Cet amendement vise à inclure la fonction de président d'un EPCI à fiscalité propre dans la liste des mandats locaux soumis à la règle de limitation du cumul à deux mandats. Il faudrait ensuite, par cohérence, apporter la même correction aux dispositions applicables aux parlementaires.

Sans me prononcer sur le fond, je crois inopportun d'aborder la question du cumul des mandats à l'occasion de ce texte relatif aux structures. Je vous suggère de retirer cet amendement, d'autant que le sujet mériterait une concertation préalable approfondie avec les partis politiques afin d'aboutir à des propositions mûrement réfléchies.

J'ai déposé des amendements allant dans le même sens car je regrette que les mandats exercés dans une structure de coopération, quelle qu'elle soit, ne soient pas comptabilisés. Lorsque j'avais abordé ce problème le 20 novembre 2008, à l'occasion de l'examen du projet de loi organique portant application de l'article 25 de la Constitution, M. Marleix avait émis un avis défavorable à deux de mes amendements, en indiquant que le Gouvernement déposerait un projet de loi pour renforcer les interdictions de cumul. On ne peut indéfiniment ajourner ce débat.

Dès lors que le projet dont nous débattons poursuit un objectif de clarification, il est propice à l'examen de ce sujet. Je vais retirer mon amendement, comme m'y a invité le rapporteur, mais je le redéposerai en séance publique.

Opposés tant à la réduction du nombre d'élus qu'à la création des fameuses communes nouvelles, nous proposons de supprimer l'article 3. L'argument selon lequel les élus seraient trop nombreux n'est pas recevable. On invoque le coût qui en résulterait mais les dépenses engendrées par les élus ne représentent que 0,4% des budgets locaux. Réduire le nombre d'élus nuit mécaniquement à leur diversité, et partant, limite le contrôle démocratique.

Avis défavorable. Dès lors que les conseillers communautaires sont élus au suffrage universel direct, il faut prévoir les règles de répartition entre les communes, notamment pour faire en sorte qu'aucune commune ne soit privée de représentation et qu'aucune ne dispose de plus de la moitié des sièges.

Je ne voterai pas cet amendement, bien entendu, mais je saisis cette occasion pour formuler une question que je souhaitais initialement poser au Gouvernement. Au premier alinéa de cet article, on évoque la répartition des sièges « dans les organes délibérants des EPCI à fiscalité propre ». Dans les alinéas suivants, il est question des communautés de communes, des communautés d'agglomération, des métropoles et des communautés urbaines. Or il existe dans notre pays un autre type d'EPCI à fiscalité propre, les syndicats d'agglomération nouvelle (SAN) des villes nouvelles. Pour éviter des interrogations, des confusions et peut-être des difficultés juridiques, il faudrait dire clairement si les dispositions de cet article leur sont ou non applicables.

J'ai proposé ce matin un amendement tendant à ce que les SAN soient intégrés dans le dispositif de droit commun des EPCI.

Ce n'était pas le même sujet.

Je me suis déjà exprimé ce matin sur les SAN. Il ne me semble pas utile de les faire entrer dans le futur droit commun, dans la mesure où ils ont tous vocation à devenir des communautés d'agglomération dès le moment où un décret met fin à l'opération d'intérêt national.

Il est vrai que la formulation retenue au premier alinéa est un peu impropre, mais il ne s'agit que d'un alinéa introductif. Les dispositions à caractère normatif ont toute la précision nécessaire.

Peut-être faudrait-il néanmoins, au premier alinéa, ajouter les mots « à l'exclusion des syndicats d'agglomération nouvelle ».

Le nombre d'amendements rédactionnels ou de précision que le rapporteur a été obligé de déposer prouve que ce texte est, pour le moins, mal rédigé !

Notre amendement CL 186 vise à supprimer l'alinéa 21, introduit par le Sénat, permettant aux communes de déroger au mécanisme prévu quant au nombre et à la répartition des délégués intercommunaux, en leur donnant la possibilité de créer jusqu'à 10% de sièges supplémentaires. Cette inflation ne se justifie pas. Dans sa sagesse, la majorité devrait soutenir cet amendement.

Avis défavorable. Cette souplesse est bienvenue, d'autant plus qu'un accord amiable n'est possible que dans le cas des communautés de communes et des communautés d'agglomération. Elle donnera une marge de manoeuvre appréciable pour régler des problèmes complexes, pouvant se poser notamment pour les communes de moyenne population qui, suivant le tableau, peuvent être défavorisées par rapport aux plus petites, qui sont assurées d'être représentées par un élu. Cette disposition résulte d'ailleurs, me semble-t-il, d'un amendement socialiste au Sénat.

Ce n'est pas une raison suffisante !

On remplace les conseillers régionaux et généraux par des conseillers territoriaux deux fois moins nombreux, et dans le même temps on donne la possibilité d'augmenter de 10% le nombre des élus intercommunaux…

Les intercommunalités arrivent largement en tête dans l'augmentation des dépenses de fonctionnement locales. Je regrette que ce texte ne contribue pas à donner à ces structures un peu plus de cohérence et de lisibilité.

Il s'agit de simplifier les règles de majorité présidant à la prise de décision et au fonctionnement des intercommunalités. Il y a sur ce sujet un assez large consensus parmi les élus locaux.

Il me paraît bien difficile, et peu respectueux de la liberté des assemblées, que la loi détermine comment doit se constituer une majorité au sein d'une structure intercommunale.

Je m'en remets à la sagesse de la Commission.

Je propose de supprimer l'alinéa 37. Prévoir la création d'un collège spécifique lorsque seulement certaines communes de l'EPCI sont classées en zone de montagne et donner à ce collège un large pouvoir de veto compliquerait singulièrement le fonctionnement de certains EPCI.

Cet amendement rétablit le texte initial, en ce qui concerne le plafonnement du nombre de vice-présidents dans les EPCI. L'élection au suffrage universel direct des conseillers communautaires devrait faciliter les choses.

Si l'objectif est de maîtriser la dépense publique, rien n'interdit – c'est d'ailleurs, je crois, l'une des pistes ouvertes par le comité Balladur – de plafonner l'enveloppe des indemnités, sans limiter pour autant de manière rigide le nombre de vice-présidents.

Dans la communauté du pays d'Aix, qui regroupe trente-quatre communes, tous les maires, de droite comme de gauche, participent très activement aux travaux de l'EPCI. Le fait de détenir une vice-présidence non seulement leur procure de la considération, mais leur permet d'être mieux associés aux décisions d'aménagement du territoire. Pourquoi limiter le nombre des vice-présidences alors que, s'il s'agit de maîtriser la dépense, il suffit en effet de fixer une enveloppe globale ?

Plafonner le nombre de vice-présidents à 20% de l'effectif de l'organe délibérant et quinze en valeur absolue me paraît raisonnable. On peut être membre du bureau d'un EPCI sans être pour autant vice-président. Par ailleurs, s'agissant de mieux associer les maires, il est possible de réunir un conseil des maires avant la réunion du conseil communautaire, comme le font beaucoup d'EPCI.

Il n'est pas rare aujourd'hui que des EPCI comptent jusqu'à quarante ou cinquante vice-présidents… Ou bien il ne s'agit que d'un titre, et alors le versement d'une indemnité n'est pas justifié, ou bien il s'agit d'une réelle fonction exécutive, et alors il ne peut pas y avoir autant de vice-présidences !

Cet amendement tend à supprimer cet article car il n'a pas de portée normative.

Certes, mais après avoir dénoncé la mise à mal de la parité, nous ne pouvons que nous opposer à la suppression d'un article qui y fait référence.

Je n'ai pas pour ambition de faire instaurer le mandat unique – bien qu'en France 86 % des députés cumulent plusieurs mandats, contre seulement 10 à 16 % dans les autres pays. Cet amendement tend à enlever de la liste des mandats dont le cumul est limité à deux celui de conseiller municipal, qui n'est pas le plus prenant, mais en revanche d'y introduire ceux de maire, d'adjoint au maire d'une commune de plus de 3500 habitants et de président d'une structure intercommunale à fiscalité propre. La présidence d'une intercommunalité est aujourd'hui un mandat à part entière, tant par les pouvoirs conférés que par le temps qu'il est nécessaire d'y consacrer : il faut en tirer les conséquences en matière de cumul des mandats.

Je m'étonne que des collègues de l'UMP proposent cet amendement alors qu'ils s'apprêtent à voter une réforme qui organise le cumul des mandats de conseiller général et de conseiller régional ! Où est la cohérence ? Ou bien on aborde la question du cumul des mandats de manière globale, ou bien on se dispense de ce genre de proposition dérisoire.

Je ne nie pas les problèmes que pose le cumul des mandats, tant pour les élus locaux que pour les parlementaires, mais comme je l'ai indiqué tout à l'heure, ce n'est pas par des amendements à un texte portant sur les structures qu'ils peuvent être réglés.

La loi du 5 avril 2000 a interdit le cumul de la fonction de président de conseil général ou régional avec celle de maire, notamment pour limiter les risques de conflits d'intérêts. Il paraît logique, étant donné le poids et le rôle croissant des intercommunalités, d'interdire également le cumul des mandats de président d'un EPCI et de président de conseil général ou régional. Vous allez me répondre que tel n'est pas l'objet de ce texte, mais je rappelle à nouveau que M. Marleix nous avait fait des promesses en 2008…

Nous proposerons probablement lors de la réunion au titre de l'article 88 une autre limitation, en ayant à l'esprit une situation que le président Warsmann connaît bien : dans les Ardennes, il est un cas, sans doute unique en France, où le maire de la commune la plus importante de l'intercommunalité est également le directeur général de l'intercommunalité. Sans mettre en cause la probité de l'intéressé, force est de constater qu'il y a là une confusion des genres inadmissible. Nul n'avait songé dans la loi Chevènement à interdire expressément ce cumul tant il paraissait inimaginable.

Je suis par principe hostile aux dispositions ad hominem.

Avis défavorable pour les raisons déjà exposées.

Cet amendement reprend une proposition de la commission Belot, au Sénat, visant à créer un conseil régional des exécutifs afin de faciliter la coopération entre les différents niveaux de collectivités et de mieux répondre aux besoins de la population.

Il existe déjà une conférence des exécutifs, qu'il appartient au président du conseil régional de faire vivre.

C'est la même proposition au niveau départemental.

Cet amendement vise à étendre à toutes les communes de plus de 3 500 habitants ainsi qu'à tous les EPCI et syndicats mixtes comprenant au moins une commune atteignant ce seuil l'obligation de créer une commission consultative des services publics locaux.

Nous proposons que le rapport d'activité d'un EPCI, accompagné du compte administratif, soit soumis au vote du conseil municipal de chacune des communes membres de cet EPCI, ce qui n'est pas le cas aujourd'hui.

Avis défavorable. Le rapport d'activité du conseil communautaire est transmis pour information aux conseils municipaux, mais on ne saurait demander à ceux-ci de trancher des affaires concernant un autre conseil politique.

Cet amendement vise à renforcer le rôle des conseils municipaux dans l'élaboration du budget des EPCI. Beaucoup d'élus municipaux ont aujourd'hui le sentiment que des décisions sont prises dans les EPCI sans qu'ils y aient été suffisamment associés.

Le rapport d'activité et le compte administratif de l'EPCI peuvent donner lieu à débat dans les conseils municipaux, mais il n'appartient pas à ceux-ci de débattre du projet de budget de l'EPCI.

Nous proposons que si 10% des électeurs du ressort d'un EPCI demandent l'inscription d'une question à l'ordre du jour du conseil communautaire, celui-ci soit tenu de l'inscrire. Ce droit de pétition permettrait de rapprocher les citoyens des EPCI.

Le dispositif actuel, dont je ne sais d'ailleurs pas s'il est très utilisé, prévoit d'ores et déjà qu'un cinquième des électeurs peut demander l'organisation d'une consultation sur une affaire relevant de la compétence de l'EPCI. Cela me paraît suffisant.

Toujours dans le même esprit, nous proposons que les délégués communautaires rendent compte chaque année devant les habitants de leur commune de leurs activités au sein du conseil communautaire.

Il est normal que, comme c'est le cas, les délégués communautaires aient obligation de rendre compte de leur travail aux conseils municipaux, mais je ne vois pas ce que signifierait concrètement une même obligation à l'égard des habitants.

Dans les communes, les élus font souvent des comptes rendus de mandat ; c'est moins fréquent dans les EPCI.

La Commission rejette cet amendement.

Cet amendement vise à étendre aux communes de moins de 3 500 habitants l'obligation d'information sur les actes réglementaires par voie d'affichage.

Ces formalités risqueraient d'être trop lourdes pour les petites communes. Il paraît suffisant que l'affichage soit obligatoire dans la commune chef-lieu, comme c'est aujourd'hui le cas.

Afin de favoriser la participation citoyenne, l'amendement CL 315 tend à abaisser de 20 % à 10 % des électeurs le seuil à partir duquel il serait possible de saisir un EPCI d'une question relevant de sa compétence.

Il s'agit ici d'obliger les organes délibérants des EPCI à créer des comités consultatifs sur toute affaire d'intérêt communal relevant de leur compétence.

Face aux pouvoirs accrus du préfet, nous proposons de rendre obligatoire la consultation par le président de l'EPCI des comités consultatifs mis en place sur toute question ou projet concernant les services publics ou les équipements de proximité.

Il s'agit ici de diversifier la composition des comités consultatifs et de rendre obligatoires la consultation des personnels concernés.

Il s'agit de supprimer un article dont les dispositions ont été intégrées dans l'article 100 du projet de loi portant engagement national pour l'environnement.

Nous proposons de supprimer cet article introduit par le Sénat, qui ne va pas dans le sens de ce que nous souhaitons pour les EPCI.

Avis défavorable. Cet article a été introduit pour élargir le droit de veto des communes à la création d'un EPCI. Mon amendement CL 370, que nous allons examiner dans un instant, limite ce droit de veto à la seule commune membre de l'EPCI dont la population est la plus nombreuse et qui représente le quart de la population totale, ce qui me paraît raisonnable.

Je souhaiterais intervenir de manière plus générale sur le titre II – « Adaptation des structures à la diversité des territoires » – et particulièrement sur la question des métropoles.

Une remarque sur la méthode, d'abord. J'avais déposé des amendements introduisant des critères qualitatifs pour la création d'une métropole. Le principal d'entre eux est tombé sous le couperet de l'article 40. Les raisons invoquées me semblent discutables, d'autant qu'au Sénat, des amendements du même type n'ont pas été écartés. Il est fort regrettable que cela aboutisse à évacuer totalement le débat de fond sur la métropole.

Pour travailler depuis deux ans sur le sujet, je suis convaincu de l'intérêt de cette structure ; mais avec les dispositions prévues, notamment en matière de seuil, quasiment aucun territoire urbain ne sera en mesure de créer une métropole. J'en prends le pari, le dispositif sera mort-né – et dans ce cas, il est inutile de le faire figurer dans le texte !

Je crains que cela n'aboutisse à plusieurs déséquilibres. Si d'aventure quelques métropoles parviennent à se créer, le premier déséquilibre sera entre elles, qui bénéficieront du dispositif, et les autres villes. Le deuxième sera entre les territoires : dans le meilleur des cas, il n'y aura que huit ou neuf métropoles dans l'ensemble du pays – et bien moins si on relève le seuil à 600 000 habitants, voire un million comme cela a été proposé ; toute une partie du territoire national n'en comportera aucune, ce qui va pas dans le sens de son aménagement équilibré. Enfin, troisième déséquilibre : alors que le binôme constitué par les collectivités régionales et départementales va être renforcé – orientation à laquelle je souscris –, il conviendrait également de renforcer la gouvernance du binôme constitué par les communes et les groupements de communes ; ce ne sera pas le cas s'il est pratiquement impossible de créer une métropole – comme de créer une commune nouvelle.

Les amendements qui ont été écartés au titre de l'article 40 avaient été validés par l'Association des maires des grandes villes de France, présidée par M. Michel Destot et dont je suis vice-président. Je regrette vraiment que nous ne puissions même pas en débattre.

Je partage pleinement le point de vue du rapporteur. Il est raisonnable de permettre à la commune la plus importante de faire prévaloir son avis, mais à la condition que sa population représente une part suffisante de la population totale.

Nous contestons votre conception des métropoles, qui seraient uniquement des concentrations économiques et financières. Notre inquiétude porte sur l'avenir des autres territoires, qui risquent de devenir de véritables déserts. Les problèmes constatés en matière d'habitat, d'accès au logement, de distance entre le lieu de travail et le domicile, et plus généralement de vie urbaine se trouveront considérablement aggravés par le jeu de cette concentration des pouvoirs et des moyens au sein des métropoles.

Avis défavorable.

Je l'ai déjà dit publiquement, si les compétences des métropoles n'avaient pas été significativement revues à la hausse, j'aurais voté l'amendement de suppression. L'amendement déposé par le Gouvernement donne du sens à la création de cette nouvelle structure.

Si les mots ont un sens, celui de « métropole » ne s'applique pas à des villes de 450 000 habitants. Comme le faisait apparaître le rapport de M. Balladur, il doit désigner des villes de niveau européen, comparables à Munich, Hambourg ou Milan. La commission du développement durable a considéré, à une large majorité, qu'il convenait de le réserver à des villes dépassant le million d'habitants. Cette question sémantique recouvre un problème de compétences et de moyens.

Pour reprendre les propos de Serge Grouard, voulons-nous créer un statut mort-né ?

Le comité Balladur s'était interrogé sur la capacité de la France à faire émerger des métropoles, à l'instar des pays européens voisins. Le Gouvernement a retenu dans son projet un seuil de 450 000 habitants. Le Sénat, par amendement, a ensuite abaissé le seuil de 500 000 à 450 000 habitants pour l'acquisition du statut de communauté urbaine. Le nombre d'habitants requis est donc le même dans les deux cas.

Sommes-nous déterminés à en finir avec le désert français et à faire émerger des pôles métropolitains, susceptibles de rayonner, de jouer un rôle majeur dans la structuration du territoire ? La commission des finances propose un seuil de 600 000 habitants, qui permettrait de transformer six communautés urbaines en métropoles : Lille, Lyon, Marseille, Toulouse, Bordeaux et, dès l'année prochaine, Nantes.

Il ne faut pas non plus négliger l'aspect financier. Ramener de 500 000 à 450 000 habitants le seuil de constitution d'une communauté urbaine – pouvant de facto devenir métropole –, c'est signer chaque année un chèque d'un peu plus de 7,1 millions d'euros. La dotation aux communautés urbaines s'élève en effet à 60 euros par habitant alors que la dotation aux agglomérations n'est que légèrement supérieure à 45 euros par habitant. L'enveloppe étant normée, les dotations aux autres collectivités vont diminuer. J'appelle particulièrement votre attention sur ce point, sur lequel nous reviendrons à travers deux amendements.

Avec le dispositif actuellement proposé, des villes moyennes deviendraient métropoles alors que des villes qui ont vocation à le devenir ne le deviendraient pas, le faible degré d'intégration des compétences suscitant de leur part peu d'engouement pour ce nouveau statut. Ne prenons pas le sujet à l'envers, raisonnons en termes d'aménagement du territoire.

Je récuse le mélange entre deux sujets, les métropoles et les communautés urbaines. Avec les métropoles, nous proposons essentiellement une structure dotée de nouvelles compétences, sans effet direct sur les dotations d'État. L'amendement adopté au Sénat à l'article 6 bis à propos des communautés urbaines intéresse uniquement Rouen.

Ayant participé aux travaux du comité Balladur, je sais ce qui s'y est dit. L'objectif est de donner à des agglomérations ayant une capacité économique et un rayonnement scientifique et universitaire la possibilité d'être des locomotives, comme c'est le cas dans les autres pays européens. En France, il n'existe aujourd'hui qu'une seule vraie grande métropole : l'agglomération parisienne. Pour en faire naître d'autres, il faut avoir une stratégie à moyen et long terme qui soit constructive.

Je suis donc fermement opposé à l'amendement portant le seuil à 1 million d'habitants. Une fois de plus, seul l'Est de la France bénéficierait de locomotives supplémentaires, tandis que l'ensemble de l'Ouest français resterait dépourvu. À un moment où diverses décisions très importantes viennent d'être prises pour l'aménagement du grand Ouest, le priver de cette possibilité serait une erreur stratégique colossale.

Quant au seuil de 600 000 habitants, on pourrait en discuter mais ce qui compte le plus, c'est l'activité économique, le potentiel universitaire, la capacité de rayonnement. Le seuil de 450 000 habitants me semble assez satisfaisant car les grandes agglomérations éligibles seraient Lyon, Lille et Marseille, qui ne font pas débat, ainsi que Bordeaux, Toulouse, Nantes, Nice, Rouen et Strasbourg, au potentiel économique incontestable. En adoptant un seuil plus élevé, nous adresserions un message d'exclusion à Nice, Rouen et Strasbourg.

Pour des raisons de recevabilité financière, les parlementaires ne peuvent pas proposer, à supposer qu'il puisse avoir un intérêt, un abaissement du seuil ; mais celui qui figure dans le texte me semble raisonnable et correspond à l'idée du comité Balladur, qui imaginait une dizaine de métropoles.

Sur les six premières villes que vous avez citées, nous sommes d'accord. Mais savez-vous que la communauté urbaine de Nice reverse à ses communes adhérentes 98 % du transfert financier lié à la taxe professionnelle unique (TPU) ? Dans l'ensemble des communautés d'agglomération et communautés urbaines, la situation est analogue, faute d'intégration des compétences…

J'insiste par ailleurs sur l'effet d'aubaine que va provoquer l'abaissement à 450 000 habitants, par l'amendement adopté au Sénat, du seuil à partir duquel une agglomération peut se transformer en communauté urbaine – et voir ainsi sa dotation passer de 45 à 60 euros par habitant, au détriment des autres agglomérations et des petites intercommunalités. Je ne crois pas que cela concoure à l'aménagement du territoire.

Fixer le seuil de constitution d'une métropole à 600 000 habitants me paraît donc une solution équilibrée.

Vous parlez de la TPU, cher collègue, mais elle n'existe plus puisqu'il n'y a plus de TP… Faute d'éléments sur le nouvel impôt économique, il me paraît prématuré de se déterminer sur ce critère.

Le plus important me paraît être que les métropoles, qu'on le veuille ou non, constituent une nouvelle catégorie d'établissements publics, en plus des communautés de communes, des communautés d'agglomération et des communautés urbaines, ce qui ne contribuera pas à la simplification voulue par le Président de la République.

Cela aura évidemment des conséquences sur les dotations d'État puisque les transferts de compétences aux métropoles seront forcément accompagnées de transferts de moyens, ne serait-ce que pour donner un caractère incitatif au dispositif.

Si le Parlement était courageux, il dirait combien il veut de régions en France – vingt-deux ou dix – et ferait en sorte qu'il y ait une métropole par région, dont elle serait le moteur.

Nous attendons le dépôt de l'amendement Derosier tendant à définir les dix nouvelles régions françaises !

Elles ont déjà été dessinées par la DATAR !

La DATAR n'a pas le pouvoir de faire la loi !

Au regard de l'architecture urbaine des principaux pays voisins, l'un des enjeux majeurs est effectivement de faire émerger une dizaine de métropoles. Si le seuil de 450 000 habitants est retenu, la couverture du territoire français sera relativement équilibrée. Personne ne comprendrait que Strasbourg, compte tenu de son rôle européen, ou encore Rouen, compte tenu de l'importance de la Haute-Normandie et de la Basse-Normandie, n'aient pas la possibilité de se constituer en métropoles. Le seuil de 450 000 habitants me paraît par conséquent raisonnable.

Par ailleurs, le taux de reversement de la communauté urbaine de Lille aux communes membres est bien loin de celui qui a été cité par M. Vigier. Il convient sans doute de distinguer les communautés urbaines les plus récentes, dont celle de Nice, et les plus anciennes, dans lesquelles le taux de reversement est beaucoup plus faible.

L'alinéa 102 de l'article 5 institue une « dotation forfaitaire calculée, la première année, sur la base de la dotation moyenne par habitant de la catégorie des communautés urbaines ». Le problème du couplage entre communauté urbaine et métropole, soulevé par Philippe Vigier, est donc réel.

Chacun ici prône une répartition équilibrée des métropoles sur le territoire. Certains considèrent qu'il en faut six, d'autres en souhaitent un peu plus. Le rapporteur a affirmé que l'absence de métropoles dans l'Ouest serait inconcevable, et je souscris pleinement à cette appréciation. Mais alors, je vous invite à ne pas oublier le très grand Centre, qui ne sera absolument pas couvert ! Ni Dijon, ni Orléans, ni Tours, ni Angers, ni Limoges, ni Poitiers, ni Clermont-Ferrand ne seront en situation de constituer une métropole.

Je ne comprends pas pourquoi il faudrait se contenter d'instituer un seuil quantitatif. Le même débat avait eu lieu au sujet des pôles de compétitivité. La logique française, si remarquablement cartésienne, aurait pu conduire à créer seulement une dizaine de pôles à vocation mondiale. Mais nos capacités de recherche, technologiques et industrielles témoignent aussi que « small is beautiful » ! Il faut absolument sortir du schéma selon lequel la performance passe par la très grande taille : c'est une aberration totale !

Le rapport Balladur, si je ne me trompe, préconisait la création obligée de quelques très grandes métropoles, assortie de la faculté pour d'autres villes d'en créer une, pourvu qu'elles respectent quelques critères qualitatifs, comme je l'ai moi-même proposé. Le Président de la République, dans son discours de Saint-Dizier, proposait lui aussi d'intégrer des critères quantitatifs. De cette façon, il aurait été possible de constituer à peu près une métropole par région, soit une vingtaine au total – ce qui aboutirait bien à une couverture équilibrée du territoire.

Le fait que le seuil envisagé varie de 400 000 à un million d'habitants montre bien que l'approche quantitative n'a aucun sens !

Je me demande si notre débat a fait progresser ce qui ressemble à une querelle sur le sexe des anges. Je n'ai toujours pas compris de quoi nous parlons. S'agit-il d'une question institutionnelle, c'est-à-dire d'un problème de compétences, de statut, de simplification, ou s'agit-il d'une problématique économique ?

En 2006, dans un certain rapport, j'ai rêvé de métropoles constituant une vraie simplification. Je pense à l'exemple d'Hambourg, ville région, ou encore aux solutions territoriales très diverses existant en Italie, en Espagne, ou encore en Grande-Bretagne. En France, nous en restons à la recherche d'une formule standardisée, qui nous condamne à ne pas répondre au besoin de simplification.

Au moins deux communautés urbaines, celles de Lyon et de Toulouse, concentrent plus de 60 % de la population départementale – pour Lyon, le taux atteint même 74 %. Dans ces cas, une métropole département, assurant la synthèse des compétences et des services, constituerait une vraie simplification institutionnelle.

Si la question est purement économique, la difficulté à déterminer le seuil pertinent de population est quasiment insurmontable. Il est en effet nécessaire de renforcer certaines communautés urbaines, je partage à cet égard l'avis du rapporteur ; mais faut-il fixer le curseur à 450 000 ou 600 000 habitants, cela me paraît difficile à dire.

Pour reprendre le mot employé tout à l'heure par notre président, je regrette que ces dispositions ne s'accompagnent pas d'un surcroît de sens.

Cet amendement tend à prolonger d'un mois le délai dont dispose l'assemblée délibérante de la région ou du département pour donner son avis.

Il faut que les procédures puissent aller jusqu'à leur terme sans délais supplémentaires. J'émettrai un avis défavorable à tous les amendements entraînant un allongement.

Nous proposons que les communes puissent transférer librement les compétences qu'elles souhaitent à la métropole. Sinon, autant annoncer tout de suite leur suppression !

L'amendement que je vous présente au nom du Gouvernement est le fruit de nombreux échanges avec le rapporteur. Il a pour objet essentiel d'élargir le champ de compétences de la métropole.

Je vous propose en premier lieu de renforcer les compétences économiques de la métropole, afin de lui donner les moyens de construire un véritable projet d'aménagement et de développement économique. Pour ce faire, la nouvelle rédaction inverse la logique initiale en transférant de plein droit, dès la création de la métropole, un socle minimal de compétences lié aux zones d'activités et à la promotion à l'étranger du territoire et de ses activités économiques.

L'amendement supprime en revanche le transfert de la compétence de définition des régimes d'aides aux entreprises, dont la conservation au niveau régional est garante d'une politique d'aide cohérente sur l'ensemble de la région.

Enfin, il élargit le champ des compétences facultatives des métropoles exercées en lieu et place du département, en y ajoutant, d'une part, l'action sociale en faveur des personnes âgées et l'aide sociale à l'enfance, ainsi que, d'autre part, les actions en matière de tourisme, de culture et de sport.

Mon sous-amendement tend à associer la métropole à l'élaboration des différents schémas et documents de planification susceptibles de concerner son territoire.

L'amendement du Gouvernement vise à faire en sorte que, dès lors que l'on a fait le choix de la métropole, certaines compétences soient exercées par celle-ci de plein droit, en dehors de toute convention. La métropole ne doit pas être une simple communauté urbaine ; elle doit exercer des compétences dont certaines relevaient préalablement du département ou de la région. Dans l'agglomération lyonnaise, par exemple, tout projet un tant soit peu important nécessite l'accord de la région, du département et du Grand Lyon ; les élus arrivent à s'en accommoder, mais s'il existait, comme je le souhaite, un conseil métropolitain assumant l'ensemble de ces responsabilités, ce serait un gain de temps considérable et cela apporterait de la clarté au débat démocratique.

Au-delà de ces compétences attachées de plein droit au statut de métropole, rien n'empêcherait cette dernière de négocier avec le département et la région des transferts supplémentaires de compétences, en particulier dans le domaine social.

Je reconnais que nous ne poussons pas jusqu'au bout la logique métropolitaine : nous aurions pu aller jusqu'à la métropole département ; mais je pense qu'il n'y a pas de consensus sur ce point, dans aucune de nos formations politiques. Nous allons néanmoins franchir une étape importante, et je souhaite que les élus concernés aient le courage d'utiliser ce nouveau statut. On verra ensuite s'il convient d'aller plus loin.

Le texte adopté par le Sénat prévoyait le transfert automatique au bout de dix-huit mois de la compétence économique. Il serait bon qu'en matière d'aides aux entreprises, la compétence conférée aux métropoles ne concerne que l'octroi des aides, afin que la définition de ces aides relève toujours de la responsabilité de la région. Ce partage des compétences serait un gage d'efficacité pour les acteurs économiques et éviterait le risque de disparités sur le territoire de la région.

Il faut en effet veiller à éviter les disparités entre la métropole et le reste du territoire concerné, non seulement en matière d'aides économiques, mais aussi dans le domaine de l'action sociale.

En prenant connaissance de ce volumineux amendement du Gouvernement, nous constatons que s'il est adopté, d'autres ne viendront pas en discussion. L'un d'entre eux avait été adopté en commission des finances. Il faudra s'assurer qu'il est satisfait par l'amendement du Gouvernement, faute de quoi nous le présenterions à nouveau dans le cadre de l'article 88.

L'amendement que le Gouvernement a déposé résulte de discussions que nous avons eues tant avec les élus de grandes villes qu'avec les présidents de région et de département. Il nous est apparu dangereux de faire coexister deux systèmes d'aides aux entreprises, l'un au niveau de la région, l'autre au niveau de la métropole ; d'où la solution retenue.

Toutefois, la suggestion de M. Vigier me paraît intéressante. Peut-être pourrons-nous l'examiner dans le cadre de l'article 88. De même, il nous faudra reprendre l'amendement sur la collecte des déchets.

Je m'étonne de voir inclus les dispositifs locaux de prévention de la délinquance dans la liste des compétences exercées par la métropole en lieu et place des communes !

Comme je l'ai indiqué ce matin, il ne s'agit nullement d'opérer de nouveaux transferts parmi les compétences des communes, mais de partir des compétences actuelles des communautés urbaines. Cela ne changera rien par rapport à la situation présente. Pour ce qui vous concerne, les compétences du Grand Lyon ne seront pas modifiées.

Les députés communistes sont totalement opposés à cet amendement qui, en transférant toutes les compétences à la métropole, annonce la fin des communes, des départements, des régions – bref : la fin de la relation de proximité avec les habitants. C'est un recul considérable de la démocratie.

Tout le paysage institutionnel de notre pays va être bouleversé. La moindre des choses serait d'organiser un référendum ! Cette réforme est une véritable déclaration de guerre aux élus locaux. Je suis étonnée que mes collègues soient d'accord pour rayer de la carte les communes qui seront intégrées aux métropoles.

Cet amendement vise à approfondir l'intégration fiscale, en transférant au niveau métropolitain la taxe foncière sur les propriétés bâties des communes membres.

Il faut souligner que le foncier évolue essentiellement en fonction des opérations d'aménagement urbain, qui sont de la compétence de la métropole. Il existe donc une relation directe entre l'évolution de ce potentiel fiscal et la politique urbaine menée par la métropole.

C'est une solution intermédiaire entre le projet initial du Gouvernement et le texte adopté par le Sénat, qui avait supprimé tout élément d'intégration fiscale. Elle ne concerne pas la taxe d'habitation, mais elle est logique, eu regard à la fonction de la métropole.

Je crains que cette proposition ne soit caduque avant la fin de l'année : si l'on en croit la presse, la taxe foncière sur les propriétés bâties devrait revenir au département. M. le secrétaire d'État pourrait-il nous en dire davantage ?

Je réponds très clairement par la négative.

La commission des finances s'est prononcée à l'unanimité contre l'intégration des taxes communales au niveau métropolitain.

Tout d'abord, les reversements de fiscalité des communautés urbaines au bénéfice des communes membres varient actuellement entre 26 et 98 %. S'ils atteignent un tel niveau, c'est bien faute d'intégration.

Ensuite, le choix de la taxe foncière sur les propriétés bâties ne me semble pas pertinent, dans la mesure où le débat sur la révision des valeurs locatives n'a toujours pas été tranché. Effectuer ce transfert dans ces conditions me paraît périlleux.

Si l'on met de côté l'argument, temporaire, de la révision des bases locatives, le présent amendement est en parfaite cohérence avec celui que nous avons adopté précédemment. On ne peut pas dissocier les moyens des compétences !

Sur les moyens, soyez rassuré : quand une compétence est transférée, la commission locale d'évaluation des charges transférées se réunit pour dresser à nouveau un état des lieux, et la dotation de compensation diminue du montant de la charge transférée. Or pour la communauté urbaine du Grand Lyon, alors que la taxe professionnelle unique s'élevait en 2008 à 522 millions d'euros, la compensation était de 212 millions : il y a de la marge ! C'est la même chose dans toutes les métropoles potentielles. Je vous mets donc en garde contre les dangers d'un transfert de la taxe foncière sur les propriétés bâties : outre le fait que les futures métropoles auront suffisamment de moyens, une révision des bases serait dramatique pour les plus pauvres des communes métropolitaines.

J'avoue que je comprends mal la logique de M. Vigier, qui semblait regretter tout à l'heure que les métropoles n'aient pas de contenu précis. Nos amendements visent à opérer un certain nombre de transferts de compétence et à renforcer l'intégration fiscale, de manière à avoir des ressources centralisées qui seront ensuite éventuellement redistribuées et à renforcer la solidarité.

Ces ressources seront assises sur le résultat de la politique menée par la métropole : nous connaissons tous les phénomènes d'augmentation du prix du foncier liés à des opérations d'aménagement et d'urbanisme. Il s'agit d'un facteur d'équité durable, et d'une unification fiscale cohérente avec les compétences et les missions des métropoles.

Cela fait trente ans que l'on met en avant à toute occasion l'argument de la révision des bases… Il faut savoir ce que l'on veut : si l'on croit aux métropoles, il faut un élément d'intégration fiscale.

D'abord, loin de moi l'idée qu'il ne faudrait pas donner beaucoup de compétences aux métropoles : au contraire, j'ai regretté que le Gouvernement n'aille pas plus loin en la matière !

Ensuite, notre proposition permettrait de garantir l'autonomie financière des communes composant la métropole – permettez-moi de vous renvoyer à certains propos tenus l'année dernière sur ce sujet.

Enfin, nos amendements à venir visent à mettre en place un mécanisme de péréquation et de solidarité, fonctionnant de la métropole vers les communes membres et tenant compte du potentiel fiscal et de la situation particulière de chacune.

Cet amendement tend à modifier le plafond d'indexation par le Comité des finances locales (CFL) de la dotation forfaitaire des métropoles, en substituant à la dotation forfaitaire des communes la dotation de base.

La dotation forfaitaire des communes évolue en effet de manière négative : en 2010, elle était en diminution de 0,19 %. Au contraire, la dotation de base a le mérite d'être en augmentation.

Avis favorable.

Il s'agit de permettre le transfert à la métropole de la dotation globale de fonctionnement des communes à la majorité qualifiée plutôt qu'à l'unanimité.

Cet amendement tire les conséquences de la plus grande intégration fiscale et financière au niveau des métropoles en rétablissant une dotation de reversement au bénéfice des communes, qui permettra d'ajuster les recettes aux charges transférées et d'instaurer un mécanisme de solidarité au sein de la métropole.

Cet amendement vise à prendre en compte, pour la constitution d'une communauté d'agglomération, l'existence d'une aire urbaine de plus de 15 000 habitants, c'est-à-dire, au sens INSEE du terme, un ensemble de communes d'un seul tenant sans enclave autour duquel s'organise la communauté d'agglomération.

Cet amendement déstabiliserait le système actuel. Avis défavorable.

Le Sénat a pris l'initiative d'abaisser le seuil de la communauté d'agglomération de 50 000 à 30 000 habitants, dès lors que le périmètre comporte le chef-lieu de département. Cet amendement tend à viser aussi bien la commune la plus peuplée du département – qui n'en est pas toujours le chef-lieu.

Cet amendement vise à faire passer le seuil de l'aire urbaine de 15 000 à 20 000 habitants.

Cet amendement vise à remplacer l'exigence, introduite par le Sénat, d'une consultation des conseils généraux et régionaux avant la création d'un pôle métropolitain, par une simple information préalable.

Cet amendement vise à accroître les ressources des collectivités territoriales par l'extension de l'assiette de la contribution économique territoriale aux actifs financiers détenus par les entreprises assujetties.

Il s'agit d'alléger les contraintes qui freinent la création de communes nouvelles.

Avis défavorable car ces amendements vont trop loin. Couplés avec les amendements suivants des mêmes auteurs, ils permettraient qu'une commune nouvelle soit créée sans l'accord de tous les conseils municipaux et sans référendum local. Les amendements CL 402 et CL 403 que je vais présenter me paraissent établir un point d'équilibre : soit l'ensemble des conseils municipaux est d'accord, soit l'on organise un référendum, dont le résultat est examiné globalement – et non commune par commune.

Je regrette qu'après avoir fermé le dispositif de la métropole, on verrouille celui des communes nouvelles.

Les amendements du rapporteur me conviennent, et je retirerai donc l'amendement CL 654 de la commission des finances.

Des pouvoirs exorbitants sont donnés au préfet. Il est invraisemblable qu'il puisse décider en lieu et place des élus et des habitants.

Le préfet a un droit d'initiative, non de décision. Ce n'est pas la même chose. Avis défavorable, bien entendu.

Il convient de supprimer l'alinéa 18, afin de permettre la création d'une commune nouvelle intéressant des communes qui ne sont pas situées dans le même département. Des intercommunalités sont d'ores et déjà organisées sur un territoire intrer-départemental.

Il s'agit de limiter les délais dans lesquels les conseils généraux seront tenus de donner leur avis, lorsqu'une commune nouvelle se substitue à des communes appartenant à des départements différents.

Cet amendement vise à permettre, durant la phase transitoire précédant le prochain renouvellement du conseil municipal, de cumuler la fonction de maire de la commune nouvelle et de maire délégué.

Il s'agit de préciser les modalités de calcul de la part « compensation » de la DGF des communes nouvelles.

Si je suis opposé à ces amendements, ce n'est pas parce que je suis hostile aux dispositions qu'ils prévoient, mais parce que l'amendement CL 425 que je vais présenter à l'article 10 est, s'agissant du FCTVA, encore plus favorable.

Cet amendement vise à préciser que les départements dont le regroupement pourrait être demandé devraient être situés dans la même région, afin d'éviter de compliquer inutilement la procédure, et à aligner sur la règle de droit commun la possibilité d'une initiative minoritaire.

Cet amendement vise à aligner la nouvelle procédure proposée pour le transfert d'un département d'une région à une autre sur celle définie à l'article 12 pour le regroupement de départements.

Il s'agit à nouveau d'aligner la procédure prévue pour le regroupement de plusieurs régions sur celle définie à l'article 12 pour le regroupement de départements.

Cet amendement a toujours pour objectif la cohérence juridique des procédures et l'assouplissement des conditions de participation des électeurs, s'agissant cette fois d'une fusion entre une région et les départements qui la composent. Il précise également que les comités de massif consultés devront rendre leur avis dans les deux mois de leur saisine.

Cet amendement supprime les communautés d'agglomération nouvelle, catégorie d'EPCI qui complique inutilement le droit des collectivités locales, puisqu'il n'en existe aucun exemple.

Je suis favorable à l'amendement CL 6 et défavorable à l'amendement CL 171 dont la rédaction est plus incertaine.

Parmi les critères qui seront pris en considération pour l'élaboration des schémas, il me paraît important d'introduire les « antécédents en matière de coopération intercommunale entre entités concernées ». Il convient en effet d'éviter une intercommunalité par défaut.

Avis défavorable, l'objectif du schéma étant d'améliorer la situation, non de constater la situation présente pour la maintenir.

Il faudrait pourtant que le préfet tienne compte des collaborations qui ont existé. Il ne faut pas introduire n'importe quelle commune dans n'importe quelle intercommunalité à seule fin d'achever la carte intercommunale.

J'observe une certaine convoitise autour d'une centrale nucléaire dans les Ardennes…

Monsieur le président, ne rappelez pas sans cesse ce cas particulier ! Cet amendement vise seulement à lutter contre les égoïsmes locaux ou intercommunaux, contraires à la pratique de coopération que j'ai exprimée. Il ne s'agit pas seulement des Ardennes ! Une commune qui a collaboré sur divers sujets avec les membres d'une intercommunalité a vocation à y rentrer. Il faut éviter qu'elle en soit empêchée par les autres communes et intercommunalités. Je propose donc d'écrire que le schéma départemental doit « tenir compte des antécédents en matière de coopération intercommunale entre entités concernées ». Cela me semble évident.

Je ne suis pas convaincu par ce raisonnement et la pertinence juridique de cette rédaction. Je maintiens donc mon avis défavorable.

Je suis défavorable à ces amendements car ils risquent de rallonger les délais de consultation et, partant, d'adoption du schéma départemental.

Ces amendements ne visent pas à rallonger les délais, mais à faciliter la délibération des communes et intercommunalités sur le schéma : l'émission d'un avis préalable par la commission départementale ne pourra qu'éclairer la décision des intéressés et évitera les blocages.

Il me paraît préférable que le préfet élabore un schéma, qu'il en tienne informée la commission, que le débat s'engage avec les maires et les présidents d'EPCI et qu'ensuite intervienne le vote de la commission départementale. L'adoption de ces amendements conduirait à procéder deux fois au même exercice, au risque de ne pas maîtriser un agenda qui demeure très serré.

Du débat qui s'instaurerait dans la commission pourraient surgir des éléments éclairants pour les futurs conseils municipaux.

En 2006, M. Sarkozy, alors ministre de l'intérieur, avait demandé aux préfets d'établir des cartes idéales de l'intercommunalité. On a donc déjà fait 50 % du chemin ! Afin d'éviter les attitudes conservatrices ou égoïstes de certains conseils municipaux, il serait intéressant de disposer de l'avis de la commission départementale, qui a une vision globale, y compris dans la perspective d'éventuelles fusions.

Pour avoir déjà participé à une commission départementale, je sais qu'un accord réalisé en son sein pèse, en aval, sur les délibérations des conseils municipaux, même si cet avis n'est pas contraignant. Cela peut faire gagner beaucoup de temps !

Je rappelle que cette proposition est soutenue par différents courants politiques – des membres du groupe SRC et du groupe UMP ont signé ces amendements –, et que c'est l'Association des maires de France (AMF) qui l'a proposée à l'origine. Nous sommes là pour défendre l'État, mais aussi les élus. Il ne faudrait pas se placer seulement du point de vue du préfet, monsieur le rapporteur ! Prenons en compte l'avis de l'AMF.

Je trouverais choquant que l'on demande à la commission de se prononcer deux fois, sur des projets probablement différents. À vous suivre, elle voterait, en effet, une première fois avant que l'on ait consulté les communes, alors qu'il serait préférable de commencer par donner la parole à celles-ci.

J'ai déposé, pour ma part, un amendement demandant que le préfet présente son projet à la commission départementale avant de saisir les maires et les intercommunalités, ce qui est bien différent. Ce qui me paraît gênant dans ces amendements, c'est que l'on procédera à un vote avant de saisir les communes. Cela contribuera à figer la situation et le procédé me paraît très léger vis-à-vis des communes.

Le fait qu'il y ait une saisine ne signifie pas qu'il y aura un vote. Il s'agit seulement d'organiser une consultation pour obtenir un avis préalable.

Pour qu'un avis soit rendu, il faudra tout de même un vote.

Ce ne sera pas un vote définitif, mais un simple avis. En quoi est-ce gênant ?

Il faut être réaliste. Imaginez-vous que le conseil municipal d'une petite commune ira contre l'avis de la commission départementale, placée sous l'autorité du préfet ? Pour que les collectivités puissent s'administrer librement, il faut éviter qu'elles soient soumises à la pression exercée par l'avis de la CDCI. Les conseils municipaux doivent s'exprimer en premier. C'est pourquoi je suis très hostile à ces amendements.

Si le préfet fait une proposition avant de consulter la commission départementale, il risque d'y avoir une divergence entre la position du préfet qui représente l'Etat et celle des collectivités qui représentent les territoires.

Ce qui est important, c'est de consulter les collectivités territoriales. Il n'y a pas lieu de se méfier de la communication de cette consultation, ou bien il faut renoncer à la consultation en tant que telle.

Cet amendement vise à avancer au 30 juin 2011 la date à laquelle les schémas départementaux de coopération intercommunale devront être arrêtés par le préfet. Le rapporteur du texte au Sénat avait entrouvert la porte dans la mesure où, tout en demandant le maintien de la date butoir actuelle, il reconnaissait qu'elle procédait d'un choix discutable. Il faut que la question des intercommunalités soit réglée suffisamment en amont des élections municipales. C'est pourquoi il nous semble raisonnable de raccourcir de six mois le délai prévu.

Avis défavorable. Le délai de consultation de la CDCI a été porté à quatre mois, de sorte qu'il ne restera plus que deux mois pour arrêter les schémas si cet amendement est adopté. Cela me paraît totalement impossible.

Cet amendement demande que le comité de massif rende son avis dans un délai de deux mois.

Il s'agit d'avancer au 1er juillet 2013 la date à laquelle le processus de réorganisation de l'intercommunalité devra être achevé. Il convient en effet que le dispositif soit stabilisé suffisamment longtemps avant les élections municipales de mars 2014.

Cet amendement prévoit qu'en cas de retrait d'une commune d'un EPCI et de désaccord sur la répartition du patrimoine, le préfet devra prendre l'arrêté de répartition des biens dans un délai de six mois.

Cet amendement tend à éviter la persistance d'enclaves intercommunales lors de la fusion d'EPCI à fiscalité propre.

L'amendement vise à remplacer le droit de veto à la majorité simple, accordé par le Sénat à la CDCI sur le projet de périmètre retenu en cas de fusion d'intercommunalités, par une opposition constructive à la majorité des deux tiers des membres de la commission départementale.

La Commission adopte l'amendement.

Avis favorable pourvu que l'on adopte le sous-amendement CL 667, qui met le sujet au pluriel : « Ces majorités doivent nécessairement comprendre » – le reste sans modification.

Il s'agit de réparer un oubli dans la législation en vigueur, concernant certaines communautés urbaines.

Cet amendement vise à supprimer l'article, car il serait inapplicable.

Par coordination, il s'agit de supprimer l'article.

Cet amendement permettra à la CDCI de prendre l'initiative de proposer des fusions de syndicats.

L'amendement permettra à la CDCI d'exercer une opposition constructive à l'égard des projets de fusion de syndicats que le préfet lui soumettra.

Il s'agit d'étendre aux communautés urbaines le mécanisme de dissolution de plein droit lorsqu'elles ne comptent plus qu'une seule commune membre.

Cet amendement permettra la dissolution des syndicats mixtes lorsqu'ils adhèrent à d'autres syndicats mixtes en leur transférant la totalité de leurs compétences.

Les collectivités territoriales passant de plus en plus d'une logique de guichet à une logique de projet, nous devons essayer de résoudre les difficultés auxquelles se heurte l'organisation de la coopération à l'échelle infra-départementale et infra-régionale. Or le choix a été fait, dans une logique d'affichage, de supprimer les pays – l'objectif de ce texte étant de simplifier le millefeuille actuel, il fallait bien éliminer une structure. C'est oublier que les pays ne sont pas des collectivités territoriales, mais des outils permettant cette coopération infra-départementale et infra-régionale.

Le principe retenu est de ne pas supprimer les pays existants, mais d'interdire la création de nouveaux pays. La suppression de l'article 22 de la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire (LOADT) prive pourtant les pays de leur fondement légal. Les amendements que nous avons déposés tendent à supprimer cette disposition et à préserver ceux qui existent.

D'autres amendements, sur lesquels je reviendrai plus précisément en séance publique, sont relatifs à l'organisation de la coopération infra-départementale et infra-régionale, pour laquelle le syndicat mixte à la carte peut jouer un rôle très utile en milieu rural. Cet outil permet de réduire le nombre des structures existantes et de rapprocher les élus autour de certains objectifs, mais il fait curieusement peur. Quatre amendements portant sur ce sujet ont ainsi été rejetés au titre de l'article 40. Comment le comprendre, alors qu'il s'agit seulement de mieux organiser la coopération dans nos territoires ?

En 2008, à l'issue des travaux de la mission d'information sur la clarification des compétences, nous avions tous reconnu que certaines structures fonctionnaient bien, et d'autres non. Il ne faudrait pas supprimer ce qui donne satisfaction, en particulier les pays, qui répondent avant tout à des préoccupations propres aux espaces ruraux.

Il faut reconnaître que certains ne correspondent pas à de véritables projets, mais à de simples contrats. Je peux donc comprendre que l'on souhaite recadrer la situation. Il serait toutefois malheureux de supprimer d'un trait de plume ce qui fait l'originalité des pays. Je pense en particulier à l'association de la société civile, dans le cadre des conseils de développement qui permettent à différents acteurs, notamment les associations et les chambres consulaires, de participer à la réflexion sur l'aménagement du territoire. Il ne faut pas supprimer les pays lorsqu'ils fonctionnent, ce qui implique de préserver leur base légale.

Nous avons parcouru un long chemin depuis les premiers travaux menés par le comité Balladur sur les pays. La rédaction du texte à laquelle est parvenu le Sénat me paraît satisfaisante : elle supprime certes la référence législative aux pays dans ce que l'on peut appeler, pour simplifier, la loi « Voynet-Pasqua », mais l'article 25 n'empêchera pas la création de nouveaux pays, ces derniers pouvant adopter des formes juridiques très diverses – associations ou syndicats mixtes, par exemple –, et il n'interdira pas aux pays actuels de continuer à exister.

Evitons de raviver les « guerres de religion ». Ce texte permettra à ceux qui font vivre des structures de projet intéressantes au plan local de continuer à le faire, tout en donnant satisfaction à ceux qui souhaitaient revenir sur ce mécanisme. Afin d'éviter que le débat ne rebondisse au Sénat avec une conclusion incertaine, il me paraîtrait sage de voter l'article 25 conforme. C'est la meilleure solution pour préserver les pays qui fonctionnent bien et permettent d'associer la société civile. Même si la référence législative aux pays disparaît, il sera toujours possible d'appeler « comités de développement » les structures actuelles.

L'amendement tend à rétablir la saisine automatique de la CDCI lorsqu'une modification du périmètre d'un EPCI s'écartant du schéma départemental de coopération intercommunale est engagée.

L'amendement impose aux préfets de prendre en compte les orientations définies à l'article 16 pour l'élaboration du schéma départemental de coopération intercommunale lorsqu'il prévoit de fixer le périmètre de nouveaux EPCI à fiscalité propre en l'absence d'un tel schéma ou en s'écartant des projets retenus dans ce dernier.

Dans le cas de la création de nouveaux EPCI à fiscalité propre, cet amendement tend à limiter, pour l'année 2012, la possibilité reconnue à la commune la plus peuplée d'exercer un droit de veto au seul cas où sa population est au moins égale au tiers du total de la population des communes concernées.

Même esprit qu'un amendement déjà adopté.

Cet amendement tend également à limiter, pour l'année 2012, la possibilité d'un droit de veto des communes les plus peuplées, cette fois dans le cas de la modification des périmètres des EPCI à fiscalité propre.

Il s'agit d'étendre à la seconde phase, prévue en 2013, le choix sénatorial de renouveler tous les six ans la première phase, prévue en 2013, de la période transitoire de rationalisation de la carte intercommunale.

C'est un autre amendement visant à encadrer l'action du préfet lorsqu'il agit en l'absence de schéma départemental ou en s'écartant des projets retenus dans ce dernier.

Il s'agit, une fois encore, de limiter la possibilité de veto de la commune la plus peuplée, cette fois dans le cas de la fusion d'EPCI à fiscalité propre.

Même esprit que les amendements précédents relatifs au droit de veto de la commune la plus peuplée.

Il s'agit, une fois encore, de prolonger le choix sénatorial d'un renouvellement de la procédure de rationalisation tous les six ans.

Procédant du même esprit que les amendements précédents visant à encadrer l'action du préfet, celui-ci se rapporte au cas de la dissolution des syndicats de communes et des syndicats mixtes.

Même esprit que les amendements précédents relatifs au droit de veto de la commune la plus peuplée, cette fois en cas de dissolution des syndicats.

Même esprit que des amendements précédemment adoptés.

Il s'agit de permettre aux maires de reprendre leurs compétences s'ils le souhaitent.

Il s'agit de faciliter l'approbation de l'intérêt communautaire. Par rapport aux deux autres, l'amendement CL 473 propose des conditions de majorité plus simples.

Pour favoriser la mutualisation des services entre communes et EPCI, nous proposons de rendre obligatoire l'élaboration, dans chaque EPCI et au début de chaque nouveau mandat des municipalités, d'un rapport comportant un projet de schéma de mutualisation qui sera soumis à l'avis des communes membres.

Le présent amendement a pour objet de sécuriser, au regard des exigences communautaires applicables en matière de droit de la commande publique, le dispositif de mutualisation de moyens entre les départements, les régions et les groupements auxquels ils appartiennent.

Il est proposé tout d'abord d'indiquer expressément la possibilité ouverte aux collectivités territoriales de conclure entre elles des conventions ayant pour objet la réalisation de prestations de services.

Ensuite, l'amendement vise à ouvrir le dispositif de création de services communs ou de mise à disposition de services, déjà applicable aux relations entre EPCI et communes membres, à celles existant entre les départements, les régions et les groupements auxquels ils appartiennent, pour l'exercice en commun de compétences, en intégrant à ce dispositif les critères définis par l'arrêt de la Cour de justice de l'Union européenne du 9 juin 2009, de façon à placer ces mutualisations en dehors du champ d'application du droit de la commande publique.

Enfin, il autorise les départements, les régions, leurs établissements publics et les syndicats mixtes ouverts auxquels ils appartiennent, à mutualiser leurs moyens en créant un service unifié prenant en charge des fonctions administratives ou techniques.

Si le Gouvernement avait eu d'autres préoccupations que le futur charcutage des limites de cantons, il aurait sans doute été en mesure de proposer de telles dispositions plus tôt, et nous n'en serions pas réduits à étudier l'amendement au moment de sa distribution.

Vous ne pouvez pas faire ce procès : la rédaction de l'amendement impliquait des discussions avec la Commission de Bruxelles, lesquelles ont eu lieu pendant la préparation du texte.

Nous avons d'ailleurs déjà eu l'occasion de débattre de la question.

Cet amendement vise à conférer une valeur normative aux dispositions de l'article 35 du projet de loi, afin de clarifier les règles générales applicables à la répartition des compétences entre les différentes catégories de collectivités territoriales.

Pour ce faire, il limite le jeu de la « clause générale de compétences » des départements et des régions aux seuls domaines de compétences dont la loi n'aura pas décidé l'attribution. À l'heure actuelle, ils sont encore nombreux.

L'amendement clarifie par ailleurs les règles de principe applicables aux situations de partage et de délégation de compétences entre collectivités territoriales, tout en rappelant que les trois catégories de collectivités territoriales demeureront compétentes en matière de patrimoine, de création artistique et de sport. Une telle disposition devrait permettre d'apaiser beaucoup d'inquiétudes.

L'amendement du rapporteur tend à bouleverser les intentions initiales du Gouvernement, qui avait prévu de se donner un an pour répartir les compétences entre collectivités. Pour notre part, nous avons toujours considéré qu'il aurait fallu commencer par là. Dans la mesure où l'amendement répond en partie – mais en partie seulement – aux préoccupations dans ce domaine, le Gouvernement a-t-il abandonné définitivement l'idée de déposer son projet de loi ?

Je trouve pour ma part louable que la question soit réglée dans le cadre du projet de loi. Mais la rédaction de l'article 35 n'est pas tout à fait satisfaisante. Ainsi, lorsque l'on affirme que « la région et le département exercent, en principe exclusivement, les compétences qui leur sont attribuées par la loi », l'expression « en principe » suggère qu'il pourrait en être autrement en pratique. Je comprends toutefois qu'une certaine souplesse doive présider à la définition de ces compétences.

Nous sommes tous demandeurs d'une clarification dans la répartition des compétences. Mais j'aimerais savoir si l'expression « création artistique » est plus restrictive que celle de « culture ».

L'article 35 se limite à fixer certains principes pour clarifier la répartition des compétences entre collectivités. Tout d'abord, les compétences de la région et du département sont en principe exclusives. Ensuite, à titre dérogatoire, ces deux collectivités peuvent exercer des compétences partagées à condition qu'un chef de file soit désigné. Enfin, une capacité d'initiative leur est reconnue dans des situations non prévues par la loi dès lors que l'intérêt local le justifie.

Par ailleurs, l'article précise que la pratique des financements croisés entre collectivités territoriales est conditionnée à l'envergure du projet et à la capacité contributive du maître d'ouvrage.

Plutôt que d'ouvrir en 2011 un long et difficile débat sur la clarification des compétences des collectivités territoriales, le Gouvernement préfère qu'un caractère normatif soit donné immédiatement aux dispositions de l'article 35. C'est l'objet de cet amendement.

Dans la mesure où l'article 87 du règlement impose aux commissions saisies pour avis de se réunir avant celle saisie au fond, la Commission des finances n'a pu se prononcer sur la répartition proposée. Par ailleurs, l'adoption de l'amendement du rapporteur aurait pour effet de faire tomber tous les autres amendements présentés sur l'article 35. Enfin, contrairement à l'article, l'amendement ne prévoit aucun encadrement de la pratique des cofinancements. C'est pourquoi je présenterai, après l'article 35, un sous-amendement à l'amendement que le Gouvernement a déposé sur ce sujet.

J'ai moi-même déposé un amendement sur les cofinancements, mais son contenu s'inscrit dans la même logique que le vôtre. De son côté, le Gouvernement propose un dispositif sur la maîtrise d'ouvrage. L'ensemble devrait permettre un encadrement à la fois pragmatique et rigoureux.

Cet amendement prévoit qu'en début de mandat, les conseils régionaux et généraux pourront élaborer un schéma précisant les compétences dont l'exercice est délégué à la région par le département, ou au département par la région. Cette souplesse me paraît en cohérence avec la création des conseillers territoriaux.

Cette organisation permettra de tenir compte des inégalités de la situation variable des collectivités, ainsi que de leurs moyens. Alors que nous risquons de connaître des années difficiles, la possibilité est ainsi donnée d'instaurer une forme de solidarité entre une région et les départements qui le composent.

Avis favorable : l'amendement s'inscrit dans la logique de la création du conseiller territorial.

Le rapporteur est partisan d'un encadrement strict du régime des cofinancements. Nous partageons son souci de rationaliser la dépense publique, mais sa proposition – interdiction de cumuler les subventions du département et de la région sauf pour les communes de moins de 3 500 habitants – nous semble trop contraignante, le seuil retenu étant relativement bas. Le Gouvernement propose donc, de son côté, de faire varier le niveau minimal de participation du maître d'ouvrage en fonction de la taille des collectivités.

En matière de financements croisés, les règles seraient les suivantes : le département pourrait contribuer au financement de projets locaux dont la maîtrise d'ouvrage est assurée par les communes ou leurs groupements ; la région pourrait contribuer au financement des opérations d'envergure régionale des départements, des communes et de leurs groupements ainsi que des groupements d'intérêt public. Quant à la participation minimale du maître d'ouvrage, elle serait de 20 % pour les communes de moins de 2 000 habitants et pour les groupements de communes de moins de 20 000 habitants, de 30 % pour les autres communes et groupements de communes, et de 50 % pour les départements et pour les régions. À titre dérogatoire, la participation serait de 20 % pour ce qui concerne les projets d'investissement en matière de renouvellement urbain et de rénovation des monuments classés, quelle que soit la collectivité maître d'ouvrage.

Le Gouvernement a compris que les financements croisés étaient indispensables, et je m'en réjouis. Mais son amendement impose systématiquement à la collectivité maître d'ouvrage de financer plus de la moitié de l'équipement, ce qui revient à traiter de façon égale une ville de 2 500 habitants et une ville en comptant un million. Mes sous-amendements prévoient donc que la part des cofinancements ne peut dépasser 50 % que lorsque le maître d'ouvrage est une commune ou un groupement de communes de plus de 50 000 habitants. Pour les autres collectivités territoriales, la part du financement apporté par le maître d'ouvrage devrait seulement être significative.

Je suggérerais plutôt au rapporteur pour avis un sous-amendement substituant à la dernière phrase du cinquième alinéa de l'amendement CL 641 la phrase suivante : « Elle est de 50 % pour les collectivités territoriales et les groupements de collectivités territoriales de plus de 50 000 habitants », ce qui inclut les départements et les régions visés par l'amendement du Gouvernement.

Cette proposition me convient parfaitement. Je reprends à mon compte la proposition du président Jean-Luc Warsmann.

La semaine dernière, le ministre de l'aménagement du territoire avait exprimé son souhait de s'en tenir au décret de 1999 sur l'encadrement des cofinancements. Or ce décret prévoit que les cofinancements ne peuvent dépasser 80 %, mais ne fixe pas de seuil démographique. Je trouve dommageable que Michel Mercier soit aujourd'hui contredit par un amendement du Gouvernement.

Par ailleurs, alors que l'on nous avait annoncé un projet de loi sur la répartition des compétences entre collectivités territoriales, il paraît un peu cavalier de traiter une question aussi importante par amendement, et de surcroît à une heure tardive, la veille d'un jour férié.

Article additionnel après l'article 35 : Limitation du cumul de subventions départementales et régionales :

Cet amendement vise à éviter qu'un projet local puisse bénéficier d'un cumul de subventions départementales et régionales, sauf dans le cas où la population de la commune maître d'ouvrage est inférieure à 3 500 habitants. Si nous voulons éviter que la région et le département ne soient systématiquement associés au financement d'un projet d'investissement, il est essentiel d'adopter cette règle.

Cette excellente proposition permettra en outre de ne pas instruire deux fois les mêmes dossiers.

Il s'agit de renforcer la transparence de la procédure budgétaire applicable aux départements et aux régions en matière d'octroi de subventions aux communes.

Avis favorable, sous réserve de l'adoption du sous-amendement CL 666 visant à prendre en compte la création des métropoles.

Il est proposé d'introduire dans le projet de loi un article ratifiant expressément trois ordonnances afin de leur conférer une valeur législative.

Il s'agit, premièrement, de l'ordonnance du 17 novembre 2009 portant simplification de l'exercice du contrôle de légalité, qui, dans le cadre de la révision générale des politiques publiques, tend à recentrer le contrôle sur les actes à enjeu fort pour l'État ; deuxièmement, de l'ordonnance du 10 décembre 2009 modifiant la partie législative du code général des collectivités territoriales, qui tend à corriger des erreurs matérielles de codification et à abroger des dispositions devenues obsolètes ; et, enfin, de l'ordonnance du 17 novembre 2009 relative à la simplification et à l'amélioration des règles budgétaires et comptables applicables aux régions et aux syndicats mixtes de l'article L. 5721-2 du même code. Cette dernière ordonnance contient l'ensemble des mesures nécessaires à la modernisation du cadre budgétaire et comptable applicable dans les régions.

Le recours à la validation législative me paraît excessif.