Séance en hémicycle du 1er mars 2011 à 21h30
Sommaire
La séance
La séance est ouverte.
(La séance est ouverte à vingt et une heures trente.)
L'ordre du jour appelle la suite de la discussion, en deuxième lecture, du projet de loi organique, modifié par le Sénat, relatif au Défenseur des droits (nos 3143, 3153).
Je rappelle que ce texte a fait l'objet d'une discussion générale commune avec le projet de loi ordinaire relatif au Défenseur des droits.
J'appelle, dans le texte de la commission, les articles du projet de loi organique sur lesquels les deux assemblées du Parlement n'ont pu parvenir à un texte identique.
Je vois, monsieur le président, que les bancs de la commission sont vides. Dans ces conditions, je ne vois pas comment nous pourrions délibérer, sans la présence de notre rapporteur.
Monsieur Dosière, je n'ai pas encore appelé d'amendement, et nous allons attendre naturellement l'arrivée du rapporteur…
Sur l'article 4, je suis saisi d'un amendement n° 41 .
La parole est à M. René Dosière.
Il s'agit d'un amendement de suppression de l'article 4, qui définit le périmètre du futur Défenseur des droits, car nous considérons que ce dispositif n'est pas satisfaisant.
La commission a rejeté cet amendement, qui revient à supprimer purement et simplement le Défenseur des droits.
Avis défavorable.
(L'amendement n° 41 n'est pas adopté.)
Je suis saisi d'un amendement n° 128 .
La parole est à M. Jean-Paul Lecoq.
Mon argumentaire vaudra pour plusieurs amendements, monsieur le président.
Ce projet de loi propose d'étendre les compétences du Défenseur des droits aux mandats du Médiateur de la République, de la HALDE, du Défenseur des enfants et de la CNDS. Si nous comprenons l'intérêt de renforcer par la voie constitutionnelle chacune de ces institutions, nous doutons en revanche de l'intérêt de leur fusion sous ce prétexte.
Le bilan de chacune de ces autorités est bon. La CNDS est en pointe des débats sur la sécurité, qu'il s'agisse de la garde à vue, des conditions de menottage ou de fouille ou encore de l'usage du Taser ; le Défenseur des enfants a, dans son dernier rapport, mis le doigt là où ça fait mal : les conditions économiques permettant aux enfants de voir leurs droits et leurs intérêts supérieurs protégés dans les conditions du droit international ; la HALDE, qui fait référence dans son domaine, a mis en lumière de nombreuses discriminations, grâce à des procédures innovantes et efficaces, et a appuyé de nombreux salariés dans leur lutte pour l'égalité salariale.
Ce bilan est bon parce que chacune de ces autorités est spécialisée et que chacune d'elle est bien identifiée par les personnes ayant besoin de les saisir. Chacune d'elle enfin, en raison de la cohérence de son champ d'action, est capable d'en analyser finement les logiques et les contradictions, en vue de soumettre des propositions concrètes au législateur.
C'est la raison pour laquelle nous nous opposons à la suppression de ces autorités indépendantes et que nous souhaitons le maintien de leur spécialisation. Nous avons déposé en ce sens plusieurs amendements visant à les sortir du champ de compétences du Défenseur des droits ou, à défaut, de leur accorder le plus d'autonomie et de compétences possible au sein de cette institution.
Avis défavorable. Nous avons voulu créer un défenseur des droits dont il n'est pas question de limiter les compétences à celles de l'actuel Médiateur de la République.
Avis défavorable.
(L'amendement n° 128 n'est pas adopté.)
Je suis saisi d'un amendement n° 21 .
La parole est à Mme Muriel Marland-Militello.
Cet amendement est très attendu par l'ensemble du monde associatif. Il correspond à la volonté du Premier ministre qui, lors de la deuxième conférence de la vie associative du 17 décembre 2009, déclarait : « J'ai décidé qu'une fonction de médiateur des associations serait créée auprès du nouveau défenseur des droits issu de la révision constitutionnelle. Cette nouvelle fonction de médiation aura un triple rôle : d'interpellation des services ou collectivités concernés, de médiation entre acteurs publics, de proposition de réformes issues des constats effectués. » C'est également ce que souhaitent le Président de la République et l'ensemble du monde associatif.
Avis défavorable. Je comprends l'esprit de votre amendement, madame la députée, mais nous estimons que la mission de médiateur des associations fait déjà partie des compétences du Défenseur des droits.
Cet amendement propose de revenir sur une disposition que le Gouvernement a fait adopter au Sénat et qui limite aux associations dont le statut mentionne le fait qu'elles s'occupent exclusivement du droit des enfants le droit de pouvoir saisir le Défenseur des enfants. Nous considérons en effet que le Défenseur des enfants doit pouvoir être saisi de la manière la plus large qui soit.
La parole est à Mme Françoise Hostalier, pour défendre l'amendement n° 156 .
Les amendements sont déjà satisfaits. L'avis du Gouvernement est donc défavorable.
Il est défendu.
(L'amendement n° 39 , repoussé par la commission et le Gouvernement, n'est pas adopté.)
C'est un amendement rédactionnel.
(L'amendement n° 40 , accepté par la commission et le Gouvernement, est adopté.)
Je suis saisi de trois amendements, nos 164 , 166 rectifié et 47 , pouvant être soumis à une discussion commune.
La parole est à Mme Edwige Antier, pour défendre l'amendement n° 164 .
Notre amendement prévoit de rédiger l'alinéa 8 comme suit : « Le Défenseur des enfants et les adjoints peuvent recevoir directement toutes les réclamations dans leur domaine de connaissance. Le Défenseur des droits est saisi des réclamations qui sont adressées à ses adjoints. »
Cette avancée votée par les sénateurs en deuxième lecture renforce la visibilité des adjoints. En effet, les enfants maltraités, dans une famille ou dans une institution, ignorent qu'ils ont des droits et pensent que seuls les adultes en ont. Il faut donc absolument qu'ils puissent s'adresser directement au Défenseur des enfants, même si cette adresse est transmise de façon concomitante au Défenseur des droits.
Madame Antier, pouvons-nous considérer que vous avez également défendu l'amendement n° 166 rectifié ?
Cet amendement rejoint dans l'esprit l'amendement défendu par Mme Antier. Compte tenu de ce qui s'est passé en première lecture pour les amendements que j'avais défendus avec Christian Vanneste, j'ignore si je peux déclarer que je suis d'accord avec les propos de Mme Antier. Cela raccourcirait sans doute nos débats, mais l'on pourrait soupçonner une collusion entre la gauche et la droite… (Sourires.)
Néanmoins, nous partageons le point de vue de Mme Antier et, si son amendement était voté, le nôtre n'aurait plus d'objet.
La commission est défavorable à ces amendements.
J'ai déjà eu l'occasion de dire à Mme Antier que nous étions pleinement d'accord sur le fond.
Toutefois, le texte issu du Sénat établit très clairement que dès qu'un adjoint est saisi, la réclamation qui lui est adressée doit être transmise au Défenseur des droits. L'amendement n° 164 n'est donc pas utile.
Madame Antier, je comprends parfaitement ce que vous voulez, mais votre amendement est satisfait par la rédaction actuelle du projet de loi organique.
Je vous demande de retirer votre amendement puisqu'il ne fait que reprendre l'alinéa 8 de l'article 5 selon lequel le Défenseur des droits « est saisi des réclamations qui sont adressées à ses adjoints ». Quel que soit le destinataire d'une réclamation, quel que soit l'adjoint qui reçoit une réclamation, c'est toujours le Défenseur des droits qui est saisi. Vous avez donc entièrement satisfaction puisque votre amendement est déjà dans le projet de loi organique.
Madame Antier, si vous ne retirez pas votre amendement, je me verrais dans l'obligation de donner un avis défavorable.
Monsieur le ministre, je constate que vous avez compris mes intentions. Cependant, la rédaction à laquelle vous vous rangez ne met pas du tout en avant le fait que l'adjoint du Défenseur des droits peut être saisi directement. Or je crois que cette possibilité doit vraiment être affirmée, en particulier pour ce qui concerne le Défenseur des enfants.
Or, dans votre rédaction, cela n'est pas visible : les choses sont, en quelque sorte, dites dans l'autre sens. Je maintiens donc mon amendement.
Contrairement à ce qu'affirme le Gouvernement, la rédaction de notre amendement n° 47 n'est pas tout à fait la même que celle qui a été retenue par le Sénat.
Certes, le ministre et le rapporteur ont répondu à Mme Antier, mais je leur signale que l'amendement n° 166 rectifié est quasiment identique à celui du groupe socialiste. Leurs réponses auraient donc dû s'adresser autant à Mme Antier qu'au groupe socialiste.
Je rappelle qu'il existe dans cette assemblée une opposition constructive, capable de proposer des amendements approuvés par une partie de la majorité ; il faudrait que le ministre puisse aussi en tenir compte.
J'ai bien entendu la réponse du ministre, mais Mme Antier a parfaitement expliqué que les enfants – une partie de nos concitoyens –, dépourvus de la culture des adultes ou de leurs connaissances du droit, avaient besoin d'identifier leur défenseur, quel que soit leur âge.
L'amendement de Mme Antier ne remet pas en cause l'organisation pyramidale de l'institution du Défenseur des droits. Il propose seulement que le Défenseur des enfants puisse être identifié directement par ces derniers. Grâce à l'affichage d'un nom et d'une adresse spécifiques, autour desquels il faudra communiquer, ces derniers sauront vers qui se tourner.
Cela n'empêchera pas l'exceptionnelle machine administrative et bureaucratique française de traiter la réclamation de l'enfant en s'assurant qu'elle va bien directement au Défenseur des droits. Ce n'est pas la question posée.
Monsieur le ministre, je ne comprends pas notre débat. L'amendement de Mme Antier ne vise pas à ce que toute réclamation relative aux enfants soit obligatoirement adressée à l'adjoint chargé des droits de l'enfant. Il dispose seulement que le « Défenseur des enfants […] peut recevoir directement » des réclamations. Ce n'est qu'une possibilité.
Les enfants ont besoin de pouvoir reconnaître un interlocuteur identifiable. Il faut absolument que le Défenseur des enfants puisse être cet interlocuteur privilégié.
La parole est à M. Jean-Luc Warsmann, président de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale de la République.
Le débat qui s'engage me désole car il n'a pas lieu d'être.
M. Lecoq vient de dire qu'il faudra communiquer en direction des enfants : nous sommes tous d'accord sur ce point. Cela n'a rien à voir avec le problème de saisine, qui est déjà réglé par le texte voté par le Sénat en seconde lecture.
Le dernier alinéa de l'article 5 dispose que le Défenseur des droits « est saisi des réclamations qui sont adressées à ses adjoints ». Cela concerne le Défenseur des enfants comme tous les autres adjoints.
Selon l'amendement de Mme Antier, « le Défenseur des enfants et les adjoints peuvent recevoir directement toutes les réclamations dans leur domaine de connaissance » – au passage, je m'interroge sur ce que signifie « domaine de connaissance ». Mais cette disposition est déjà dans le projet de loi organique : le Défenseur des droits étant saisi des réclamations adressées à ses adjoints, c'est donc bien qu'il est possible de s'adresser à ces derniers directement.
Adopter cet amendement, ce serait réécrire ce qui est déjà écrit ailleurs de manière claire. Je suis donc dans l'obligation de dire que l'amendement n° 164 n'a pas de sens.
Quant à l'amendement n° 166 rectifié , comme l'amendement précédent, il n'apporte rien. Je ne veux surtout pas être blessant, mais je constate qu'il est même gênant parce qu'il permet, en raisonnant juridiquement a contrario, de conclure que tous les adjoints ne peuvent pas être saisis directement.
Monsieur Warsmann, dès que l'on n'est pas d'accord avec vous, vous affirmez que nos positions n'ont pas de sens !
Monsieur Dosière, je ne voudrais pas vous laisser penser que je n'ai pas voulu m'exprimer sur votre amendement.
L'amendement n° 47 est effectivement différent de l'amendement de Mme Antier. Vous écrivez : « Le Défenseur des enfants, en tant qu'adjoint, peut être saisi directement des réclamations qui lui sont adressées. » Cela m'étonne de votre part car cette disposition est directement contraire à l'article 71-1 de la Constitution. Or j'imagine mal que vous puissiez soutenir un amendement qui ne soit pas conforme à la Constitution. Je vous propose donc de le retirer.
Monsieur le ministre, j'ai écouté avec beaucoup d'attention les précisions que vous avez apportées à Mme Antier.
En première lecture, nous avons progressé en permettant l'identification claire de l'adjoint Défenseur des enfants. Sur ce sujet, je crois que le Gouvernement nous a apporté les précisions que nous demandions. Toutefois, à ce stade, au nom du groupe Nouveau Centre, je suis plutôt favorable à l'amendement de Mme Antier.
En effet, nous avions expressément souhaité que le Défenseur des enfants conserve la spécificité de sa mission et qu'il puisse être saisi directement par les enfants.
Je comprends la position du Gouvernement, il nous semble néanmoins que l'identification du Défenseur des enfants, en tant que tel, mérite qu'il y ait une spécificité de sa saisine.
Bravo !
(L'amendement n° 164 n'est pas adopté.)
(Vives exclamations sur les bancs des groupes SRC, GDR et NC.)
Plusieurs députés du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche. L'amendement est adopté !
Le vote sur l'amendement a commencé ; vous pourrez demander une suspension de séance après le vote. (Vives exclamations sur les bancs du groupe NC, SRC et GDR.)
(Les amendements nos 166 rectifié et 47 , successivement mis aux voix, ne sont pas adoptés.)
Je me suis levé avant que vous ne fassiez voter les deux derniers amendements pour demander un vote par assis et levé sur l'amendement n° 164.
Monsieur le président, j'aimerais que la démocratie soit respectée dans cette enceinte. Ce n'est pas la première fois que vous vous comportez de cette manière.
Je vous informe que je saisirai la Conférence des présidents du fait que vous avez refusé la parole à un président de groupe qui demandait à faire un rappel au règlement. Je demandais la parole et vous avez mis aux voix deux autres amendements.
Il y a des règles en démocratie ; en tant que président de cette assemblée, vous devez les respecter.
Je vous demande officiellement, un vote par assis et levé sur l'amendement pour lequel vous n'avez pas prononcé de résultats. (Applaudissements sur les bancs du groupe NC.)
Le vote a déjà eu lieu. (Protestations sur les bancs des groupes NC, SRC et GDR.)
La parole est à M. Alain Néri pour un rappel au règlement.
Monsieur le président, nous avons échangé des arguments sur l'amendement n° 164 et l'Assemblée a été convenablement éclairée. Nous vous concédons que le vote était serré : il était difficile de déterminer le sens du scrutin par un vote à main levée. Dans ces conditions, au nom du groupe socialiste, je vous demande, comme vient de le faire M. Sauvadet, de bien vouloir procéder à un vote par assis et levé afin que le choix de l'Assemblée soit parfaitement respecté ; il en va de la démocratie.
Monsieur le président, au nom de mon groupe, je demande une suspension de séance. (Applaudissements sur les bancs des groupes NC, SRC et GDR.)
Nous constatons un dysfonctionnement de notre assemblée. Je souhaite que nous puissions réunir la Conférence des présidents pour évoquer un incident que j'estime être grave : lorsqu'un président de groupe demande un vote par assis et levé, alors que vous n'avez même pas encore prononcé le résultat du scrutin, et que vous n'y donnez pas suite, il s'agit d'un manquement grave.
Monsieur Sauvadet, en tant que président de groupe, la moindre des choses serait que vous respectiez le règlement.
Rappels au règlement
La séance est suspendue.
(La séance, suspendue à vingt et une heures cinquante-cinq, est reprise à vingt-deux heures.)
Rappels au règlement
Monsieur le président, les esprits s'étant calmés, je souhaiterais rappeler, en présence de mon ami le président Sauvadet, ce que prévoit notre règlement. Je le sais d'expérience, car, il y a quelques années, alors que nous étions sous un gouvernement de gauche et que M. Fabius était président de l'Assemblée nationale, j'étais moi-même vice-président de l'Assemblée. Lors d'un débat que je présidais, M. Arpaillange, garde des sceaux, étant au banc du Gouvernement, quelques députés socialistes se sont trompés de plot au moment du vote.
À cause de cette erreur matérielle, la question préalable a été adoptée, ce qui devait entraîner l'interruption de l'examen du texte, la levée de la séance et une révision complète de l'ordre du jour. Estimant qu'il s'agissait d'une erreur matérielle, j'ai décidé, en tant que président de séance, de rectifier le résultat du vote et j'ai annoncé que la question préalable n'avait pas été adoptée.
Le président du groupe RPR, Claude Labbé, s'est fâché et il a demandé une suspension de séance ainsi que la réunion du Bureau. Le président Fabius a donc convoqué le Bureau, devant lequel je me suis retrouvé accusé, et il a indiqué que l'on ne revenait jamais sur un vote, quand bien même les voix auraient-elles été mal comptabilisées. (Exclamations sur les bancs du groupe SRC et du groupe NC.)
Non, c'est un conte de Fabius, votre ami. Quels que soient les faits qui se sont déroulés, le vote est définitivement acquis (« Non ! » sur les bancs du groupe NC) : c'est ce que dispose le règlement de notre assemblée.
De surcroît, si j'ai bien compris, cher président Sauvadet, la mise aux voix était commencée lorsque vous avez demandé un vote par assis et levé. (Protestations sur les bancs du groupe NC.)
C'est en tout cas ce que m'a rapporté le président.
Encore une fois, il faut calmer les esprits. C'est pourquoi j'ai rappelé la jurisprudence de notre assemblée lorsque M. Fabius la présidait.
Monsieur le président, je demande simplement que le règlement de notre assemblée soit respecté.
Vous assumez une présidence que nous respectons en tant que telle et nous vous demandons solennellement de respecter le groupe Nouveau centre.
Tout à l'heure encore, il m'a été rapporté que, lors de la séance de ce matin, l'un des membres de notre groupe qui avait posé une question à un ministre n'a pu répondre à celui-ci. De telles pratiques ne sont pas normales. Le droit d'expression est un droit fondamental dans cet hémicycle ; je m'en sens, comme chacun d'entre nous, le garant et je demande, encore une fois, que notre groupe soit respecté.
Vous avez fait procéder à un vote, mais vous n'en avez pas annoncé le résultat en nombre de voix. J'ai donc estimé qu'il était de mon devoir de vous demander d'en vérifier le résultat, avec la bienveillance dont nous vous savons coutumier – en tout cas, nous l'avons observée dans d'autres débats –, en procédant à une nouvelle épreuve par assis et levé, ce qui est une pratique usuelle. Vous avez refusé, poursuivant l'examen des amendements, comme le règlement vous y autorisait puisqu'il s'agissait d'amendements en discussion commune. Mais je souhaite que vous annonciez à la représentation nationale le résultat précis du vote.
Monsieur Sauvadet, il ne vous a pas échappé que ce n'est pas vous qui présidez l'Assemblée. J'ai dit qu'il y avait égalité de voix. (« Ce n'est pas vrai ! » sur les bancs du groupe SRC.) Or, dans ces conditions, l'amendement n'est pas adopté.
Plusieurs députés du groupe Nouveau centre. Vous ne l'avez pas dit !
Monsieur le président, mon rappel au règlement s'inscrit dans le prolongement de l'intervention du président Sauvadet.
Nous sommes réunis, ce soir, pour examiner en seconde lecture un texte important, qui a été voulu par le Constituant et que la commission des lois, son rapporteur, ainsi que l'ensemble des membres de la représentation nationale ont tenté d'améliorer. Je souhaiterais que nous retrouvions notre sérénité, mais, si vous ne voulez pas accéder à la demande du président Sauvadet, je demanderai, si nécessaire, en tant que porte-parole de mon groupe, un scrutin public sur un certain nombre d'amendements. Nous prolongerons ainsi la séance, mais, puisque nous ne pouvons pas travailler dans un climat de confiance et de respect mutuel, nous nous réservons ce droit.
En tout état de cause, je regrette la manière dont débute la discussion. Nous sommes tous, les uns et les autres, dépositaires d'une même exigence. Il ne nous a pas échappé, monsieur le président, que M. Sauvadet ne préside pas l'Assemblée nationale, mais, quelle que soit notre place dans cet hémicycle, nous avons droit au même respect. (Applaudissements sur les bancs du groupe NC.)
Cet amendement devrait être de nature à ramener la sérénité dans nos débats, car il s'agit d'un amendement rédactionnel, qui devrait donc être voté par tous.
Défavorable.
Monsieur le rapporteur, monsieur le ministre, je ne comprends pas pourquoi vous êtes défavorables à cet amendement, alors qu'il s'agit d'un amendement plutôt rédactionnel qui me semble aller dans le sens de la réflexion de notre assemblée. Vos explications sont beaucoup trop légères. « Défavorable » : précisez-nous pourquoi vous êtes défavorables à l'amendement. Peut-être, alors, pourrons-nous voter en toute clarté.
Au nom du groupe Nouveau Centre, je demande un scrutin public sur l'amendement n° 44 .
Je n'ai reçu aucune demande écrite en ce sens.
(L'amendement n° 44 est adopté.)
La parole est à Mme Françoise Hostalier, pour soutenir l'amendement n° 157 .
Les situations mettant en cause l'intérêt supérieur et les droits de l'enfant se déroulent surtout dans la sphère privée. Or, le mot : « réclamations », mentionné à l'alinéa 8, ne peut pas s'appliquer à ces situations. Il est donc nécessaire d'introduire ici le terme de « saisine ». Tel est l'objet de cet amendement.
Monsieur le président, je souhaite expliquer aux auteurs des deux amendements les raisons pour lesquelles j'émets un avis défavorable.
Je tiens tout de même à vous répondre. (Sourires.)
Si le Gouvernement est défavorable aux amendements nos 45 et 157 , c'est pour une raison pratique et constitutionnelle. En effet, aux termes de l'article 71-1 de la Constitution, on doit s'adresser au Défenseur des droits lui-même, et non à son seul adjoint. Personne n'empêche qui que ce soit d'adresser un courrier au Défenseur des enfants à l'adresse du Défenseur des droits, mais c'est ce dernier qui le réceptionnera, car il est l'autorité constitutionnelle. Un adjoint ne peut pas être saisi directement ; il ne peut l'être que par le Défenseur des droits.
Si vous reprenez l'article 71-1 de la Constitution relatif au Défenseur des droits, vous constaterez qu'il n'y est pas fait mention de la possibilité de saisir directement un adjoint, l'article indiquant simplement que le Défenseur des droits « peut être saisi, dans les conditions prévues par la loi organique, par toute personne s'estimant lésée par le fonctionnement d'un service public ou d'un organisme visé au premier alinéa ».
Si quelqu'un écrit à un adjoint, c'est le Défenseur des droits lui-même qui sera saisi. Ce principe est expressément affirmé dans le texte du Sénat. C'est pourquoi j'ai dit tout à l'heure à Mme Antier, qui le reprenait dans son amendement n° 164 , qu'elle avait déjà pleine satisfaction.
C'est pour ce motif d'ordre constitutionnel que je suis opposé aux deux amendements.
Sur le vote de l'amendement n° 157 , je suis saisi par le groupe Nouveau Centre d'une demande de scrutin public.
Le scrutin est annoncé dans l'enceinte de l'Assemblée nationale.
Je vais d'abord mettre aux voix l'amendement n° 45 .
(L'amendement n° 45 , repoussé par la commission et le Gouvernement, est adopté.)
L'amendement n° 46 a pour objet de compléter l'article 5 en précisant que les réclamations ne sont soumises à aucune condition de forme particulière. En effet, il est important que la manière de saisir le Défenseur des droits ne soit pas soumise à des conditions trop strictes.
La commission est défavorable à cet amendement. Le Sénat a supprimé la disposition correspondante, jugée inutile dans la mesure où l'article 6 ne prévoit aucune formalité particulière.
Au nom de mon groupe, je demande une suspension de séance d'un quart d'heure, monsieur le président. (Exclamations sur les bancs du groupe SRC.)
Article 5
La séance est suspendue.
(La séance, suspendue à vingt-deux heures vingt, est reprise à vingt-deux heures quarante-cinq.)
Ce rappel au règlement se fonde sur l'article 58, alinéa 1, de notre règlement, relatif au déroulement de nos travaux.
Nous sommes un certain nombre à être venus participer à ce débat extrêmement important sur le Défenseur des droits. Et nous constatons plusieurs choses.
Déjà, le Gouvernement est absent du banc, ce qui est un peu regrettable. Je pense donc que je rends service à la majorité en occupant le micro, en attendant que le ministre nous rejoigne.
Je constate également que la majorité, ou plutôt le groupe UMP, pour être précis, a demandé une suspension de séance de dix minutes, et que nous ne reprenons qu'après une bonne demi-heure. Personne ici ne comprend pourquoi le groupe UMP a besoin de se réunir pour débattre de ses prises de position sur un texte dont il est censé être le porteur. Il serait intéressant, pour la clarté et la sincérité de nos débats, que le groupe UMP, par la voix de son président, M. Jacob, s'il voulait bien nous rejoindre, s'exprimât sur le pourquoi du comment de ses prises de position et de ses incertitudes, pour que nous puissions continuer valablement nos travaux.
Je vois que M. le ministre nous rejoint, ce qui lui permettra de participer activement à nos débats, et peut-être de donner sa position sur les amendements avant qu'ils ne soient mis aux voix. Car j'ai cru comprendre, tout à l'heure, qu'il tenait absolument à donner la position du Gouvernement après le vote sur les amendements, ce qui, en termes de procédure, est un peu étrange.
Monsieur le ministre, ayant fait ce constat, je vais donc abréger mon propos, puisque nous pouvons désormais reprendre nos travaux.
Non mais, attendez, c'est vous qui avez demandé une suspension de séance, madame.
Je pense que vous aurez à coeur de nous dire ce que vous avez fait pendant cette suspension, à quelles conclusions vous êtes arrivés, et comment désormais vous entendez que nos travaux se poursuivent. (Applaudissements sur les bancs du groupe SRC.)
Nous en revenons à l'amendement n° 46 à l'article 5.
La parole est à Mme George Pau-Langevin.
Cet amendement vise uniquement à préciser davantage ce qui est implicite dans le texte. Nous proposons en effet de préciser que « les réclamations ne sont soumises à aucune condition de forme particulière ».
On nous a dit, avant la suspension, que cela allait sans dire. Mais puisque nous sommes tous d'accord sur ce principe, autant le faire figurer clairement dans le texte.
Ainsi que je l'ai déjà indiqué, l'avis de la commission est négatif. Le Sénat a supprimé cette disposition, jugée inutile dans la mesure où l'article 6 ne prévoit aucune formalité particulière.
Je voudrais dire aux auteurs de l'amendement que je comprends parfaitement le but qu'ils poursuivent, mais que, dès lors que le texte ne stipule aucune condition de forme pour faire la réclamation, cela veut dire qu'il n'y a pas de condition.
Je n'ai interrompu personne.
Je vais reprendre pour M. Mallot, qui n'a pas compris. Cela ne me pose aucun problème.
Le texte tel qu'il ressort des travaux de la commission ne prévoit aucune condition de forme pour les réclamations qui sont présentées au Défenseur des droits. Dès lors qu'il n'y a pas de condition de forme, il est inutile de dire : « Il n'y a pas de condition de forme. » L'amendement est satisfait par le texte même. C'est la raison pour laquelle je demande le retrait de cet amendement, faute de quoi je donnerais un avis défavorable.
Monsieur le ministre, je comprends fort bien l'explication que vous donnez. Mais étant donné le fait que le Défenseur des droits que votre majorité est en train de créer est un véritable monstre, qui aura tous les pouvoirs, et qui aura donc un droit d'interprétation sur le texte qui aura été voté, et notamment sur les silences du texte, il est préférable que les choses soient précisées. Au moins, c'est une façon d'encadrer – très légèrement – les pouvoirs discrétionnaires, voire dictatoriaux, de ce Défenseur des droits.
(L'amendement n° 46 n'est pas adopté.)
(L'article 5, amendé, est adopté.)
Sur l'article 6, je suis saisi d'un amendement n° 48 .
La parole est à M. René Dosière.
Cet amendement fait référence à l'un des principes fondamentaux de notre République, celui de la gratuité. Il précise que toutes les démarches entreprises par le Défenseur des droits sont gratuites.
Même avis que le rapporteur. Je crois que l'amendement n'a pas de réelle utilité. L'exécution de la mission constitutionnelle de défense des droits et libertés est naturellement gratuite.
(L'amendement n° 48 n'est pas adopté.)
Je suis saisi de deux amendements, nos 168 et 49 rectifié , pouvant être soumis à une discussion commune.
Sur le vote de l'amendement n° 168 , je suis saisi par le groupe Nouveau Centre d'une demande de scrutin public.
Le scrutin est annoncé dans l'enceinte de l'Assemblée nationale.
La parole est à Mme Edwige Antier, pour soutenir l'amendement n° 168 .
Cet amendement est un amendement de cohérence avec celui que nous avons voté tout à l'heure, puisqu'il prévoit, à l'alinéa 1 de cet article 6, après les mots : « Défenseur des droits », d'insérer les mots : « ou de l'un de ses adjoints ». C'est un amendement de cohérence, mes chers collègues, après ce que vous avez voté tout à l'heure.
La parole est à M. René Dosière, pour soutenir l'amendement n° 49 rectifié .
Cet amendement a le même esprit que l'amendement n° 168 , bien que la rédaction qu'il propose soit un peu différente.
Je veux répondre complètement à Mme Antier, et je lui reconnais tout à fait le mérite de la cohérence, puisque son amendement a pour objectif de continuer à appliquer ce qu'elle a proposé tout à l'heure dans son amendement, c'est-à-dire que l'on puisse indifféremment saisir le Défenseur des droits ou l'un des ses adjoints.
Si je suis contre cet amendement, c'est pour une raison toute simple : la Constitution ne permet pas de s'adresser à quelque autre autorité qu'au Défenseur des droits. La Constitution a été votée par le Constituant.
Tout à fait, mais pas ici : à Versailles. Et ce n'est pas la même assemblée. C'est le Congrès qui a révisé la Constitution. Et nous sommes aujourd'hui dans le cadre de la discussion d'une loi organique. Le Parlement a donc un pouvoir qui est extrêmement limité.
Oui, un pouvoir extrêmement limité, celui que lui a donné le Constituant dans l'article 71-1 de la Constitution. On ne peut pas aller au-delà. Je comprends très bien ce qu'a voulu dire Mme Antier, mais on ne peut saisir juridiquement – et d'ailleurs, elle est d'accord sur ce point – que le Défenseur des droits, même si l'on peut, pratiquement, s'adresser également à ses adjoints, ce que dit l'article 5.
J'ai bien compris que le but poursuivi par Mme Antier n'était pas un but juridique mais un but pratique, à savoir faire en sorte que ceux qui ont entendu parler du Défenseur des enfants puissent adresser un courrier à « Monsieur le Défenseur des enfants ». Il n'y a aucun problème : ils peuvent le faire. Mais la saisine juridique est forcément celle du Défenseur des droits.
C'est la raison pour laquelle je demande à Mme Antier, après les explications que je viens de lui donner, de bien vouloir retirer son amendement, puisqu'elle a, pratiquement, satisfaction, et que le reste serait contraire à la Constitution.
Je ne le retire pas, monsieur le ministre, parce que je tiens toujours à cette idée que ce sont les enfants qui saisissent le Défenseur des enfants. Si le texte reste en l'état, ils ne verront pas qu'il y a un Défenseur des enfants. Ils croiront qu'il n'y en a pas.
Tout à l'heure, je demandais à M. le ministre et à M. le rapporteur de bien vouloir nous expliquer pourquoi ils donnaient un avis défavorable. Le ministre vient de nous donner des explications à l'avis défavorable qu'il donne.
Mais il y a quand même quelque chose qui me gêne, monsieur le ministre. Vous nous dites que les droits du Parlement sont limités ! Tout à l'heure, nous votons, et puisque le résultat ne vous donne pas satisfaction, vous annulez le vote. Et maintenant, vous nous dites que nous n'avons pas le droit de parler. Cela devient grave. Vous donnez une difficile leçon de démocratie ! C'est pourquoi nous allons voter l'amendement de Mme Antier, qui correspond parfaitement à ce qui était dit dans l'amendement qui a fait l'objet du vote de tout à l'heure, vote que vous avez annulé.
Nous allons maintenant procéder au scrutin public sur l'amendement n° 168 .
(Il est procédé au scrutin.)
Voici le résultat du scrutin :
Nombre de votants 128
Nombre de suffrages exprimés 128
Majorité absolue 65
Pour l'adoption 62
Contre 66
(L'amendement n° 168 n'est pas adopté.)
(L'amendement n° 49 rectifié n'est pas adopté.)
Je suis saisi de deux amendements, nos 170 et 190 , pouvant être soumis à une discussion commune.
Sur le vote de l'amendement n° 170 , je suis saisi par le groupe Nouveau Centre d'une demande de scrutin public.
Le scrutin est annoncé dans l'enceinte de l'Assemblée nationale.
La parole est à Mme Edwige Antier, pour soutenir l'amendement n° 170 .
Cet amendement est aussi un amendement de cohérence. Il modifie le texte en fonction de l'amendement que vous avez voté tout à l'heure. Vous ne pouvez pas avoir voté celui de tout à l'heure et ne pas voter celui-ci.
Avec une rédaction un peu différente, cet amendement a le même sens que l'amendement n° 170 , que le groupe socialiste votera, d'ailleurs.
Je veux bien répondre à nouveau et à Mme Antier et à M. Dosière, pour leur expliquer à nouveau que nous sommes dans la même situation que tout à l'heure. Il s'agit là, expressément, de la saisine juridique du Défenseur des droits.
On ne peut pas saisir une autre autorité que celle créée par le Constituant, le Défenseur des droits. C'est ainsi madame Lebranchu. Il faut regarder l'article 71-1 de la Constitution. En pratique, on peut tout à fait écrire sa réclamation en l'adressant, comme cela était demandé tout à l'heure, à un des adjoints du Défenseur des droits.
Dans le cas de l'amendement de M. Dosière, seul l'un des adjoints est visé : le Défenseur des enfants. Dans l'amendement de Mme Antier, l'ensemble des adjoints sont visés. Mais la réponse juridique est la même. La Constitution ne permet pas de voter cet amendement. C'est la raison pour laquelle je vous demande de bien vouloir le retirer. Sinon, l'avis du Gouvernement sera défavorable.
Nous allons maintenant procéder au scrutin public sur l'amendement n° 170 .
(Il est procédé au scrutin.)
Le Défenseur des droits peut se saisir d'office, et sans l'assentiment de la personne ou de ses ayants droit, notamment lorsque sont mis en cause les intérêts d'un enfant.
Il convient de prévoir également ce dispositif pour d'autres situations de fragilité, c'est-à-dire pour les majeurs protégés et les personnes vulnérables. Ce texte avait été adopté en première lecture à l'Assemblée nationale, et nous proposons de le rétablir.
La parole est à Mme Françoise Hostalier, pour soutenir l'amendement n° 158 .
Cet amendement est à peu près semblable au précédent. Comme l'a dit mon collègue, la mention des majeurs protégés a été supprimée au Sénat. Ceux-ci doivent également pouvoir bénéficier d'une protection particulière, tout comme les enfants. Il faut mentionner explicitement le cas particulier des personnes vulnérables.
Avis défavorable. Cet amendement relatif aux majeurs protégés vise à rétablir une disposition votée par l'Assemblée en première lecture, puis supprimée par le Sénat.
La commission des lois n'a pas jugé utile de la rétablir, car le dispositif encadrant la saisine du Défenseur des droits paraît suffisamment protecteur. En effet, la saisine peut être effectuée par le majeur protégé lui-même, par la personne chargée de la protection, par exemple son tuteur ou son curateur, et par le Défenseur des droits lui-même dans le cadre normal de l'autosaisine prévue dans la première phrase de cet article 8. La seule condition consiste alors à avertir au préalable le majeur protégé, et si celui-ci n'est pas en état de faire connaître son accord ou son désaccord, le Défenseur des droits peut tout de même s'autosaisir, comme le permet la dernière phrase de l'article.
Je souhaite répondre aux auteurs de ces deux amendements, qui sont presque identiques.
À titre préliminaire, notons que si la notion de majeur protégé est juridiquement bien connue, celle de majeur vulnérable n'est pas suffisamment précise.
Et alors j'ai bien le droit de faire cette déclaration, madame ! Et je voudrais continuer, si vous n'y voyez pas d'inconvénients.
Dans l'hypothèse d'un majeur protégé, rien ne justifie de se dispenser, par principe, de l'accord du tuteur, alors que celui-ci, sous le contrôle du juge d'instance, représente la personne en cause et est le mieux à même de donner l'assentiment de l'intéressé.
Dans l'hypothèse où le tuteur lui-même serait mis en cause, soit le majeur protégé sera en mesure de donner son assentiment à l'intervention du Défenseur des droits, soit on devra considérer qu'il s'agit d'une personne dont le Défenseur des droits ne peut recueillir l'accord, cas qui est déjà prévu par la dernière phrase de l'article 8 du projet en cours de discussion. Cela permettra alors au Défenseur des droits de poursuivre l'instruction du dossier dont il est saisi.
Il me semble donc que le souci que Mme Hostalier et M. Dosière ont manifesté est satisfait par l'état du droit et du texte en discussion. Je vous demande de bien vouloir retirer ces amendements, et dans l'hypothèse contraire, l'avis du Gouvernement sera défavorable.
Monsieur le garde des sceaux, vous venez de dire que l'amendement était satisfait, il aura au moins eu le mérite d'avoir suscité une discussion qui vous a permis, au nom du Gouvernement, de le préciser.
Cet amendement important soulève la question des personnes vulnérables. Les deux auteurs de ces amendements se trouvent sur des bancs différents de l'Assemblée nationale, nous ne sommes donc pas face à une question opposant droite et gauche, mais c'est un souci que chacun doit partager. Nous avons intérêt à être très vigilants sur cette question, puisque depuis la première lecture à l'Assemblée nationale, où nous avions mentionné spécialement ces dispositions que le Sénat a considérées inutiles, le Médiateur de la République a rendu un rapport qui fait justement état de la nécessité de mieux protéger les personnes vulnérables.
Le mérite de ces deux amendements est d'avoir soulevé cette question. Vous nous dites, monsieur le garde des sceaux, qu'ils sont satisfaits. J'en prends acte, mais je pense que nous aurions intérêt, au-delà de la discussion de cet amendement, à élargir notre arsenal juridique pour mieux protéger nombre de situations qui mettent en cause des personnes vulnérables qui se trouvent aujourd'hui dans une situation tout à fait déplorable.
Monsieur le garde des sceaux, votre explication était meilleure que celle du rapporteur – il ne m'en voudra pas de le dire. Il a déclaré qu'il y avait une autosaisine par le Défenseur des droits lui-même, mais il sait très bien qu'une telle saisine ne peut pas être appliquée pratiquement, dans la mesure où le Défenseur des droits ne va pas s'autosaisir de situations qu'il ne pourra pas connaître.
Vos explications ont le mérite de la clarté, mais cet amendement soulève un point qui me semble crucial dans la finalité du texte que nous discutons ce soir.
Sur le vote de l'amendement n° 158 , je suis saisi par le groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche d'une demande de scrutin public.
Le scrutin est annoncé dans l'enceinte de l'Assemblée nationale.
La parole est à M. René Dosière.
Si nous avons demandé un scrutin public sur l'amendement n° 158 , c'est que, compte tenu des observations du garde des sceaux, je retire l'amendement n° 50 , sa rédaction étant sujette à caution.
S'agissant de l'amendement n° 158 , vous avez bien voulu reconnaître qu'il était proche de l'amendement n° 50 , et sa rédaction est meilleure, nous nous y rallions donc. C'est la raison pour laquelle j'ai demandé un scrutin public sur cet amendement, que le groupe socialiste votera.
(L'amendement n° 50 est retiré.)
Nous allons maintenant procéder au scrutin public sur l'amendement n° 158 .
(Il est procédé au scrutin.)
Voici le résultat du scrutin :
Nombre de votants 117
Nombre de suffrages exprimés 114
Majorité absolue 58
Pour l'adoption 44
Contre 70
(L'amendement n° 158 n'est pas adopté.)
(L'article 8 est adopté.)
Sur l'article 9, je suis saisi d'un amendement n° 51 .
La parole est à M. René Dosière.
Cet amendement propose de rétablir la rédaction adoptée par le Sénat, qui semble plus complète. En effet, la transmission des réclamations y est obligatoire, et les modalités des échanges entre autorités administratives indépendantes sont précisées.
Avis défavorable. Cet amendement vise effectivement à rétablir le dispositif du Sénat, que notre commission des lois a précisément supprimé.
Sur le fond, le texte du Sénat met en place un dispositif trop rigide, trop mécanique, de répartition des compétences entre le Défenseur des droits et les autres autorités administratives indépendantes chargées de protéger des droits et libertés. Ce dispositif pourrait de surcroît conduire à des cas de double déni de compétence, tant du Défenseur que des autres AAI. En tout état de cause, je rappelle que la loi du 12 avril 2000 prévoit d'ores et déjà que lorsqu'une demande est adressée à une autorité administrative incompétente, cette dernière la transmet à l'autorité compétente et en avise l'intéressé.
Je voudrais indiquer à l'auteur de l'amendement qu'en imposant au Défenseur des droits de transmettre toute réclamation entrant dans le champ de compétence d'une autorité administrative indépendante, cet amendement méconnaît l'un des objectifs majeurs poursuivis par la création du Défenseur des droits, qui est de permettre une approche globale de la situation d'un individu pour lui apporter une réponse cohérente et efficace.
Le Défenseur des droits devra pouvoir, au cas par cas, décider des suites qu'il convient de donner aux réclamations dont il aura été saisi. Il pourra bien entendu traiter certains dossiers en liaison avec une ou plusieurs autorités administratives indépendantes compétentes sur certains points particuliers.
De plus, la loi organique ne peut pas avoir pour objet d'organiser les relations entre le Défenseur des droits et les autorités administratives indépendantes. Il appartiendra au Défenseur des droits de définir la manière dont il entend coordonner son action avec celle des AAI, le cas échéant au moyen de conventions. C'est la raison pour laquelle l'avis du Gouvernement est défavorable.
L'explication du ministre est tout de même extraordinaire ! Ce que nous proposons, et que votre majorité sénatoriale avait également proposé, consiste à organiser les liaisons entre le Défenseur des droits et d'autres autorités administratives. Et M. le garde des sceaux nous répond que c'est le Défenseur des droits qui doit décider seul de la manière dont il aura des liaisons avec les autres administrations. Je trouve cela stupéfiant. Si cela continue, vous allez nous dire que cette proposition est anticonstitutionnelle, alors que la Constitution ne dit rien là-dessus, et que, bien au contraire, il s'agit d'organiser la liaison entre le Défenseur des droits et d'autres autorités administratives qui seraient compétentes dans les domaines où il aurait été saisi.
(L'amendement n° 51 , repoussé par la commission et le Gouvernement, n'est pas adopté.)
(L'article 9 est adopté.)
Sur l'article 10, je suis saisi d'un amendement n° 186 .
La parole est à M. le garde des sceaux.
C'est le retour au texte du Sénat.
La commission a émis un avis défavorable, mais, à titre personnel je suis favorable à la position du Gouvernement.
(L'amendement n° 186 est adopté.)
Cet amendement vise à ce que le Défenseur des enfants puisse présider le collège dans son domaine de compétences.
Les droits de l'enfant n'étant pas codifiés mais répondant à des grands principes inscrits dans des textes internationaux que la France a ratifiés, il est nécessaire que le président du collège chargé de la défense et de la promotion des droits de l'enfant soit particulièrement au fait de la spécificité de ces questions.
Seul le Défenseur des enfants, par son expérience et ses connaissances, sera en mesure de prendre en compte la globalité de la situation.
La parole est à Mme Françoise Hostalier, pour défendre l'amendement n° 159 .
Je partage l'argumentation de M. Verchère. Cet amendement permet de clarifier la situation et correspond au débat que nous avons déjà eu.
Avis défavorable.
Nous créons une Autorité à assise constitutionnelle : le Défenseur des droits. Il a un adjoint : le Défenseur des enfants. Le Défenseur des droits préside et peut déléguer éventuellement la présidence à son adjoint.
Je voudrais indiquer aux auteurs de ces deux amendements que, si leur intention peut se comprendre sur le plan humain, elle est malheureusement en totale contradiction avec la Constitution. (« Non ! » sur les bancs du groupe SRC.)
Je vous en prie, monsieur Giscard d'Estaing, seul le ministre a la parole.
Je n'ai pas terminé mon intervention.
Les dispositions de l'article 71-1 de la Constitution s'imposent au législateur organique. Ainsi vont nos institutions sous la Ve République. Je demande donc aux auteurs de ces deux amendements de bien vouloir les retirer.
Monsieur le ministre, j'ai entendu les propos que vous avez tenus à plusieurs reprises sur la compatibilité de ce texte par rapport aux dispositions de la Constitution.
Vous avez rappelé tout à l'heure que les Constituants étaient pour partie, ici réunis, puisque c'est nous qui avons voté la réforme de la Constitution de juillet 2008. Nous vous remercions de nous accorder la possibilité d'exercer un droit de suite qui est le vote de ce texte.
Vous avez indiqué qu'un certain nombre de dispositions pouvaient éventuellement faire l'objet d'une discussion constitutionnelle. Ce n'est pas à nous d'en décider ce soir. C'est au Conseil constitutionnel de le faire.
Il y a un problème sur la façon dont M. le ministre envisage notre travail.
Nous avons voté, en Congrès, un texte qui a défini un grand cadre et les lignes de ce que sera le Défenseur des droits. Ce n'est pas parce que tout n'est pas précisé dans le texte de la Constitution que ce qui n'y figure pas est anticonstitutionnel. Sinon, le sens de notre travail serait incompréhensible, puisque, à partir du moment où l'on veut ajouter quelque chose, on nous dit que c'est anticonstitutionnel. Non ! Nous sommes justement en train de préciser et de compléter ce qui a été défini dans les grandes lignes par le texte constitutionnel. Ce n'est pas parce que ce n'est pas écrit dans la Constitution que cela devient anticonstitutionnel. Il y a là-dessus, me semble-t-il, une divergence forte entre ce que dit M. le ministre et ce que pense un certain nombre d'entre nous quant au sens du travail sur une loi organique. Elle doit décliner les principes qui sont dans le texte de la Constitution.
Je voudrais répondre tant à M. Giscard d'Estaing qu'à notre collègue socialiste. La question n'est pas de savoir si l'on précise, mais si l'on peut substituer.
Dans l'amendement, il ne s'agit pas de préciser, mais de dire que le Défenseur des enfants peut présider le collège. Il ne s'agit pas d'une précision : le Défenseur des enfants se substitue au Défenseur des droits. Madame Pau-Langevin, ce n'est pas une précision, c'est tout le contraire. (Exclamations sur les bancs du groupe SRC.)
Dans la Constitution, monsieur Giscard d'Estaing, il est indiqué : « le Défenseur des droits » Vous n'avez vu nulle part d'allusion à l'adjoint. Vous ne pouvez donc donner aucun pouvoir à une autorité constitutionnelle qui n'existe pas. L'adjoint existe en pratique, mais pas en droit. (Exclamations sur les bancs du groupe SRC.)
En pratique, cela signifie que, si le Défenseur des droits est empêché, l'adjoint pourra le remplacer en présidant la commission ; de la même manière qu'un maire adjoint peut remplacer le maire quand ce dernier est absent. Seriez-vous d'accord pour qu'un texte législatif prévoie qu'un adjoint au maire se substitue au maire ? C'est exactement le même cas.
Vous poussiez tout à l'heure, monsieur Mallot, des hurlements à propos du Parlement, qui était « contraint » par la Constitution. Oui, nous sommes contraints par la Constitution ! C'est d'ailleurs le rôle du Conseil constitutionnel de vérifier qu'il n'y a pas de débordement. Ce texte étant une loi organique, le Conseil constitutionnel sera de toute façon saisi, et il sera déclaré inconstitutionnel. Nous pouvons certes nous taire et laisser partir le texte. devant le Conseil constitutionnel, en considérant celui-ci comme une « troisième chambre ». Ce n'est pas mon analyse. Le Sénat et l'Assemblée sont, pour moi, les deux seules chambres du Parlement. Nous devons élaborer un texte conforme à la Constitution.
J'estime que ces amendements sont contraires à la Constitution.
Monsieur Clément, il est tout à fait paradoxal d'accepter la création des adjoints, ce qui a été acté un certain nombre de fois, et, dès lors que l'on cherche à préciser ensuite les compétences et les pouvoirs de ces adjoints, de nous expliquer que l'adjoint n'a aucune existence.
Si les adjoints existent, ils doivent avoir des compétences. Sinon, il ne fallait pas les créer. Il fallait laisser le Défenseur des droits seul. À partir du moment où il y a des adjoints – je pense que c'est une bonne chose d'avoir créé des adjoints, et le groupe socialiste souhaitait même que leurs conditions de nomination soient différentes de celles prévues –, en particulier un adjoint qui s'appelle le Défenseur des enfants, il est tout à fait légitime, et conforme au travail parlementaire, de préciser quelles peuvent être leurs attributions. C'est d'ailleurs ce qu'a fait le Sénat dans un certain nombre de dispositions que nous allons examiner. Nous verrons que le rapporteur de la commission des lois propose purement et simplement de supprimer les attributions et les précisions que la majorité sénatoriale a voulu ajouter.
Monsieur Clément, je trouve que votre argumentation manque de cohérence, ce qui me surprend de votre part.
Mes chers collègues, nous essayons toujours de simplifier les textes, car nous nous plaignons qu'ils soient trop compliqués. Or, plus on apportera de précisions, plus on exclura ce qui n'est pas précisé. Chaque fois que des catégories seront précisées, on oubliera d'autres catégories.
Il vaut donc mieux parler, me semble-t-il, d'un Défenseur des droits, qui défende les droits de tout le monde. Peu importe qu'il ait des adjoints, comme un maire a des adjoints ou un président des vice-présidents, il est seul responsable. Les enfants sauront très bien saisir le Défenseur des droits.
Monsieur le garde des sceaux, nous avons travaillé en première lecture sur ce texte, que nous examinons aujourd'hui en deuxième lecture.
Au cours de la première lecture – le Journal officiel en fait foi – vous nous avez dit : le Défenseur des droits aura des adjoints. Nous avons travaillé, les uns et les autres, sur la définition des périmètres des autorités indépendantes qui étaient fusionnées.
Le travail de nos collègues sénateurs a fait que nous avons, dans le cadre de la discussion parlementaire, décidé que le contrôleur des prisons devait rester une autorité indépendante. Nous avons donc travaillé, monsieur le garde des sceaux, sur les contours du Défenseur des droits et nous avons prévu des collèges. Dans l'argumentation de la Chancellerie, nous avons même explicitement attribué à un adjoint les attributions qui étaient celles du Défenseur des enfants.
Quand notre collègue Pascal Clément, ancien garde des sceaux, dit aujourd'hui : « Tout cela n'existe pas, seul existe le Défenseur des droits » – et M. Taugourdeau vient à l'instant de dire la même chose –, c'est faire fi de ce que nous avons fait en première lecture, sous le contrôle du garde des sceaux, qui nous a apporté un certain nombre de garanties et une certaine lisibilité en ce qui concerne les adjoints. Je refuse que nous fassions fi aujourd'hui du travail que nous avons accompli en première lecture.
On ne peut pas nous reprocher aujourd'hui de compliquer les choses. Nous sommes en train d'élaborer quelque chose de nouveau. Le Constituant a décidé de créer un Défenseur des droits. Cela implique la disparition d'un certain nombre d'autorités indépendantes, qui ont fait leurs preuves, que ce soit la Haute autorité contre les discriminations ou d'autres commissions.
Il est de notre responsabilité de veiller à ce que cette nouvelle autorité soit secondée et identifiée par des collèges. Je refuse que, d'un revers de main, on fasse comme si l'on n'avait pas écouté le Gouvernement, qui nous avait apporté des assurances.
Je voudrais apporter quelques précisions.
D'abord, je ne veux empêcher personne de délibérer. Personnellement, je suis trop attaché au débat parlementaire – je l'aime trop – pour priver qui que ce soit de ce plaisir. Débattre me semble tout à fait nécessaire.
Je voudrais seulement en revenir au texte. Nous sommes dans un cadre très particulier, celui d'une loi organique. Aux termes des deux amendements identiques, n°s 25 et 159 , le Défenseur des droits peut présider tous les collèges, à l'exception d'un seul, à savoir le collège chargé de la défense et de la promotion des droits de l'enfant.
Le premier alinéa de l'article 11 A est ainsi rédigé : « Le Défenseur des droits préside les collèges qui l'assistent pour l'exercice de ses attributions en matière de défense et de promotion des droits de l'enfant, de lutte contre les discriminations et de promotion de l'égalité, ainsi que de déontologie dans le domaine de la sécurité. » Les deux amendements suppriment la partie de la phrase suivante : « de défense et de promotion des droits de l'enfant, ».
Autrement dit, le défenseur des droits ne peut présider le collège consacré aux droits de l'enfant. En revanche, il peut présider les collèges chargés de la lutte contre les discriminations et de promotion de l'égalité, ainsi que de déontologie dans le domaine de la sécurité.
Or ce n'est pas ce qui a été prévu. Permettez-moi de rappeler les termes de l'article 71-1 de la Constitution : « La loi organique définit les attributions et les modalités d'intervention du Défenseur des droits. Elle détermine les conditions dans lesquelles il peut être assisté par un collège pour l'exercice de certaines de ses attributions. »
Dans ces conditions, je ne vois donc pas comment le Défenseur des droits à qui on veut interdire de présider le collège qui s'occupe des droits de l'enfant, pourrait être assisté par ce collège.
Nous sommes en deuxième lecture et des débats ont eu lieu entre les deux chambres, vous avez raison de le rappeler, monsieur Hunault. L'alinéa 3 de l'article 11 A dispose que les adjoints sont vice-présidents de leurs collèges respectifs, ce qui n'était pas le cas au départ, puisqu'ils n'existaient pas. Tel est, mesdames et messieurs les députés, le résultat du travail qui a eu lieu entre le Gouvernement, les deux commissions et les deux assemblées. Or vous avez l'air d'oublier qu'il s'agit là de véritables progrès, fruits de la discussion parlementaire.
Il est inconcevable d'interdire au Défenseur des droits de présider un collège, dans la mesure où, aux termes mêmes de la Constitution, il est prévu qu'il sera assisté par des collèges. Nous sommes allés très loin dans l'amélioration du texte. Premièrement, nous avons accepté l'existence des adjoints. Deuxièmement, qu'il y ait un adjoint spécifique avec pour titre « défenseur des enfants ». Troisièmement, nous avons accepté que ce défenseur des enfants soit vice-président du collège chargé de la défense et de la promotion des droits de l'enfant. Un autre adjoint sera vice-président du collège chargé de la déontologie dans le domaine de la déontologie, et un autre vice-président du collège chargé de la lutte contre les discriminations. Nous avons donc reconnu un rôle réel aux adjoints.
Adopter ces deux amendements identiques serait contraire à l'objectif poursuivi. Le défenseur des droits de l'enfant est reconnu : il sera vice-président du collège. Dans ces conditions, il n'est pas envisageable d'interdire au Défenseur des droits de présider ce collège alors qu'il présidera tous les autres.
C'est pourquoi je demande aux auteurs de ces deux amendements de bien vouloir les retirer.
Par ailleurs, je répète à M. Hunault qu'il y a eu de très nombreuses avancées. C'est cela le débat parlementaire !
Monsieur le garde des sceaux vient de le rappeler, l'intérêt du débat parlementaire est d'obtenir des éclaircissements. M. le garde des sceaux et M. Clément, ancien garde des sceaux, viennent d'expliquer les raisons pour lesquelles il fallait retirer ces amendements. Convaincu par leurs explications, je retire l'amendement n° 25 .
(L'amendement n° 25 est retiré.)
Nous allons maintenant procéder au scrutin public sur l'amendement n° 159 .
(Il est procédé au scrutin.)
Voici le résultat du scrutin :
Nombre de votants 98
Nombre de suffrages exprimés 98
Majorité absolue 50
Pour l'adoption 40
Contre 58
(L'amendement n° 159 n'est pas adopté.)
Notre amendement propose que les adjoints soient élus à la majorité simple par les membres de chaque collège. Un tel processus de désignation leur donnerait une légitimité plus grande.
Avis défavorable. Il ne s'agit pas de leur donner une légitimité plus grande. Ce sont des adjoints du Défenseur des droits.
Avis défavorable.
Je ne comprendrais pas, je l'avoue, que les collègues qui ont défendu les amendements précédents ne votent pas celui-ci.
L'on pouvait entendre l'argumentation développée par notre collègue Pascal Clément sur le fait de ne pas séparer les adjoints.
Mais ici il s'agit de leur donner, non pas des pouvoirs supplémentaires – ils resteront adjoints –, mais une légitimité suffisante. Qu'ils soient élus par des collèges qu'ils ne présideront qu'en l'absence du Défenseur des droits ne me paraît pas anticonstitutionnel et va dans le sens exprimé par M. Giscard d'Estaing et Mme Hostalier tout à l'heure.
(L'amendement n° 57 n'est pas adopté.)
Amendement rédactionnel.
(L'amendement n° 56 , repoussé par la commission et le Gouvernement, n'est pas adopté.)
L'amendement prévoit que les adjoints soient désignés après un avis conforme de la commission compétente de chaque assemblée statuant à une majorité des trois cinquièmes.
Il tire en somme la leçon de la révision constitutionnelle dont l'objet était de renforcer les droits du Parlement : par exemple, en donnant aux commissions compétentes la possibilité de peser davantage sur la désignation d'un certain nombre de responsables, en l'occurrence, les adjoints du Défenseur des droits.
La parole est à M. Jean-Paul Lecoq, pour soutenir l'amendement n° 132 .
Comme nous l'avons martelé tout au long de nos interventions en première lecture, l'indépendance des autorités chargées de la protection des droits et libertés est une condition essentielle de l'effectivité de cette protection.
Indépendance vis-à-vis des milieux économiques et des groupes d'intérêts privés. Cela est d'autant plus important que le Défenseur sera chargé de la lutte contre les discriminations et pour l'égalité, domaine qui irrite profondément certaines entreprises, qui continuent de rémunérer les femmes bien moins que les hommes à compétences égales, et qui refusent d'embaucher en raison de la couleur de la peau ou des quartiers ou pays d'origine.
Indépendance vis-à-vis du Gouvernement. Le Défenseur des droits aura pour mission de veiller à la déontologie des forces de sécurité dont la plupart sont publiques et sous l'autorité directe du premier.
Dans ces conditions, notre inquiétude est vive de voir le Défenseur des droits nommé par le Président de la République et ses adjoints par le Premier ministre. Plusieurs autorités indépendantes sont concernées par votre projet de fusion, notamment la CNDS. Ce mode de nomination n'offre aucune garantie sérieuse d'indépendance. Tout dépendra de la personnalité du Défenseur, ce qui est regrettable au regard du périmètre de compétences de l'institution qu'il va diriger, d'autant que les adjoints n'auront aucune marge d'appréciation des saisines ni aucune possibilité d'expression propre. Comme dans de nombreux pays démocratiques, nous souhaitons que le véritable lieu de la nomination du Défenseur des droits soit le Parlement.
D'abord, parce que le Parlement est le représentant du peuple souverain. Ensuite, parce que la diversité de la composition du Parlement permet d'éviter des nominations manifestement contraires à l'intérêt commun. C'est la raison pour laquelle nous proposons que la nomination du Défenseur soit effectuée après avis contraignant des assemblées dans les conditions prévues par la Constitution, c'est-à-dire à la majorité des trois cinquièmes des membres des commissions.
C'est un amendement de repli. Dans le précédent, nous demandions un avis conforme de la commission compétente. Là, il s'agit d'un avis simple.
Même avis.
Vous êtes assez bon juriste, mon cher collègue Dosière, pour savoir que c'est la Constitution qui a le dernier mot.
Si l'on suivait votre amendement, le texte de la Constitution serait le suivant : « Le Défenseur des droits prend l'avis d'une commission, etc. » Or cela ne figure pas dans la Constitution et vous ne pouvez plus, à ce stade, le rajouter. Je ne parle pas du fond, mais uniquement de la forme juridique. Votre amendement n'est pas conforme à la Constitution.
La Constitution a prévu la façon dont le Défenseur des droits doit être désigné, même si nous n'y sommes pas favorables. Elle n'a rien prévu en ce qui concerne le processus de désignation des adjoints.
D'ailleurs, la Constitution n'avait pas non plus – M. le garde des sceaux l'a suffisamment rappelé – prévu qu'il puisse y avoir des adjoints ni qu'il y aurait autant d'organismes qui seraient regroupés sous l'autorité du Défenseur des droits.
Par conséquent, en rédigeant la loi organique, nous remplissons les blancs de la Constitution.
Le Sénat et l'Assemblée ayant instauré des adjoints, notre amendement vise seulement à faire en sorte que ces adjoints ne soient pas, comme vous l'avez dit, monsieur le garde des sceaux, de simples collaborateurs ou, selon les termes du rapporteur du Sénat, des gens qui n'auront qu'à suivre ce que leur dira le Défenseur des droits, sinon ils seront virés.
Afin de garantir que les adjoints puissent pleinement remplir leur rôle et faire face à leurs attributions, qui ne sont d'ailleurs pas minces, il n'est pas du tout incohérent et il est même souhaitable que ces adjoints disposent d'une légitimité liée à leur nomination.
Je dis au passage que permettre aux commissions compétentes de chaque assemblée de procéder à ces désignations, – ce qui n'est pas interdit par la Constitution, puisque ces postes n'étaient pas initialement prévus –, c'est s'inscrire dans la logique de la révision constitutionnelle, à savoir le renforcement des droits du Parlement. Faire en sorte de ne donner aucun droit nouveau au Parlement, c'est aussi avouer que cette révision constitutionnelle avait d'autres buts. (Applaudissements sur plusieurs bancs du groupe SRC.)
Monsieur Dosière, vous êtes en train de parler de deux choses différentes. Quand vous dites que le Parlement a joué son rôle en créant des adjoints, vous avez raison.
Mais quand vous prétendez donner des pouvoirs aux adjoints, et leur donner les pouvoirs du Défenseur des droits, vous avez tort, car vous ne pouvez pas le faire.
Les pouvoirs du Parlement ne sont pas en question ; je vous rappelle que la Constitution, c'est le Parlement qui l'a votée, à la majorité des trois cinquièmes. Cessez donc d'opposer le Congrès à l'Assemblée : c'est ridicule.
Il est évidemment possible de créer des adjoints ; mais il n'est pas possible de leur donner les pouvoirs du Défenseur des droits. (Exclamations sur les bancs du groupe SRC.)
Oui, pourquoi ? Il s'agit non de pouvoirs, mais des conditions de nomination !
Vous n'avez pas l'air de comprendre cette difficulté ; je ne sais pas comment vous l'expliquer.
Je veux répondre à M. Clément et, en même temps, au rapporteur et au ministre.
Vous nous dites que nous avons le droit de créer des adjoints. Mais nous ne vous parlons de rien d'autre que des conditions de nomination desdits adjoints. Or rien dans le texte n'interdit de dire que ces adjoints sont issus du collège, donc du vote du collège. Vous n'avez donc pas d'arguments constitutionnels à nous opposer.
Monsieur Clément, vous pensez que, si les adjoints sont désignés par leur collège, ils pourront s'opposer au Défenseur des droits. Je ne crois pas que l'amendement dont nous parlons dise cela.
Laissez Mme Lebranchu finir son intervention, monsieur Clément. Il ne s'agit pas d'un dialogue entre vous.
Ce mode de désignation ne confère aucun droit particulier – malheureusement, selon nous, pour ce qui concerne le Défenseur des enfants. Il ne s'agit, je le répète, que d'une modalité de désignation des adjoints.
Enfin, monsieur Clément, je reviens sur l'amendement précédent concernant le Défenseur des enfants, à propos duquel je n'ai pas pu m'exprimer tout à l'heure. S'il existe des obstacles constitutionnels, c'est parce que, lorsque l'article constitutionnel en question a été écrit, peu de parlementaires savaient ou soupçonnaient que le Défenseur des enfants, qui ne se réduit pas au Défenseur des droits – je me souviens des arguments de notre collègue de l'UMP –, allait disparaître pour ne plus être qu'un adjoint du Défenseur des droits.
Il y a dans cette affaire une sorte de vice fondamental, qui explique que l'on tente de jouer à la marge d'un point de vue constitutionnel pour se sortir de ce mauvais pas : il y a une différence entre le Défenseur des droits et le Défenseur des enfants, qui n'est pas seulement le défenseur des droits des enfants.
Ici, contrairement à ce qu'a dit M. Clément tout à l'heure, il s'agit non pas d'accorder des pouvoirs supplémentaires aux adjoints, mais de définir les modalités de leur désignation.
La question est donc de savoir s'ils doivent être désignés par le Premier ministre, comme dans le texte actuel, ou par le Premier ministre après avis conforme de la commission, à la majorité des trois cinquièmes ou non. Tel est l'objet des amendements en discussion. Il n'est pas question de conformité ou de non-conformité à la Constitution. Si l'on pouvait peut-être entendre ces arguments tout à l'heure, ce n'est plus le cas ici.
Deuxièmement, l'amendement défendu tout à l'heure par M. Giscard d'Estaing ou ceux que nous défendons maintenant résultent simplement du fait que, au moment de la révision constitutionnelle – comme nous l'avons dit en première lecture et au cours de la discussion générale –, il n'a été à aucun moment prévu que le Défenseur des droits intègre le Défenseur des enfants, la Commission nationale de déontologie de la sécurité et la HALDE.
Dès lors, les adjoints n'ont fait l'objet d'aucune discussion, puisqu'il ne s'agissait alors que de constitutionnaliser les pouvoirs du Médiateur de la République, ce dont nous étions tous d'accord. Mais maintenant, vous vous prenez les pieds dans le tapis, parce que vous avez voulu englober plusieurs autorités indépendantes, essentiellement à des fins de contrôle budgétaire de ces institutions qui ont pu vous déplaire. (Approbation sur les bancs du groupe SRC.)
C'est à cela que nous essayons de remédier aujourd'hui. Si vous nous aviez écoutés, nous n'en serions pas là. (Applaudissements sur les bancs du groupe SRC.)
Les deux intervenants du groupe SRC ont eu le mérite de clarifier le débat.
Vous concluez que, sans le regroupement d'autorités indépendantes, nous n'aurions pas ce débat d'amendements. Je n'ai pas à vous donner tort ou raison sur ce point ; là n'est pas le débat qui m'occupe.
Je me situe dans le cadre de ce projet de loi organique, la Constitution ayant été révisée et cette révision votée par le Congrès. (Exclamations sur les bancs du groupe SRC.)
Est-il utile, je le demande, de donner une légitimité particulière à un adjoint qui ne peut détenir un pouvoir propre ?
Car, dès lors que l'adjoint est élu par la commission, vous lui donnez une légitimité particulière, c'est-à-dire de la force. Vous opposez donc de facto cet adjoint au Défenseur des droits, qui détient le pouvoir constitutionnel ; autrement dit, vous organisez la querelle au sein de l'institution.
Je conçois que l'on ne soit pas d'accord avec le projet de loi organique ; vous avez dit que vous y étiez opposés, je n'y reviens pas, je n'ai pas à décider pour vous. Mais, dès lors que nous voulons pour notre part voter cette loi, nous n'allons pas organiser la querelle institutionnelle en donnant à l'adjoint la légitimité qu'il n'a pas afin d'être certains que le système ne fonctionnera pas !
Défendu.
(L'amendement n°53 , repoussé par la commission et le Gouvernement, n'est pas adopté.)
Je suis saisi d'un amendement n° 133 .
La parole est à M. Jean-Paul Lecoq.
Défendu.
(L'amendement n° 133 , repoussé par la commission et le Gouvernement, n'est pas adopté.)
La parole est à M. Jean-Paul Lecoq, pour soutenir l'amendement n° 134 .
Défendu.
(L'amendement n° 134 , repoussé par la commission et le Gouvernement, n'est pas adopté.)
Je suis saisi d'un amendement n° 160 .
La parole est à Mme Françoise Hostalier.
Je suis un peu surprise de ce que je viens d'entendre. Nous sommes en train de bâtir quelque chose d'important eu égard aux droits de l'homme, aux droits de l'enfant, aux droits en général. Il est quelque peu regrettable de présupposer que ceux qui endosseront ces responsabilités entreprendront aussitôt de se quereller.
Dans la loi que nous élaborons, il ne s'agit pas de réviser la Constitution, mais plutôt, à mon sens, de tenter d'établir une sorte de règlement intérieur applicable au Défenseur des droits.
Le présent amendement vise justement à mieux définir les responsabilités que l'adjoint appelé Défenseur des enfants exerce vis-à-vis de son collège.
(L'amendement n° 160 , repoussé par la commission et le Gouvernement, n'est pas adopté.)
Il s'agit de faire en sorte que l'adjoint appartenant au collège chargé de la déontologie soit clairement identifié par son nom.
De même que l'on a donné à l'adjoint qui s'occupe des enfants le nom de Défenseur des enfants, nous proposons que l'adjoint qui travaillera avec le collège chargé de la déontologie porte le nom de « Défenseur de la dignité humaine ». Cela me semble beaucoup plus cohérent.
Avis défavorable.
Sauf à rendre la nouvelle autorité totalement illisible, il n'est absolument pas opportun de donner un nom aux futurs adjoints du Défenseur des droits. La seule exception concerne le Défenseur des enfants, et ce uniquement parce que la fonction existait déjà.
J'ajoute que l'appellation de « Défenseur de la dignité humaine » serait beaucoup trop large : les questions relatives à la dignité humaine excèdent de loin celles qui touchent à la déontologie et à la sécurité.
Même avis. Tous les adjoints défendront la dignité humaine.
(L'amendement n° 58 n'est pas adopté.)
Je suis saisi d'un amendement n° 135 .
La parole est à M. Jean-Paul Lecoq.
Défendu.
(L'amendement n° 135 , repoussé par la commission et le Gouvernement, n'est pas adopté.)
Défendu.
(L'amendement n° 22 , repoussé par la commission et le Gouvernement, n'est pas adopté.)
Cet amendement propose de donner à l'adjoint chargé de la lutte contre les discriminations le nom de « Défenseur de l'égalité ».
Ça, c'est bien !
(L'amendement n° 59 , repoussé par la commission et le Gouvernement, n'est pas adopté.)
Je suis saisi d'un amendement n° 136 .
La parole est à M. Jean-Paul Lecoq.
Défendu.
(L'amendement n° 136 , repoussé par la commission et le Gouvernement, n'est pas adopté.)
Il s'agit d'un amendement de cohérence.
(L'amendement n° 60 , repoussé par la commission et le Gouvernement, n'est pas adopté.)
Cet amendement est important : il tend à préciser les pouvoirs dévolus au Défenseur des enfants afin de les rendre parfaitement identifiables, en particulier au regard des institutions internationales et des engagements de la France en la matière.
Défavorable.
La délégation de pouvoirs proposée est beaucoup trop large.
Même avis.
Cet amendement est absolument contraire à la Constitution. (Protestations sur les bancs du groupe SRC.)
Oui, il va falloir y songer !
Il s'agit de rétablir la rédaction retenue par le Sénat en deuxième lecture, et sur laquelle notre commission des lois est revenue.
Je me permets d'appeler l'attention de notre rapporteur sur le fait que le texte sur lequel il revient est celui qu'a voté la majorité sénatoriale. À nos yeux, cette formulation était meilleure ; voilà pourquoi nous proposons de la rétablir. Naturellement, en commission mixte paritaire, le groupe socialiste défendra la même position.
(L'amendement n° 62 , repoussé par la commission et le Gouvernement, n'est pas adopté.)
Il est défendu.
(L'amendement n° 63 , repoussé par la commission et le Gouvernement, n'est pas adopté.)
Je suis saisi d'un amendement n° 161 .
La parole est à Mme Françoise Hostalier.
Cet amendement vise à élargir les attributions de l'adjoint nommé Défenseur des enfants afin qu'il puisse émettre des avis sur tout texte législatif ou réglementaire qui concerne son domaine de compétences, et présenter le rapport spécifique aux droits de l'enfant, le 20 novembre.
Cela correspond aux conventions que la France a signées.
Avis défavorable. Ces amendements visent à ajouter deux séries de prérogatives à celles qui peuvent être déléguées aux adjoints : d'une part, la possibilité de faire des recommandations de modifications législatives et réglementaires, et la possibilité d'être consultés par le Premier ministre et les présidents des deux chambres du Parlement ; d'autre part, la possibilité de rendre publics les avis et décisions, ainsi que le pouvoir d'établir des rapports destinés aux pouvoirs publics.
Ces prérogatives tout à fait éminentes doivent au contraire, à mon sens, demeurer des pouvoirs propres au Défenseur des droits. Les possibilités de délégations offertes par le texte actuel sont déjà largement suffisantes.
Les délégations que le Défenseur des droits peut attribuer à ses adjoints doivent être encadrées ; celles, notamment, qui engagent le Défenseur des droits en tant qu'autorité constitutionnelle, vis-à-vis des autres pouvoirs publics, ne peuvent être exercées que par lui, et non par un adjoint.
Il en va ainsi, en particulier, du pouvoir prévu à l'article 25 de recommander toute modification législative ou réglementaire ou de donner son avis sur les projets de loi, comme d'établir et de présenter le rapport d'activité au Président de la République et aux présidents des deux assemblées parlementaires.
On ne peut donc pas prévoir une délégation automatique de pouvoirs du Défenseur des droits à ses adjoints.
Le problème, monsieur le garde des sceaux, n'est pas celui d'une délégation automatique ; le problème, c'est de savoir quelles attributions et quels pouvoirs le Défenseur des droits peut effectivement confier à ses adjoints.
Je constate que l'argument, ressassé, de l'inconstitutionnalité, ne résiste pas à l'examen. Lisez l'article 71-1 de la Constitution : la loi organique « détermine les conditions dans lesquelles il peut être assisté par un collège pour l'exercice de certaines de ses attributions. »
C'est bien à la loi organique qu'il revient de définir le rôle des adjoints et la façon dont ils vont assister le Défenseur des droits.
L'attitude du Gouvernement et du rapporteur est donc incompréhensible : vous nous expliquez que le Sénat a donné de ce texte que nous avons voté ensemble une interprétation contraire à la Constitution. C'est aller un peu loin !
L'article 71-1 de la Constitution nous permet parfaitement de définir les pouvoirs des adjoints du Défenseur des droits.
(L'amendement n° 161 n'est pas adopté.)
Je suis saisi d'un amendement n° 172 .
La parole est à Mme Edwige Antier.
Cet amendement concerne les délégations de compétences, notamment pour la présentation des rapports.
Vous allez, je le sais bien, nous répéter que le Défenseur des droits ne peut pas déléguer. Mais d'après l'article 71-1 de la Constitution, la loi organique prévoit la façon dont s'organise le Défenseur des droits.
Ce que nous vous proposons, c'est seulement de prévoir, dans cette organisation, que le Défenseur des droits puisse déléguer certaines de ses attributions. Ce n'est même pas automatique ! C'est vraiment le minimum que l'on puisse faire pour rendre visible celui qui s'occupe des enfants, pour les enfants eux-mêmes, qui doivent savoir à qui s'adresser, comme pour les familles.
Nous demandons simplement qu'il soit possible au Défenseur des droits de déléguer la présentation du rapport annuel, notamment lors de la journée internationale des droits de l'enfant. Les instances internationales attendent qu'une personne incarnant les droits de l'enfant vienne présenter, chaque année, son rapport devant le Conseil de l'Europe.
Je ne comprendrais pas que vous refusiez d'accorder cette simple possibilité de délégation.
(L'amendement n° 172 , repoussé par la commission et le Gouvernement, n'est pas adopté.)
Je suis saisi d'un amendement n° 177 .
La parole est à Mme Edwige Antier.
Cet amendement va dans le même sens que le précédent, mais il est plus fort ! J'ai commencé par vous tendre la main par un amendement assez allégé ; celui-ci étend encore les délégations.
Les enfants sauront que certains ont veillé la nuit pour essayer de les défendre ! (Sourires.)
(L'amendement n° 177 , repoussé par la commission et le Gouvernement, n'est pas adopté.)
Je suis saisi d'un amendement n° 175 .
La parole est à Mme Edwige Antier.
Il est défendu.
(L'amendement n° 175 , repoussé par la commission et le Gouvernement, n'est pas adopté.)
Je suis saisi d'un amendement n° 179 .
La parole est à Mme Edwige Antier.
Il est défendu.
(L'amendement n° 179 , repoussé par la commission et le Gouvernement, n'est pas adopté.)
Je suis saisi d'un amendement n° 138 .
La parole est à M. Jean-Paul Lecoq.
Il est défendu.
(L'amendement n° 138 , repoussé par la commission et le Gouvernement, n'est pas adopté.)
Je suis saisi d'un amendement n° 139 .
La parole est à M. Jean-Paul Lecoq.
Il est défendu.
(L'amendement n° 139 , repoussé par la commission et le Gouvernement, n'est pas adopté.)
C'est un amendement de coordination.
(L'amendement n° 64 , repoussé par la commission et le Gouvernement, n'est pas adopté.)
J'espère que l'amendement retiendra l'attention de l'Assemblée. Le texte comporte en effet une faille.
L'amendement vise à inscrire dans la loi organique qu'un adjoint « ne peut exercer l'une des attributions qui lui sont déléguées par le Défenseur des droits lorsque la personne à l'origine de la réclamation ou la personne mise en cause est un organisme au sein duquel il a, au cours des trois années précédant l'exercice de ses attributions, détenu un intérêt direct ou indirect, exercé des fonctions ou détenu un mandat. »
Il s'agit donc de prévenir les conflits d'intérêts des adjoints. Cette notion commence à rentrer dans la législation française, et cet amendement important permettrait d'empêcher des incidents.
Avis défavorable.
Cet amendement vise à rétablir le texte adopté par l'Assemblée nationale en première lecture ; mais c'est désormais inutile, car les adjoints sont déjà concernés par les incompatibilités prévues à l'article 3 et par les règles sur les conflits d'intérêts applicables à l'ensemble des membres des collèges prévues à l'article 14.
Monsieur Dosière, cet amendement est bien entendu important ; votre souci peut être partagé par tous.
Mais, au cours de la discussion parlementaire, les adjoints sont devenus membres des collèges ; en conséquence, ils sont concernés par les dispositions de l'article 14 de la loi organique qui traite de cette question.
Cet amendement est donc devenu inutile ; je vous demande donc de bien vouloir le retirer, à défaut de quoi je devrai émettre un avis défavorable.
Pour faire plaisir à M. le garde des sceaux, à cette heure tardive, je retire l'amendement. (Sourires.)
(L'amendement n° 65 est retiré.)
(L'article 11 A est adopté.)
Il s'agit d'un amendement de coordination.
(L'amendement n° 66 , repoussé par la commission et le Gouvernement, n'est pas adopté.)
Il s'agit d'un amendement rédactionnel.
(L'amendement n° 67 , repoussé par la commission et le Gouvernement, n'est pas adopté.)
Cet amendement n'est pas rédactionnel : il prévoit que les avis du Défenseur des enfants et des collèges sont, à leur demande, rendus publics.
(L'amendement n° 68 , repoussé par la commission et le Gouvernement, n'est pas adopté.)
(L'article 11 B est adopté.)
Je suis saisi de deux amendements de suppression, nos 69 et 141.
La parole est à M. René Dosière, pour défendre l'amendement n° 69 .
Malgré les pouvoirs conférés au Défenseur des droits et malgré l'organisation mise en place, nous gardons l'impression que vous cherchez moins un regroupement qu'une disparition, ou tout au moins qu'une mise sous tutelle, des hautes autorités qui, comme la CNDS, ont pu déplaire au pouvoir.
C'est la raison pour laquelle nous avons maintenu cet amendement de suppression.
La parole est à M. Jean-Paul Lecoq, pour défendre l'amendement n° 141 .
En vue de compenser la fusion-absorption des différentes autorités indépendantes existantes, ce projet de loi prévoit la création de plusieurs collèges, dont les adjoints thématiques du Défenseur des droits seraient vice-présidents.
Toutefois, la dilution au sein d'une institution omnicompétente et tentaculaire de leurs attributions spécifiques, qui nécessitent des compétences et une approche particulières dans des domaines sensibles, comporte un risque réel d'affaiblissement du dispositif de défense des droits des citoyens. La consultation des collèges ne serait en outre que facultative, et le Défenseur des droits pourra s'affranchir des avis émis par un collège sans la moindre justification.
De plus, c'est le Défenseur des droits qui choisira ses adjoints, qui lui seront donc hiérarchiquement subordonnés, et qui ne pourront présider les collèges que par délégation. En somme, la création de collèges ne compense ni dans son principe, ni dans la forme choisie par ce texte la suppression des différentes autorités indépendantes et spécialisées.
Aussi maintenons-nous cet amendement : nous voulons sortir du périmètre du Défenseur des droits la CNDS, la HALDE, et le Défenseur des enfants.
Par cohérence, nous proposons donc la suppression de ces collèges et, à défaut, que les adjoints du Défenseur président les collèges et jouissent d'une grande autonomie.
(Les amendements identiques nos 69 et 141 , repoussés par la commission et le Gouvernement, ne sont pas adoptés.)
L'amendement n° 70 vise à revenir au texte adopté par la majorité du Sénat, et que la commission des lois de l'Assemblée a modifié.
Il s'agit de préciser que le Défenseur des droits « consulte » le collège, comme le souhaite la majorité du Sénat, et non « peut » le consulter, comme le propose la commission des lois de l'Assemblée.
Le rôle des collèges doit à l'évidence être conforté. Dès lors que le Défenseur des droits est libre de les consulter ou pas, sur des questions aussi diverses que nous l'avons vu, le collège risque de n'avoir aucune autorité.
Si le collège est nécessairement consulté, il se verra conforté dans ses attributions.
Avis défavorable.
Cet amendement vise à rendre obligatoire et systématique la consultation du collège chargé de la déontologie et de la sécurité. Il s'agit de revenir au texte du Sénat alors que votre commission des lois a, au contraire, rendu cette consultation facultative pour ce collège comme pour les deux autres.
Le dispositif proposé se heurte à deux objections principales.
La première est d'ordre juridique : la systématicité de la consultation paraît difficilement compatible avec l'article 71-1 de la Constitution qui donne un rôle beaucoup plus réduit aux collèges en indiquant que le défenseur « peut être assisté par un collège pour l'exercice de certaines de ses attributions ». L'assistance par un collège n'est donc que facultative et ne saurait s'étendre à l'ensemble des attributions du Défenseur.
La deuxième est d'ordre pratique : la consultation systématique des collèges sur tout dossier et sur toute question n'est pas réaliste. En pratique, l'examen des dossiers soumis aux actuelles autorités administratives indépendantes fait l'objet au cas par cas d'un degré d'approfondissement variable en fonction de la complexité de chaque affaire. Le dernier rapport annuel de la HALDE montre qu'en 2009, sur plus de 10 700 dossiers, seuls 16 %, soit un peu plus de 1700, ont fait l'objet d'une instruction approfondie.
Pour terminer, j'ajoute que le texte adopté par notre commission des lois ne vise pas à affaiblir les collèges mais au contraire à leur réserver les questions les plus complexes et les questions de principe les plus essentielles.
Même avis.
Monsieur le rapporteur, vous prétendez que vous renforcez le rôle des collèges. Or, auparavant, l'Assemblée a décidé à notre grand regret que les adjoints qui ne seront que les vice-présidents des collèges ne seront même pas nommés après avis de notre assemblée et que les avis ne seront pas rendus publics. Et maintenant, pour justifier votre avis défavorable, vous affirmez que les collèges jouent un rôle réduit, conformément à ce qu'indique la Constitution, et qu'il reviendra au seul Défenseur des droits de décider ou non s'il consultera les collèges.
Dans ces conditions, mieux vaut économiser notre temps et notre argent : ne constituons pas de collèges. Ils ne serviront à rien puisque leurs réunions ne seront pas rendues publiques et que les opinions émises par leurs membres ne compteront pas.
Je vous le dis très sincèrement : qu'adviendra-t-il si les collèges ne peuvent pas s'autosaisir ? Vous parliez de 16 % de dossiers ayant fait l'objet d'une analyse approfondie de la part de la HALDE. Qui décidera du traitement de tel ou tel dossier ? L'avis des collèges ne sera même pas rendu public.
Finalement, vous mettez en place un mécanisme très complexe pour parvenir à un système où le Défenseur des droits décide de tout et tout seul, sans aucune consultation.
Monsieur le président, je ne suis pas forcément favorable à cet amendement qui tend à rendre obligatoire la consultation des collègues. Néanmoins, monsieur le garde des sceaux, il me semble qu'à ce stade de notre débat, une clarification du rôle des collèges s'impose.
Le texte vise à créer un Défenseur des droits, autorité nouvelle voulue par le constituant qui engendre la disparition d'autorités indépendantes qui ont fait leurs preuves. Il est important que nous ayons des précisions tout au long de nos débats. Vous avez d'ailleurs rappelé tout à l'heure, monsieur le garde des sceaux, combien vous étiez attachés à ce que le texte soit enrichi par les débats au sein du Parlement, ce qui est tout à votre honneur. À partir du moment où vous acceptez que les autorités qui vont disparaître soient identifiées à travers des collèges, il est légitime que nous nous interrogions sur l'utilité et le rôle de ces instances.
Cet amendement ne me paraît cependant pas proposer de solution satisfaisante dans la mesure où il rend obligatoire la consultation des collèges. Mais il a le mérite de poser la question de leur utilité et de leur rôle. Si nous avons voulu établir de telles instances, c'est bien la preuve que les autorités appelées à disparaître ont joué un rôle important dans l'édification et la défense des droits des personnes. Il ne faudrait pas qu'à l'occasion de cette seconde lecture, ce qui apparaissait comme un progrès lors des travaux de première lecture apparaisse désormais comme un recul.
(L'amendement n° 70 , repoussé par la commission et le Gouvernement, n'est pas adopté.)
Cet amendement vise à modifier la composition du collège et à revenir au texte que la majorité du Sénat avait voté en deuxième lecture.
À cet égard, monsieur le président, j'aimerais préciser que le principe posé dans les amendements nos 70 et 71 sera décliné dans les articles suivants à propos des autres collèges. Je les considèrerai alors comme défendus.
Il faut bien voir que la majorité de l'Assemblée et la majorité du Sénat ont sur ce point deux positions opposées.
Le Sénat accepte de jouer le jeu de la collégialité en donnant aux collèges des pouvoirs propres, y compris pour ce qui est de leur composition. Il a notamment permis au président du Conseil économique, social et environnemental, dont vous venez de renforcer les attributions, de désigner une personnalité qualifiée.
L'Assemblée nationale a en revanche une vision très personnelle, bonapartiste, du Défenseur des droits qui décide tout seul de ce qu'il peut faire.
Je vous le dis très franchement, nous sommes partisans de la position prise par la majorité du Sénat et le groupe socialiste la défendra dans le cadre de la commission mixte paritaire.
Avis défavorable.
La commission n'a pas une attitude bonapartiste, mon cher collègue.
Je ne parlais pas de la commission mais du rôle que vous voulez donner au Défenseur !
Il s'agit simplement de revenir à une situation d'équilibre et de permettre au Défenseur des droits de désigner des membres au sein du collège.
Avis défavorable également.
(L'amendement n° 71 n'est pas adopté.)
Favorable également.
Il s'agit d'un amendement rédactionnel, monsieur le président.
(L'amendement n° 75 , repoussé par la commission et le Gouvernement, n'est pas adopté.)
Il s'agit d'un amendement important, monsieur le président, qui reprend là encore la rédaction que la majorité du Sénat a retenue malgré une mise en garde très forte de M. le garde des Sceaux qui n'était pas parvenu à la dissuader.
Il vise à ce que le Défenseur des droits expose au collège les motifs pour lesquels il n'a pas suivi son avis.
Cela n'a rien de superflu, monsieur Clément.
Lorsqu'un ministre donne un avis défavorable à un amendement, il explique pourquoi. C'est la moindre des choses. Nous souhaitons que le Défenseur motive de la sorte ses avis auprès des collèges.
Défavorable.
Le Gouvernement et la commission viennent de se prononcer contre cet amendement sans même justifier ou motiver leur avis. C'est cela qui risque d'arriver : un collège qui rendrait un avis dans un sens et un Défenseur des droits qui prendrait sa décision seul.
Si vous ne votez pas cet amendement, chers collègues, expliquez-nous à quoi serviront des collèges dont l'avis ne sera pas rendu public, dont la composition ne sera décidée que par les autorités qui nommeront directement le Défenseur des droits, et qui ne se verront même pas opposer une argumentation en cas de rejet de leur avis par le Défenseur.
Monsieur Dosière, je comprends bien entendu la philosophie de votre amendement. Mais sur le plan pratique, il est souhaitable qu'il y ait l'unanimité. Ce n'est quand même pas une majorité contre une minorité qui va décider s'agissant de questions aussi sensibles.
Nous pouvons espérer que les relations entre le président du collège et les membres soient assez harmonieuses pour que des explications soient fournies et que la décision soit prise dans un grand consensus.
Je n'imagine pas qu'un Défenseur des droits puisse s'opposer à son collège, même si c'est constitutionnellement possible. Je l'imagine défendre son point de vue et l'emporter.
(L'amendement n° 76 n'est pas adopté.)
Défendu !
(L'amendement n° 77 , repoussé par la commission et le Gouvernement, n'est pas adopté.)
(L'article 11, amendé, est adopté.)
Je suis saisi d'un amendement n° 162 .
La parole est à Mme Françoise Hostalier.
Monsieur le président, permettez-moi de vous faire gagner du temps et de défendre en même temps les amendements nos 162 , 163 et l65 rectifié, qui ont tous trois pour but de préciser le rôle de l'adjoint appelé Défenseur des enfants par rapport au collège ad hoc.
Mais compte tenu du fait que les collèges n'ont qu'un rôle opaque et réduit et que, visiblement, ils ne servent à rien, je me contenterai de défendre mes amendements par un simple « Défendu ». (Applaudissements sur les bancs du groupe SRC.)
Avis défavorable. Je voudrais rappeler à Mme Hostalier les nouveaux pouvoirs octroyés au Défenseur des droits, qui viennent s'ajouter à ceux dont dispose actuellement le Défenseur des enfants : le pouvoir d'autosaisine, les demandes d'études au Conseil d'État ou à la Cour de cassation, la mise en demeure par le Défenseur lorsque les demandes d'explications et de communication restent sans effets, …
Il s'agit de montrer les avancées que nous avons faites !
Je citerai encore parmi les avancées le pouvoir de vérification sur place, le pouvoir d'injonction lorsque la recommandation n'est pas suivie d'effets, le pouvoir de médiation, l'assistance aux victimes dans la constitution de leur dossier, la saisine de l'autorité compétente pour engager des poursuites disciplinaires, la consultation du Conseil d'État, la possibilité de consulter le Défenseur des droits sur les projets de loi entrant dans son champ de compétences.
Tout ceci constitue des avancées par rapport aux pouvoirs dont dispose l'actuel défenseur des enfants.
Même avis que la commission.
Monsieur le rapporteur, vous venez de nous rappeler ce que sont les pouvoirs supplémentaires du Défenseur des droits par rapport à ceux qu'avait le Défenseur des enfants. Nous pourrions vous entendre si les amendements de Mme Hostalier portaient sur ces pouvoirs-là. Or ils concernent les pouvoirs des collèges. Auriez-vous des difficultés à trouver une argumentation équivalente pour les collèges qui existent séparément dans les autorités administratives indépendantes ?
Les collèges de la HALDE ou la CNDS telle qu'elle est organisée, par exemple, émettent des avis qui sont rendus publics après décision collégiale et qui peuvent peser sur le débat public,…
…ce que ne permet absolument pas l'organisation que vous proposez du Défenseur des droits.
(L'amendement n° 162 n'est pas adopté.)
Il est défendu
(L'amendement n° 79 , repoussé par la commission et le Gouvernement, n'est pas adopté.)
Il est défendu.
(L'amendement n° 80 , repoussé par la commission et le Gouvernement, n'est pas adopté.)
Il s'agit, là encore, d'un amendement « parité ».
(L'amendement n° 83 , accepté par la commission et le Gouvernement, est adopté.)
Je suis saisi d'un amendement n° 163 .
La parole est à Mme Françoise Hostalier.
Défendu !
(L'amendement n° 163 , repoussé par la commission et le Gouvernement, n'est pas adopté.)
Je suis saisi de deux amendements identiques, nos 84 et 165 rectifié .
La parole est à M. René Dosière, pour soutenir l'amendement n° 84 .
L'amendement n° 165 rectifié est également défendu.
(Les amendements identiques nos 84 et 165 rectifié , repoussés par la commission et le Gouvernement, ne sont pas adoptés.)
Je suis saisi d'un amendement n° 85 .
La parole est àMme George Pau-Langevin.
Nous insistons à nouveau sur l'intérêt du comité consultatif. Ce qui a donné poids et autorité à certaines des autorités administratives indépendantes était précisément le fait que la société civile, par la voix d'associations et de syndicats, pouvait s'exprimer et faire entendre un avis d'experts. Craignant que ce collège puisse disparaître, nous souhaitons préciser que la société civile a un intérêt dans ce type d'organisme. Nous ne comprendrions pas que cet amendement ne soit pas suivi.
(L'amendement n° 85 , repoussé par la commission et le Gouvernement, n'est pas adopté.)
(L'article 12, amendé, est adopté.)
Une fois plus, tout en nous doutant du sort qui sera réservé à cet amendement, nous voulons souligner qu'à aucun moment de la discussion constitutionnelle la HALDE n'était censée disparaître, absorbée par le Défenseur des droits.
Depuis sa création, les avancées que cette autorité a proposées ont été reconnues par tous, d'après ce que j'ai entendu sur tous les bancs de l'Assemblée. Nous considérons que cette absorption et la manière d'y procéder sont un retour en arrière. Finalement, monsieur le rapporteur, monsieur le ministre, et compte tenu de l'éclairage que vous avez apporté ce soir sur la question, la lutte contre les discriminations et la promotion de l'égalité ne nous paraissent pas pouvoir être portées de manière aussi indépendante qu'a pu le faire la HALDE, à la fois à travers des décisions individuelles et en essayant de faire avancer la société française, quelque peu bloquée en matière d'égalité et de lutte contre les discriminations.
La parole est à M. Jean-Paul Lecoq, pour soutenir l'amendement n° 143 .
Il est défendu.
(L'amendement n° 87 , repoussé par la commission et le Gouvernement, n'est pas adopté.)
Défendu !
(L'amendement n° 88 , repoussé par la commission et le Gouvernement, n'est pas adopté.)
Défendu !
(L'amendement n° 89 , accepté par la commission et le Gouvernement, est adopté.)
Défendu !
(L'amendement n° 90 , repoussé par la commission et le Gouvernement, n'est pas adopté.)
Je suis saisi d'un amendement n° 91 .
La parole est à Mme George Pau-Langevin.
Avec ces amendements, nous tentons de redonner un peu de corps à l'institution que vous êtes en train de supprimer. Pour que la compétence et l'expertise acquises par la HALDE sur les questions de discrimination soient conservées, il faut un collège spécialisé, car, en la matière, la législation est complexe. Il est regrettable de laisser aujourd'hui le Défenseur des droits, qui est polyvalent et donc sans compétences particulières, prendre des décisions sans écouter l'avis autorisé de collèges spécialisés. Nous insistons sur le rôle d'une structure ayant acquis une expertise pour assister le Défenseur des droits, car le sujet est trop important dans la France d'aujourd'hui pour être traité avec désinvolture, comme semble le faire ce texte.
(L'amendement n° 91 , repoussé par la commission et le Gouvernement, n'est pas adopté.)
(L'article 12 bis, amendé, est adopté.)
Je suis saisi d'un amendement n° 144 .
La parole est à M. Jean-Paul Lecoq.
L'amendement est défendu.
(L'amendement n° 144 , repoussé par la commission et le Gouvernement, n'est pas adopté.)
Il est défendu
(L'amendement n° 92 , repoussé par la commission et le Gouvernement, n'est pas adopté.)
Amendement de coordination.
(L'amendement n° 93 , repoussé par la commission et le Gouvernement, n'est pas adopté.)
Amendement rédactionnel.
(L'amendement n° 19 , accepté par le Gouvernement, est adopté.)
Défendu !
(L'amendement n° 94 , repoussé par la commission et le Gouvernement, n'est pas adopté.)
Les membres du collège concernant la déontologie de la sécurité ne peuvent pas avoir d'activités liées à la sécurité, sauf à titre secondaire. Cette formulation nous semble trop légère. Mieux vaudrait préciser qu'ils ne peuvent pas exercer de telles activités à titre principal.
(L'amendement n° 95 , repoussé par la commission et le Gouvernement, n'est pas adopté.)
(L'article 13, amendé, est adopté.)
Prochaine séance, mercredi 2 mars à quinze heures :
Questions au Gouvernement ;
Débat sur les rapports entre la France et le continent africain ;
Débat sur les conclusions de la mission d'information relative à la tempête Xynthia.
La séance est levée.
(La séance est levée, le mercredi 2 mars 2011, à zéro heure quarante.)
Le Directeur du service du compte rendu de la séance de l'Assemblée nationale,
Claude Azéma