour la fonction publique de s'adapter et d'évoluer.
Il faut l'aider dans cette évolution et je pense que nous sommes tous d'accord pour le faire. Les lois de 1983, 1984, 1986, que vous avez citées étaient respectueuses des différences, mais ne prévoyaient aucune mesure d'accompagnement de l'agent, en cas de restructuration des corps. S'est-on demandé, dans ces années 80 où vous étiez au pouvoir, si le fait de muter un fonctionnaire d'État à 700 kilomètres poserait des problèmes à sa famille ? Rien n'était prévu.
Le texte que nous vous proposons prévoit, comme l'a dit le ministre tout à l'heure, un accompagnement individualisé du fonctionnaire. Il s'agit d'adapter la restructuration au périmètre familial, dans un bassin d'emploi proche de son habitation, de ses amis. Avec ce texte, nous faisons preuve de beaucoup plus d'humanité que vous ne l'avez fait dans les lois de 1983, 1984 et 1986.
M. Dosière nous a accusés de désarticuler les bases de la fonction publique. Il n'en est rien. L'exemple des instituteurs a été pris, mais, à aucun moment, nous ne ferons appel à l'intérim dans la fonction publique d'État et à l'éduction nationale.
Des listes existent à l'éducation nationale pour qu'un instituteur puisse être remplacé le plus rapidement possible. L'intérim ne présente donc aucun intérêt en l'espèce.
Vous allez l'utiliser pour les infirmières et pas pour les instituteurs ?
Madame la présidente, nous allons passer à l'examen des articles. Loin de moi l'idée de vouloir retarder un débat qui s'est bien engagé, nonobstant les contrevérités qui viennent à l'instant encore d'être affirmées avec beaucoup d'assurance par le rapporteur – c'est un autre problème, qui n'est pas nouveau –, mais je souhaiterais réunir le groupe SRC et consulter mes amis sur la suite à donner à ce débat. C'est pourquoi je vous demande, madame la présidente, une suspension de séance de dix minutes.
Vous ne vous êtes jamais autant consultés !
Discussion générale
La séance est suspendue.
(La séance, suspendue à dix-sept heures vingt-cinq, est reprise à dix-sept heures cinquante.)
Sur l'article 1er, je suis saisie d'un amendement n° 15 .
La parole est à M. Marc Dolez.
À l'instant, mes collègues socialistes et moi-même sommes allés saluer les salariés qui, avec les organisations syndicales, manifestent devant l'Assemblée nationale leur opposition résolue à ce texte, dont ils réclament le retrait.
Dans cette perspective, mon amendement offre au Gouvernement une porte de sortie élégante. Il propose en effet que celui-ci « présente, avant toute réforme relative au statut ou à la mobilité dans la fonction publique, une évaluation des lois précédentes adoptées dans ces domaines afin d'en évaluer l'impact sur le parcours professionnel des fonctionnaires, et propose, si nécessaire, leur modification ou leur abrogation. »
La parole est à M. le rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale de la République.
La parole est à M. le ministre du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'État.
Avis défavorable.
(L'amendement n° 15 n'est pas adopté.)
Je suis saisie d'un amendement n° 52 .
La parole est à M. Bernard Derosier.
L'article prévoit que le détachement ou l'intégration puissent être prononcés au regard des acquis de l'expérience professionnelle du fonctionnaire, dont nous avons beaucoup parlé récemment, à la faveur d'un autre texte. Pour avoir travaillé sur ce sujet avec M. Piron, je mesure la difficulté de mettre en oeuvre ce dispositif. Néanmoins, et même si le rapporteur s'est prononcé devant la commission pour le rejet de l'amendement, il semble indispensable que les conditions d'application de l'article soit fixées par un décret pris en Conseil d'État. En effet, l'appréciation des acquis de l'expérience professionnelle ne saurait être effectuée sans ce qu'on pourrait appeler un « bordurage réglementaire ».
Défavorable. Cette disposition figure déjà à l'article 2 du projet de loi.
(L'amendement n° 52 , repoussé par le Gouvernement, n'est pas adopté.)
(L'article 1er est adopté.)
Je suis saisie d'un amendement n° 16 tendant à supprimer l'article 2.
La parole est à M. Marc Dolez.
Il est défendu.
(L'amendement n° 16 , repoussé par la commission et le Gouvernement, n'est pas adopté.)
Je suis saisie d'un amendement n° 53 .
La parole est à M. Bernard Derosier.
Le Gouvernement parle beaucoup de dialogue social, en particulier dans la fonction publique. Le ministre ne manque jamais une occasion de rappeler l'importance de la concertation avec les organisations syndicales. Pourtant, en la matière, sa pratique consiste à réunir les représentants des fonctionnaires pour leur faire part de ses décisions, ceux-ci ne pouvant rien ajouter, pas même « Sarkozy, je te vois ! », sous peine de poursuites.
S'il veut montrer sa volonté de favoriser un dialogue social, aujourd'hui atone, le Gouvernement n'a qu'à soutenir cet amendement. Celui-ci propose que l'avis de la commission administrative paritaire de l'administration d'accueil soit recueilli avant toute intégration d'un fonctionnaire dans un nouveau cadre d'emplois.
Je pense, comme le rapporteur, que de telles dispositions relèvent du pouvoir non législatif mais réglementaire. Avis défavorable.
J'entends bien que de telles dispositions relèvent du décret, mais quelle sera l'orientation de celui-ci ? Disposera-t-il que l'avis de la commission administrative paritaire sera recueilli avant l'intégration d'un fonctionnaire dans un autre cadre d'emplois ?
Certains éléments relèvent en effet des commissions administratives paritaires, dont j'ai souhaité qu'elles puissent parfois être préparées par des précommissions administratives paritaires. Mais je rappelle que, ces dispositions relevant du domaine réglementaire, il faut s'en remettre au décret.
Les CAP ne sont pas compétentes en matière d'intégration. Il n'y a donc pas lieu de recueillir systématiquement leur avis dans ce domaine.
(L'amendement n° 53 n'est pas adopté.)
(L'article 2 est adopté.)
Je suis saisie d'un amendement n° 17 tendant à supprimer l'article 3.
La parole est à M. Marc Dolez.
Défendu.
(L'amendement n° 17 , repoussé par la commission et le Gouvernement, n'est pas adopté.)
Je suis saisie d'un amendement n° 54 .
La parole est à M. Bernard Derosier.
M. le ministre nous répond que les commissions paritaires ne sont pas compétentes en matière d'intégration. Pourquoi ne pas en décider autrement ? Je vous rappelle que c'est la loi qui fixe le cadre juridique de ces procédures.
Comme le précédent, l'amendement n° 54 vise à favoriser le dialogue social. À cet effet, il propose de préciser que les droits syndicaux d'un fonctionnaire, qui représentent un acquis, seront maintenus lors de son détachement, au lieu d'être purement et simplement supprimés.
Avis défavorable. Par principe, un agent détaché est soumis aux règles du corps de son détachement. Ainsi, les agents exerçant dans les corps militaires doivent être soumis aux mêmes règles que les militaires.
Les droits syndicaux d'un fonctionnaire sont ceux de son corps d'intégration. On ne saurait prévoir de dérogation à cette règle.
(L'amendement n° 54 n'est pas adopté.)
(L'article 3 est adopté.)
Je suis saisie d'un amendement n° 18 tendant à supprimer l'article 4.
La parole est à M. Marc Dolez.
Par cet amendement, nous ne souhaitons pas remettre en cause la mobilité des fonctionnaires. Loin s'en faut. Faut-il rappeler que les freins à la mobilité, absents du statut de 1983-1984, découlent des modifications qui ont été introduites depuis vingt ans ?
L'article 4 intervient dans un contexte qui n'est pas anodin. Le 17 avril, sont parus plusieurs décrets prévoyant d'accorder d'importantes incitations financières aux fonctionnaires souhaitant quitter la fonction publique ou exercer leur droit à la mobilité. Autant dire que les dispositions de l'article 4 s'inscrivent dans une vaste logique de démantèlement de la fonction publique.
Avis défavorable. Ces dispositions font suite à une revendication des syndicats. Elles représentent d'ailleurs une véritable avancée pour les agents, puisque l'administration qui les emploie ne pourra plus s'opposer à leur départ.
Je pense également que l'article 4 est favorable aux fonctionnaires : ceux qui ont trouvé une administration dans laquelle ils souhaitent travailler et qui est prête à les accueillir, ne pourront plus se voir opposer de refus de leur administration d'origine.
(L'amendement n° 18 n'est pas adopté.)
La parole est à M. Bernard Derosier, pour soutenir l'amendement n° 55 .
Fort heureusement, nous sommes dans un État de droit, c'est-à-dire qu'une personne qui considère que ses droits ne sont pas respectés a toujours la possibilité de saisir une autorité judiciaire, en l'occurrence le tribunal administratif.
Avec cet amendement, je souhaite faire de la commission administrative paritaire compétente l'instance d'un premier recours au sein de laquelle pourrait être examinée la réclamation de la personne directement concernée par la décision.
Défavorable.
Je le répète, la loi n'a pas à entrer dans le détail des compétences des commissions administratives paritaires. Cela relève du domaine réglementaire, donc du décret.
Dès lors qu'un fonctionnaire conteste une décision qui le concerne individuellement, il peut faire un recours de droit commun.
C'est précisément pour éviter l'embouteillage du tribunal administratif que je propose de faire de la commission administrative paritaire une sorte de première instance, qui éviterait que tout le dispositif contentieux se mette en place.
Dans de tels cas, l'agent aura plus intérêt à saisir le juge administratif que la commission administrative paritaire.
C'est également celui des syndicats !
(L'amendement n° 55 n'est pas adopté.)
(L'article 4 est adopté.)
L'article 6 prévoit que l'administration d'accueil devra verser au fonctionnaire contraint à la mobilité une indemnité d'accompagnement. Nous ne pouvons accepter que les collectivités territoriales assument financièrement les restructurations opérées au sein de l'administration de l'État.
Nous entrons là au coeur du problème, car l'article 6 et les suivants prévoient des dispositions dont j'ai démontré tout à l'heure, en défendant la motion de rejet préalable, qu'elles étaient contraires à l'intérêt du service public.
Quand je parle du service public, je pense aux usagers. Le service public n'a pas de raison d'être s'il ne sert pas les usagers quels qu'ils soient.
Aussi, monsieur le ministre, ne me faites pas de procès d'intention, comme vous l'avez fait tout à l'heure, ne me dites pas que je ne pense pas aux usagers. Pour ma part, je ne vous en fais pas, car je crois que vous y pensez autant que moi.
Une fois de plus, l'État transfère une charge aux collectivités territoriales. On me répondra qu'il ne s'agit pas là de lourdes dépenses et que l'expertise professionnelle des fonctionnaires d'État justifierait que les collectivités territoriales fassent un effort financier. Je pourrais être d'accord si, dans le même temps, elles n'étaient pas étranglées, à cause de vous, par l'insuffisance des moyens dont elles disposent, et alors que vous vous apprêtez à supprimer, sans la remplacer, une recette importante pour elles : la taxe professionnelle.
Aussi, cet amendement vise-t-il à sauvegarder les intérêts des collectivités territoriales.
Même avis. Monsieur Derosier, cet article permet de sauvegarder les intérêts financiers du fonctionnaire et ne créera pas pour les collectivités territoriales une charge supplémentaire parce que les administrations d'accueil sont libres de recruter ou non.
Si vous trouvez quelqu'un de très bien, vous pourrez le payer un peu mieux, alors qu'actuellement la loi ne vous le permet pas.
L'appréciation des différents régimes indemnitaires sera encadrée par un décret. Les administrations d'accueil pourront s'appuyer sur ce texte pour assortir leur accord de la conclusion d'une convention financière avec l'administration d'origine, si celle-ci est favorable, compensant les différences indemnitaires.
On est bien au coeur de la RGPP, même si tel n'est pas l'objet du texte, nous a-t-on dit. J'ai du mal à comprendre pourquoi puisque le Gouvernement restructure sa fonction publique en se donnant la possibilité de reconvertir des agents dans une collectivité sans en prévoir la compensation financière, ce qui ne favorise pas le reclassement.
Cet article permet de préserver les droits des agents sans rien imposer aux collectivités.
Mais c'est la collectivité qui paiera l'indemnité d'accompagnement à la mobilité !
La collectivité reste maîtresse de sa décision. C'est elle qui accepte ou non de payer.
Si la question n'est pas illégitime puisqu'il faut tenir compte de la situation des collectivités territoriales, la réponse est imparable : l'article 6 vise à accorder au fonctionnaire un avantage qu'il n'a pas aujourd'hui. Par ailleurs, rien ni personne n'oblige la collectivité territoriale à embaucher le fonctionnaire.
En fait, on donne à l'administration une liberté dont elle ne dispose pas aujourd'hui.
En résumé : avantage au fonctionnaire, liberté à l'administration.
Comme nous l'avons déjà dit lors de la discussion générale, l'article 7 est lourd de conséquences puisqu'il crée une nouvelle position pour le fonctionnaire, celle de la réorientation professionnelle. M. le ministre a indiqué, dans son propos liminaire, que cette disposition constituait un progrès par rapport à l'état actuel de la législation.
Aujourd'hui, il est exact que l'administration peut affecter tout fonctionnaire à un poste sans lui demander son avis, partout en France. La seule chose qu'elle ne peut pas faire, c'est lui donner un emploi qui ne correspond pas à son grade. En cas de refus, le fonctionnaire est considéré comme en abandon de poste, c'est-à-dire qu'il est placé hors de la fonction publique. Vous m'accorderez que cette pratique est rarissime, les syndicats en témoignent.
Le projet dont nous débattons aujourd'hui prévoit qu'en cas de refus de trois offres, le fonctionnaire pourra être mis en disponibilité d'office, c'est-à-dire privé de son salaire. Toutefois, il resterait dans la fonction publique.
L'avancée dont vous avez parlé tout à l'heure n'en est donc pas vraiment une, car, concrètement, les conséquences sont les mêmes : le fonctionnaire n'a plus ni salaire ni travail.
Ce qui nous inquiète, c'est que le refus successif de trois emplois va conduire à la généralisation d'une pratique actuellement ponctuelle et rarissime. En effet, dans le cadre de la RGPP, l'administration pourra, sous couvert de l'article 7, utiliser cette procédure dans le but de pousser les fonctionnaires vers la sortie.
De notre point de vue, il n'y a donc pas de réelle avancée par rapport à la législation actuelle. Pire, une pratique qui n'existe quasiment pas aujourd'hui risque de se généraliser.
Chers collègues de la majorité, vous avez bien compris que si nous formulons un certain nombre de réserves – et c'est un euphémisme au regard du texte du Gouvernement –, nous ne sommes pas là pour empêcher le travail législatif. Or vous vous apprêtez à voter une loi qui ne servira à rien puisque, selon le Gouvernement, le rapporteur et M. Tron, elle prévoit, d'un côté, que les collectivités territoriales verseront une indemnité d'accompagnement à la mobilité, mais d'un autre côté, qu'elles ne seront pas obligées de recruter. Or nous légiférons pour qu'il y ait une mobilité. Ne faisons pas la loi ou faisons-la en introduisant les dispositions financières qui permettront d'assurer aux collectivités territoriales le recrutement de fonctionnaires de l'État.
Je subodore que l'amendement n° 43 connaîtra le même sort que l'amendement n° 42 alors qu'il s'agit là d'une atteinte au principe fondamental du statut, qui est la garantie de l'emploi.
J'aimerais que le Gouvernement et la majorité disent clairement que désormais relever du statut de la fonction publique n'assure plus la garantie de l'emploi. Ce sera l'avènement d'une autre philosophie de la fonction publique.
Qu'est ce qui change avec ce texte ? Aujourd'hui, quand un fonctionnaire d'État veut intégrer une collectivité territoriale, non seulement c'est le parcours du combattant pour y parvenir…
…mais, en plus, il n'a pas la garantie de conserver l'ensemble de ses acquis, et notamment ses indemnités.
L'objet de cet article est de favoriser l'entrée d'un fonctionnaire d'État dans une collectivité ; à partir du moment où le responsable de celle-ci, le maire par exemple, est d'accord, je ne vois pas pourquoi ce dispositif serait inutile.
Cette procédure évitera que l'agent dont le poste est supprimé soit muté dans une autre région sans que soient prises en compte ses aspirations professionnelles et sa situation personnelle. L'administration devra lui proposer trois emplois différents correspondant à son projet d'évolution professionnelle et compatibles avec sa vie privée. Il s'agit donc, en réalité, d'un progrès considérable qui permet un véritable accompagnement humain des fonctionnaires comme il n'en existait pas jusqu'à aujourd'hui.
Finalement, la procédure que nous proposons est très douce par rapport aux moyens violents déjà prévus par le droit en vigueur : l'abandon de poste dans la fonction publique territoriale et le licenciement dans la fonction publique. Cependant, je vous accorde que vous avez raison : les procédures actuelles sont tellement violentes qu'elles étaient assez peu utilisées.
Aujourd'hui, nous tentons seulement de rendre le système plus rationnel afin que les agents sachent exactement de quelle procédure ils relèvent, et nous le faisons en apportant un certain nombre de garanties. L'article 7 instaure ainsi une procédure d'accompagnement personnalisé pour un projet professionnel ; il prévoit que l'emploi proposé correspondra au grade du fonctionnaire, qu'il tiendra compte de ses projets professionnels, de sa situation de famille et de son lieu de résidence – ainsi que l'a souhaité la commission des lois
Le dispositif, que j'ai qualifié à juste titre de « doux », me semble extrêmement bien encadré. Franchement, si les emplois proposés par l'administration, dans le respect de ces conditions et ces critères, sont refusés par le fonctionnaire, c'est vraiment qu'il y a un problème ! J'ajoute que la mise en disponibilité qui peut résulter de cette situation n'est pas un licenciement, et que le fonctionnaire en question ne se trouvera pas en dehors de la fonction publique, il faut le rappeler.
Monsieur Derosier, à un moment donné, on perd ses droits parce qu'on n'a pas accompli son devoir !
Je reste convaincu qu'en mettant de la liberté dans un système qui en manquait, nous allons dans le bon sens. Cet élément me semble à lui seul pouvoir justifier l'adoption de ce projet de loi.
Une collectivité ne sera pas obligée d'embaucher, mais quand elle le fera, elle saura que c'est avec un résiduel de coût.
Monsieur Dolez, vous avez raison de souligner que la procédure actuelle est très rarement employée aujourd'hui. Vous conviendrez, en conséquence, avec moi, que si elle est si rare, alors que l'administration, aujourd'hui, n'est tenue de faire qu'une seule proposition, elle sera encore plus rare quand il lui faudra en faire trois. Comme le disait le ministre, la solution proposée par le projet de loi est donc trois fois plus protectrice, et l'on peut penser que les personnes concernées seront trois fois moins nombreuses qu'aujourd'hui.
Pour conclure, je pense que mes collègues de l'opposition ont raison de se soucier de l'agent – et je partage cette préoccupation –, mais il faut aussi considérer que l'article 7 permet de protéger l'administration. En effet, vous savez tous qu'il existe des cas – également très rares – de personnes qui restent durant des années entières dans des situations extraordinairement préjudiciables. Je suis certain que mes collègues partagent cet objectif de protection de l'administration.
Mes chers collègues, je ne suis pas étonné que vous ne compreniez pas ! Vous voyez dans ce projet de loi des arrière-pensées, des manipulations, des chemins détournés qui ont pour objectif de casser la fonction publique. Ce n'est pas la réalité !
Ce projet de loi vise la mobilité, pour que les fonctionnaires du xxie siècle puissent embrasser des carrières différentes tout au long de leur vie. Désormais, plus personne ne fera le même métier durant toute son existence : nous devons faciliter l'existence de passerelles pour une fonction publique de qualité, moderne et libre.
Ce projet de loi ne contient aucune menace pour la fonction publique ; il vise au contraire à sa modernisation. À l'époque de la mondialisation, nous ne pouvons ni refuser ni écarter la mobilité, indispensable dans un pays moderne.
(Les amendements identiques nos 20 et 43 ne sont pas adoptés.)
(L'article 7 est adopté.)
Sur l'article 7 quater, je suis saisie d'un amendement rédactionnel n° 4.
(L'amendement n° 4 , accepté par la commission et le Gouvernement, est adopté.)
(L'article 7 quater, amendé, est adopté.)
Sur l'article 7 septies, je suis saisie d'un amendement n° 21 .
La parole est à M. Marc Dolez.
Cet article prévoit que le fonctionnaire doit prouver qu'il a respecté ses obligations de recherche d'emploi, sous peine de voir cesser sa prise en charge par le CNFPT ou le centre de gestion, et donc d'être placé en disponibilité d'office ou mis à la retraite. Nous nous trouvons donc dans un cas de figure doublement répressif, et il nous semble que le statut des fonctionnaires est sérieusement mis à mal.
J'ajoute qu'en cas de litige, par exemple si le fonctionnaire avait été licencié sans avoir manqué à ses obligations en termes de recherche d'emplois, ce dernier pourra saisir le tribunal administratif. Or une telle solution s'avère bien peu satisfaisante quand on connaît les délais de jugement de cette juridiction.
La commission est défavorable à cet amendement.
Elle a introduit cet article dans le projet de loi afin de lutter contre un véritable problème que les centres de gestion rencontrent malheureusement trop fréquemment et de plus en plus souvent. Certains des fonctionnaires pris en charge pendant des années, parfois plus de quinze ans – dans mon centre de gestion, l'un deux est dans cette situation depuis dix-sept ans ! –, ne font aucune recherche d'emploi, et se contentent de percevoir leur traitement. Je considère que de tels cas sont aujourd'hui inacceptables, notamment au nom de l'équité entre les fonctionnaires.
Le dispositif adopté par la commission des lois me semble très équilibré. Il comprend ainsi un volet de prévention des suppressions d'emplois afin de protéger le fonctionnaire contre des suppressions d'emplois qui ne seraient pas justifiées, et d'éviter la prise en charge ultérieure des agents. Par ailleurs, la mise en disponibilité d'office ne peut s'appliquer qu'aux agents qui méconnaissent totalement leurs obligations puisque, pour qu'elle soit mise en oeuvre, il faut constater des manquements graves et répétés.
(L'amendement n° 21 , repoussé par le Gouvernment, n'est pas adopté.)
(L'article 7 septies est adopté.)
Cet article élargit les possibilités de cumul d'emplois à temps non complet dans les trois fonctions publiques.
En guise de mobilité, on nous propose, en fait, d'aggraver la situation des agents à temps partiel. Un tel régime ne peut évidemment pas permettre aux fonctionnaires qui le subissent de s'inscrire et de s'investir pleinement dans leur emploi. C'est pourquoi nous proposons la suppression de cet article qui, selon nous, aggrave la précarité dans la fonction publique au lieu de la résorber.
Depuis maintenant plusieurs mois, nous avons des contacts avec les syndicats, et nous essayons quelquefois de répondre favorablement à leurs demandes. Les syndicats ont considéré, à juste titre, que le dispositif de cumul d'emplois n'allait pas créer plus de précarité…
…puisqu'il permettra, au contraire, aux agents employés aujourd'hui à temps non complet de cumuler leur emploi avec un autre pouvant relever d'une autre fonction publique. Grâce au cumul, ils pourront percevoir une rémunération correspondant au travail dans un emploi à temps complet.
Je précise qu'il ne s'agit pas des voeux d'un seul syndicat, mais de celui des syndicats.
Par ailleurs, ce dispositif permettra de maintenir certains services publics en zone rurale – ce à quoi, mes chers collègues, vous êtes tous attachés – lorsque l'activité ne justifie pas d'employer un fonctionnaire à plein-temps. Plutôt que d'opter pour la suppression totale d'un poste, les horaires de travail pourront en effet être aménagés.
La commission est donc défavorable à ces deux amendements.
Évidemment, le Gouvernement partage la position du rapporteur.
Imaginez un fonctionnaire, employé à mi-temps par un monument historique public, en conformité avec la réalité de la charge de travail : franchement, il me semble bien qu'il peut aussi travailler dans la collectivité locale voisine qui aura besoin d'un fonctionnaire culturel ou socio-éducatif ! Pourquoi l'empêcher de le faire ? Cela rend son emploi plus solide ; c'est bien pour lui et c'est bien pour la collectivité.
En liaison avec la commission, des règles ont été posées afin que le fonctionnaire exerce au moins un mi-temps dans son premier emploi, il y a donc bien une stabilité. Il n'est pas question de travail éclaté avec une multiplicité d'employeurs et quelques heures effectuées ici et là. Le dispositif a été bien pensé, il est équilibré et bénéfique pour tous.
J'ai admiré la certitude avec laquelle le rapporteur nous a dit que ce système aurait des effets bénéfiques dans les zones rurales.
Mon admiration est d'autant plus grande que la loi de 2007 avait déjà prévu d'expérimenter ce dispositif dans les zones rurales. Toutefois comme le précise le rapport, le décret n'étant pas paru, cette disposition est restée sans effet – un alinéa de l'article 8 propose d'ailleurs, purement et simplement, de supprimer le texte voté en 2007.
On peut faire toutes les déclarations que l'on veut, il faudrait tout de même que le Gouvernement fasse en sorte que les décrets d'application des lois votées par le Parlement puissent être pris !
Monsieur Dosière, la loi de 2007 valait uniquement dans les zones de revitalisation rurale, c'est-à-dire dans des dispositifs extrêmement étroits.
Cet amendement apporte une garantie supplémentaire aux agents de l'État qui cumulent plusieurs emplois à temps non complet.
Il vise à répondre à une question pratique pour les agents cumulant plusieurs emplois, car il pourrait leur être difficile de faire coïncider les dates des congés entre leurs différents employeurs. Un syndicat a proposé que les congés de l'agent soient fixés par son employeur principal : nous avons retenu cette solution qui nous a semblé à la fois judicieuse et la plus simple.
Je demande au rapporteur de bien vouloir retirer son amendement, non pas pour des raisons de fond – car je suis d'accord avec lui –, mais parce qu'il s'agit d'une disposition d'ordre réglementaire, qui devrait faire l'objet d'un décret en Conseil d'État.
J'accepte de retirer mon amendement si le Gouvernement s'engage à prendre cette mesure réglementaire
(L'amendement n° 5 est retiré.).
(L'article 8 est adopté.)
Sur l'article 8 quater, je suis saisie d'un amendement n° 59 .
La parole est à M. Jean-Luc Warsmann, président de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale de la République.
Cet amendement a trait au nouveau régime de saisine de la commission de déontologie. Après de nombreuses discussions approfondies, nous proposons de modifier légèrement le dispositif adopté en commission, en prévoyant, pour les collaborateurs de cabinet des autorités territoriales, non plus la saisine automatique de la commission, mais son information automatique.
Ce nouveau dispositif, décliné dans deux amendements, nous semble offrir les mêmes garanties qu'auparavant, puisque la commission sera informée, tout en allégeant la procédure, puisque cette instance sera ainsi amenée à prendre moins de décisions.
(L'amendement n° 59 , accepté par le Gouvernement, est adopté.)
Il s'agit d'un amendement de précision.
Favorable à titre personnel, car cet amendement n'a pas été examiné par la commission.
(L'amendement n° 58 est adopté.)
Je suis saisie d'un amendement n° 36 deuxième rectification.
La parole est à M. le président de la commission.
Cet amendement a déjà été présenté.
(L'amendement n° 36 deuxième rectification, accepté par le Gouvernement, est adopté.)
(L'article 8 quater, amendé, est adopté.)
Il s'agit d'un amendement de simplification.
Monsieur le ministre, monsieur le président de la commission, je souhaiterais soulever une question de principe. Le ministre a présenté le projet de loi ce matin, au début de nos débats. Pour des raisons évidentes, la réunion de la commission au titre de l'article 88 ne s'est tenue qu'à quatorze heures trente. Or, dans sa présentation du texte, le Gouvernement n'avait pas fait référence à cet amendement, dont nous apprenons l'existence au moment où il vient en discussion. Aussi, je m'interroge : cette pratique correspond-elle à l'esprit et à la lettre de notre nouveau règlement, qui découle de la modification de la Constitution ? En tout état de cause, elle laisse planer un doute sur la sincérité des débats parlementaires. Il me paraît donc nécessaire de préciser les choses pour l'avenir.
Tout d'abord, cet amendement a été examiné en commission. Néanmoins, je ne peux pas vous donner fondamentalement tort : nous appliquons la révision de la Constitution qui modifie notre manière de travailler. J'ai salué la démarche du Gouvernement, lorsqu'André Santini est venu présenter de nombreux amendements en commission. D'autres, peu nombreux, nous sont arrivés par la suite. Je souhaite qu'à l'avenir la proportion de ces nouveaux amendements soit le plus proche possible de zéro ; la qualité de nos travaux y gagnera. Mais, encore une fois, je reconnais que le Gouvernement a déjà fait de gros efforts en la matière.
L'opposition vous encourage à continuer, monsieur le ministre ! (Sourires.)
(L'amendement n° 34 est adopté.)
L'article 9 étend la possibilité de recourir à des contractuels pour remplacer les fonctionnaires de la fonction publique d'État momentanément absents. Il s'agit donc de déroger au principe, posé par le statut, du remplacement des agents absents par des collègues titulaires, pour ouvrir en grand la possibilité de recourir à des contrats à durée déterminée au prétexte d'assurer la continuité du service public.
Il s'agit d'une question extrêmement importante, puisque cette disposition touche au statut et aux principes fondamentaux de la fonction publique. Pourquoi le fonctionnaire est-il placé par la loi dans une situation statutaire et réglementaire, et non contractuelle ? Pourquoi les emplois permanents des collectivités publiques doivent-ils être occupés par des fonctionnaires ? Parce que ceux-ci sont au service de l'intérêt général, contrairement aux salariés du secteur privé, qui sont liés à leur employeur par un contrat qui fait loi entre les parties. En remettant en cause cette spécificité, on déconnecte le fonctionnaire de l'intérêt général, pour le renvoyer vers des intérêts particuliers.
Selon nous, cet article s'oppose donc à la définition même du statut du fonctionnaire. Il s'inscrit dans la même logique que les articles 7, 8 et 10 : il institue une précarité durable, au lieu de l'éradiquer. C'est la raison pour laquelle nous proposons de le supprimer.
Il s'agit, là encore, d'un article qui modifie de façon significative les dispositions du statut de la fonction publique. Certes, un statut doit évoluer. Mais cette évolution peut-elle se faire à une telle vitesse et conduire à un changement profond des raisons mêmes de l'existence de la fonction publique ? Cela nous paraît grave et cela mérite que l'on s'y arrête.
D'autant que certains dispositifs que la majorité a votés il y a quelque temps souffrent de lacunes. Je pense notamment à celui qui permet à un agent de la fonction publique territoriale embauché sous contrat à durée déterminée pendant six ans de bénéficier d'un contrat à durée indéterminée, qui n'est pas appliqué dans les mêmes conditions d'un département à l'autre, puisque ce sont les préfets qui apprécient la légalité des propositions faites par les autorités territoriales. Il en va de même, du reste, pour la fonction publique d'État, puisque des personnels sont engagés par l'éducation nationale sous plusieurs contrats à durée déterminée de dix mois, qui s'interrompent chaque année pendant les vacances, de sorte qu'ils ne peuvent, au bout du compte, justifier de six années d'activité. Des précisions sont donc nécessaires.
Aujourd'hui, vous inscrivant dans le droit-fil de la proposition de loi signée par M. Bénisti et vous inspirant de la même philosophie, vous nous proposez une disposition qui favorisera le clientélisme dans les collectivités territoriales.
En effet, les exécutifs locaux pourront recruter, à leur discrétion, des collaborateurs qui pourront devenir ainsi de bons agents électoraux, s'ils ne l'étaient déjà avant leur recrutement. Cette possibilité est contraire à l'esprit de la fonction publique et à la lettre de son statut, puisque celle-ci doit être neutre à l'égard du pouvoir politique. De telles dérives sont donc particulièrement dangereuses.
En outre, Marc Dolez l'a dit, les dispositions de l'article 9 instituent une précarité durable. Or nous ne sommes pas favorables à la création, dans la situation économique et sociale actuelle, d'une nouvelle catégorie confrontée à des difficultés en matière d'emploi, alors que le statut la protégeait jusqu'alors.
En l'espèce, monsieur Derosier, je crois que vous avez très bien compris de quoi il s'agit et que vous faites preuve d'une certaine hypocrisie.
En tant que président du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale, vous savez pertinemment que la possibilité de recourir à des contractuels pour effectuer des remplacements existe déjà dans la fonction publique territoriale et la fonction publique hospitalière. Le projet de loi vise uniquement à étendre cette possibilité à la fonction publique de l'État. Il ne s'agit donc pas d'une innovation, et je sais que vous le savez.
En outre, on recrute déjà, en pratique, des contractuels pour qu'ils effectuent des remplacements dans la fonction publique de l'État,…
…les administrations invoquant, pour ce faire, un besoin occasionnel en cas d'absence d'un fonctionnaire. Le projet de loi consacre donc une pratique existante et met ainsi fin à l'hypocrisie qui prévalait jusqu'à présent.
Nous avons abordé ce sujet à plusieurs reprises lors de la discussion générale et, si je ne partage pas la position de l'opposition, je la respecte. Nous pensons, quant à nous, que cette disposition est une bonne chose. La possibilité de recourir à des contractuels existe déjà dans la fonction publique hospitalière ; il n'y a pas de raison d'en priver la fonction publique d'État. Il faut bien assurer la continuité du service public et donner aux administrations la possibilité de recourir à différents moyens pour ce faire. Nous leur offrons là une véritable liberté.
(Les amendements identiques, nos 23 et 45 , ne sont pas adoptés.)
(L'article 9 est adopté.)
L'article 10 vise à légaliser le recours à l'intérim dans les trois fonctions publiques. Pour justifier une telle disposition, certains de nos collègues ont invoqué le fait que les hôpitaux recrutaient déjà des intérimaires pour faire face à la pénurie de personnels. Nous estimons, quant à nous, que ce n'est pas une raison pour généraliser le recours à l'intérim. La solution, consisterait, au contraire, à augmenter le nombre des recrutements d'agents hospitaliers titulaires. Mais le projet de loi s'inscrit dans la lignée du rapport Silicani, qui préconise notamment de construire une fonction publique de métiers, afin de substituer la logique du marché à celle du service public.
Monsieur le rapporteur, je ne suis pas membre de la commission des lois, mais j'ai cru comprendre que vous-même aviez émis quelques réserves sur cette disposition, estimant discutable de confier à des intérimaires, qui assument par définition des missions temporaires pour des employeurs successifs de toute nature, des fonctions relevant de la puissance publique. Sur ce point, nous ne pouvons que partager votre réticence. Aussi, je vous invite à soutenir mon amendement de suppression de l'article 10.
Il s'agit, là encore, d'un article qui pose de nombreux problèmes, puisqu'il légalise le recours à l'intérim dans la fonction publique. À ce propos, je déplore les interprétations que le ministre et le rapporteur ont faites de ma dénonciation de cette disposition, puisqu'ils en ont déduit que j'émettais des réserves sur les salariés des entreprises d'intérim. Loin de moi cette idée ! Je suis, au contraire, très préoccupé par la situation de ces salariés, qui n'en peuvent mais si lesdites agences font leur gras sur leur dos.
Il ne s'agissait donc pas pour moi – je le répète avec force – de dire que les salariés d'une agence d'intérim ont moins de qualités professionnelles que n'importe quel autre salarié, notamment fonctionnaire.
En second lieu, vous avez fait allusion à plusieurs reprises aux infirmières. Ainsi, j'observais tout à l'heure Bernard Debré s'agiter sur son siège, pensant sans doute aux infirmières qui l'entouraient. Mais pourquoi, dans l'hôpital où il exerce, n'y a-t-il pas d'infirmières relevant du statut de la fonction publique hospitalière ? Pourquoi est-on obligé de faire appel à une agence d'intérim ? Entre parenthèses, monsieur le ministre, j'aimerais que vous mettiez à profit les quelques jours qui nous séparent du vote, qui doit avoir lieu mardi, pour rassembler quelques informations sur le nombre d'infirmières actuellement inscrites auprès d'une agence d'intérim et en attente d'un emploi : compte tenu de la pénurie de personnel dans cette profession, je doute qu'il y en ait beaucoup.
Cela fonctionne !
M. le rapporteur et M. le ministre nous assurent que pour certaines missions, il ne sera pas fait appel aux agences d'intérim : cela est tout à fait exclu pour les enseignants, les magistrats, et tous les postes correspondant à des fonctions régaliennes – j'ai d'ailleurs proposé un amendement en ce sens. Mais dans ce cas, où ces personnes vont-elles être affectées ? Au ministère du budget ? Dans les collectivités territoriales ? M. Bénisti, président de la fédération des centres de gestion, sait fort bien que les collectivités territoriales n'ont pas besoin de faire appel aux agences d'intérim ! Voilà une disposition placée dans le texte comme un épouvantail, qui ne servira à rien et que vous nous imposez par pure idéologie, pour faire la démonstration que les collectivités publiques doivent être soumises au même régime que les entreprises privées, et pouvoir, elles aussi, faire appel à des agences d'intérim.
Il me paraît important de préciser dans l'article 10 que l'intérim a vocation à lutter contre la précarité de l'emploi public. En effet, il est préférable de faire appel à des intérimaires, bénéficiant d'un régime législatif très protecteur, plutôt que de recruter des contractuels souvent amenés à enchaîner plusieurs contrats en étant sous-payés, ce qui n'est pas le meilleur moyen de sortir de la précarité : à ce titre, les dispositions qui sont ici proposées sont de nature à apporter une solution à une situation que vous avez condamnée à plusieurs reprises. Ainsi, l'administration peut faire appel à l'intérim afin de pourvoir de façon ponctuelle le poste d'un agent de la fonction publique d'État ou hospitalière, par exemple durant la période nécessaire au recrutement de l'agent correspondant à ses besoins.
Il est, par ailleurs, peu probable que les administrations publiques recourent massivement à l'intérim, cette solution revenant cher à l'employeur. Cette possibilité sera sans doute plutôt utilisée pour des contrats très courts et des cas d'urgence – notamment en ce qui concerne les infirmiers.
En ce qui concerne la fonction publique territoriale, j'ai émis quelques réserves, comme l'a dit M. Dolez. Cependant, nous avons amendé l'article 10 en précisant que dans la fonction publique territoriale, les collectivités feraient appel aux centres de gestion, qui répondent totalement à cette demande – étant précisé que les collectivités dont les centres de gestion ne pourraient pourvoir les besoins auraient toujours la faculté de faire appel à l'intérim.
S'il s'agit là d'un point important du projet de loi, il me semble qu'il ne faut pas lui accorder une importance exagérée.
L'intérim est une solution utile, une souplesse à laquelle peut recourir une administration qui se voit obligée de remplacer un agent dans l'urgence, sans avoir à chercher une raison répondant aux règles, telles que l'existence d'un surcroît d'activité. La fonction publique hospitalière recourt aujourd'hui à l'intérim dans des conditions juridiques mal définies. Il ne paraît donc pas inutile de la consolider sur ce point.
Remplacer rapidement une secrétaire tombée malade, un technicien qui ne s'est pas présenté à son poste, en faisant appel au marché local du travail, présente avant tout l'avantage de la souplesse. Il ne s'agit pas de généraliser l'intérim dans la fonction publique, mais de pouvoir procéder rapidement à un remplacement ponctuel.
Par ailleurs, les centres de gestion sont préservés, puisque le texte prévoit que le recours à l'intérim dans la fonction publique territoriale n'est possible que si le centre de gestion se trouve dans l'incapacité de répondre à la demande qui lui est faite. Il s'agit simplement de permettre à la fonction publique de recourir à un nouvel outil, les fonctionnaires restant évidemment les responsables du travail.
Alors que nous discutons de la nouvelle possibilité pour la fonction publique de faire appel à des agences d'intérim, il me semble que notre débat est plus abstrait que pragmatique. On nous dit que la mesure proposée n'aura qu'une portée très limitée, la fonction publique territoriale ayant vocation à faire appel aux centres de gestion, le recours au personnel fourni par les agences d'intérim étant très cher, et caetera. Dans ces conditions, j'aimerais que M. le rapporteur ou M. le ministre nous donnent quelques exemples de postes où il pourrait être fait appel à l'intérim.
On nous parle sans arrêt des infirmières, mais je note que la question posée par Bernard Derosier au sujet du nombre d'infirmières disponibles dans les agences d'intérim est restée sans réponse. En tout état de cause, j'ose espérer qu'il existe tout de même d'autres types de fonctions susceptibles d'entrer dans le cadre de ces dispositions, et j'aimerais savoir lesquels. Il nous a déjà été répondu qu'il ne pourrait s'agir des instituteurs, pour lesquels il est fait appel à des remplaçants. Or, vous devriez savoir, monsieur Bénisti, que le nombre d'instituteurs remplaçants a considérablement diminué ; ainsi, dans mon département, il n'y en a quasiment plus, l'inspection académique ayant supprimé la majeure partie des postes existants. De ce fait, certains enseignants ne peuvent d'ores et déjà plus être remplacés.
Si la portée de cette disposition est tellement restreinte qu'elle ne sera quasiment jamais appliquée, monsieur le ministre…
Je n'ai jamais dit cela !
…pourquoi vouloir l'imposer ? Pourquoi attacher de l'importance à une mesure qui aura si peu d'utilité ?
Elle en aura !
M. Derosier et M. Dosière ont à coeur de défendre à la fois les intérêts de l'agent et la pérennité du statut, ce qui est compréhensible. Toutefois, il me semble que les choses peuvent être dites plus simplement. Chacun peut imaginer les difficultés auxquelles est confronté un service auquel un agent fait défaut, difficultés qu'il est proposé de régler en recourant à la solution que constituent les agences d'intérim, en contact direct avec les bassins locaux d'emplois et aptes à répondre aux besoins des administrations.
La souplesse de cette solution me paraît être tout à fait indispensable. Je peux comprendre que, sur le plan du statut, cette évolution puisse inquiéter. Il faut néanmoins prendre conscience du fait que les administrations ont besoin de nouveaux moyens de travail procurant une souplesse accrue. Dans la mesure où le Gouvernement accompagne le dispositif proposé des garanties qui s'imposent, nous allons dans la bonne direction et n'avons pas à craindre une remise en cause du statut.
Peut-être me suis-je mal exprimé, ce qui a pu vous faire croire, à vous et aux syndicats de fonctionnaires, que nous allions remplacer les fonctionnaires par des intérimaires. J'insiste sur le fait qu'il ne s'agit pas de remplacer un statut par un autre, mais simplement de permettre à une administration – par exemple une administration hospitalière – de recourir à l'intérim de façon ponctuelle et pour une courte durée pour remplacer un fonctionnaire absent. Aujourd'hui, l'administration peut s'adresser au centre de gestion dont elle relève ou, s'il s'agit de la fonction publique hospitalière, à une agence d'intérim – à l'heure actuelle, hors d'un cadre juridique bien défini.
L'administration d'État peut recourir à un vacataire…
S'adresser à Pôle Emploi implique la rédaction d'un contrat, ce qui va prendre du temps.
Disposer de tous les outils possibles, notamment des agences d'intérim, permet de répondre à toutes les situations. Par exemple, dans ma petite mairie, je peux avoir besoin en urgence d'un plombier pour intervenir dans une école. Si le plombier des services techniques de la ville est absent…
…je peux m'adresser au centre de gestion puis, si cela ne règle pas mon problème, je peux me tourner vers l'agence d'intérim locale qui, elle, sera certainement à même de me fournir un plombier remplaçant pour quelques jours. C'est mon choix de gestionnaire.
Je vous ai donné un exemple très concret, montrant l'utilité de pouvoir recourir à plusieurs possibilités. On ne va pas remplacer l'instituteur, le professeur des écoles ou le professeur de collège.
Parce que l'éducation nationale prévoit des systèmes de remplacement. M. Darcos, lorsqu'il était ministre de l'éducation nationale, a mis en place une agence du remplacement, qui permet d'effectuer celui-ci de manière plus rapide. Dans les administrations employant un très grand nombre de fonctionnaires, une partie des personnels est prévue pour effectuer les remplacements, dans un cadre prévu à l'avance.
La mesure dont nous débattons actuellement vise, elle, une série de cas particuliers – dont il serait vain d'essayer de dresser la liste – qu'elle a vocation à régler de façon pragmatique.
Je veux rappeler l'exemple concret que j'ai déjà indiqué à M. Dosière : il s'agit du recours à l'intérim destiné à permettre à une administration de disposer du temps nécessaire pour procéder au recrutement d'un agent – dans la mesure du possible, celui qui paraît être le meilleur pour le poste à pourvoir – en évitant d'être handicapée entre-temps par l'absence d'un personnel.
Je suis saisie d'un amendement n° 38 .
La parole est à M. Bernard Derosier.
Le dialogue est possible, j'en suis convaincu. C'est pourquoi je vous propose de limiter le recours aux agences d'intérim en tenant compte des missions. Ainsi, les missions de prérogatives de puissance publique, d'obligation de secret professionnel ou encore de préparation de décisions réglementaires, pourraient expressément être précisées dans la loi.
La commission a suivi le rapporteur et a émis un avis défavorable sur cet amendement. Mais si vous l'acceptiez en séance, monsieur le ministre, vous montreriez que cet usage est exceptionnel et qu'il ne met pas en cause les missions fondamentales du service public.
Avec cet amendement, M. Derosier nous dit donc qu'il est favorable à l'intérim.
Je l'en remercie. J'appelle cependant son attention sur le fait que, si l'on votait son amendement, on limiterait les catégories de fonctionnaires pouvant relever de l'intérim. On en oublierait probablement beaucoup. Je préfère donc qu'on en reste à l'aspect général de l'intérim.
Mais je suis ravi de constater que vous allez dans notre sens, monsieur Derosier.
L'article 11 prévoit la reprise des contrats de non-titulaires en cas de transfert d'activité entre personnes morales de droit public. La titularisation des agents en CDI devrait selon nous être automatique. Si l'on décide de garder des agents en raison de leurs compétences, pourquoi ne pas leur offrir la stabilité et les garanties du statut ?
Au lieu de cela, l'article 11 maintient dans la précarité les agents contractuels et prévoit, dans son dernier alinéa, qu'en cas de refus de l'agent des modifications de son contrat proposées à la suite du transfert, la personne publique procède à son licenciement.
En l'espèce, cette disposition ne concerne évidemment pas la mobilité ni même le recrutement dans la fonction publique. Il s'agit ni plus ni moins de donner les moyens aux personnes publiques, lors de transferts d'activités, de se séparer de personnels.
C'est la raison pour laquelle nous demandons la suppression du dernier alinéa de cet article 11 et, par cohérence, la suppression de l'article 11 bis et la suppression du dernier alinéa de l'article 11 ter.
Je suis saisie d'un amendement n° 6 rectifié .
La parole est à M. le rapporteur.
Il s'agit d'un amendement rédactionnel.
(L'amendement n° 6 rectifié , accepté par le Gouvernement, est adopté.)
Amendement rédactionnel.
(L'amendement n° 7 , accepté par le Gouvernement, est adopté.)
Amendement rédactionnel.
(L'amendement n° 8 , accepté par le Gouvernement, est adopté.)
Il s'agit de supprimer une mention inutile.
(L'amendement n° 9 , accepté par le Gouvernement, est adopté.)
Je suis saisie d'un amendement n° 10 .
La parole est à M. le rapporteur.
Amendement d'harmonisation rédactionnelle.
(L'amendement n° 10 , accepté par le Gouvernement, est adopté.)
(L'article 11 ter, amendé, est adopté.)
Je suis saisie d'un amendement n° 37 portant article additionnel après l'article 13.
La parole est à M. Bernard Derosier.
J'ai évoqué tout à l'heure les problèmes auxquels sont confrontées des collectivités territoriales du fait de l'application de la loi du 26 juillet 2005 qui, par transposition d'une directive communautaire, permet la transformation des CDD d'un agent territorial en un CDI, dans certaines conditions.
Or des contentieux sont ouverts lorsque les préfets, représentant l'État, considèrent que les conditions de l'égalité ne sont pas respectées. Un problème se pose en cas d'appel du fait de l'insécurité juridique actuelle. En effet, certaines juridictions d'appel se considèrent incompétentes. Mon amendement tend précisément à fixer le cadre juridique.
Cette disposition, et je prends à témoin le président Warsmann, avait fait l'objet d'une proposition dans le rapport que j'ai établi avec mon collègue Pancher, du groupe UMP. Nous l'avions présenté au secrétaire d'État chargé de la fonction publique d'alors, M. Santini, qui avait reconnu que le problème se posait. Il nous avait annoncé une modification législative. Comme celle-ci n'arrive pas, le Gouvernement serait bienvenu d'accepter cet amendement. L'indispensable sécurité juridique serait ainsi assurée.
Sur le fond, nous sommes d'accord. Un arrêt du 4 mars dernier du Conseil d'État a cependant jugé que les recrutements et renouvellements de contrats étaient des entrées de service et pouvaient donc faire l'objet d'un appel. Je serais donc tenté de dire que votre amendement est satisfait, monsieur Derosier. Je laisse au ministre le choix de l'accepter ou non.
Il n'y a pas de problème de fond. La jurisprudence a tranché. Mais si j'en crois les services, votre amendement, monsieur Derosier, relève plutôt du domaine réglementaire. Cela étant, il peut être adopté.
L'Assemblée pourrait adopter cet amendement à titre conservatoire. Nous affinerons la rédaction d'ici à l'examen en commission mixte paritaire.
(L'amendement n° 37 est adopté.)
Je suis saisie d'un amendement n° 51 , portant article additionnel après l'article 16.
La parole est à M. Bernard Derosier.
Je considère que cet amendement est défendu.
(L'amendement n° 51 , repoussé par la commission et le Gouvernement, n'est pas adopté.)
Je suis saisie d'un amendement n° 39 , tendant à supprimer l'article 19.
La parole est à M. Bernard Derosier.
L'article 19 a été introduit par la commission des lois dans sa deuxième délibération, le 17 juin 2009, par un amendement du rapporteur. Il tend à permettre aux agents occupant un emploi à temps non complet représentant moins de 70 % de la durée légale du travail d'exercer une activité lucrative, au lieu de 50 % actuellement.
Or cette modification significative risque d'aggraver la situation. C'est la raison pour laquelle nous proposons de supprimer l'article 19.
Il me paraît tout à fait normal de permettre à des agents auxquels on n'a pas pu offrir un emploi à temps complet d'avoir une activité d'appoint. Cela vaut particulièrement dans la situation de crise actuelle. Il est difficile de se contenter d'une rémunération correspondant à un temps incomplet, surtout lorsqu'on a une famille. Les agents, même à temps non complet, ont droit à une rémunération décente.
Je partage l'avis du rapporteur. Qu'il s'agisse de 50 % ou de 70 % de la durée légale du travail, nous sommes loin d'un temps complet. Or cela fait une sacrée différence en termes de salaire, d'autant que sont essentiellement concernés des fonctionnaires de catégorie C et des femmes. S'ils ont la possibilité de trouver un autre emploi dans un régime déclaratif, laissons-les faire. Ce sera bon pour le service public qu'ils continueront à servir. S'il y a incompatibilité totale, ils en discuteront avec leur chef de service.
(L'amendement n° 39 n'est pas adopté.)
(L'article 19 est adopté.)
Il s'agit de la correction d'une erreur.
(L'amendement n° 35 , accepté par la commission, est adopté.)
Je suis saisie d'un amendement n° 48 .
La parole est à M. Bernard Derosier.
Je pensais que mon amendement était devenu sans objet du fait de l'adoption du précédent. Mais, puisque vous me donnez la parole, je soulignerai que je trouve dommage de reporter la date initiale de présentation du bilan qui était fixée au 31 mars 2010. C'est la raison pour laquelle je propose la suppression de l'alinéa 11 de l'article 20.
(L'amendement n° 48 , repoussé par la commission et le Gouvernement, n'est pas adopté.)
(L'article 20, amendé, est adopté.)
Je suis saisie d'un amendement n° 11 .
La parole est à M. le rapporteur.
Amendement rédactionnel.
(L'amendement n° 11 , accepté par le Gouvernement, est adopté.)
Je suis saisie d'un amendement n° 49 .
La parole est à M. Bernard Derosier.
L'article 22 traite de deux problèmes différents : le compte épargne-temps et la monétisation de ce compte. Le compte épargne-temps est une disposition dont on peut admettre l'utilité pour certains fonctionnaires qui cumulent leur temps relevant de la réduction du temps de travail.
En revanche, le Gouvernement a eu recours à la monétisation pour les fonctionnaires d'État, la réduction du temps de travail étant difficile à appliquer quand il n'y a pas suffisamment de fonctionnaires et qu'on ne veut pas en recruter.
La transposition de cette disposition aux collectivités territoriales incite certains exécutifs locaux à rémunérer de cette manière la réduction du temps de travail. Or la RTT n'a pas été conçue pour permettre à des fonctionnaires de disposer d'heures supplémentaires mais pour diminuer le temps de travail et faciliter l'embauche de personnes qui se trouveraient sans emploi. C'est la raison pour laquelle je suis hostile à cette monétisation et propose la suppression du dispositif prévu dans le projet de loi.
La monétisation des comptes épargne est une mesure de plus en plus demandée par les agents de la fonction publique territoriale, et l'article 22 leur donne désormais la liberté de choisir entre la récupération des jours épargnés ou une compensation financière. C'est une avancée conséquente, qui permettra de s'adapter aux souhaits de chaque agent. Certains préféreront prendre des jours de congé, tandis que d'autres opteront pour un complément de rémunération. Il est normal de leur laisser le choix.
Il est important de pouvoir, à un moment donné, monétiser les comptes épargne-temps. Nous l'avons d'abord permis dans la fonction publique d'État, où les règles sont désormais définies avec précision. Les agents sont demandeurs, et ils sont des milliers à avoir opté pour cette possibilité.
L'idée est que les agents de la fonction publique territoriale puissent eux aussi bénéficier de cette belle avancée.
(L'amendement n° 49 n'est pas adopté.)
(L'article 22 est adopté.)
Cet article 27 est quelque peu singulier. Il s'agit de donner au Gouvernement la possibilité de légiférer par ordonnance sur le fonctionnement et le statut de la justice administrative.
Traditionnellement, l'Assemblée n'aime pas beaucoup se dessaisir de ses pouvoirs. On pourra nous répondre que la réforme constitutionnelle accroît le pouvoir de contrôle de l'Assemblée sur la ratification des ordonnances…
Mais venons-en au problème de fond. Cet article, introduit par un amendement du Gouvernement après l'examen du texte par le Sénat, autorise le Gouvernement à procéder par ordonnance pour « adapter les règles d'organisation et de fonctionnement du Conseil d'État ainsi que celles relatives aux attributions, à l'organisation et au fonctionnement des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel. »
Le Gouvernement aura également la possibilité de « compléter la liste des membres du Conseil d'État habilités à régler certains litiges par ordonnance », disposition qui peut notamment concerner les présidents de cours d'appel qui sont membres du Conseil d'État et qui pourraient être autorisés à rejeter par ordonnance les requêtes relatives aux refus de séjour assortis d'une obligation de quitter le territoire.
J'ajoute enfin que le Gouvernement pourra, par ordonnance, revoir les règles permettant de statuer sur des litiges sans conclusions du rapporteur public et élargir les pouvoirs d'instruction du juge administratif pour faciliter la mise en état des affaires et modifier la procédure applicable au référé fiscal.
En d'autres termes, le Gouvernement entend, avec cet article, réformer très sensiblement le fonctionnement de la justice administrative.
Avec Bernard Derosier, nous avons défendu le texte sur les magistrats de la Cour des comptes et des chambres régionales des comptes, et nous avons pu discuter, à l'Assemblée, de la juridiction financière. Au contraire, pour ce qui concerne la justice administrative, le Gouvernement veut tout régler par ordonnance. C'est une procédure exorbitante !
Il est extraordinaire qu'on nous propose en fin de texte un tel article qui – je le dis comme je le pense – est scandaleux.
Comme vient de le dire René Dosière, on nous propose par ces ordonnances de nous dessaisir de nos prérogatives. À l'heure où l'on parle de la revalorisation du Parlement, aucun parlementaire sur ces bancs ne devrait accepter une telle procédure. Il s'agit ensuite d'un cavalier, sans rapport avec la mobilité dans la fonction publique, et qui porte de surcroît sur un domaine aussi important que le fonctionnement de la justice administrative.
Mais pour qui nous prend-on ! Cela en dit long sur la considération que le Gouvernement porte aujourd'hui au Parlement et à l'Assemblée nationale. Je me permets de vous renvoyer aux propos d'un ancien président du Conseil constitutionnel, parlementaire chevronné et unanimement apprécié sur ces bancs, ancien président de la commission des lois, Pierre Mazeaud pour ne pas le nommer, qui déclarait en 2005 que le recours immodéré aux ordonnances était le symptôme d'un dérèglement juridique et politique.
C'est d'autant plus vrai sur un sujet aussi important, puisqu'il s'agit de modifications gravissimes apportées aux procédures de droit administratif, la suppression notamment de l'automaticité de l'intervention du rapporteur public dans certains contentieux, ce qui porte atteinte à la notion de procès équitable, telle que l'interprète la Cour européenne des droits de l'homme.
Inutile de vous dire, monsieur le ministre, que ces dispositions suscitent la très vive inquiétude de l'ensemble des magistrats de l'ordre administratif. Et il est bien évident que sur des questions aussi importantes, c'est au Parlement et nulle part ailleurs que les débats doivent avoir lieu. Je demande donc que l'Assemblée adopte cet amendement de suppression : il en va, mes chers collègues, de l'honneur du Parlement !
Je serais tenté, à propos de cet article 27, que je vous propose à mon tour de supprimer, de me livrer à un exposé dont le titre pourrait être : « Du bon usage du temps perdu ». J'ai eu l'occasion de souligner la caricature d'urgence à laquelle vous nous avez fait participer avec ce projet de loi, sur lequel l'urgence a été déclarée il y a plus d'un an. Ce temps n'a toutefois pas été complètement perdu par le Gouvernement, puisqu'il nous a apporté, le 17 juin dernier, en commission des lois – M. Santini était présent tout au long des travaux de la commission – une série de nouveaux articles introduits par amendements, dont celui-ci, que nous voudrions voir supprimé.
Il y a là manifestement de la part du Gouvernement une mauvaise intention, même si l'un de nos collègues prétendait tout à l'heure que nos préventions vis-à-vis des intentions du Gouvernement n'étaient nullement fondées. Mais, monsieur le ministre, pourquoi ce dispositif ? Pourquoi n'avez-vous pas réservé aux magistrats administratifs le même sort qu'aux magistrats financiers – René Dosière rappelait que nous avons débattu d'un texte législatif concernant ces derniers ? Pourquoi semblez-vous faire des magistrats administratifs une chasse gardée du Gouvernement ? N'avez-vous donc pas assez confiance dans le Parlement pour le laisser régler des problèmes qui relèvent de sa compétence ?
Monsieur le ministre, vous avez le droit de ne pas répondre aux questions que René Dosière, Marc Dolez et moi-même vous posons. Nous en prendrons acte. En revanche, nous apprécierons votre réponse, tout comme l'apprécieront les magistrats administratifs, très inquiets. Je vous invite donc à vous exprimer avec toute la précision nécessaire.
J'ai du mal à comprendre ces réactions, car le fait d'habiliter le Gouvernement à prendre des ordonnances n'a jamais constitué une dépossession du Parlement. Le Parlement a l'habitude de ratifier les ordonnances.
À cette occasion, il les discute et les amende. Bon nombre d'ordonnances ont ainsi été amendées par le Parlement, et je ne vois pas pourquoi on ne le ferait plus aujourd'hui.
Ce dispositif ne me choque pas, dès lors qu'on laisse la possibilité au Parlement de discuter et d'amender les ordonnances.
L'article autorise le Gouvernement a poursuivre les travaux engagés sur la rénovation de la justice administrative. Ce n'est pas un cavalier législatif dans la mesure où l'habilitation porte expressément sur l'ouverture du recrutement des membres du Conseil d'État, des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel, lorsqu'il intervient dans le cadre du service extraordinaire ou par la voie du tour extérieur.
Soulignons, d'autre part, le développement des mobilités au sein de la justice administrative, notamment au moyen de l'intensification de la procédure d'intégration des membres des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel au sein du Conseil d'État.
Je vous rappelle qu'une ordonnance a vocation à être ratifiée par le Parlement sous peine de voir sa légalité contestée devant le juge administratif – c'est l'article 38 de notre Constitution.
C'est un débat sans fin, mais le Parlement n'est pas dépossédé de la fonction législative par les ordonnances.
Pour toutes ces raisons, je ne peux qu'être défavorable à votre amendement.
Je ne vais pas insister sur la question de la forme, celle des ordonnances ; c'est un débat que nous avons régulièrement. Il y en a eu, il y en aura ! J'ai même consenti à dire que la ratification des ordonnances sera peut-être améliorée à l'avenir, mais je ne veux pas anticiper.
Cela dit, le sujet que vous voulez traiter ici par ordonnance n'est pas mineur ! Ce que nous voulons savoir, c'est pourquoi un sujet aussi important ne peut pas faire l'objet d'un débat préalable devant le Parlement. Pourquoi régler par ordonnance pour la juridiction administrative ce qui a été réglé par la loi pour la juridiction financière, pourquoi cette différence de traitement ? Quelles sont les raisons de délai, d'urgence ou autres, qui font que le Parlement ne peut pas débattre de cette question ? Voilà la question de fond.
Vous n'êtes évidemment pas obligé de répondre, monsieur le ministre ; mais sur un sujet aussi important, il serait peut-être utile de nous préciser pourquoi vous avez retenu cette procédure et non pas la procédure législative habituelle.
Je suis saisie de trois amendements du Gouvernement, portant articles additionnels après l'article 27.
La parole est à M. le ministre, pour soutenir l'amendement n° 56 rectifié ..
Cet amendement, très spécifique, vise à organiser le transfert des personnels du Palais de la découverte, dans le cadre de la fusion de cet établissement avec la Cité des sciences et de l'industrie, décidée en conseil de modernisation des politiques publiques au mois de décembre 2007.
Le nouvel établissement public aura le statut d'établissement public industriel et commercial. En principe, un EPIC recrute son personnel dans les conditions fixées par le code du travail et les conventions collectives applicables au secteur d'activité.
L'amendement vise à déroger à cette législation, en prévoyant l'affectation des fonctionnaires du Palais de la découverte au sein de ce nouvel établissement, afin de faciliter cette fusion.
M. le ministre vient de nous dire que cette situation date du mois de décembre 2007 ; nous sommes en juillet 2009. J'ajoute que cet amendement n'a même pas été déposé lorsque la commission a examiné ce texte en avril 2008, que le Sénat n'en a pas non plus eu connaissance, qu'il n'a pas plus été déposé lorsque la commission s'est une deuxième fois réunie il y a une quinzaine de jours, et qu'il a finalement été déposé en séance – après même la réunion prévue par l'article 88 du règlement, qui a eu lieu à quatorze heures trente. C'est le bouquet !
Le Gouvernement peut naturellement ne pas répondre, comme il n'a pas voulu répondre aux questions précédentes. Mais quand on ne répond pas, monsieur le ministre, c'est qu'on prépare un mauvais coup et qu'on a quelque chose à cacher ! Je le dis aussi clairement que je le pense.
Et les juridictions administratives apprécieront.
Vous savez que le ministère de la défense a engagé une série de réformes importantes, qui sont résumées dans le Livre blanc et qui nécessitent un recentrage des moyens militaires sur l'opérationnel. Cela appelle donc une réorganisation des fonctions de soutien aujourd'hui assurées en régie directe par le ministère. Demain, ces fonctions auront vocation à être confiées à des opérateurs spécialisés, qui pourront être des entreprises privées, des sociétés nationales ou des sociétés d'économie mixte.
Cette réforme ne doit pas avoir pour effet de modifier la situation statutaire des personnels civils et militaires concernés. Il nous a donc paru indispensable de prévoir leur mise à disposition auprès de ces organismes dans des conditions qui leur permettront de conserver leur statut d'agent de l'État. Cet amendement vise à offrir de telles garanties.
Avis favorable, à titre personnel, car l'amendement n'a pas été examiné en commission.
Voilà de nouveau illustré le fait que la réforme de la Constitution n'a pas renforcé les pouvoirs du Parlement : le Gouvernement continue d'abuser de son droit d'amendement, sans tenir compte du nouveau règlement qui, s'il est loin d'être parfait, permet un meilleur travail en commission – par exemple cet après-midi.
Je demande pour ma part au Gouvernement, en prenant à témoin le président Warsmann, que de telles exceptions ne se reproduisent plus. Nous nous sommes donné des moyens de fonctionner qui, sans être parfaits, peuvent tout de même apporter des améliorations. Je sais le Gouvernement attentif aux déclarations du Président de la République visant à renforcer les pouvoirs du Parlement, déclarations qu'il a répétées pendant plusieurs jours mais qui ne se vérifient pas dans la modification de la Constitution. S'il les écoutait, le Gouvernement devrait au moins faire en sorte que le Parlement puisse délibérer !
À propos du Gouvernement, M. le secrétaire d'État aux petites et moyennes entreprises, M. Hervé Hervé Novelli, a déclaré qu'un fonctionnaire pourrait bénéficier du statut d'auto-entrepreneur. Je m'attendais à ce qu'un amendement en ce sens soit déposé, mais cela n'a pas été le cas. Monsieur le ministre, avez-vous des projets dans ce domaine ? Nous aimerions le savoir.
Je découvre cet amendement en séance, et je n'ai donc naturellement pas pu demander toutes les explications nécessaires. J'en suis navré, mais je suis donc obligé de faire en séance publique un travail de commission, et de poser une question précise.
Je voudrais savoir si cet amendement s'applique aux fonctionnaires, aux ouvriers de l'État, du ministère de la défense, qui assurent actuellement la cuisine du personnel de la Présidence de la République. Cette cuisine est en effet, tout naturellement, gérée par le ministère de la défense, avec des personnels de ce ministère – qui sont d'ailleurs, si mes renseignements sont exacts, en procès devant la juridiction administrative pour divers problèmes de statut.
Cet amendement est-il susceptible de concerner cette cuisine, dont la gestion, aujourd'hui en régie directe en quelque sorte du ministère de la défense, pourrait alors être confiée à un autre organisme ?
À des cuisiniers intérimaires venus du Fouquet's, peut-être ! (Sourires)
(L'amendement n° 57 est adopté.)
Vous allez encore me dire, monsieur Derosier, que c'est un peu tardif ; je vois aussi M. Dosière préparer ses arguments. (Sourires)
Certes, c'est un peu tardif. Mais nous réagissons à l'actualité !
Il n'est jamais trop tard pour bien penser, et le Gouvernement entend traiter un sujet qui est aujourd'hui d'actualité : le renouvellement du contrat des auxiliaires de vie scolaire individuels.
Nous avons essayé de trouver une solution au problème, que vous connaissez, de ces contrats qui arrivent à échéance : il est aujourd'hui impossible de renouveler plus d'une fois le contrat initial de trois ans.
L'objectif du Gouvernement n'est évidemment pas de réduire le service offert, notamment à des enfants handicapés. Il est évidemment très important de prévoir l'accueil et l'accompagnement de ces enfants.
La situation n'est donc pas satisfaisante ; c'est pourquoi nous proposons un dispositif qui permette de répondre au problème des contrats non reconductibles aujourd'hui. Nous voulons favoriser le maintien auprès des élèves de leurs accompagnants habituels. Grâce à cet amendement, cela sera possible, en partenariat avec des associations agréées, souvent bien connues localement. Elles emploieront l'accompagnant et seront remboursées par l'État, qui assumera donc la charge financière de ce dispositif.
Le dispositif mis en place permettra donc la continuité de l'accompagnement pour les enfants qui en ont besoin. Il permettra également d'offrir des perspectives professionnelles aux accompagnants qui souhaitent exercer durablement – et non plus dans le cadre de contrats nécessairement bornés dans le temps – auprès des élèves handicapés.
Nous pensons ainsi répondre d'une façon positive aux inquiétudes entendues ces derniers jours.
Vous avez exprimé mon point de vue par anticipation, je ne le reprendrai donc pas longuement. (Sourires)
Le problème était posé, et pas depuis ce matin, ni même depuis le 17 juin – date de la deuxième délibération de la commission sur ce projet de loi. Gouverner, c'est prévoir : or le Gouvernement connaissait le problème ; les pouvoirs publics avaient été alertés depuis longtemps. Il a fallu qu'une certaine émotion soit entendue dans les médias pour que vous réagissiez.
De plus, la réaction serait bonne si elle avait des prolongements dans l'avenir. Des cas similaires se présenteront, ceux d'autres intervenants dans les services publics qui ne seront pas réglés par ce texte. En outre, votre solution n'efface pas le risque que le problème finisse, à terme, par se poser à nouveau. Il y a donc nécessité de légiférer – non pas aujourd'hui, mais dans un avenir aussi proche que possible – pour que des cas de figure comme celui des auxiliaires de vie scolaire ne se reproduisent plus.
Je me réjouis à double titre de cet amendement. Je m'en réjouis sur le fond : ce sujet, monsieur Derosier, ne suscite aucune polémique, et il est bon de pouvoir assurer à ces enfants le suivi dont ils ont besoin. Je félicite le Gouvernement de prendre ses responsabilités financières.
Je me réjouis aussi que, sur un sujet de cette nature, un travail ait été mené non seulement par le Gouvernement, mais aussi par le Parlement : je voudrais ici avoir un mot pour notre collègue Marie-Anne Montchamp, qui travaille sur ces questions et à qui la résolution de ce problème tenait à coeur.
Je suis donc ravi que cet amendement vienne en discussion et que nous soyons tous, les uns et les autres, en mesure de l'approuver.
C'est un sujet sérieux, et important – j'ai entendu parler de plusieurs dizaines de milliers de personnes concernées par la fin de leur contrat, le 1er juillet.
Le Gouvernement propose d'assurer la continuité de l'aide individuelle. Mais pour combien de temps, monsieur le ministre ? Les gens qui vont prendre connaissance du vote de cet amendement s'en réjouiront, mais se demanderont combien de temps cela va durer : six mois, un an ? Quel est le processus envisagé ?
Vous devez comprendre que nous sommes amenés à vous poser ces questions. Si nous avions eu l'amendement en commission, nous aurions pu approfondir ce point. Il conviendrait que vous apportiez quelques précisions, faute de quoi les quelques dizaines de milliers de personnes qui attendent vont continuer à s'inquiéter.
Madame la présidente, j'aborde maintenant un point annexe. J'ai cru comprendre que cet amendement avait été déposé en séance, mais je constate que n'y figure pas la mention relative à l'application de l'article 99 du règlement. Cela signifie-t-il qu'il a été déposé avant, au titre de l'article 88 ? C'est une question purement formelle, mais alors que nous pourrions déposer des sous-amendements, l'absence de cette mention ne nous le permet pas. Or, sur un sujet aussi important, nous devrions pouvoir présenter des sous-amendements.
Si vous souhaitez déposer un sous-amendement, monsieur Dosière, vous pouvez encore le faire, car le délai prévu n'est pas applicable aux sous-amendements.
Quant à votre question sur le fait que ne figure pas sur l'amendement la mention « Amendement permettant l'application des dispositions des deux derniers alinéas de l'article 99 du règlement », les services m'indiquent qu'il s'agit en effet d'une erreur. Vous connaissez bien le règlement de notre assemblée.
(L'amendement n° 60 est adopté.)
Nous avons achevé l'examen des articles du projet de loi.
Je rappelle que la conférence des présidents a décidé que les explications de vote et le vote par scrutin public sur l'ensemble du projet de loi auront lieu le mardi 7 juillet après les questions au Gouvernement.
Prochaine séance, mardi 7 juillet à neuf heures trente :
Proposition de loi sur le repos dominical et les dérogations à ce principe.
La séance est levée.
(La séance est levée à dix-neuf heures quarante-cinq.)
Le Directeur du service du compte rendu de la séance de l'Assemblée nationale,
Claude Azéma