Séance en hémicycle du 25 septembre 2007 à 21h45
Sommaire
La séance
La séance est ouverte.
(La séance est ouverte à vingt et une heures quarante-cinq.)
Cet après-midi, l'Assemblée a commencé l'examen des articles, s'arrêtant à l'amendement n° 92 à l'article 6.
La parole est à M. Jean-Jacques Urvoas, pour soutenir l'amendement n° 92 .
La parole est à M. le rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale de la République, pour donner l'avis de la commission.
La parole est à Mme la garde des sceaux, ministre de la justice, pour donner l'avis du Gouvernement.
Avis défavorable.
Je suis saisie d'un amendement n° 31 .
La parole est à M. le rapporteur, pour le présenter.
Je suis saisie d'un amendement n° 32 .
La parole est à rapporteur, pour le défendre.
Je suis saisie d'un amendement n° 76 .
La parole est à M. Jean-Jacques Urvoas, pour le soutenir.
La pluralité des lieux de privation de liberté implique que le Contrôleur soit compétent en droit dans ses attributions et en fait dans ses moyens pour examiner la situation des personnes dans tous les lieux de privation de liberté.
À cette fin, il doit avoir les moyens d'examiner dans les meilleurs délais les allégations de traitement contraire aux droits fondamentaux. Encore faut-il que ceux qui portent des faits à sa connaissance ne puissent subir en retour des préjudices. Nous reprenons là une suggestion de la Commission nationale consultative des droits de l'homme, s'appuyant sur l'article 21-1 du Protocole facultatif. Il faut que le Contrôleur se voie garantir la possibilité de recueillir dans des conditions de stricte confidentialité des renseignements pertinents concernant les faits dénoncés auprès de toute personne, y compris des agents publics.
L'article 6 du projet de loi qui traite de l'exercice des pouvoirs d'investigation du Contrôleur semble répondre à ces exigences. Mais l'article 21-1 du Protocole souligne qu'une personne ou une organisation ne peut faire l'objet de sanctions, ni subir de préjudice d'aucune manière pour les renseignements vrais ou faux communiqués. Cela implique de prévoir des garanties spécifiques dans la loi.
L'amendement a été repoussé par la commission, non sur le fond car nous avons bien évidemment sur tous les bancs la volonté que tous ceux qui font part au Contrôleur général de différents éléments ne soient pas sanctionnés par la suite et ne subissent aucun préjudice. Il est donc nécessaire de protéger ces personnes dans les lieux de privation de liberté.
En revanche, la rédaction de l'amendement empêche – c'est ce qui nous pose problème – toute sanction à l'égard des auteurs de dénonciations calomnieuses. Cela a amené la commission à repousser cet amendement.
Je m'associe aux arguments du rapporteur.
Une réserve d'interprétation a été signée, lorsque le Protocole facultatif a été ratifié. Si les renseignements communiqués au Contrôleur s'avèrent exacts, il va de soi qu'aucune poursuite ne peut être engagée. Le Contrôleur peut utiliser ces renseignements pour ses avis ou ses recommandations lors des contrôles.
Si des personnes physiques communiquaient des informations en sachant qu'elles disposent d'une immunité, l'amendement ouvrirait la voie à des dénonciations calomnieuses, ou même pire.
Le Gouvernement est donc défavorable à l'amendement n° 76 .
Je suis saisie d'un amendement n° 93 .
La parole est à M. Jean-Jacques Urvoas, pour le soutenir.
Le droit à obtenir l'information est au coeur de l'action d'une autorité administrative indépendante. Il n'est donc pas étonnant que les textes relatifs à ces autorités insistent sur le fait qu'elles doivent être dotées de pouvoirs juridiques leur permettant de constituer l'expertise, présentée comme l'outil essentiel pour leur efficacité.
On peut ainsi relever que, dans bien des cas, les secrets bancaires, voire professionnels, sont écartés pour que les autorités disposent des informations requises.
L'alinéa 4, dont nous proposons la suppression, permet de s'opposer à toute communication de pièces, car aucune n'échappe à la longue énumération des exceptions. Je note d'ailleurs que cette longue liste était totalement absente de la proposition de loi adoptée par le Sénat le 26 avril 2001, qui se contentait de prévoir que toutes les informations et pièces utiles à l'exercice de sa mission devaient être communiquées au Contrôleur général.
En effet, il est essentiel que le Contrôleur général puisse être informé. La chose est d'autant plus aisée à prévoir qu'il est, tout comme ses collaborateurs, tenu au secret professionnel, ce qui leur interdit de divulguer ce qu'ils auront appris dans le cadre de leur mission.
Dans ce cas, pourquoi prévoir ces exceptions, qui deviennent des murs presque infranchissables ? Qui peut croire, par exemple, que les secrets de la défense nationale seraient menacés par des informations que le Contrôleur général détiendrait ? Qui peut d'ailleurs juger qu'il y ait atteinte à la sûreté de l'État et à quel titre ?
Notre amendement vise à supprimer toutes ces exceptions, qui vident pour une bonne part de son contenu la capacité d'information du Contrôleur, d'autant que certaines exceptions relèvent d'hypothèses purement et simplement absurdes.
En réalité, le seul problème sérieux est celui du secret médical, notamment dans les hôpitaux psychiatriques. Le secret médical est un droit codifié, clairement défini, qui renvoie au principe du respect de la personne et de sa vie privée, tandis que le secret lié à la sécurité du lieu n'est pas un principe légal ou un principe moral.
Lorsqu'un détenu affirme avoir été victime de violences de la part d'un codétenu – ce qui arrive, semble-t-il – ou éventuellement de la part de certains membres du personnel pénitentiaire, il ne sera pas possible au Contrôleur de savoir réellement ce qui s'est passé et de connaître l'origine des blessures. Ce cas montre bien que le secret médical doit être levé au profit du Contrôleur. Nous savons bien que, dans le secteur purement pénitentiaire, il y a aujourd'hui des victimes du secret médical. Ainsi, dans l'affaire de cannibalisme de la prison de Rouen en janvier 2007, le secret médical a bien été à l'origine du décès d'un détenu.
Le Contrôleur ne sera pas tenu de divulguer ses informations, sauf exception.
Au Royaume-Uni, l'Ombudsman et ses services ont accès à l'ensemble des documents nécessaires à l'enquête. Il en va de même au Danemark, où tous les inspecteurs de l'Ombudsman ont accès à tous les documents, y compris ceux protégés par le secret médical.
La commission est défavorable à l'amendement.
L'article tel qu'il est rédigé reprend une disposition qui existe dans d'autres textes. Ce n'est donc pas une innovation, puisque la loi instituant la CNDS – qui fait, je crois, un travail considérable – mentionne également le caractère opposable de tels secrets en matière de défense nationale, de sûreté de l'État, etc.
Nous débattons d'un sujet très important. Le Sénat a supprimé le secret lié à la sécurité des lieux de privation de liberté, considérant de façon très pratique que, si, par exemple, les plans d'un établissement pénitentiaire n'étaient pas portés à la connaissance du Contrôleur, il pourrait y avoir des endroits où le Contrôleur ne pourrait pas aller ou dont il ne connaîtrait pas l'existence.
Les autres secrets doivent être maintenus. Nous avons eu tout à l'heure un débat sur les secrets de la défense nationale. Le Contrôleur général n'est pas habilité à connaître le secret défense et on ne voit pas pourquoi il en serait autrement. Il est évidemment nécessaire de ne pas voir divulguer, contrairement à ce que j'évoquais pour les établissements pénitentiaires, des plans de bases militaires sur notre territoire.
La sûreté de l'État concerne notamment les affaires de terrorisme. C'est surtout cet aspect de la sûreté nationale qu'a voulu viser le texte et auquel peuvent être parties d'autres pays et un certain nombre de services.
Le secret de l'enquête et de l'instruction est garanti par l'article 11 du code de procédure pénale. Il ne semble donc pas opportun de s'y immiscer. C'est assez bien reconnu par l'ensemble des juristes que nous avons consultés.
En revanche, si la procédure de garde à vue ne peut être communiquée – nous l'avons vu avec les responsables que nous avons auditionnés –, il n'en va sans doute pas de même de toutes les pièces relatives à l'organisation matérielle de la garde à vue. C'est ce que nous ont précisé les différents responsables administratifs que nous avons entendus.
Il est tout à fait légitime que le secret professionnel applicable aux relations entre un avocat et son client soit maintenu. Il s'agit par exemple de la lettre d'un détenu à son avocat. On ne voit pas très bien en quoi le Contrôleur général pourrait avoir à en connaître.
Le secret médical est sans doute celui qui pose le plus de difficultés. Je ne suis pas sûr que nous ayons intérêt à l'évoquer à l'occasion de l'examen de ce texte, qui est important, mais qui ne traite pas de tous les aspects de la condition pénitentiaire. Sans doute faudra-t-il y revenir à l'occasion de l'examen du projet de loi pénitentiaire qui sera examiné dans quelques semaines. Au Sénat, Mme la garde des sceaux a évoqué ce débat, qui prendra plutôt place dans la loi pénitentiaire.
Nous sommes face à deux contraintes. D'abord, celle qui nous est très fortement rappelée par le corps médical dans son ensemble, qu'il s'agisse des médecins ou des psychiatres. Ils considèrent qu'il n'est absolument pas question de mettre en cause pour quelque raison que ce soit le secret médical, parce que cela rendrait plus difficiles les soins qu'ils prodiguent. Ils sont donc totalement opposés – nous les avons entendus dans le cadre de nos auditions – à la moindre ouverture sur le secret médical.
La seconde contrainte tient aux difficultés rencontrées par un Contrôleur pour connaître la situation individuelle d'un détenu, d'une personne retenue s'il ne peut accéder à ce dossier médical. La seule possibilité qui existe aujourd'hui pour un individu, c'est de porter à la connaissance du Contrôleur général son dossier médical. Les seules personnes habilitées aujourd'hui à entrer dans le secret médical sont les inspecteurs de l'IGAS ou de la DDASS qui ont mis en oeuvre une procédure très intéressante. Grâce à la réorganisation de leur service et de leur système de contrôle, ils examinent la totalité des établissements qui relèvent de leur compétence sur une période de trois ans. Tous les trois ans, l'IGAS ainsi que les DDASS contrôlent l'ensemble du système pénitentiaire et tous les lieux qui ressortissent à leur compétence. Ce sont aujourd'hui les seuls de par la loi à avoir accès au dossier médical. Même un Contrôleur qui serait médecin et qui collaborerait avec le Contrôleur général ne pourrait avoir accès à ce dossier médical. Le rapport Canivet en était arrivé à la même conclusion pour assurer le bon exercice des soins, ce qui est absolument essentiel dans ce domaine.
Le docteur Coutanceau, président de l'association des psychiatres, estimait lors de son audition que la levée du secret médical serait dangereuse et de surcroît de peu d'utilité pour le contrôle, considérant qu'un médecin pourrait tout à fait connaître l'état médical de l'individu, sans pour autant consulter son dossier. En effet, si le Contrôleur général suspecte de mauvais traitements, il pourra – appuyé par des collaborateurs qui peuvent être des médecins – saisir aussitôt le procureur, qui exigera une expertise.
Nous avons souhaité interdire la communication de certains documents. Sont concernés le secret de la défense nationale et le risque d'atteinte à la sûreté de l'État, comme le rapporteur vient de le rappeler. Quant aux pièces relatives à la garde à vue, les documents sont soumis au secret de l'instruction ou à la nécessité de l'enquête : elles ne peuvent donc être communiquées. Le secret de l'enquête et de l'instruction doit être préservé pour respecter la présomption d'innocence.
S'agissant d'un patient en hôpital psychiatrique, il est normal que son dossier ne soit communiqué qu'après avis du médecin. Le secret médical est un droit du patient. Si un détenu considère qu'il y a eu des maltraitances, qu'il est mal soigné ou qu'on lui a caché une pathologie, il pourra donner lui-même au Contrôleur les informations de son dossier médical, dont il est le détenteur.
Or si l'on dit que le Contrôleur peut y accéder directement, il peut le faire sans forcément en informer la personne privée de liberté. Mieux vaut donc que le Contrôleur en fasse la demande auprès du détenu ou de la personne privée de liberté, seule à même de communiquer les éléments de son dossier médical.
S'agissant du cas de cannibalisme que vous avez évoqué, il s'agit d'un sujet qui sera réglé par la loi pénitentiaire. Je souhaite en effet que l'administration pénitentiaire puisse avoir accès à des données médicales pour éviter de tels drames.
Le Gouvernement est donc défavorable à cet amendement.
Je suis saisie d'un amendement n° 67 .
La parole est à M. Michel Vaxès, pour le soutenir.
Le quatrième alinéa de l'article 6 prévoit que le caractère secret des informations et pièces dont le Contrôleur demande communication pourra lui être opposé si leur divulgation est susceptible de porter atteinte au secret de la défense nationale, à la sûreté de l'État, au secret de l'enquête et de l'instruction, au secret médical ou au secret professionnel applicable aux relations entre un avocat et son client.
Selon le principe, que nous jugeons premier, du libre accès du Contrôleur, nous demandons la suppression de ces restrictions. En effet, le Contrôleur doit avoir accès à toutes les informations utiles à l'accomplissement de sa mission, d'autant qu'il est tenu au secret professionnel, comme le prévoit l'article 4 du projet de loi. D'ailleurs, l'article 20, paragraphe b, du Protocole facultatif, énonce que « les États parties s'engagent à accorder à leur Contrôleur général « l'accès à tous les renseignements relatifs au traitement des personnes privées de liberté et à leur conditions de détention ».
Parce que les restrictions prévues par cet alinéa entravent la capacité d'information du Contrôleur, nous en demandons la suppression.
J'ai écouté avec beaucoup d'attention les réponses de M. le rapporteur et de Mme la garde des sceaux à l'amendement précédent. Pourtant, je ne peux m'empêcher de m'interroger.
Une telle défiance vis-à-vis du Contrôleur général, personnage nécessairement de haute moralité, aux compétences reconnues par tous, et soumis au secret professionnel, est pour le moins étonnante. Pourquoi une telle suspicion sur ses capacités de discernement ? Pourquoi supposer a priori que son action mette en danger la sécurité nationale et le secret médical ? Cela me paraît dérisoire !
De plus, cela laisse présager que les missions que vous allez confier au Contrôleur général seront bien limitées, ce qui explique peut-être votre silence – révélateur – sur la question des moyens.
En refusant d'adopter un tel amendement, c'est l'ensemble du texte que vous dénaturez.
Même avis que la commission.
Je suis saisie d'un amendement n° 51 .
La parole est à M. Michel Hunault, pour le soutenir.
Par cet amendement, nous entendons permettre à la personne privée de liberté, dotée d'un consentement libre et éclairé, d'autoriser le Contrôleur à consulter son dossier médical. En effet, la levée du secret médical peut, dans certains cas, faciliter le contrôle du respect des droits fondamentaux des personnes privées de liberté.
En complétant l'alinéa 4 de l'article 6 par la phrase suivante : « Le secret médical peut être levé avec le consentement libre et éclairé de la personne privée de liberté », nous nous inscrivons dans l'esprit de la loi du 12 février 2002, dans l'intérêt du détenu.
Je voudrais profiter de l'occasion pour remercier Mme la garde des sceaux de l'inscription de ce projet de loi dans le cadre de la session extraordinaire du Parlement. L'institution d'un Contrôleur indépendant des prisons est un signe fort. La richesse de la discussion montre qu'avec l'adoption de ce texte la France sera à la pointe du combat des démocraties pour contrôler l'ensemble des lieux de privation de liberté. En tout état de cause, il répond à une attente très forte du Parlement, et, comme vous l'avez répété tout au long de cet après-midi, madame la garde des sceaux, il s'inscrit dans le prolongement des textes internationaux. Mon amendement vise donc a améliorer encore votre projet. (Applaudissements sur plusieurs bancs du groupe de l'Union pour un mouvement populaire.)
La parole est à M. Frédéric Poisson, pour soutenir l'amendement n° 60 .
Mon amendement concerne également le secret médical, mais ma position diffère de celle de M. Hunault et de M. Urvoas.
Je ne pense pas que le Contrôleur général doive avoir accès directement et personnellement au dossier médical de la personne privée de liberté. Dans le droit actuel, le patient ne peut lui-même désigner qui il veut pour avoir accès à son dossier. Seul un médecin peut être habilité à cet effet. Je comprends, certes, les intentions de mes collègues, mais je crois qu'il faut maintenir le droit médical actuel sur ce point.
J'ai également déposé un amendement n° 61 rectifié après l'article 6. Je rassure d'emblée Mme la garde des sceaux en lui indiquant qu'il s'agit d'amendements d'appel. J'entends simplement engager un débat, en espérant que la question sera reprise plus tard.
Le contrôle de la prise en charge médicale de patients privés de liberté et hospitalisés dans des hôpitaux psychiatriques ou dans les infirmeries de prison par exemple relève de la compétence du Contrôleur général des lieux de privation de liberté. Si l'on souhaite que le contrôle soit complet, les conditions de soins et de prise en charge sur le plan de la santé doivent être examinées par le Contrôleur général. Sur ce point, je suis d'accord avec les amendements précédents.
Le droit actuel prévoit que le patient ne peut donner accès à son dossier médical à qui il veut. Seul un médecin peut y accéder. Mais le patient est en droit de donner des informations sur les traitements qu'il reçoit.
Tout cela fonctionne lorsque le patient est en état de donner son consentement ou de désigner un médecin qui accède à son dossier médical pour son compte ou pour le compte du Contrôleur général. Mais si le patient est trop malade, inconscient ou trop jeune, il n'est pas en état de donner son consentement, et le recours à un tiers est nécessaire pour permettre à un autre médecin d'accéder au dossier médical.
C'est la raison pour laquelle j'ai proposé ces deux amendements. Le premier prévoit que seul le médecin qui accompagne le Contrôleur général peut avoir accès, avec l'autorisation du patient, au dossier médical, et non le Contrôleur général lui-même.
Le second prévoit d'inclure le médecin qui accompagne le Contrôleur général dans la liste des médecins habilités à consulter ces dossiers : les médecins de l'assurance maladie et de l'IGAS, notamment.
Cela dit, je suis conscient que mes propositions, touchant au secret médical, ne peuvent figurer dans un texte de cette nature. Néanmoins, il me semble nécessaire que nous abordions le sujet au moment de l'examen de la loi pénitentiaire et que nous tranchions la question. Par ailleurs, je me permets de vous suggérer, madame la garde des sceaux, de saisir le comité consultatif national d'éthique sur cette question. Je pense que sa contribution éclairera utilement notre assemblée et nous aidera à statuer de manière plus précise sur le secret médical.
Le débat sur le secret médical ayant eu lieu, nous n'y reviendrons pas, tous les arguments ont été développés. Ce sujet fera l'objet de dispositions nouvelles dans le cadre de la loi pénitentiaire, en fonction des éléments que Mme la garde des sceaux a évoqués.
Il n'est pas opportun que le Contrôleur général, pas plus que le médecin l'accompagnant, aient accès au secret médical, qu'il est nécessaire de conserver. Seule la personne détenue peut donner connaissance des faits le concernant.
C'est la raison pour laquelle la commission a rejeté ces amendements.
Même avis que la commission. Je saisirai effectivement le comité consultatif national d'éthique sur ce sujet.
Prenant acte des engagements de Mme la garde des sceaux, je retire mes deux amendements, n°s 60 et 61 rectifié .
Je mets aux voix l'article 6, modifié par les amendements adoptés.
(L'article 6, ainsi modifié, est adopté.)
Je suis saisie d'un amendement n° 61 portant article additionnel après l'article 6.
J'ai compris, monsieur Poisson, que vous le retiriez.
La parole est à M. Jean-Jacques Urvoas, pour soutenir le sous-amendement n° 77 .
Dans le souci d'assurer un maximum d'écho aux recommandations que le Contrôleur général peut être amené à faire, ce sous-amendement prévoit que les « commissions compétentes de l'Assemblée et du Sénat » en soient informées au même titre que les « ministres intéressés ».
La commission a rejeté ce sous-amendement, considérant que, les avis et rapports du Contrôleur général étant publics, toutes les personnes intéressées peuvent y avoir accès. De plus, cela représenterait une masse d'informations un peu excessive pour notre commission.
Le Gouvernement est favorable à l'amendement et défavorable au sous-amendement.
Je mets aux voix le sous-amendement n° 77 .
(Le sous-amendement n'est pas adopté.)
Je suis saisie d'un amendement n° 36 .
La parole est à M. le rapporteur, pour le soutenir.
Cet amendement très important introduit une procédure d'urgence dans le dispositif afin de permettre au Contrôleur général, qui ne dispose pas d'un pouvoir d'injonction – nous avons eu un débat à ce sujet et nous en aurons d'autres –, de communiquer sans délai ses observations aux autorités compétentes lorsqu'il constate des violations graves des droits fondamentaux des personnes privées de liberté. Il s'agit par ailleurs de fixer à ces autorités un délai de réponse, qu'il lui appartiendra de déterminer. Le Contrôleur général bénéficiera alors d'un droit de suite pour vérifier que la violation constatée a cessé. Enfin, s'il le juge nécessaire, il pourra rendre publiques ses observations ainsi que les réponses qui y auront été apportées, ce qui constituera sans nul doute pour les administrations une incitation forte à répondre.
Cette disposition représente une avancée considérable qui, sans aller jusqu'à l'attribution d'un pouvoir d'injonction, permet au Contrôleur de faire cesser une violation grave des droits de la personne.
Je commencerai par le sous-amendement n° 96 , qui n'a pas besoin d'être longuement défendu car il a été accepté à l'unanimité par la commission. Et chacun notera la très grande portée de cette disposition que l'opposition est parvenue à faire intégrer dans le projet de loi.
C'est le troisième sous-amendement rédactionnel qui change la face du texte gouvernemental.
Le sous-amendement n° 94 est de coordination : comme à l'article 1er, il importe de mettre au pluriel les mots « personne privée ».
Quant au sous-amendement n° 95 , il porte sur le délai de réponse. Comme je l'ai dit en commission, la proposition du rapporteur va dans le bon sens. Mais dans la mesure où il n'est pas envisagé de doter le Contrôleur général d'un pouvoir d'injonction, il importe de préciser le terme du délai de réponse de l'administration à ses observations. Quand des violations graves des droits fondamentaux de la personne privée sont en cause, l'urgence s'impose.
Enfin, le sous-amendement n° 97 sanctionne l'absence de réponse de la part de l'administration.
Je me réjouis que M. Urvoas approuve, en toute honnêteté, la procédure d'urgence sur laquelle nous avons longuement débattu en commission avant d'aboutir à ces dispositions.
La commission a repoussé le sous-amendement n° 94 , considérant qu'il alourdissait inutilement la rédaction : « personne privée » est un terme générique et le pluriel n'apporte rien. Dès lors que la protection des droits est assurée pour une personne, elle l'est pour plusieurs.
Par ailleurs, au lieu de fixer un délai de huit jours, comme le propose le sous-amendement n° 95 , mieux vaut examiner les choses au cas par cas : lorsqu'il s'agit d'une catastrophe naturelle, la réponse peut prendre beaucoup plus de temps qu'en cas de violations graves, où elle peut intervenir dans l'heure. Laissons le Contrôleur et l'administration trouver le bon équilibre. En outre, un délai précis pourrait être perçu par les administrations comme un délai minimum. Mais là, je fais du mauvais esprit.
Le sous-amendement n° 96 a été accepté par la commission.
Le sous-amendement n° 97 prévoit une saisine du juge qui n'est pas conforme à la procédure pénale : c'est la raison pour laquelle il a été repoussé par la commission.
Quel est l'avis du Gouvernement sur l'amendement et les sous-amendements ?
Avec malice, je ferai remarquer à M. le rapporteur que, s'il lui a paru compliqué d'accepter le sous-amendement n° 94 qui proposait de mettre au pluriel « personne privée », il ne lui a pas semblé inapproprié de mettre des « s » à « ministre intéressé » dans un amendement de la commission.
Je mets aux voix le sous-amendement n° 94 .
(Le sous-amendement n'est pas adopté.)
Je mets aux voix le sous-amendement n° 95 .
(Le sous-amendement n'est pas adopté.)
Je mets aux voix le sous-amendement n° 96 .
(Le sous-amendement est adopté.)
Je mets aux voix le sous-amendement n° 97 .
(Le sous-amendement n'est pas adopté.)
Je suis saisie d'un amendement n° 78 .
La parole est à M. Jean-Jacques Urvoas, pour le soutenir.
Cet amendement vise à donner un pouvoir d'injonction au Contrôleur général. Dans sa rédaction actuelle, le texte se refuse à lui attribuer un tel pouvoir, même en cas d'atteinte grave aux droits fondamentaux. Il nous semble pourtant paradoxal de limiter les suites données aux visites de contrôle à de simples recommandations. D'autant que l'octroi d'un pouvoir d'injonction au Contrôleur général ne paraît pas susceptible d'être invalidé par le Conseil constitutionnel et ne fait pas double emploi avec la possibilité d'une saisine en référé.
Je rappelle que le médiateur de la République dispose de cette prérogative alors que son champ d'intervention ne couvre pas ce type de violations. J'ose à peine établir une comparaison avec l'ombudsman suédois, qui dispose, grâce au Parlement, de pouvoirs étendus lui permettant de poursuivre en qualité de procureur spécial, en cas de faute grave d'un agent de l'administration, ou d'ouvrir des enquêtes, ce qu'il fait souvent spontanément en cas de problèmes soulevés par la presse ou de plaintes émanant de citoyens. Et que dire de son collègue polonais, qui peut engager une procédure civile, pénale ou administrative en cas de violation des droits et libertés, ou même se pourvoir en cassation ?
Nous n'en sommes pas là. Et, en dépit des efforts du rapporteur, nous pensons, à l'instar de nombreuses organisations, que le dispositif actuel est loin d'être suffisant. Il repose trop sur la bonne foi. En l'état, où est fondamentalement la différence avec la batterie de contrôles déjà existants ? Chacun s'accorde à dire que si ces contrôles sont peu efficaces, c'est bien parce qu'il leur manque quelque chose. Ce quelque chose, c'est tout simplement la capacité de contraindre qui serait donnée au Contrôleur général si on lui attribuait un pouvoir d'injonction.
À quoi peut bien servir un organe de contrôle si les autorités incriminées ne tirent aucun enseignement de ses conclusions ? Celles-ci sont-elles uniquement vouées à trouver leur place dans un tiroir, laissant les responsables soulagés de s'en sortir sans aucune sanction ? Le président de la CNDS, reconnaissant qu'il était dépourvu de cette prérogative, a expliqué lors des auditions qu'il se considérait comme un « baromètre précieux mais impuissant ».
Nous pensons qu'en donnant au Contrôleur un véritable pouvoir d'injonction, le contrôle qu'il exercerait serait doté d'une réelle efficacité par rapport aux contrôles déjà existants.
La commission a rejeté cet amendement parce qu'elle estime, à l'inverse de l'argumentation développée, qu'il ne faut pas mettre en place de pouvoir d'injonction. De nombreuses autorités le lui ont fortement déconseillé car, en cas de conflit avec le Contrôleur, certaines institutions risqueraient de se rétracter, ce qui rendrait le contrôle particulièrement difficile.
Le pouvoir d'émettre des avis et des injonctions – formulation retenue dans l'avant-projet de loi de 2001 présenté par Mme Lebranchu, qui n'a pu être examiné dans cette assemblée – est tout à fait préférable. Le bureau du commissaire aux droits de l'homme du Conseil de l'Europe l'affirme d'ailleurs de façon très forte, considérant qu'une relation de confiance entre le Contrôleur général et les administrations concernées permet un bien meilleur travail.
En outre, je suis étonné que vous citiez le président de la CNDS, qui a déconseillé le recours au pouvoir d'injonction car, disait-il lors de son audition, il « risquerait de renforcer la défiance des administrations et de susciter un repli sur certains corporatismes », ajoutant que, « l'expérience témoigne, à l'inverse, que lorsque le dialogue accompagne la démarche d'investigation, l'autorité peut obtenir de réels résultats ».
Enfin, la Chief Inspector of Prisons, que nous avons rencontrée à Londres, nous a précisé que, malgré le fait qu'elle n'avait pas de pouvoir d'injonction, 80 % de ses avis et de ses recommandations pour les établissements pénitentiaires d'Angleterre et du Pays de Galles étaient suivis d'effet dans les deux ans, ce qui est considérable.
S'agissant du pouvoir d'injonction, j'ai précisé ma position tout à l'heure en indiquant qu'il valait mieux établir une relation de confiance avec les acteurs en direction desquels on émettait des recommandations. Le pouvoir d'injonction du médiateur porte sur une décision de justice qui n'a pas été exécutée. Il ne s'agit pas d'un pouvoir d'injonction directe sur l'administration. Aucune autorité n'est dotée d'un tel pouvoir, sinon il s'apparenterait à un pouvoir juridictionnel, ce qui empiéterait sur le pouvoir du juge.
Avis défavorable.
Madame la garde des sceaux, le Médiateur, à la différence du Contrôleur général, intervient dans le cas de conflits déjà avérés.
Je comprends les motifs qui ont guidé M. Urvoas. Nous souhaitons tous, en effet, améliorer le sort des personnes privées de liberté, surtout quand il s'agit de situations graves. Mais il est dangereux de confondre et de doubler les hiérarchies de décisions.
La procédure d'urgence que nous avons adoptée il y a quelques minutes permet au Contrôleur général de solliciter la hiérarchie dans des délais plus brefs, même si une échéance précise n'est pas spécifiée. Avec cet arsenal, nous devons veiller à ce que la hiérarchie décisionnelle qui a en charge d'améliorer les conditions qui seraient attentatoires à la dignité des personnes, s'exerce de plein droit, sollicitée au niveau qui convient par le Contrôleur général qui intervient pour constater et pour saisir. Au Contrôleur général d'apprécier s'il déclenche ou non la saisine d'urgence. Nous avons ainsi un texte complet qui permet de ne pas adopter le système de l'injonction.
Je suis saisie d'un amendement n° 11 .
La parole est à M. Jean-Frédéric Poisson, pour le soutenir.
Madame la présidente, permettez-moi de défendre également l'amendement n° 12 , car il s'agit de deux amendements d'appel.
Quand il saisit les autorités de justice ou les autorités administratives, le Contrôleur général doit pouvoir recevoir des réponses sur les mesures prises, par l'intermédiaire soit du procureur de la République, soit des autorités disciplinaires.
Sans anticiper l'argumentation du rapporteur, on serait tenté de dire que la grande compétence du Contrôleur général incitera certainement les autorités à l'informer spontanément des suites de la saisine. À défaut d'inscrire cette possibilité dans la loi, mentionnons-la au moins dans nos débats !
Si votre demande est tout à fait légitime, monsieur Poisson, il se trouve que l'amendement n° 11 est satisfait par l'article 40-2 du code de procédure pénale, qui enjoint au procureur de la République d'informer des suites de leur demande les autorités qui l'ont saisi.
La commission a donc émis un avis défavorable à cet amendement. Mais peut-être son auteur pourrait-il le retirer.
Le Gouvernement est également défavorable à l'amendement.
Compte tenu des explications que vient de nous donner le rapporteur, je le retire. Mais je suis obligé de constater que je n'ai pas eu de réponse sur l'amendement n° 12 .
Si je comprends bien, la pratique a presque force de loi ! J'espère que nous aurons l'occasion d'y revenir. En attendant, je retire également l'amendement n° 12 .
L'amendement n° 12 est retiré.
Je mets aux voix l'article 7, modifié par les amendements adoptés.
(L'article 7, ainsi modifié, est adopté.)
Sur l'article 8, je suis saisie d'un amendement n° 38 .
La parole est à M. le rapporteur, pour le soutenir.
La parole est à M. Jean-Jacques Urvoas, pour soutenir le sous-amendement n° 98 .
Dans l'état actuel du texte, le Contrôleur général propose au seul gouvernement toute modification de dispositions législatives ou réglementaires applicables. Il nous semble qu'il devrait pouvoir également adresser ses propositions au Parlement, à l'instar de la Défenseure des enfants et de la HALDE. Dans les deux cas, les formulations permettent l'établissement de rapports fructueux entre les autorités concernées et le Parlement.
En tout état de cause, il n'est pas compréhensible de laisser le Parlement dans l'ignorance des informations dont dispose le Contrôleur général, dans la mesure où le Parlement a toute légitimité pour proposer des modifications législatives. J'ajoute que ce sont des parlementaires et non le Gouvernement qui ont les premiers réclamé l'institution d'un Contrôleur général des lieux de privation de liberté en déposant une proposition de loi.
La commission a repoussé ce sous-amendement qui ne lui semble pas utile. Le Contrôleur général pourra, dans le silence de la loi, transmettre son rapport aux commissions compétentes, qui ne manqueront pas de le solliciter.
Le Gouvernement est défavorable au sous-amendement et favorable à l'amendement.
Je mets aux voix le sous-amendement n° 98 .
(Le sous-amendement n'est pas adopté.)
Je suis saisie d'un amendement n° 80 .
La parole est à M. Jean-Jacques Urvoas, pour le soutenir.
Je suis saisie d'un amendement n° 81 .
La parole est à M. Jean-Jacques Urvoas, pour le soutenir.
Il nous paraît utile de donner au Contrôleur général les moyens de faire connaître ses avis. Car si intéressants soient-ils, encore faut-il que rapports et recommandations soient lus. Nous proposons donc qu'il puisse décider de la publication, intégrale ou par extraits, de ses avis et recommandations dans un ou plusieurs journaux de son choix. Cette disposition existe déjà pour le médiateur du cinéma et figure à l'article 10 du décret du 9 février 1983.
La commission a repoussé cet amendement. Le Contrôleur peut évidemment rendre publique toute information qu'il juge utile et selon tout moyen. À l'époque d'internet, réserver la publication aux journaux n'est pas suffisant. J'espère que le Contrôleur utilisera des moyens d'information beaucoup plus larges pour diffuser ses avis et observations. Le décret que vous citez semble quelque peu obsolète.
Je suis saisie d'un amendement n° 39 .
La parole est à M. le rapporteur, pour le soutenir.
C'est un amendement de clarification, présenté à l'initiative de M. Urvoas.
Je constate que le vote est acquis à l'unanimité. (« Ah ! » sur les bancs du groupe de l'Union pour un mouvement populaire.)
En conséquence de cette adoption, les amendements nos 13 et 14 rectifié tombent.
Je mets aux voix l'article 8, modifié par les amendements adoptés.
(L'article 8, ainsi modifié, est adopté.)
Sur l'article 9, je suis saisie d'un amendement n° 15 .
La parole est à M. Jean-Frédéric Poisson, pour le soutenir.
Comme les commissions des lois du Parlement participeront, d'une manière qui méritera d'être précisée ultérieurement, à la désignation du Contrôleur général, il me semble équilibré que ledit Contrôleur général vienne leur présenter ses travaux. Ce serait un juste retour des choses.
La commission a repoussé cet amendement. On peut considérer que la commission compétente de l'Assemblée nationale aura toute latitude, dans le silence de la loi, d'entendre le Contrôleur général, quand elle l'estimera utile. Nous pouvons compter sur le président de la commission des lois, ici présent, pour agir en ce sens.
Je vous demande donc, monsieur le député, de bien vouloir retirer votre amendement.
Avis défavorable.
Le seul fait que le Parlement soit destinataire des rapports ne garantit pas nécessairement qu'ils recevront un écho. Il serait donc utile que leur communication soit suivie d'un débat devant chacune des assemblées et que le Contrôleur général puisse être entendu à sa demande par les commissions de son choix.
Le rapporteur me répondra, je le sais bien, que, dans le silence de la loi, tout est possible, mais il est parfois utile d'apporter des précisions dans la loi.
La loi doit être le moins possible alourdie par des contraintes. Nous savons bien que, dans le silence de la loi, les commissions pourront entendre le rapporteur.
Lorsque les textes précisent que le président d'une autorité indépendante peut intervenir devant nos assemblées et qu'un débat peut s'ensuivre, on ne peut pas dire que ce débat rencontre un grand succès dans l'hémicycle. Permettre aux commissions compétentes d'entendre le Contrôleur général, ce que ne manquera pas de proposer le président de chacune des commissions, est suffisant. Voilà pourquoi la commission a émis un avis défavorable à cet amendement.
Avis défavorable.
Sur l'article 9 bis, je suis saisie d'un amendement de suppression, n° 101.
Le texte n'apporte aucune garantie quant aux moyens dont disposera le Contrôleur général dans l'exercice de ses missions. Pourtant, l'article 18-3 du protocole de l'ONU stipule que les États membres s'engagent à financer les ressources nécessaires au fonctionnement des mécanismes nationaux de prévention.
Face à nos critiques sur les moyens que le Gouvernement souhaite accorder au Contrôleur général, vous nous opposerez la situation initiale de l'inspecteur en chef des prisons d'Angleterre en nous appelant à la patience. Vous allez sans doute nous rappeler, comme le fait M. Goujon à la page 30 de son rapport, que si actuellement l'inspecteur en chef anglais dispose de 41 collaborateurs et d'un budget de 5 millions d'euros, lors de sa création, en 1980, il n'était pas si richement doté et qu'en comparaison les 2,5 millions d'euros et les 18 Contrôleurs que vous prévoyez font presque de cette nouvelle institution une privilégiée.
Pourtant, alors même que l'inspecteur en chef des prisons d'Angleterre dispose de 41 collaborateurs et n'a que 139 établissements à contrôler, ses inspecteurs n'effectuent qu'un contrôle tous les trois ans dans les établissements pour mineurs et tous les cinq ans dans les autres prisons, selon un calendrier déterminé. Ils n'ont, en définitive, que peu de temps pour des visites inopinées. On peut donc en conclure que les moyens de l'inspecteur en chef anglais sont eux-mêmes insuffisants pour qu'il puisse assurer totalement sa mission. Que dire, alors, de notre futur Contrôleur général ? D'autant que le nombre actuel des lieux à contrôler va augmenter, ainsi que la garde des sceaux l'a souligné. Dans les deux années qui viennent, vingt-huit établissements sont en projet, ce qui représente 13 200 places supplémentaires.
N'oublions pas non plus que Jean-Paul Delevoye, le médiateur, prévoyait, pour exercer ces nouvelles missions, une équipe spécifique de trente personnes, capable d'effectuer jusqu'à 1 000 visites par an avec un budget de 3 millions d'euros. Certes, le budget prévisionnel du Contrôleur général est supérieur à celui du médiateur, qui reçoit 1,5 million et instruit tout de même plusieurs millions de demandes individuelles. Souvenons-nous cependant que la CNIL disposait pour 2006 d'un budget de 9 millions d'euros, mais que, le 21 novembre dernier, son président, Alex Türk, a dû alerter les pouvoirs publics sur sa situation budgétaire catastrophique, comparable selon lui à une cessation de paiement. Le trou était alors estimé à plusieurs centaines de milliers d'euros, et il a fallu que le Premier ministre accorde, le 4 décembre, une dotation rectificative de 300 000 euros à la CNIL pour qu'elle puisse boucler l'exercice comptable.
Compte tenu du champ de compétences étendu du Contrôleur général et de l'attente que sa mission suscite, nos craintes risquent très rapidement de se révéler fondées. Il ne sert à rien d'empiler les structures, surtout si l'on ne leur donne pas les moyens de leur ambition.
L'article 11 ne fait l'objet d'aucun amendement.
Je le mets aux voix.
(L'article 11 est adopté.)
Nous en venons à un amendement n° 40 , portant article additionnel après l'article 11.
La parole est à M. le rapporteur, pour le défendre.
Puisque notre collègue dénonce le trop grand nombre de commissions de contrôle, je vous propose justement de supprimer la commission de contrôle des centres de rétention administrative et des zones d'attente, la CRAZA, dans la mesure où ses compétences sont en quelque sorte transférées au Contrôleur général. Son président en est d'ailleurs convenu lorsque nous l'avons auditionné. Il a reconnu que sa mission n'était plus utile à partir du moment où le Contrôleur général était compétent pour les centres de rétention administrative et les zones d'attente.
Concrètement, il s'agit de supprimer le nom de cette commission dans la seule loi où elle est citée, c'est-à-dire dans la liste des instances qui joignent leurs observations au rapport du Gouvernement au Parlement sur les orientations pluriannuelles de la politique d'immigration.
Cela étant, pas plus que son président, nous ne souhaitons que la CRAZA disparaisse avant que le Contrôleur général soit en mesure de reprendre ses missions. Et d'ici là il convient que ses moyens de fonctionnement lui soient maintenus.
La parole est à M. le président de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale de la République.
Je salue le travail du rapporteur qui, je l'espère, n'est que le prélude de celui qui sera accompli tout au long de la législature. En effet, il est bon de s'interroger, à l'occasion du vote d'une loi, sur les dispositions qui peuvent être abrogées du fait de son adoption. C'est une démarche très positive que d'avoir constaté que la CRAZA n'avait plus lieu d'être après la création du Contrôleur général.
L'article 12 ne fait l'objet d'aucun amendement.
Je le mets aux voix.
(L'article 12 est adopté.)
En application de l'article 101 du règlement, le Gouvernement demande qu'il soit procédé à une seconde délibération de l'article 6 du projet de loi.
La seconde délibération est de droit.
Je rappelle que le rejet d'un amendement vaut confirmation de la décision prise en première délibération.
Je suis saisie d'un amendement n° 1 .
La parole est à M. le rapporteur, pour le défendre.
Il s'agit, madame la présidente, de rétablir une disposition essentielle, qui n'a pas été votée, en introduisant dans l'article 6 un alinéa dont la rédaction tient compte de quatre amendements de la commission et d'un autre de M. Urvoas, ce qui devrait entraîner l'adhésion du groupe socialiste.
Deux observations sur cet amendement.
Premièrement, je l'ai vérifié, monsieur le rapporteur, la commission des lois n'a pas été réunie. Je ne comprends donc pas comment vous pouvez, prétendre soutenir cet amendement au nom de la commission des lois qui, si elle s'était réunie, aurait très pu s'en tenir à ce qui a été voté cet après-midi. En votre nom personnel, ce serait différent.
Deuxièmement, je constate que cette seconde délibération aura au moins eu le mérite de remobiliser le groupe UMP, plus étoffé que cet après-midi. (Exclamations sur les bancs du groupe de l'Union pour un mouvement populaire.)
Madame la présidente, madame la ministre, j'avoue avoir toujours pensé que la seconde délibération était un procédé surprenant, voire contraire au respect dû au Parlement. Faire voter et revoter des amendements – qui n'ont pas forcément la légitimité requise – jusqu'à obtenir gain de cause, c'est à la limite de la démocratie. (Applaudissements sur plusieurs bancs du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche.)
Monsieur Gaubert, vous qui n'étiez pas là cet après-midi, sachez que nous sommes en parfaite conformité avec le règlement de l'Assemblée. C'est à juste titre que notre rapporteur a déposé un amendement au nom de la commission des lois.
Ensuite, ma chère collègue, je vous rappelle que le travail parlementaire est long. Les membres de la commission des lois, qu'ils appartiennent à la majorité ou à l'opposition, sont invités à de très nombreuses auditions, au fil desquelles chacun peut se forger son opinion. Le rapporteur a ainsi été amené à proposer à l'alinéa 2 de l'article 6 plusieurs amendements pour définir au mieux les conditions dans lesquelles les autorités responsables peuvent s'opposer à une visite du Contrôleur général. Il ne faut donc pas utiliser les grands mots à tort et à travers. Le règlement est respecté. En l'occurrence, en déposant cet amendement qui reprend cinq amendements adoptés par la commission des lois, nous sommes fidèles au travail de la commission tel qu'il résulte de nombreuses heures d'audition et nous soumettons à l'Assemblée le fruit de ses travaux. Chacun est libre de son vote, mais cet amendement est non seulement conforme au règlement, mais également loyal vis-à-vis de la commission. (Applaudissements sur de nombreux bancs du groupe de l'Union pour un mouvement populaire.)
Un mot sur le règlement, monsieur le président de la commission. Peut-être n'ai-je pas bien compris le troisième alinéa de l'article 101 de notre règlement : « Les textes qui font l'objet de la seconde délibération sont renvoyés à la commission, qui doit présenter, par écrit ou verbalement, un nouveau rapport. » Mais, à mon sens, M. Gaubert se bornait à constater qu'il fallait réunir la commission.
Nous avons une interprétation différente, et il va falloir m'expliquer ce que signifie la phrase que je viens de vous lire. Pour que les textes en cause soient renvoyés à la commission, il faut bien qu'elle se réunisse !
Cela dit, je n'en fais pas une affaire d'État puisque, au bout du compte, la majorité finira par voter le texte tel que le Gouvernement le veut, quitte à se déjuger au passage.
Votre remarque est d'autant moins fondée, monsieur Vaxès, que la commission s'en est strictement tenue aux positions qu'elle avait prises dans les réunions précédentes. Autrement dit, l'amendement n° 1 reprend, à la virgule près, le texte adopté en commission. Le rapporteur présente le produit du travail et des votes successifs de la commission.
Ces précisions ayant été apportées, il ne reste plus, madame la présidente, qu'à passer au vote.
Je mets aux voix l'article 6, modifié par l'amendement n° 1 .
(L'article 6, ainsi modifié, est adopté.)
Dans les explications de vote, la parole est à M. Jean Jacques Urvoas, pour le groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche.
Madame la présidente, madame la ministre, monsieur le rapporteur, mes chers collègues, sur un sujet qui touche aux droits fondamentaux de la personne humaine, la recherche de l'unanimité aurait dû être la règle. Nous avons, dès l'ouverture des travaux, annoncé les réticences que nous inspirait le texte, et nous avons, en toute bonne foi, déposé des amendements qui, à notre avis, enrichissaient le projet de loi. En dépit des proclamations initiales, la plupart de nos amendements, en tout cas les plus significatifs, n'ont pas été adoptés. Nous le regrettons.
La représentation nationale ne sera pas unanime sur ce texte. Nous ne voterons pas contre, puisque nous estimons que le Contrôleur général doit voir le jour. Mais nous nous abstiendrons parce que nous regrettons que les moyens, notamment de contrainte, ne lui soient pas donnés.
La parole est à M. Michel Vaxès, pour le groupe de la Gauche démocrate et républicaine.
Dans la discussion générale, j'avais déclaré – naïvement – que nous ne divergerions que sur la question des moyens, imaginant alors que nos différends sur les compétences et les pouvoirs – c'était les deux autres conditions que nous avions mises pour voter ce texte – se régleraient. Tel a été partiellement le cas pour les compétences professionnelles, qui ont été inscrites dans le texte. Je m'en réjouis, même si je souhaitais que les termes soient plus précis. Mais il ne faut pas trop en demander.
En revanche, la question des pouvoirs du Contrôleur général reste entière. Je suis d'autant plus inquiet que nous n'avons pas eu de débat. Aucune des propositions d'enrichissement du texte n'a été acceptée. Pourtant, sur tous les bancs, nous sommes d'accord sur le principe de la mise en place d'un Contrôleur général des lieux de privation de liberté, et sur le fait qu'il assure ses missions dans les meilleures conditions. J'ai, en ce qui me concerne, voté en faveur d'amendements venant de l'UMP ou du Nouveau Centre. Mais d'où qu'ils viennent, de l'opposition aussi bien que de la majorité, aucun de ces amendements n'a été adopté. Quelle situation singulière ! C'est la première fois que je vois notre assemblée travailler de la sorte. En définitive, il aurait suffi d'une réunion entre Mme la garde des sceaux, le président de la commission des lois et le rapporteur pour aboutir au texte qui sera finalement voté. Le chemin sur lequel s'engage ainsi notre assemblée ne peut qu'aggraver nos inquiétudes quant au respect de ses compétences et attributions. Il ne s'agissait pourtant, je le répète, que d'amendements d'enrichissement. M. Hunault sourit. Il a raison mais, compte tenu du rejet de ses propositions, que nous avions soutenues, il lui faudra expliquer son vote.
Ainsi, en raison du refus de toute amélioration, la question que je posais au cours de la discussion générale se trouve tranchée : ce n'est pas la volonté politique du Gouvernement qui le conduit à nous proposer ce texte, mais les obligations internationales et européennes de la France.
Je crains, enfin, que ne s'y ajoute un problème de moyens. (« Encore ! » sur les bancs du groupe de l'Union pour un mouvement populaire.) Je vous renvoie – mais vous l'avez sans doute lue – à l'étude de Pierre-Victor Tournier, chercheur au CNRS, spécialiste des questions pénitentiaires.
Selon lui, le Contrôleur disposera en tout et pour tout de cinq heures pour préparer la visite, se rendre sur place, effectuer l'inspection, revenir à sa résidence administrative, rédiger le rapport d'inspection, le soumettre à sa hiérarchie et assurer le suivi… le tout à raison d'une visite par an ! Autant dire que le travail ne sera pas fait.
Pour toutes ces raisons, je suis contraint, madame la ministre, de m'abstenir. Je ne voterai pas contre, puisque je suis favorable à l'institution du Contrôleur…
Non, car je ne peux me prononcer en faveur d'un texte qui, j'en ai la conviction, n'aura aucun effet concret sur les prisons !
Mais cela, nous le saurons au bout d'un an – du moins pourrons-nous mesurer, grâce au droit de visite qu'il nous reste, l'évolution de l'état de nos prisons ; car, vu les conditions dans lesquelles devra travailler le Contrôleur, je me demande quelle sera la teneur des rapports qu'il nous présentera !
Quoi qu'il en soit, notre groupe s'abstiendra.
Madame la présidente, au nom de tous ses députés, je vous annonce que le groupe Nouveau Centre votera ce projet de loi. Je remercie Mme la ministre de l'avoir inscrit à l'ordre du jour de cette session extraordinaire.
Cela fait moins de quatre mois que vous avez pris vos fonctions, madame la garde des sceaux, et vous avez déjà fait montre de votre volonté politique : lors de la session de juillet, vous faisiez adopter une loi contre la récidive ; vous nous présentez aujourd'hui une loi sur le contrôle des prisons ; et, cet après-midi, vous nous avez donné rendez-vous pour une loi pénitentiaire à venir.
Très bien !
Avec ce texte, vous répondez à une attente partagée depuis des années par l'ensemble de nos collègues ; et, surtout, vous concrétisez les recommandations de l'Organisation des Nations unies et du Conseil de l'Europe, qui appelaient de leurs voeux un contrôle indépendant des prisons.
Aux explications de vote des groupes de l'opposition, qui, sans voter contre, s'abstiennent, je réponds qu'il faut déjà considérer ce qui a été fait. La création de cette nouvelle institution indépendante répond à une volonté commune, même s'il reste des interrogations sur ses pouvoirs – notamment d'investigation – et sur ses moyens financiers et matériels. Quant à la seconde délibération sur l'article 6, c'est une affaire entre le Gouvernement et le groupe majoritaire. J'avais pour ma part apporté ma voix à l'amendement d'une éminente membre de la majorité visant à supprimer l'alinéa 2 de l'article 6, et je pense qu'il était inutile de le rétablir. Mais l'arbre ne doit pas cacher la forêt. Au cours de la discussion, vous avez dit, madame la garde des sceaux, que, pour mener à bien sa mission, le Contrôleur s'appuiera sur les règles qui seront fixées dans la loi pénitentiaire. J'en prends acte. Ce sera à celui ou celle qui assumera cette fonction de donner toute sa grandeur à la mission qui lui sera confiée.
Ce texte est un grand pas en avant et, contrairement à mes collègues de l'opposition, qui l'interprètent comme une simple réponse aux recommandations européennes, je pense que la France est plutôt en avance sur ses voisins. Il est, madame la garde des sceaux, la manifestation d'une volonté politique dont je prends acte ; je vous en félicite et vous encourage dans cette mission difficile.
Nous débattions sur le point de savoir si le travail du Contrôleur devrait ou non faire l'objet d'un compte rendu devant les assemblées. Mais le texte que nous allons voter ira d'abord en deuxième lecture au Sénat, puis reviendra à l'Assemblée nationale, et par la suite il sera évalué. Ainsi, je suis sûr que cette institution nouvelle finira par prendre ses marques.
Madame la garde des sceaux, vous pouvez être fière du travail accompli au cours de ces derniers mois. Les députés du Nouveau Centre vous apportent leur appui et leur confiance. Sachons faire de ce texte un objet de consensus et, s'il reste des interrogations, ne diminuons pas la portée du vote de ce soir ! (Applaudissements sur les bancs du groupe Nouveau Centre et du groupe de l'Union pour un mouvement populaire.)
La parole est à M. Jean-Frédéric Poisson, pour le groupe de l'Union pour un mouvement populaire.
Madame la présidente, madame la garde des sceaux, monsieur le secrétaire d'État, monsieur le président de la commission, monsieur le rapporteur, chers collègues, je souhaiterais faire quelques remarques avant d'en venir à notre explication de vote.
Pour revenir à l'épisode auquel notre collègue Hunault faisait allusion, n'ayant pas voté l'amendement de Mme Hostalier, j'ai soutenu le rétablissement de l'alinéa 2 de l'article 6. Je fais cependant miennes certaines des interrogations qui ont été formulées sur l'article 101 du règlement et son alinéa 3. Si ce qui s'est produit ce soir est bien conforme au règlement, on peut comprendre que l'évolution du travail parlementaire pose question. Cela mériterait d'y revenir.
S'agissant du texte lui-même, je pense qu'il comporte plusieurs avancées et je ne partage pas l'avis de nos collègues de l'opposition Michel Vaxès et Jean-Jacques Urvoas.
En premier lieu, bon nombre d'amendements adoptés par notre assemblée – plus d'une demi-douzaine – étaient cosignés par M. le rapporteur et par vous-même, cher collègue Urvoas, ce qui prouve bien que la commission a travaillé dans une atmosphère de consensus. C'est pour moi l'essentiel. Qu'il subsiste encore quelques divergences sur les modalités ne me semble guère surprenant.
Par ailleurs, le texte a bénéficié d'améliorations notables, comme le maintien de la formulation du Sénat précisant le mode de désignation du Contrôleur, qui ouvre tout de même quelques perspectives, la procédure d'urgence ou encore la limite au report de la visite que nous venons d'adopter à l'occasion de la seconde délibération de l'article 6. À défaut de satisfaire complètement nos collègues de l'opposition, de telles dispositions vont dans le sens qu'ils souhaitent.
Ce débat nous a permis aussi de mieux saisir l'esprit du texte. À l'occasion de la discussion des amendements, notamment ceux concernant l'injonction et les moyens, on a bien vu que le dispositif que nous mettons en place repose sur la sollicitation, le dialogue, la concertation, voire la pédagogie – avec toute la fragilité qui en découle. La publication des avis du Contrôleur général suffira-t-elle à faire bouger les administrations concernées ? La saisine des autorités administratives ou du procureur sera-t-elle efficace ?
Ce sera à nous d'en juger et d'aider le Contrôleur à remplir sa mission et atteindre ses objectifs.
Nous avons, madame la garde des sceaux, pris bonne note des rendez-vous que vous nous avez donnés, notamment avec la loi pénitentiaire. Nous sommes satisfaits d'avoir obtenu les éclaircissements souhaités concernant les mesures générales sur l'univers carcéral ou le secret médical – et je vous remercie d'avoir accepté de saisir le comité d'éthique sur cette question.
Tout cela permet de se faire une opinion très favorable de ce texte. Comme Michel Hunault, je pense que nous devons nous attacher à ce qui a été fait plutôt qu'à ce qui peut manquer. Pour toutes ces raisons, madame la ministre, le groupe UMP est heureux de voter ce projet de loi et de vous apporter son soutien. (Applaudissements sur les bancs du groupe de l'Union pour un mouvement populaire.)
Je mets aux voix l'ensemble du projet de loi.
(L'ensemble du projet de loi est adopté.)
(Applaudissements sur les bancs du groupe de l'Union pour un mouvement populaire et du groupe Nouveau Centre.)
Madame la présidente, monsieur le président de la commission, monsieur le rapporteur, mesdames et messieurs les députés, au nom du Gouvernement, je vous remercie d'avoir adopté en première lecture le projet de loi instituant un Contrôleur général indépendant des lieux de privation de liberté.
Par ce vote, vous faites la preuve que la République, une et indivisible, ne tolère pas de lieux d'exception ; elle entend s'engager pleinement dans le contrôle de tous les lieux de privation de liberté.
Par ce vote, vous faites la preuve que la France entend tenir les engagements qu'elle a pris devant la communauté européenne et internationale.
Par ce vote, enfin, vous faites la preuve de votre attachement historique aux droits de l'homme. Ces mots, j'en ai conscience, résonnent dans cet hémicycle avec une intensité particulière. Grâce à vous, le respect des droits fondamentaux connaît aujourd'hui une nouvelle avancée.
Je salue la qualité du travail accompli par l'Assemblée. Le débat de haute tenue que nous venons d'avoir est l'oeuvre de tous les groupes. Les vingt-neuf amendements qui ont été adoptés permettent de préciser ou de compléter utilement certaines dispositions du projet.
Je remercie tout particulièrement le président Jean-Luc Warsmann ainsi que votre rapporteur Philippe Goujon, et rends hommage à l'excellent travail des membres de la commission. Tous ont eu à coeur que ce débat soit serein, utile et fructueux.
Comme je vous l'ai dit à l'ouverture de la séance, cet après-midi, je veillerai à ce que l'examen du texte en deuxième lecture au Sénat se fasse rapidement, dès le mois d'octobre – a priori le 23. Mesdames et messieurs les députés, l'institution d'un Contrôleur général des lieux de privation de liberté est désormais une perspective toute proche. (Applaudissements sur les bancs du groupe de l'Union pour un mouvement populaire et du groupe Nouveau Centre.)
J'éprouve ce soir une grande fierté devant le vote d'un texte qui fait honneur à la France et à la République. Grâce à votre action, madame la ministre, et à celle du Gouvernement, nous voici dotés d'un mécanisme national de prévention, certes réclamé – sans concrétisation jusqu'à présent – par les conventions internationales, mais qui résulte aussi de la volonté très forte du Gouvernement. Celui-ci a, avec l'administration, accompli un travail considérable pour le mettre en oeuvre.
Le projet a été enrichi par les travaux de notre assemblée et par tous les collègues qui y ont participé, qu'ils soient de la majorité ou de l'opposition. Parmi la trentaine d'amendements que nous avons adoptés – je rappelle que 25 amendements avaient également été adoptés au Sénat, ce qui prouve la volonté d'ouverture du gouvernement –, plusieurs l'ont été à la suite des réflexions que nous avons menées en commun, tant en commission qu'en séance publique.
Bien sûr, le texte ne va pas aussi loin que certains l'auraient souhaité. Néanmoins, comme l'ont rappelé des autorités reconnues, il est indispensable qu'une relation de confiance s'établisse entre le Contrôleur général et les administrations contrôlées, si l'on veut qu'il puisse remplir sa mission.
Puisse cette loi, comme nous y invitait le commissaire européen aux droits de l'homme, servir d'exemple et de modèle à tous les pays qui, en Europe ou ailleurs, ne disposent pas encore d'un tel dispositif. Elle permettra ainsi à la France de rayonner encore, car notre pays reste celui des droits de l'homme. (Applaudissements sur les bancs du groupe de l'Union pour un mouvement populaire.)
Mercredi 26 septembre 2007, à quinze heures, première séance publique :
Discussion du projet de loi, no 121, adopté par le Sénat, autorisant l'approbation de l'accord entre le gouvernement de la République française et le gouvernement de la République algérienne démocratique et populaire relatif aux transports routiers internationaux et au transit des voyageurs et des marchandises :
Rapport, no 163, de M. Jean-Claude Guibal, au nom de la commission des affaires étrangères.
Discussion du projet de loi, n° 120, adopté par le Sénat, autorisant la ratification de l'acte constitutif de l'Organisation des Nations unies pour l'alimentation et l'agriculture (ensemble une annexe) :
Rapport, no 165, de M. Jacques Remiller, au nom de la commission des affaires étrangères.
Discussion du projet de loi, no 117, adopté par le Sénat, autorisant l'approbation de l'accord-cadre entre le gouvernement de la République française et le gouvernement du Royaume de Belgique sur la coopération sanitaire transfrontalière :
Rapport, no 157, de M. Michel Delebarre, au nom de la commission des affaires étrangères.
Discussion du projet de loi, no 116, adopté par le Sénat, autorisant l'approbation du septième protocole additionnel à la Constitution de l'Union postale universelle :
Rapport, no 164, de M. Jean-Paul Dupré, au nom de la commission des affaires étrangères.
Discussion du projet de loi, no 119, adopté par le Sénat, autorisant l'approbation de l'accord-cadre entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République fédérale d'Allemagne relatif aux implantations communes de missions diplomatiques et de postes consulaires :
Rapport, no 166, de M. Jacques Myard, au nom de la commission des affaires étrangères.
Discussion du projet de loi, no 64, autorisant la ratification de l'acte portant révision de la convention sur la délivrance de brevets européens :
Rapport, no 167, de M. Claude Birraux, au nom de la commission des affaires étrangères.
(Ces six textes faisant l'objet d'une procédure d'examen simplifiée en application de l'article 107 du règlement.)
Discussion du projet de loi, no 151, autorisant la ratification de l'accord sur l'application de l'article 65 de la convention sur la délivrance de brevets européens :
Rapport, no 174, de M. Henri Plagnol, au nom de la commission des affaires étrangères.
Discussion du projet de loi, no 122, adopté par le Sénat, autorisant l'approbation de l'accord entre le gouvernement de la République française et l'Agence spatiale européenne relatif à l'Ensemble de lancement Soyouz (ELS) au Centre spatial guyanais (CSG) et lié à la mise en oeuvre du programme facultatif de l'Agence spatiale européenne intitulé « Soyouz au CSG » et à l'exploitation de Soyouz à partir du CSG :
Rapport, no 172, de Mme Christiane Taubira, au nom de la commission des affaires étrangères :
Discussion du projet de loi, no 118, adopté par le Sénat, autorisant l'approbation de l'accord entre le gouvernement de la République française et le gouvernement du Canada sur l'exploration et l'exploitation des champs d'hydrocarbures transfrontaliers :
Rapport, no 173, de M. Gérard Voisin, au nom de la commission des affaires étrangères.
À vingt et une heures trente, deuxième séance publique :
Suite de l'ordre du jour de la première séance.
La séance est levée.
(La séance est levée à vingt-trois heures quinze.)
Le Directeur du service du compte rendu intégral de l'Assemblée nationale,
Jean-Pierre Carton