Séance en hémicycle du 29 septembre 2009 à 21h30
Sommaire
La séance
La séance est ouverte.
(La séance est ouverte à vingt et une heures trente.)
La Conférence des Présidents propose à l'Assemblée de suspendre ses travaux, en application de l'article 28, alinéa 2, de la Constitution, du jeudi 24 décembre 2009 au dimanche 10 janvier 2010 ; du lundi 1er au dimanche 21 mars 2010, cette suspension étant susceptible d'être décalée d'une semaine en fonction de la date des élections régionales ; enfin, du lundi 12 au dimanche 25 avril.
Mes chers collègues, puis-je considérer qu'il n'y a pas d'opposition ?
……
Il en est ainsi décidé.
Par ailleurs, en application de l'article 48, alinéa 2, du règlement, le Gouvernement a fait connaître à la Conférence des Présidents les semaines qu'il prévoit de réserver à un ordre du jour fixé par lui au cours de la prochaine session ordinaire. La Conférence a arrêté le calendrier et la répartition par groupes des journées réservées aux groupes de l'opposition et minoritaire.
Elle a enfin établi, conformément à l'article 48, alinéa 3, du règlement, la répartition indicative des priorités prévues par la Constitution en matière d'ordre du jour pour les huit premières semaines de la session ordinaire.
Le calendrier prévisionnel résultant de ces diverses communications et décisions sera affiché et mis en ligne.
L'ordre du jour appelle la discussion du projet de loi organique relatif à l'application du cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution (nos 1706, 1922) et du projet de loi relatif à l'application du cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution (nos 1708, 1923).
La Conférence des Présidents a décidé que ces deux textes donneraient lieu à une discussion générale commune.
La parole est à M. Henri de Raincourt, ministre chargé des relations avec le Parlement.
Madame la présidente, monsieur le président de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale de la République, monsieur le rapporteur, mesdames, messieurs les députés, les deux textes soumis aujourd'hui à votre examen visent à mettre en application une innovation importante issue de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008. En effet, l'article 13 de la Constitution prévoit désormais que l'exercice du pouvoir de nomination du Président de la République fera préalablement l'objet, pour certains emplois ou fonctions, d'un avis public des commissions compétentes des deux assemblées du Parlement.
Cette nouvelle procédure est une traduction concrète de la « République irréprochable » souhaitée par le Président de la République.
Elle assurera en effet la transparence du choix des personnalités appelées à exercer des fonctions éminentes pour la garantie des libertés ou la vie économique et sociale de notre pays. Les parlementaires qui auditionneront les candidats pourront ainsi évaluer leur compétence et la pertinence de leurs projets avant de se prononcer.
L'audition publique des candidats est à elle seule un gage déterminant de la dignité et de la qualité professionnelle des personnes qui seront nommées. Ce contrôle parlementaire permettra d'établir sans ambiguïté la compétence des personnes proposées et de garantir leur indépendance vis-à-vis de l'exécutif. C'est la raison pour laquelle le Premier ministre a souhaité, avant même l'adoption de la loi organique, que le président-directeur général d'Aéroports de Paris et, prochainement, les candidats à la présidence d'EDF et de la Française des jeux soient auditionnés par les commissions parlementaires compétentes.
L'entrée en application des deux projets de loi soumis à votre examen permettra à l'article 13 de la Constitution de produire tous ses effets. Selon la volonté du constituant, le Parlement aura alors la possibilité de s'opposer à une nomination du Président de la République lorsque l'addition des votes négatifs des commissions représentera au moins trois cinquièmes des suffrages exprimés.
En encadrant la compétence du Président de la République, cette nouvelle prérogative donnée aux parlementaires participe également au rééquilibrage des institutions de la Ve République.
Le nouvel article 13 de la Constitution a confié au législateur organique le soin d'arrêter une liste des emplois et fonctions soumis à cette nouvelle procédure. Pour compléter le dispositif, il revient au législateur ordinaire de préciser quelle est la commission permanente compétente pour donner un avis sur chaque nomination.
Le Gouvernement a proposé, dans le projet de loi organique, une liste importante de quarante et un emplois ou fonctions. Il a ainsi retenu une vingtaine d'emplois et fonctions en sus de ceux que le comité Balladur avait suggérés.
La commission des lois de votre assemblée, à l'initiative de son rapporteur, a souhaité ajouter à cette liste quatre autres fonctions. Je tiens d'ailleurs à saluer ici le travail très approfondi de la commission et plus particulièrement de son rapporteur. Pour respecter la volonté du constituant, il s'est attaché, comme le Gouvernement, à préciser les critères de constitution de la liste.
À ce titre, il importe de rappeler que cette nouvelle procédure de contrôle parlementaire vise les seules nominations réalisées par le Président de la République,…
…à l'exception de celles mentionnées au troisième alinéa de l'article 13 qui concernent notamment les conseillers d'État, les ambassadeurs ou les préfets.
Les nominations réalisées par le Premier ministre sont donc clairement exclues du champ de la loi organique.
L'article 13 de la Constitution implique également que les emplois ou fonctions inscrits sur la liste présentent une certaine importance pour la garantie des droits et libertés ou pour la vie économique et sociale de la nation. Toutefois, il n'impose pas d'y faire figurer tous ceux qui seraient susceptibles d'être regardés, par les uns ou les autres, comme revêtant une telle importance.
À tout le moins, si l'on s'appuie sur les termes de la Constitution, le contrôle des nominations doit viser les fonctions dirigeantes d'organismes à compétence nationale ou dont l'action peut avoir des répercussions à l'échelle nationale. De plus, afin de ne pas accroître démesurément le nombre de personnes dont la nomination est soumise à cette nouvelle procédure, le contrôle parlementaire ne devrait viser que la seule présidence ou direction des organismes concernés.
Enfin, le Gouvernement a souhaité donner au contrôle parlementaire tout son sens et toute sa portée. Il a donc pris le parti de ne pas inclure dans la liste les emplois et fonctions pour lesquels existe déjà un dispositif spécifique de nomination garantissant la compétence et l'indépendance des candidats. Il en va ainsi notamment lorsque la personne est choisie sur une liste de noms établie conjointement par le vice-président du Conseil d'État, le Premier président de la Cour de cassation et le Premier président de la Cour des comptes.
Cette démarche raisonnable est partagée par la commission des lois : le Gouvernement s'en félicite.
Ces critères ont conduit à inclure dans la liste la plupart des autorités indépendantes de protection des droits et libertés, les principales autorités indépendantes de régulation, les grandes entreprises publiques et les institutions financières publiques, ainsi que les grands établissements publics, notamment dans le domaine de la recherche, de la santé et de l'environnement. L'étendue du contrôle parlementaire sur les nominations décidées par le Président de la République est donc indiscutable.
Grâce au travail de la commission, des améliorations ont également permis au projet de loi organique de gagner en lisibilité et de mieux assurer l'effectivité du dispositif.
À l'initiative du rapporteur, plusieurs nominations, soumises à la procédure de l'article 13 en vertu d'autres textes, ont ainsi été ajoutées à la liste. En effet, le législateur organique a déjà prévu cette procédure d'avis préalable pour la nomination des présidents de France Télévisions, de Radio France et de la société en charge de l'audiovisuel extérieur de la France, ainsi que pour celle du président de la commission de contrôle du redécoupage des circonscriptions électorales.
La Constitution elle-même prévoit l'application d'un régime identique pour trois membres du Conseil constitutionnel et deux personnalités qualifiées du Conseil supérieur de la magistrature, ainsi que pour le Défenseur des droits lorsqu'il sera institué. La liste, désormais exhaustive, permet de mieux mesurer encore l'étendue de cette nouvelle prérogative constitutionnelle donnée au Parlement.
La commission des lois a souhaité également préciser la procédure applicable devant les commissions permanentes. Pour sa part, le Gouvernement avait fait le choix de rester dans le cadre de l'habilitation donnée par l'article 13, qui commande seulement d'établir la liste des emplois et des commissions compétentes.
La commission des lois a modifié, dans le projet de loi organique, l'ordonnance du 7 novembre 1958, en vue d'interdire explicitement la délégation de vote lors du scrutin destiné à recueillir l'avis de la commission compétente.
Le projet de loi ordinaire a, pour sa part, été complété afin de prévoir que le scrutin doit être dépouillé au même moment dans les deux assemblées.
Sans se prononcer sur ces deux dispositions nouvelles qui concernent le fonctionnement des deux assemblées, le Gouvernement ne peut, de façon générale, que se montrer favorable à toute disposition permettant de garantir un contrôle effectif et serein des parlementaires sur les nominations proposées.
Enfin, si le Gouvernement a proposé, dans le projet de loi ordinaire, une répartition entre les commissions des emplois et fonctions, il laisse évidemment à la sagesse des deux assemblées le soin d'adapter, si nécessaire, la ventilation réalisée aux compétences respectives des différentes commissions.
C'est ainsi, dans un esprit constructif et responsable partagé par nous tous, que j'aborde ce débat. L'adoption de ces deux textes d'application de la révision constitutionnelle marquera une nouvelle étape dans l'émergence d'un Parlement revalorisé et respecté. (Applaudissements sur les bancs des groupes UMP et NC.)
La parole est à M. Charles de La Verpillière, rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale de la République.
Madame le président, monsieur le ministre chargé des relations avec le Parlement, en vertu du pouvoir que lui confère le deuxième alinéa de l'article 13 de la Constitution, le Président de la République procède à un grand nombre de nominations.
Oui, un grand nombre : 360, si j'ai bien compté sur la liste qui vous a également été transmise, mon cher collègue.
…anticipant la première cohabitation et voulant se prémunir contre tout empiétement, a pratiquement doublé le nombre de nominations relevant du chef de l'État. (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP.)
Pendant longtemps, on a instruit le procès de ces nominations, soupçonnées d'être de complaisance (Exclamations sur divers bancs),…
…reposant sur les affinités et les sympathies plus que sur la compétence.
Le Président Nicolas Sarkozy a souhaité mettre un terme à cette présomption néfaste,…
…et instaurer ce qu'il a lui-même appelé une « République des compétences ». Ainsi, conformément à une proposition du comité Balladur, la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 a complété l'article 13 de la Constitution dans le but de soumettre les nominations aux emplois ou fonctions qui se caractérisent par « leur importance pour la garantie des droits et libertés ou la vie économique et sociale de la Nation » à un avis des commissions permanentes compétentes des deux assemblées.
En cas d'avis négatif à une majorité cumulée des trois-cinquièmes des suffrages exprimés, le Président de la République ne pourra pas procéder à la nomination envisagée.
Nous examinons deux projets de loi destinés à appliquer cette réforme, l'un organique, l'autre ordinaire. Le premier texte dresse une liste de nominations effectuées par le Président de la République qui seront désormais soumises à l'avis des commissions compétentes de l'Assemblée nationale et du Sénat ; le second tend à répartir l'examen de ces nominations entre les différentes commissions des deux chambres du Parlement.
En ce qui concerne la liste des nominations, il convient d'abord de signaler que le législateur organique a déjà par deux fois appliqué cette procédure par anticipation à des nominations. Ce fut le cas, par la loi organique du 13 janvier 2009, de la nomination du président de la commission chargée de donner son avis sur le découpage électoral, et, par la loi organique du 5 mars 2009, de la nomination des présidents des trois sociétés de l'audiovisuel public.
À cette approche pointilliste, il est proposé de substituer une approche d'ensemble, le projet de loi organique prévoyant, à l'origine, de soumettre à cette procédure 41 emplois ou fonctions. La commission, qui a approuvé cette démarche globale, a retenu un certain nombre de principes directeurs pour choisir ou non d'ajouter certains emplois ou fonctions à la liste.
Elle a ainsi d'abord pensé qu'une liste trop longue ne permettrait probablement pas d'exercer dans de bonnes conditions le nouveau pouvoir que le constituant nous a accordé : il serait dommage de banaliser cette procédure. La commission a d'autre part considéré qu'il ne serait pas souhaitable d'élargir le présent dispositif aux nominations faisant déjà l'objet d'une procédure garantissant suffisamment l'indépendance et la compétence des intéressés.
Parmi de nombreux exemples, on peut citer celui du président de la Commission nationale de contrôle des interceptions de sécurité, nommé par le Président de la République sur une liste de personnalités présentées par les plus hautes instances juridictionnelles, ou encore celui du président de la Commission consultative du secret de la défense nationale, choisi sur une liste de six membres du Conseil d'État, de la Cour de cassation ou de la Cour des comptes.
La commission a enfin considéré comme indispensable que les nominations envisagées relèvent effectivement du Président de la République, ce qui n'est pas le cas, par exemple, du président de la Commission nationale d'aménagement commercial, nommé par le Premier ministre. De même, le président de Réseau de transport d'électricité, filiale d'EDF, est nommé à l'issue d'un processus interne, le parallélisme avec la SNCF et RFF s'arrêtant donc là.
Dans ces conditions, la commission n'a souhaité étendre le contrôle du Parlement qu'à quatre nominations supplémentaires : celle du président de l'Autorité de contrôle des nuisances sonores aéroportuaires, celle du président de l'Autorité des normes comptables – à la demande du président de la commission des finances –, celle du président de la Commission nationale de déontologie de la sécurité, ainsi que celle du directeur général de l'Office national des forêts.
La commission a également ajouté à la liste prévue par le Gouvernement les quatre nominations qui ont déjà fait l'objet des deux lois organiques adoptées par anticipation en application du cinquième alinéa nouveau de l'article 13 de la Constitution relatif au président de la commission chargée du redécoupage électoral et aux présidents de France Télévisions, de Radio France et de la société chargée de l'audiovisuel extérieur de la France.
J'en viens au projet de loi ordinaire, relatif à la répartition de l'examen de ces nominations entre les commissions compétentes à l'Assemblée nationale et au Sénat. Le Gouvernement avait décidé, notamment, de rattacher tous les organismes de recherche à la commission chargée de l'enseignement supérieur et de la recherche. Nous verrons qu'une autre solution est possible, consistant à distinguer la recherche fondamentale, qui relèverait de la commission chargée de l'enseignement supérieur et de la recherche, de la recherche appliquée, qui relèverait, pour sa part, de la commission des affaires économiques.
La question se pose pour le Centre national d'études spatiales et pour l'Institut national de la recherche agronomique.
La commission a par ailleurs accédé à la demande du président de la commission des affaires économiques concernant la nomination du président de l'Autorité de sûreté nucléaire. Alors que le Gouvernement envisageait de la soumettre à la commission chargée du développement durable,…
…la commission des lois a confié cette nomination à la commission chargée de l'énergie, c'est-à-dire la commission des affaires économiques à l'Assemblée nationale. L'Autorité de sûreté nucléaire intervient en effet très en amont puisqu'elle contrôle les installations de production d'électricité.
La commission a également désigné les commissions permanentes compétentes pour les emplois ajoutés par la loi organique à la liste : la commission des finances pour l'Autorité des normes comptables, la commission du développement durable pour l'Autorité de contrôle des nuisances sonores aéroportuaires, la commission des affaires économiques pour l'Office national des forêts et la commission des lois pour la Commission nationale de déontologie de la sécurité.
La commission a enfin abordé la question, essentielle, de la procédure applicable aux délibérations des commissions permanentes sur les propositions de nomination. Ni le projet de loi organique ni le projet de loi ordinaire ne précisaient en effet de quelle façon les commissions parlementaires devraient se prononcer sur les nominations.
Lors de la réforme constitutionnelle, on aurait pu envisager de conférer un devoir de veto séparé à la commission compétente de chaque assemblée ; mais le constituant a choisi d'additionner les voix ; il y aura par conséquent un veto parlementaire dans le cas où plus des trois cinquièmes des suffrages exprimés, au total, seront négatifs.
Dès lors, il est nécessaire que les règles de procédure et de computation des voix soient identiques dans les deux chambres du Parlement.
Or le règlement du Sénat permet à ses membres de consentir des délégations de vote en commission – pratique impossible à l'Assemblée –, ce qui tend à fausser l'équilibre numérique que le constituant a souhaité instaurer entre les deux chambres. La commission a par conséquent adopté un article additionnel au projet de loi organique, modifiant l'ordonnance organique du 7 novembre 1958 autorisant exceptionnellement les parlementaires à déléguer leur droit de vote.
Il s'agit d'interdire toute délégation de vote dans les scrutins tenus en application du cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution. Cette disposition se fonde sur l'article 27 de la Constitution, qui prévoit que « la loi organique peut autoriser exceptionnellement la délégation de vote ».
D'autre part, la commission a adopté un article additionnel au projet de loi ordinaire pour assurer la simultanéité du dépouillement des scrutins dans les deux assemblées.
La commission des lois qui a, d'une part, enrichi la liste des nominations de manière mesurée et, d'autre part, apporté à la procédure applicable des garanties nouvelles, vous invite par conséquent à adopter les projets de loi organique et ordinaire dans le texte de la commission. (Applaudissements sur les bancs des groupes UMP et NC.)
J'ai reçu de M. Jean-Claude Sandrier et des membres du groupe de la Gauche démocrate et républicaine une motion de rejet préalable déposée en application de l'article 91, alinéa 5, du règlement, portant sur le projet de loi organique.
La parole est à M. François de Rugy.
Madame la présidente, monsieur le ministre, monsieur le président de la commission, monsieur le rapporteur, chers collègues, laissez-moi tout d'abord m'étonner de l'absence de Mme la ministre d'État, garde des sceaux, ministre de la justice et des libertés, puisqu'il me semblait que la tradition républicaine voulait que les questions constitutionnelles relèvent de sa compétence.
Il est vrai que, lors des précédents débats constitutionnels, nous avions déjà pu constater l'absence, pour ne pas dire l'effacement, de la garde des sceaux ; mais, à la faveur de la nomination à ce poste d'une nouvelle titulaire, nous espérions un changement.
Il n'y en a pas et cela est bien regrettable. Il va de soi qu'il ne saurait être question de remettre en cause vos talents, monsieur le ministre chargé des relations avec le Parlement,…
Il est tout de même dommage de constater que Mme Alliot-Marie, qui a tenu, paraît-il, à être nommée ministre d'État, c'est-à-dire à avoir un rang important au sein du Gouvernement, délaisse cette partie de sa fonction.
Nous voilà donc réunis pour examiner un projet censé permettre au Parlement d'exercer, selon l'expression admirable de l'ancien secrétaire d'État chargé des relations avec le Parlement, un « droit de regard » sur des nominations jusqu'alors discrétionnaires.
« Droit de regard » : arrêtons-nous un instant sur cet aveu en forme de trait d'humour sans doute involontaire, mais si conforme à la réalité du texte qui nous est soumis.
C'est devenu tellement habituel que nous devrions être blasés : encore une fois, le Gouvernement nous annonce une révolution dans les pratiques, un grand chambardement démocratique et, au final, la montagne accouche d'une souris. On amuse la galerie avec un semblant de réforme, tandis que, dans les faits, les petits arrangements entre amis perdurent voire s'intensifient.
L'actualité nous offre un exemple criant de cette incohérence entre les principes affichés et la réalité des actes : je pense au remplacement en cours du président-directeur général d'EDF.
Depuis plusieurs jours, les journaux bruissaient de rumeurs concordantes sur le remplacement programmé du PDG actuel par un capitaine d'industrie connu pour ses sympathies politiques envers la majorité actuelle ; ce n'est certes pas une tare, mais cela ne constitue pas non plus une condition suffisante pour une telle nomination.
Dimanche soir, la confirmation tombait, sous forme d'un communiqué de presse de Matignon, communiqué qui, lui, n'a pas été retiré du site officiel quelques heures après sa mise en ligne, et dont l'auteur mériterait d'être félicité, tant il lui a fallu faire montre d'équilibrisme rédactionnel.
Jugez-en un peu. Sous le titre « Le Gouvernement souhaite consulter le Parlement sur la candidature de M. Proglio à la présidence d'EDF », le communiqué précise que, dans la perspective de l'assemblée générale du 5 novembre, « l'État soutient et recommande [...] la candidature de M. Henri Proglio ». De la proposition, on passe allègrement à l'affirmation. Et le tour est joué !
Et le communiqué de préciser : « Le Gouvernement entend, sans attendre l'adoption de la loi organique qui en fera une obligation, consulter les deux assemblées sur la candidature de M. Henri Proglio. » Vraiment, le Gouvernement est trop bon ! Peu importe que la procédure de sélection n'ait connu d'autre cadre, semble-t-il, que le bureau du Président de la République, et peu importe que la sélection de M. Proglio s'accompagne d'un corollaire non discutable : son intention de conserver une fonction, certes pas exécutive mais tout de même dirigeante, dans le groupe privé qu'il dirige actuellement.
Grâce à la bonne volonté gouvernementale, le Parlement, jusqu'ici contraint d'enregistrer, aura désormais le droit de regarder. C'est sans doute votre conception du droit de regard cher à votre prédécesseur. Décider, pour notre assemblée ou pour nos collègues du Sénat, ce sera pour plus tard.
Vous allez me dire qu'un cas ne fait pas la règle. Certes. Mais je vous fais grâce de la longue litanie des nominations de fait, directement dirigées depuis l'Élysée durant les deux dernières années. On se souvient des candidatures fortement suggérées, dès le lendemain de l'élection du Président de la République, au sein de la première chaîne de télévision. Elles concernaient des personnes directement issues de son équipe de campagne. Plus récemment, on a vu le transfert, si l'on peut se permettre l'emploi d'un terme que l'on rencontre plus souvent dans les journaux sportifs, de Stéphane Richard, directeur de cabinet de Mme Lagarde, ministre de l'économie, à la direction de France Télécom, où il est, paraît-il, promis au plus bel avenir, celui de PDG. Sans s'appesantir sur la proximité entre le Président de la République et M. Richard, une proximité affichée, dont témoigne le discours prononcé lors de sa remise de légion d'honneur, on peut s'interroger sur ce dangereux mélange des genres quand on sait le rôle que joue le ministère de l'économie dans les choix qui concourent aux règles du marché des télécoms. Quand on apprend que le Président de la République est désormais, paraît-il, réticent à l'émergence d'un nouvel opérateur de téléphonie mobile, on ne peut s'empêcher d'être pris d'un doute. Pour tout dire, le soupçon est évidemment présent.
Le respect de la séparation des pouvoirs n'est décidément pas la marque de fabrique du pouvoir actuel, un autre exemple en a malheureusement fait la démonstration d'une façon caricaturale, qui confine à l'abus de pouvoir.
Je veux parler des conditions de nomination de François Pérol à la tête du nouveau groupe bancaire issu de la fusion de la Banque populaire et des Caisses d'épargne. M. Pérol est passé sans transition du poste de conseiller pour les questions économiques auprès du Président de la République à ce poste de PDG de banque. Pour tenter de parer aux questions sur ce nouveau mélange des genres, le Gouvernement n'a pas hésité à inventer une saisine de la commission de déontologie. Les membres de ladite commission ont dû rappeler publiquement – ce qui n'est pas dans leurs habitudes – qu'ils n'avaient nullement été saisis et que le Gouvernement ne pouvait absolument pas se prévaloir d'un quelconque avis, et encore moins de leur aval. De l'art de s'asseoir sur les règles en tentant de démontrer le contraire.
Mais au-delà de ces faits précis et récents – car ce sont bien des faits –, examinons le reste des nominations, notamment dans le champ du projet de loi que nous examinons ce soir.
Sans doute certains éléments ont-ils échappé à ma sagacité, mais après une simple étude des notices biographiques, je note tout de même que, sur les quarante et un emplois ou fonctions sur lesquels portent votre texte, vingt-trois au moins – et encore une fois, je ne prétends pas à l'exhaustivité – ont été confiés à d'anciens responsables ou collaborateurs ministériels.
Et dans ces vingt-trois cas recensés – j'en tiens, si vous le souhaitez, la liste à votre disposition – vingt et un ont officié dans des équipes de l'actuelle majorité.
Devant les caméras, on pratique l'ouverture, mais pour pourvoir ces postes-là, on se fait beaucoup moins iconoclaste !
Certes, il faut vous rendre cette justice : votre majorité, comme l'a dit, je crois, notre rapporteur, n'est pas la première à pratiquer, dans sa politique de nominations, une certaine préférence partisane, pour ne pas dire une préférence partisane certaine. D'autres avant vous ont usé et abusé de ce pouvoir de nomination pour promouvoir ou écarter Untel, ou encore pour récompenser tel ou tel collaborateur de longue date. Mais au moins ceux-là n'essayaient pas d'habiller leurs pratiques des oripeaux de la transparence et de la vertu !
Vous vous dites régulièrement, dans cet hémicycle et ailleurs, partisans de la concurrence. Que n'avez-vous mis le texte que vous nous proposez aujourd'hui en accord avec vos convictions affichées !
On aurait pu imaginer, par exemple, de pratiquer une véritable politique d'appels à compétences, avec profils de poste et incitations des candidats à proposer un projet pour l'organisme dont ils brigueraient la charge. Le tout, bien évidemment, en cohérence avec la volonté politique du gouvernement en place et ses priorités. L'État aurait conservé son rôle de pilote, le Gouvernement aurait été amené à expliciter ses objectifs politiques, la représentation nationale aurait pu auditionner les candidatures sélectionnées par le Gouvernement, et exprimer un véritable choix, sur la base duquel les autorités compétentes auraient exercé leur pouvoir de nomination.
Rappelons qu'une telle démarche, qui pourrait aujourd'hui apparaître totalement utopique, existait pour la nomination des PDG des chaînes de radio et de télévision publiques. Le CSA lançait un appel à candidatures et auditionnait les candidats avant de faire un choix. Mais on sait ce qu'il est advenu de cette procédure, puisque le Président de la République a décidé unilatéralement d'y mettre fin, pour nommer directement et personnellement les PDG de France Télévisions ou de Radio France.
Au lieu d'une procédure ouverte et concurrentielle, fondée sur l'évaluation d'un projet et des compétences, on convoque les commissions parlementaires permanentes –sans doute en vertu du fameux « droit de regard » – à un spectacle sans véritable enjeu.
Car votre texte ne se contente pas de laisser perdurer une situation dommageable pour notre démocratie. Il la rend encore plus insupportable en la drapant des apparences de la nouveauté et du contrôle parlementaire. À cet égard, monsieur le ministre, citer, dans cet hémicycle, sur ce sujet-là, l'expression de « République irréprochable », il fallait oser ! Vous l'avez fait, et je ne crois pas que c'était très bienvenu.
En conditionnant le rejet d'une candidature proposée par le Gouvernement à un vote des trois cinquièmes des membres de la commission compétente, vous avez vidé de sa substance une idée que je crois partagée sur ces bancs, toutes tendances confondues. Vous avez, encore une fois, gâché une occasion de faire progresser réellement la pratique démocratique dans notre pays.
C'est tellement vrai que, amené à se justifier des conditions, très comparables, de nomination des présidents des chaînes publiques de radio et de télévision, le Président de la République lui-même a été amené à décrire un système en réalité très différent de celui qui nous est proposé ici.
C'était à la télévision – comme toujours, avec le Président de la République –, en avril dernier. Reportons-nous quelques instants, j'imagine que vous n'y verrez pas d'inconvénient, à la parole présidentielle : je sais que vous y êtes, en général, très attachés.
Évoquant le nom du candidat proposé par le Gouvernement et approuvé par le CSA, le Président précisait devant des millions de téléspectateurs : « Ce nom part aux commissions des affaires culturelles de l'Assemblée nationale et du Sénat et, tenez-vous bien » – le conseil est présidentiel, ce n'est pas moi qui insiste, même si, avec Nicolas Sarkozy, c'est vrai, il faut parfois se tenir, voire se pincer – « tenez-vous bien, disait le président, ce nom doit être accepté à la majorité des trois cinquièmes, l'opposition doit être d'accord avec la majorité pour accepter le nom ».
De deux choses l'une, mes chers collègues. Soit le Président de la République exprimait alors le fond de sa pensée, et dans ce cas il est encore temps de rédiger votre texte pour le mettre en conformité avec le discours présidentiel, soit Nicolas Sarkozy a menti aux Français.
Comme je suis plutôt magnanime, je vous suggère de retenir la première de ces deux hypothèses. Il nous faut, dans ce cas, amender la Constitution.
C'est la voie que je vous propose, ce qui rend bien entendu inutile l'examen de ce projet de loi, et c'est la raison pour laquelle je vous engage à voter cette motion de rejet préalable.
Je ne suis saisie d'aucune demande d'explication de vote sur la motion de rejet préalable.
(La motion de rejet préalable, mise aux voix, n'est pas adoptée.)
Dans la discussion générale commune, la parole est à M. Jean-Christophe Lagarde.
Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, le contrôle par les assemblées parlementaires du pouvoir de nomination du Président de la République a sans doute constitué l'une des avancées essentielles de la révision constitutionnelle votée voici maintenant plus d'un an par le Congrès.
Par le passé, en effet, les nominations à la tête des grandes entreprises publiques ou des autorités administratives indépendantes étaient systématiquement suspectées, et parfois à juste titre, d'être des nominations de complaisance, voire de connivence, les résultats de marchés passés dans l'obscurité des coulisses du pouvoir. Désormais, et en vertu de la nouvelle rédaction de l'article 13 de la Constitution, les personnes pressenties pour exercer une fonction déterminante, soit pour la garantie des libertés publiques, soit pour la vie économique et sociale de la nation, sont tenues de présenter leur projet devant les commissions permanentes compétentes des deux assemblées.
Nous-mêmes, parlementaires, n'aurons pas seulement à nous prononcer sur la compétence du candidat pressenti et sur la pertinence de son projet. Nous disposerons également de la possibilité d'opposer, à la majorité des trois cinquièmes, notre veto à une nomination proposée par le Président de la République.
Si l'ambition de voir le Parlement plus étroitement associé aux nominations décidées par celui-ci nous a tous rassemblés lors des débats préalables à la révision constitutionnelle, tel n'a pas été le cas du seuil de voix au-delà duquel les commissions permanentes sont en mesure d'opposer leur veto à une nomination.
Certains ont ainsi mis en avant le caractère prétendument inatteignable de la barre des trois cinquièmes des voix, compte tenu notamment de la discipline de vote que l'on a coutume d'observer dans nos assemblées.
Je veux dire ici que la discipline de vote ne sera pas de mise au sein du groupe Nouveau Centre, et j'espère que tout le monde s'appliquera cette obligation éthique. Car ces nominations ne relèvent pas d'un choix politique, mais d'un choix personnel de chacun des parlementaires. On peut avoir une autre conception du mandat parlementaire, et penser qu'on est soumis à son parti. Ce n'est en tout cas pas la règle qu'appliquera le Nouveau Centre. Et je suis sûr que, dans la majorité, chacun saura faire de même.
S'il est préférable qu'il en soit ainsi, c'est aussi parce qu'il faut que l'on applique les mêmes règles de vote au Sénat. Vous avez abordé ce sujet, monsieur le ministre. Pour nous, cela exclut toute possibilité de vote par procuration, lequel encouragerait, là encore, une discipline de vote qui n'a pas lieu d'être dans cette affaire.
Pour notre part nous pensons que ce serait prendre un risque non négligeable que d'offrir à l'opposition, quelle qu'elle soit, le pouvoir de bloquer à elle seule toute une série de nominations et de paralyser par ricochet plusieurs institutions ou entreprises publiques que nous nous accordons pourtant à reconnaître comme essentielles pour la garantie des droits et libertés, ou pour la vie économique et sociale de la nation.
J'ajouterai également que l'état actuel des textes laisse ouverte la possibilité que soit rendu un avis défavorable à la majorité simple, sans pour autant que les commissions soient en mesure d'opposer leur veto. Très franchement, si un tel vote ne lierait certes pas le pouvoir exécutif, il n'en demeure pas moins qu'il fragiliserait considérablement la nomination envisagée par le Président de la République. J'observe d'ailleurs, chers collègues, que lorsque les commissions des affaires économiques ont, en décembre dernier, rendu un avis défavorable pour la nomination du président du Haut Conseil des biotechnologies, l'exécutif, le Président de la République, a alors proposé un nouveau candidat, et ce alors qu'il n'y était nullement tenu.
Vous pouvez railler, monsieur de Rugy, le fait que la nomination – supposée – de M. Proglio à la tête d'EDF va être soumise au Parlement, alors que ce n'est nullement une obligation. Mais, dans votre démonstration, j'ai entendu exactement l'inverse. Parce que, après tout, le Gouvernement pouvait retarder la présentation de ce projet de loi et nommer le président d'EDF sans nous consulter.
Mais c'est bien ce qu'il a fait ! La nomination est déjà décidée. Cette consultation est un simulacre.
Cette consultation est donc un choix plutôt vertueux. Je veux le souligner ici, parce que, à force de faire montre de vertu en dénonçant l'imperfection de ce que nous faisons aujourd'hui, on oublie que nous sortons d'un système totalement antidémocratique.
L'avancée que constitue pour notre démocratie le contrôle par le Parlement des nominations décidées par le Président de la République est donc bel et bien réelle. Et je renouvellerai à ce titre, monsieur le ministre, au nom des députés du Nouveau Centre, notre totale adhésion à l'esprit des projets que vous défendez ce soir devant nous.
Toutefois, et sans rien renier de notre vote lors de la révision constitutionnelle, il y a probablement lieu de regretter que l'objectif de clarification des compétences respectives du Président et du Premier ministre en matière de nominations que s'était fixé le comité Balladur n'ait pu être atteint. La juxtaposition des articles 13 et 21 de la Constitution maintient ainsi une ambiguïté, le Premier ministre nommant en effet aux emplois civils et militaires sous réserve de l'article 13, lequel donne au Président compétence pour nommer aux emplois civils et militaires de l'État.
Dès lors, il est difficile d'apprécier le périmètre des nominations méritant d'intervenir après avis du Parlement, tant le champ du pouvoir du Président de la République semble, en la matière, compliqué à cerner avec exactitude. À une première liste d'emplois ou fonctions fixée par l'article 13 de la Constitution, il faut ainsi ajouter celle contenue dans l'ordonnance organique du 28 novembre 1958 puis celle du décret en conseil des ministres du 29 avril 1959 ; il convient encore de recenser tous les emplois pourvus sur décret du Président de la République en vertu d'une disposition législative, voire réglementaire, spécifique.
Il est d'ailleurs regrettable, monsieur le ministre – mais je crois que vous partagez mon opinion –, que la liste des emplois pourvus par nomination du Président de la République n'ait été communiquée à la commission des lois que vendredi dernier, à quelques heures de la fin du dépôt des amendements, alors que la demande en avait été faite au Gouvernement plusieurs jours auparavant.
Quand bien même la porosité des limites respectives des pouvoirs de nomination du Président et du Premier ministre posait problème essentiellement en période de cohabitation, situation appelée à ne plus se renouveler depuis l'introduction du quinquennat, une entreprise de clarification aurait sans doute été utile en préalable à l'examen de ce projet de loi organique. Je souhaiterais, monsieur le président de la commission des lois, que nous puissions nous y livrer ultérieurement, et clarifier par une loi, ainsi que l'avait proposé le comité Balladur, les compétences respectives du Président et du Premier ministre.
Tel n'est pas le strict objet du débat qui nous occupe ce soir ; aussi, je souhaite concentrer mon propos sur deux autorités administratives indépendantes qui apparaissent comme les grandes absentes de la liste dressée par ce projet de loi organique : la Commission nationale informatique et libertés et la Commission consultative du secret de la défense nationale.
S'il semble acquis que la CNIL participe dans notre pays à la garantie effective des droits et libertés fondamentales,…
…l'argument opposé à son inscription sur la liste annexée au projet de loi organique consiste à mettre en avant le fait que l'exécutif n'en désigne pas le président, mais se contente – et c'est déjà beaucoup – d'y nommer trois personnalités qualifiées par leur connaissance de l'informatique ou des questions touchant aux libertés individuelles, les membres de la CNIL élisant à leur tour leur président. Pour notre part, nous pensons que cette opinion procède d'une lecture minimaliste de l'article 13, et que l'esprit et la logique de la révision constitutionnelle conduisent bien plus à ce que ces trois personnalités qualifiées ne puissent être nommées qu'après avis des commissions permanentes. On m'opposera qu'elles ont déjà été « filtrées » par ailleurs. Il n'en reste pas moins que nous avons vocation à émettre un avis, voire un veto, sur la nomination des membres de la CNIL, qui procèdent eux-mêmes ensuite à l'élection de son président, alors même que cette élection peut être acquise à une voix.
Concernant la Commission consultative du secret de la défense nationale, alors que nos récents débats sur la loi de programmation militaire ont démontré toute la tension qui peut exister entre la préservation du secret de la défense nationale et la protection des droits et libertés, il serait tout à fait anormal que les nominations en son sein échappent au contrôle du Parlement. En effet, même si celle-ci est réduite, le Président dispose en la matière d'une marge d'appréciation dans la mesure où il désigne trois membres de la commission, dont son président et son vice-président, sur la base d'une liste de six noms établie de manière conjointe par le Conseil d'État, la Cour de cassation et la Cour des comptes. À notre sens, l'existence d'un pouvoir discrétionnaire du chef de l'État justifie, là aussi, que la nomination n'intervienne qu'après avis des commissions compétentes en matière de libertés publiques. Là encore, on pourrait me dire que puisque la Cour de cassation, le Conseil d'État et la Cour des comptes ont opéré un premier filtrage, nous avons des garanties. Eh bien non ! Puisque le Président de la République choisit librement parmi les propositions de nomination qui lui sont faites, comme il le fait dans d'autres situations. Je ne vois pas pourquoi les commissions permanentes de nos assemblées ne pourraient pas auditionner et émettre, comme prévu par la Constitution, un avis sur les nominations par le Président de la République.
Monsieur le ministre, mes chers collègues, ce projet de loi organique consacre incontestablement une avancée significative dans le fonctionnement de nos institutions et de notre démocratie.
Ceux qui veulent le nier oublient qu'ils n'ont jamais rien fait en leur temps. Ceux qui souhaiteraient pouvoir bloquer les nominations par des majorités faciles à trouver sont de mauvaise foi. Si les députés du Nouveau Centre soutiennent résolument l'esprit de ce projet de loi, dans la droite ligne de leur vote lors de la révision constitutionnelle, nous formons toutefois le voeu que cet examen soit marqué du sceau d'une lecture ambitieuse de la Constitution révisée et non d'une simple lecture minimalistedes points que j'ai soulevés. (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP.)
Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, la Constitution du 4 octobre 1958 a scellé l'avènement de la Ve République. Cette constitution a offert à notre pays une stabilité institutionnelle historique. Pour preuve, la Ve République a traversé sans vaciller cinq alternances politiques et trois périodes de cohabitation.
En cinquante ans, des adaptations furent néanmoins nécessaires.
En 1962, le général de Gaulle initiait la présidentialisation du régime par l'élection au suffrage universel direct du Président de la République. La pratique du pouvoir par ses successeurs, à l'exclusion notable des périodes de cohabitation, a renforcé cette présidentialisation sans apporter de véritables contrepoids parlementaires. Seule la réforme constitutionnelle de 1974 autorisant la saisine du Conseil constitutionnel par des parlementaires s'est efforcée de lutter contre ce déséquilibre des pouvoirs.
La réforme constitutionnelle de 2000, avec l'établissement du quinquennat, a représenté l'aboutissement même du changement de nature de notre régime.
Si cette « mainmise » de l'exécutif sur le législatif doit s'apprécier dans un contexte historique, au regard notamment des errances parlementaristes de la IVe République, force est de constater qu'il était devenu nécessaire d'adapter notre constitution au contexte de ce début de siècle. C'est l'objet de la loi constitutionnelle de modernisation des institutions de la Ve République que nous avons adoptée en Congrès le 21 juillet 2008.
Cette importante réforme, dont certaines dispositions étaient souhaitées par des parlementaires de tout bord politique, rééquilibre les pouvoirs, garantissant encore plus de démocratie. Les compétences du pouvoir législatif sont notamment élargies et renforcées, la procédure législative remaniée, et les rapports entre l'exécutif et le législatif réaménagés au profit de ce dernier.
C'est sur la base de cette réforme constitutionnelle du 23 juillet 2008 que nous examinons deux projets de loi, l'un organique, l'autre ordinaire, venant en application du cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution.
Mes chers collègues, nous pouvons nous réjouir de la mise en oeuvre dans un délai raisonnable des souhaits que nous avions formulés lors de cette révision constitutionnelle. Elle va ouvrir de nouveaux droits au Parlement pour plus de démocratie.
Ces deux textes sont caractéristiques de l'esprit même de la réforme constitutionnelle de l'été 2008 voulue par le Président de la République en ce qu'ils lient le pouvoir de nomination de ce dernier à l'avis des parlementaires. Ils constituent donc une reconnaissance pour notre assemblée et une nouvelle marque de confiance accordée à ses représentants.
Les esprits chagrins qui doutaient, il y a un an, des réels bénéfices que le Parlement tirerait de la réforme constitutionnelle…
…en sont aujourd'hui pour leurs frais : cette nouvelle responsabilité confiée aux députés et sénateurs participe, de façon concrète et constructive, au rééquilibrage nécessaire que nous appelions tous de nos voeux, quelle que soit la couleur des bancs sur lesquels nous sommes assis.
Trop longtemps considérées comme le fait du prince, quel que soit le « prince » au pouvoir d'ailleurs, les nominations seront demain débattues, soupesées, partagées avec l'ensemble des parlementaires.
Pour reprendre le discours fondateur du Président de la République, prononcé à Épinal en juillet 2007, nous allons « sortir de la République des connivences pour rentrer dans la République des compétences »,…
…ce qui nous permettra enfin « d'en finir, à chaque alternance politique, avec cette valse des responsables qui nuit tant à la continuité de l'action ».
Le contrôle des nominations est donc une avancée indéniable. Les parlementaires de la majorité, comme ceux de l'opposition, auront désormais leur mot à dire.
Sans revenir sur un débat qui a déjà eu lieu, je sais que l'opposition regrette toujours – elle l'a exprimé lors de l'examen de ces deux textes en commission – qu'il faille, pour émettre un avis défavorable à une nomination, une majorité qualifiée correspondant aux trois cinquièmes des suffrages exprimés par les commissions des deux chambres. (« En effet ! » sur les bancs du groupe SRC.) Pour ma part, je pense que cette exigence d'une majorité qualifiée était nécessaire pour ne pas tomber dans un blocage purement politique.
Une telle procédure, loin d'être factice, sera bel et bien fonctionnelle et opérationnelle. Alors non, il n'y a rien de surprenant à ce que le contrôle des nominations effectuées par le Président ne donne pas un droit de veto à l'opposition. Cela dit, avec la publicité des auditions, sauf dans certains cas liés à la préservation du secret professionnel ou du secret de la défense nationale, croyez bien, mes chers collègues, qu'il serait difficile à l'exécutif de confirmer la nomination d'un candidat qui aurait eu une audition agitée. Comme le rappelait un éminent professeur de droit constitutionnel, « ce pouvoir de contrôle parlementaire est donc réel et redoutable ».
Notre rapporteur, dont je salue le travail, a proposé, ce que la commission a accepté, de passer de quarante et une nominations dans le texte du Gouvernement à quarante-neuf. Avec sagesse, et je suis d'accord avec lui, il a souhaité que le nombre de nominations concerné soit limité, faute de quoi nous aurions eu de la peine à exercer correctement et efficacement ce nouveau pouvoir.
De même, je crois qu'il a eu raison de ne pas élargir la compétence des commissions permanentes aux nominations faisant déjà l'objet d'une procédure garantissant suffisamment l'indépendance des membres d'une institution, comme la CNIL pour ne citer qu'elle.
Enfin, je voudrais insister sur la question essentielle des modalités d'organisation du scrutin dans les commissions permanentes. Je crois que celle-ci va faire l'unanimité au sein de notre hémicycle. Nous avons tous conscience qu'elle pourrait être fatale à notre assemblée, car elle pourrait modifier les équilibres instaurés entre les représentants du peuple que nous sommes et les représentants des territoires que sont les sénateurs. En l'absence de modification du nombre des commissions permanentes au Sénat, resté à six alors que notre assemblée en compte désormais huit, il existe un vrai risque que certaines commissions permanentes du Sénat pèsent davantage que celles de l'Assemblée nationale lors d'un vote sur une nomination, ce qui serait inacceptable.
Un accord entre l'Assemblée et le Sénat sera donc indispensable. Il vous faudra, monsieur le ministre, convaincre les membres de la Haute assemblée, que vous connaissez très bien pour en avoir été un éminent représentant. Nous comptons sur vous. Il est essentiel que les procédures de vote respectent le parallélisme des formes entre les deux assemblées. C'est pourquoi je suis très favorable à l'article 3 du projet de loi organique issu de la commission des lois, qui complète l'article 1er de l'ordonnance du 7 novembre 1958 en interdisant les délégations de vote lors d'un scrutin destiné à recueillir l'avis de la commission permanente compétente de chaque assemblée sur une proposition de nomination.
De même, je suis très favorable à l'article 3 du projet de loi introduit par un amendement de notre rapporteur, qui impose la simultanéité des dépouillements des scrutins dans les deux assemblées. En effet, le risque était grand qu'un décalage dans le dépouillement engendre des pressions sur l'assemblée appelée à voter.
Mes chers collègues, avec ces deux textes, le Parlement pourra, pour la première fois, donner un avis sur quarante-neuf nominations effectuées par le Président de la République, qu'elles concernent des représentants de l'État dans les hautes autorités administratives indépendantes ou à la tête de grandes entreprises publiques. Je vous invite donc à voter ces deux textes afin que les nominations aux fonctions les plus importantes de l'État se fassent sur des critères de compétence et non plus sur des critères de proximité avec le pouvoir politique en place. (Applaudissements sur les bancs des groupes UMP et NC.)
Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, soyons pragmatiques : l'introduction de ce nouvel alinéa dans l'article 13 de la Constitution fut un progrès. Minime certes, mais mieux vaut une association restreinte du Parlement au processus des nominations présidentielles que pas d'avis du tout.
Ce satisfecit de principe ne suffit pourtant pas à masquer notre reproche principal : avoir prévu une majorité des trois cinquièmes pour qu'un veto soit opposé revient à vider la procédure de son efficacité. Arnaud Montebourg, intervenant à la tribune au moment de la révision constitutionnelle sur ce point précis, avait indiqué que, pour s'opposer à une nomination, il faudrait que les députés socialistes, par exemple, réussissent le tour de force de convaincre onze sénateurs et vingt-sept députés de la majorité, soit trente-huit parlementaires par essence peu enclins à s'opposer à une nomination présidentielle.
Vous le savez, lors des débats constitutionnels du printemps 2008, nous avons milité à l'inverse pour que la majorité des trois cinquièmes soit exigée pour la ratification. Cette démarche aurait revêtu une autre signification puisqu'il aurait fallu, dans ces conditions, que la personnalité proposée emporte l'adhésion au-delà de la simple majorité en place.
Vous avez rejeté cette proposition de bon sens, continuant à répéter qu'une telle réforme aurait pour conséquence d'« encadrer » le pouvoir de nomination du Président. Ce faisant, vous donniez raison à Machiavel : « gouverner, c'est faire croire » !
En réalité, telle qu'elle est aujourd'hui prévue, cette réforme n'aura aucun effet car le fait majoritaire fonctionnera pleinement.
Il suffit de voir par exemple la composition du Conseil constitutionnel, où huit des neufs conseillers – je n'intègre pas les anciens Présidents de la République – sont de droite ou nommés par la majorité de droite. C'est donc un euphémisme d'affirmer que le groupe SRC est extrêmement sceptique sur votre projet de loi organique.
Néanmoins, le débat en commission a éclairé d'un jour nouveau l'une des ambitions de la révision de l'article 13, ambition qui était de redéfinir précisément les nominations relevant du Président de la République et du Premier ministre.
En effet, selon la Constitution, contrairement aux nominations faites par le Premier ministre, qui sont la règle, celles relevant du Président, qui sont l'exception, sont soumises à contreseing.
Une telle répartition découle de l'article 20 de la Constitution, qui prévoit que c'est le Gouvernement, et non pas le Président, qui dirige la politique nationale et qui « dispose de l'administration ». Il est donc bien normal que ce soit pour l'essentiel le Premier ministre qui procède à des nominations.
Mais, dans la pratique, la confusion règne, au point que notre rapporteur a pu nous indiquer qu'il voulait bien s'« engager à présenter un état des lieux, mais seulement en ce qui concerne les nominations qui sont prévues par une norme écrite car vous savez que certaines d'entre elles ne reposent pas sur un texte, et une liste exhaustive serait donc aléatoire ».
Je note, monsieur le ministre, que nous attendons toujours cet état des lieux. Je dis cela parce que, vendredi dernier, nous avons reçu une liste très longue – j'ai compté 518 nominations – du Secrétariat général du Gouvernement. En recoupant cette liste avec celle figurant dans le projet de loi, j'ai constaté avec surprise que certains des organismes figurant dans votre texte n'apparaissaient pas dans la liste du Secrétariat général du Gouvernement. C'est le cas – mais peut-être ai-je fait une erreur – du président du conseil d'administration de l'Agence d'évaluation de la recherche et de l'enseignement supérieur. Il en est de même du Président de Radio France. Ce sont pourtant des nominations auxquelles procède le Président de la République.
Il faut donc nous rendre à cette incroyable évidence : notre assemblée est incapable d'établir une liste exhaustive des emplois pourvus par décret présidentiel.
Il y avait pourtant là, monsieur le rapporteur, une vraie opportunité : faire la clarté, si ce n'est remettre de la rigueur dans les interventions respectives du Président de la République et du Premier ministre.
Il fallait, monsieur le rapporteur, en finir avec cette répartition byzantine qui voit certains emplois non explicitement mentionnés par la Constitution mais qui entrent dans le champ de nomination du Président de la République tantôt visés par une disposition organique, tantôt visés par des dispositions réglementaires. Je sais – et notre rapporteur l'a justement rappelé – que François Mitterrand porte une part de responsabilité dans cet état de fait. Mais cette situation présente un avantage, reconnaissons-le, pour tous les Présidents de la République.
La loi organique que nous examinons était l'occasion de mettre enfin un terme à cette confusion ou à ce système « complexe et opaque », pour reprendre les mots de Jean-Luc Warsmann à l'occasion de la révision constitutionnelle. Malheureusement, cette occasion n'a pas été saisie et l'objectif reste à atteindre.
Dès lors, nous sommes fondés à nous interroger sur les critères qui ont prévalu pour l'élaboration de la liste des organismes qui figurent dans ce projet de loi
Prenons le cas des trois agences de sécurité sanitaire : l'Agence française de sécurité des aliments, l'Agence française de sécurité sanitaire des produits de santé, l'Agence française de sécurité sanitaire de l'environnement et du travail. Pour chacune d'entre elles, le code de la santé publique énonce que « le directeur et le président du conseil d'administration sont nommés par décret », sans autre précision. Dans la pratique, nous constatons que les directeurs généraux sont nommés par décret du Président de la République
Il y a là une interprétation extensive du code de la santé puisque le texte ne précise pas que la nomination relève du Président de la République. La logique au regard de la Constitution, c'est que ce soit le Premier ministre.
C'est vrai aussi pour les présidents des conseils d'administration de ces agences sanitaires. Pourtant, aucune de ces agences, monsieur le ministre, ne figure dans votre liste. Pourquoi ?
À l'inverse, nous trouvons dans votre texte l'Autorité des marchés financiers, dont le texte du 1er août 2003 révèle que la désignation du président par le chef de l'État n'a aucun fondement textuel explicite.
Au final, comme je l'avais indiqué lors de l'examen en commission, les projets de loi qui nous sont soumis s'avèrent bien étriqués et loin, très loin, de combler les attentes qu'on pouvait légitimement placer en eux. Ils sont amputés sur un plan arithmétique, ce qui serait sans doute un moindre mal s'ils n'étaient pas anémiés sur un plan qualitatif.
Je prends un autre exemple symptomatique. Il est certes intéressant que nous ayons à nous prononcer sur la nomination du président de Météo France, mais l'enjeu est limité. En revanche, aucun contrôle n'est envisagé pour la désignation du président de la Commission nationale de contrôle des interceptions de sécurité.
La « protection des libertés publiques » était pourtant le coeur de la démarche poursuivie par le comité Balladur dans ses recommandations sur la modification de l'article 13. Cette ambition l'avait conduit à élaborer une liste d'une trentaine d'organismes oeuvrant dans le domaine de la défense du pluralisme qui devaient être concernés. Mais votre projet n'en retient que huit. Et encore en intégrant le Comité consultatif national d'éthique, ce qui, vous en conviendrez, implique une acception très large de la notion de pluralisme.
Par contre, outre celui dédié aux interceptions de sécurité, d'autres organismes ont disparu. Je cite pour mémoire la Commission nationale des comptes de campagne et des financements ou la Commission consultative du secret de défense nationale. De même votre texte est-il épuré sur le volet « régulation des activités économiques ». C'était pourtant le second domaine pour lequel le comité Balladur réclamait un véritable « encadrement ». De fait, il suggérait une liste cohérente, assez courte, qui comprenait par exemple la commission des participations et des transferts, qui a disparu du projet de loi organique.
En conclusion, monsieur le ministre, vous avez compris notre peu d'appétence envers un texte qui organise une procédure illusoire dans le cadre de laquelle le Parlement n'a pas réellement la capacité de s'opposer à la proposition présidentielle, qui ne fixe pas de critères précis dans la définition du champ des nominations soumises au Parlement et qui se refuse à clarifier la répartition des compétences au sein de l'exécutif. (Applaudissements sur les bancs du groupe SRC.)
Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, permettez-moi tout d'abord de m'étonner du calendrier retenu par le Gouvernement pour mettre à l'ordre à jour les lois organiques d'application de la réforme constitutionnelle de 2007. Dans cette réforme, nous considérions qu'il y avait au moins une disposition – peut-être la seule – positive : le référendum d'initiative populaire.
Tout se passe comme si le Gouvernement souhaitait retarder au maximum l'échéance de l'institution du référendum d'initiative populaire.
C'est pareil ! Nous regrettons que cela n'ait pas encore été mis à l'ordre du jour. De nombreuses municipalités, de droite comme de gauche, organisent en ce moment même une votation citoyenne sur l'avenir d'un service public qui nous est cher, celui de La Poste.
Sans cette loi organique, cette consultation populaire n'a pas de valeur juridique. Vous me permettrez donc d'appeler ce soir tous les citoyens qui le peuvent à s'exprimer à l'échelon municipal pour défendre le statut public de La Poste. Nous constatons la lenteur avec laquelle cette disposition constitutionnelle, qui avait été pourtant annoncée à grand renfort médiatique, est traitée. C'est le résultat d'une stratégie délibérée du Gouvernement.
Un sondage très récent paru dans un quotidien du matin dont je tairai le nom indique que 75 % des sondés sont défavorables au changement de statut de cette entreprise publique, symbole du service public français.
Il indique également que 61 % des répondants voteraient « non » si un tel référendum était institutionnellement possible.
Encore faudrait-il donner aux citoyens les moyens de s'exprimer par un vote en dehors des seules élections, des manifestations ou de l'action syndicale, qui n'ont de toute façon aucune valeur à vos yeux.
Mais, en lieu et place de l'extension du référendum, que nous aurions souhaitée, nous discutons ce soir d'une procédure de ratification parlementaire de nomination à certains emplois par le Président de la République. Ce qui est présenté comme une avancée majeure pour le pouvoir du Parlement n'est, à nos yeux, ni plus ni moins qu'un gadget.
Les commissions compétentes des deux chambres devront réunir trois cinquièmes de suffrages négatifs pour s'opposer à une nomination présidentielle. Autant dire que cela n'arrivera jamais – je suis prêt à prendre le pari ce soir qu'il n'y aura aucun contrôle parlementaire réel des nominations.
Quelle avancée pour les droits du Parlement ! Quel rééquilibrage de nos institutions ! C'est ce qui avait été vanté et mis en exergue ! C'est pourtant ce type de mesure fantôme qui fait dire aux membres du Gouvernement et de la majorité que les pouvoirs des parlementaires ont été considérablement augmentés par la loi de modernisation des institutions de la Ve République. Les députés communistes, républicains et du parti de gauche ne sont pas dupes et ne comptent pas donner quitus à Nicolas Sarkozy dans cette opération de communication.
Au moment de l'examen du texte de loi en première lecture dans cette enceinte, nous avions proposé que ce soient l'ensemble des emplois nommés par le Président de la République qui fassent l'objet d'un contrôle parlementaire. Il n'en est rien.
Cela aurait peut-être servi à quelque chose, justement !
Les deux projets de loi dont nous discutons établissent une liste arbitraire de postes sur lesquels les parlementaires auront un modeste droit de regard. Pourquoi seulement ces postes ? Quel a été le critère de sélection ?
Pourquoi des postes importants exigeant impartialité et indépendance vis-à-vis de l'institution présidentielle ont-ils été écartés ? Qui a présidé à cette sélection ? Pourquoi l'étude d'impact, jointe au projet de loi, ne mentionne-t-elle pas ces postes ? Et d'ailleurs, qui est l'auteur de cette étude ? Il y a fort à parier que ce sont les propres services du ministère. L'auteur de l'étude d'impact est donc peu ou prou le même que celui du projet de loi qu'elle est censée « auditer » en toute indépendance. À part cela, tout va bien ! Et vous pouvez encore parler d'indépendance sans rougir !
Le projet ne se penche que sur les nominations au sein d'autorités administratives indépendantes ou de certaines entreprises publiques, écartant, de fait, les emplois les plus importants dans le fonctionnement de l'appareil d'État, à savoir ceux de directeur d'administration centrale, de préfet ou de diplomate. Avec une procédure aussi peu contraignante et qui rend tout veto parlementaire quasi impossible, il n'aurait pourtant pas été très risqué d'introduire ces emplois dans la loi ordinaire.
Le Parlement n'aura aucun droit de regard sur ces nominations stratégiques qui exigeraient pourtant impartialité, compétence et indépendance.
Pour ces postes-là, le chef de l'État, sorte de roi thaumaturge faisant fi de la séparation des pouvoirs, conservera toutes ses prérogatives, sans s'encombrer du Parlement. Par conséquent, l'audition des candidats par les commissions concernées n'aura même pas lieu, elle qui n'est pourtant qu'un simple exercice, et non le grand oral qui conviendrait à une pratique réellement démocratique et parlementariste et qui validerait une démarche sérieuse et volontariste.
Les députés communistes avaient également proposé que le droit de veto soit valable à la majorité simple, ce qui aurait eu le mérite de le rendre opérant sans brider les pouvoirs du Président de la République, qui peut s'appuyer sur sa majorité. C'était beaucoup trop demander.
Il est à noter que la commission de la défense nationale et des forces armées n'est pas concernée par ce projet de loi ; elle devient de fait une sous-commission, qui n'a visiblement pas son mot à dire sur les nominations.
Tout aussi étrange : le Gouvernement inscrit dans un projet de loi organique des postes qu'il entend par ailleurs supprimer. Ainsi, qu'en sera-t-il des postes de Défenseur des enfants, de Médiateur de la République ou de président de la Commission nationale de déontologie et de sécurité ? On exige une fois de plus des parlementaires qu'ils votent un texte qui sera mensonger sur ces questions, qui grave dans le marbre de la loi des postes que le chef de l'État compte rayer d'un trait de plume ! Ici aussi se manifeste un dédain du Parlement. Il est malheureux de constater à quel point la représentation nationale est méprisée par un exécutif qui navigue à vue.
Ce projet de loi met en lumière tous les défauts que nous avions dénoncés lors de la discussion de la loi de modernisation des institutions de la Ve République : tromperie sur la marchandise, partialité, double jeu, double langage et affichage.
Nous avions déploré que la réforme constitutionnelle ouvre la voie à une véritable gadgetisation de nos institutions. Ce projet de loi en est l'illustration parfaite. Il va donc de soi que les députés communistes, républicains et du parti de gauche voteront contre ce texte. (Applaudissements sur les bancs des groupes GDR et SRC.)
Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, souvenez-vous : le 8 janvier 2008, dans une conférence de presse, Nicolas Sarkozy, plagiant Edgar Morin, annonçait une nouvelle « politique de civilisation ».
La politique de civilisation, disait le Président de la République, c'est « rétablir des normes, des critères, des repères ». Et dans la foulée, à la grande surprise de Mme Albanel, ministre de la culture et de la communication qui avait été soigneusement tenue à l'écart, il annonçait la suppression de la publicité sur les chaînes de télévision publiques…
… et la nomination du président de France Télévisions non plus par le CSA, mais par lui-même en conseil des ministres. La politique de civilisation du Président trouvait donc là sa traduction audiovisuelle.
Rétablir des normes : le fait du prince ;
Rétablir des critères : la docilité ;
Rétablir des repères: la défunte ORTF, où le menu du journal télévisé se faisait à l'Élysée ou à Matignon.
La politique du Gouvernement pour France Télévisions est peut-être la plus belle illustration de ce que le Président de la République entendait alors faire de son pouvoir de nomination. Non un outil permettant de nommer ceux qui ont fait leurs preuves, mais plutôt un instrument au service d'un pouvoir qui ne supporte aucune contestation, aucune limite.
Il aura fallu l'acharnement de l'opposition et l'esprit rebelle de certains de nos collègues de la majorité sur la loi de l'audiovisuel public pour que le Gouvernement consente à encadrer ce pouvoir de nomination qui dérivait....Mais je crains que l'on ne se soit, à dessein ou non, arrêté à mi-chemin. Nous abordons ce soir la mise en oeuvre de l'un des points-clés de la réforme constitutionnelle, qui s'inspire lointainement de procédures analogues existant aux États-unis avec la consultation du Senate Judiciary Committee avant la nomination à certains emplois publics par le président des États-Unis.
C'est un exemple parmi d'autres du consensus qui peut régner entre la majorité et l'opposition sur les principes exposés, mais aussi du désaccord, malheureusement, qui existe entre nous quant à la mise en oeuvre de ces principes, surtout lorsque, comme nous pouvons le constater, la pratique tourne le dos aux intentions initiales.
Le comité Vedel avait déjà relevé que la compétence générale reconnue en matière de nomination au Président de la République présentait « le double défaut d'être largement nominale et de s'exercer en outre dans une certaine confusion ».
En toute sincérité, nous pensons que la modification apportée à l'article 13 constitue un progrès : un débat est toujours plus utile que l'absence de débat. Cela répond à une aspiration largement exprimée par nos concitoyens : plus de transparence. Les Français veulent avoir la garantie que les nominations aux plus hautes responsabilités ne relèvent pas seulement du fait du prince et du bal des courtisans. Les Français veulent avoir la garantie qu'elles reposent bien sur la seule compétence des personnes ainsi désignées. Et qui mieux que nous est à même d'évaluer cette compétence ?
Les auditions parlementaires présentent effectivement plusieurs avantages indéniables par rapport au système actuel de nomination. Elles interviendront en effet à l'issue d'un processus plus transparent et les personnes pressenties seront contraintes d'exposer leur conception de leur rôle futur et la manière dont elles envisagent de remplir leurs fonctions. Dont acte.
Hélas, trois fois hélas, les débats qui ont eu lieu lors de l'examen de la loi constitutionnelle ont démontré que vous n'étiez pas prêts à mener vos bonnes intentions jusqu'à leur terme. La majorité a verrouillé le dispositif au-delà du raisonnable, en imposant pour le veto la majorité des trois-cinquièmes. Nous le déplorons.
En effet, si une majorité simple est opposée à l'avis du Président, c'est le signe que la personne pressentie n'est pas crédible à ce poste et qu'elle ne doit donc pas être retenue.
L'objet de cette disposition est bien de contraindre l'exécutif à présenter des personnalités incontestables, de faire en sorte que le lobbying, les récompenses, les amitiés passent après le critère de compétence et que l'on ne puisse appliquer à notre République cette belle maxime qui remonte à nos ancêtres – en tout cas les miens – les Romains : promoveatur ut amoveatur. Qu'on le promeuve pour qu'il cède la place.
Il aurait été tout indiqué de s'inspirer en l'espèce de l'exemple proposé par la démocratie américaine: selon l'article II section 2 de la Constitution, le Sénat doit donner « son avis et son consentement » sur les nominations effectuées par le Président, le droit de veto du Sénat relevant d'une majorité simple.
Le constat est sans appel, il n'y a dans le dispositif proposé ni veto sur le plan juridique ni effectivité du contrôle parlementaire sur le plan politique.
Autant dire que, compte tenu des conditions qui sont ainsi posées, l'objectif ne pourra être atteint. Tout ce dispositif est en fait un leurre et participe au marché de dupes qu'a pu constituer sur de nombreux points cette révision constitutionnelle, très en retrait des intentions affichées.
Toujours au regard de la distance que l'on peut parfois constater dans le passage du discours aux actes, je voudrais appeler votre attention sur un point contestable des textes que nous allons examiner ce soir.
Le texte du Gouvernement proposait en effet que le président de l'Autorité de sûreté nucléaire voie sa nomination avalisée par la commission de l'Assemblée chargée du développement durable, créée à la suite de la réforme constitutionnelle entraînant une réforme du règlement de notre assemblée. La création de cette commission est une très bonne chose, mais nous ne lui donnons pas le pouvoir qui devrait lui être conféré.
Or la commission des lois, sur proposition du rapporteur, a modifié le texte initial du Gouvernement – ce qui me paraît contraire aux missions de l'Autorité de sûreté nucléaire. Notre rapporteur veut faire passer le contrôle de la nomination du président de l'Autorité de sûreté nucléaire de la commission chargée du développement durable à la commission chargée des affaires économiques. Or la loi du 13 juin 2006 qui a modifié le statut de l'Autorité de sûreté nucléaire en lui conférant le statut d'autorité administrative indépendante est très claire quant aux missions de l'Autorité de sûreté nucléaire. Ces missions sont la transparence et l'information du public concernant les risques nucléaires, la protection de l'environnement, le contrôle du respect des règles générales et des prescriptions particulières en matière de sûreté nucléaire et de radioprotection auxquelles sont soumises les installations nucléaires de base ou encore les transports de substances radioactives et les activités radiologiques. C'est donc tout à fait du ressort de la commission chargée du développement durable, dont le Président de la République nous dit qu'elle est le fruit des engagements pris lors du Grenelle de l'environnement et de sa politique qui donne prétendument la priorité à la question écologique. La nécessité d'une information transparente sur les risques environnementaux devrait nous amener à considérer, d'un côté, les opérations de production d'électricité, qui peuvent relever du domaine de la commission chargée des affaires économiques et, de l'autre, les opérations de contrôle de la sécurité de nos concitoyens, qui relèvent de la commission chargée du développement durable. Il est regrettable que notre rapporteur entretienne volontairement une confusion entre la production en amont et le contrôle de la sûreté de nos concitoyens en aval. Il rétablit ainsi une sorte de fausse tutelle de la commission chargée des affaires économiques sur la commission du développement durable, tutelle qui ne s'inscrit pas dans l'esprit de la réforme du règlement de notre assemblée lorsqu'elle a créé cette commission chargée du développement durable. Nous voyons là la contradiction entre l'affichage médiatique et la réalité du faible pouvoir qui sera conféré à cette nouvelle commission chargée du développement durable à l'Assemblée nationale. Je ne saurais trop, mes chers collègues, vous engager à revenir à plus de cohérence et, en l'occurrence, à revenir au texte initial présenté par le Gouvernement. (Applaudissements sur les bancs du groupe SRC.)
Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, ces textes illustrent bien le décalage entre les déclarations du Président de la République et les actes. Dans son discours d'Épinal, il s'agissait d'encadrer les pouvoirs de nomination du Président, de partager sa décision avec le Parlement, bref, selon sa formule : « sortir de la République des connivences pour rentrer dans la République des compétences ». Quelle belle formule ! C'est beau comme l'antique ! En tout cas plus joli que la République des copains et des coquins.
Quelle est la réalité face à ces intentions généreuses ? Jean-Jacques Urvoas l'a fort bien dit, comme à son habitude. Par les conditions qu'il pose, ce texte est particulièrement restrictif s'agissant du rôle du Parlement. La commission présidée par Édouard Balladur avait, je le rappelle, souhaité que les nominations puissent être approuvées à la majorité simple. Il ne s'agit donc pas d'une proposition révolutionnaire de la partie gauche de l'hémicycle. Mais vous n'avez pas retenu cette proposition. Le résultat est donc décevant même s'il s'agit d'un léger progrès, les orateurs du groupe SRC s'accordent à le reconnaître. Un peu de clarté est tout de même préférable à l'opacité complète, mais de là à se glorifier et à saluer ce texte comme un emblème de la République, il a y loin.
Il aurait été souhaitable que vous regardiez ce qui se passe ailleurs, notamment que vous vous inspiriez de l'exemple américain. Je m'étonne du reste que le Président de la République ne l'ait pas fait, lui qui se prétend un ami des Américains. La constitution des États-Unis oblige le président à obtenir la confirmation et non l'opposition du Sénat pour les hauts fonctionnaires fédéraux, directeurs d'agences, autorités indépendantes, juges à la Cour suprême, soit près de 4 000 emplois civils.
Les nominations doivent être confirmées à la majorité du Sénat. Dans la pratique, il s'avère que la majorité simple est souvent perçue comme un semi échec pour le président et la preuve que la nomination proposée était politicienne. Le plus souvent, la majorité est beaucoup plus forte.
On constate que les refus sont peu fréquents car le président ne manque pas préalablement de prendre contact avec les deux sénateurs de l'État dont est originaire le candidat nominé. Le non soutien d'un sénateur, a fortiori des deux, devient un handicap difficile à surmonter.
S'agissant des postes sensibles, la procédure peut devenir une réelle contrainte pour l'exécutif car elle va être aggravée par le développement d'enquêtes approfondies des médias. Autre pays, autres moeurs.
Dans ces cas, la procédure pourra être longue et approfondie car les membres du Sénat reçoivent le concours du FBI pour obtenir un dossier très complet sur les différents candidats présentés par le président, comportant des renseignements professionnels et privés.
Il s'agit donc d'une épreuve très difficile pour le candidat, et il n'est pas rare que certains renoncent au poste plutôt que de subir plusieurs jours de témoignages sous serment, avec tous les aléas que cela comporte.
Vous voyez que dans ce cas – naturellement très résumé –, on est à des années-lumière du processus que vous nous proposez en le présentant comme une avancée démocratique considérable. On peut faire mieux, et j'espère que l'on fera mieux plus tard.
Il faudra en tout cas éclaircir une question déjà soulevée par mes collègues : quelles sont les nominations du Président que ce texte ne prévoit pas ? Il en prévoit quarante et une, sans compter celles qui ont été ajoutées en commission ; mais quarante et une sur combien ? On ne le sait pas. On ne sait pas combien de personnes le Président de la République française nomme !
Vous nous en avez fourni une liste, monsieur le rapporteur, en réponse aux demandes que nous avions formulées en commission ; je vous en remercie. Cette liste totalise environ 518 nominations. Quarante et une sur 518 : la différence est très sensible !
Surtout, outre le fait – que vous a signalé tout à l'heure Jean-Jacques Urvoas – que certaines nominations prévues par le projet de loi ne figurent pas dans la liste fournie par le secrétariat général du Gouvernement, j'ai pour ma part constaté des contradictions entre ce que vous affirmez dans votre rapport et ce que prétend ce dernier.
Je prendrai deux exemples – il y en a sans doute d'autres. Vous indiquez à la page 15 de votre rapport que les membres de la Commission des sondages ne font pas partie de la liste puisque leur nomination n'est pas effectuée par le Président de la République. Or, selon la liste du secrétariat général du Gouvernement, il nomme pourtant le président de la Commission et de onze de ses membres. Ce n'est pas là une mince contradiction !
Soit, monsieur le président de la commission des lois ; mais vous me permettrez, au vu des documents qui me sont fournis, de me demander qui croire. Je n'ai d'ailleurs pas dit que je doutais des propos du rapporteur, mais simplement qu'il y avait une contradiction…
Second exemple : vous affirmez à la page 17 de votre rapport, monsieur de La Verpillière, qu'aucune des personnalités qualifiées membres de la CNIL n'est nommée par le Président de la République ; selon la liste fournie par le secrétariat général du Gouvernement, c'est le cas de trois de ses membres. Là encore, on constate une contradiction. Qui a tort ? Qui a raison ?
Toutes ces anomalies incitent à approfondir la question. À cette fin, je vous propose, monsieur le rapporteur, une procédure qui a fait ses preuves s'agissant, par exemple, de la nécessaire clarification du budget de la Présidence de la République : le recours ciblé et systématique aux questions écrites adressées aux ministères. Pourquoi ne pas demander à chaque ministère concerné quelles sont, dans leur champ de compétence, les nominations effectuées par le Président de la République ? À partir des réponses, il sera naturellement possible de procéder à une vérification et, le cas échéant, de relever des divergences par rapport à la liste qui nous est fournie.
Afin de garantir le succès de cette procédure, je vous propose également une innovation, qui consisterait à rédiger ensemble – vous et moi – le texte de ces questions et à poser tous deux les mêmes. Nous savons, en effet, que les députés de la majorité sont quelquefois sensibles aux amicales pressions les incitant à s'abstenir de poser des questions gênantes. Dans ce cas, je vous protégerai : il ne servirait de rien de retirer l'une de vos questions, puisque l'opposition aurait posé la même.
En conjuguant nos efforts, nous pourrions ainsi améliorer cette procédure des questions écrites ciblées.
Dans deux mois – délai imparti aux ministres –, nous aurions la réponse ; faute de quoi nous pourrions alors, avec l'appui du président de l'Assemblée nationale, transformer ces questions en questions signalées afin d'obtenir une réponse sous dix jours.
Ainsi pourrions-nous progresser, puisqu'il le faut manifestement ; à moins que, d'ici là, la discussion du texte au Sénat ne nous permette de disposer de la liste complète de ces nominations. Mais, compte tenu des contradictions entre le point de vue de la commission et celui du secrétariat général du Gouvernement, nous aurons besoin d'informations très précises pour savoir qui a tort, qui a raison, et quels sont les textes existants.
Je conclus, madame la présidente.
Ainsi sortirons-nous de cette « coutume » évoquée par le rapporteur, coutume non définie selon laquelle, dans notre pays, le Président de la République peut décider de certaines choses. Ce n'est pas là ce qui caractérise un pays démocratique.
La coutume est tout à fait définie ! La Grande-Bretagne ne serait-elle pas démocratique ?
Il faut que nous progressions sur ce point, et que nous abandonnions la coutume au profit des textes et, si possible, des textes connus et décidés par le Parlement. (Applaudissements sur les bancs du groupe SRC.)
La discussion générale commune est close.
La parole est à M. Henri de Raincourt, ministre chargé des relations avec le Parlement, pour répondre aux orateurs.
Madame la présidente, monsieur le président de la commission, monsieur le rapporteur, mesdames et messieurs les députés, je remercie les orateurs qui se sont exprimés, quant au fond et sur la forme. Nous avons beaucoup apprécié la qualité de ce débat.
J'écoute avec le plus grand soin toutes les interventions prononcées ici, et je me permettrai simplement de rappeler que nous avons voté une réforme de la Constitution qui modifie substantiellement les pouvoirs accordés au Parlement et, en son sein, ouvre des droits nouveaux à l'opposition. Je rappelle ainsi que l'ordre du jour partagé, qui n'existait pas, est désormais en vigueur ; que le texte que nous examinons est bien le texte de la commission – nous en aurons un exemple dans quelques instants ; que les questions sont également réparties entre majorité et opposition. Je pourrais multiplier ainsi les exemples. Lorsque j'entends dire, comme tout à l'heure, que nous nous en sommes tenus aux belles paroles et aux bonnes intentions sans passer aux actes, cela ne me paraît donc pas correspondre tout à fait à la réalité.
Quant à ce texte, je rappelle qu'il s'agit très exactement de l'application de l'article 13 de la Constitution et que le constituant n'a pas voulu, malgré les remarques formulées sur plusieurs points par le comité Balladur, étendre le champ quant à la clarification des compétences. Il s'agit là d'un choix délibéré que nous assumons, parce que nous considérons – excusez du peu – que cela représente un progrès substantiel. On pourra probablement améliorer encore la situation ; mais engrangeons les modifications proposées aujourd'hui à la représentation nationale.
Un principe a orienté ce choix : même si l'on peut toujours discuter sur un poste ou une fonction trouvés ici ou là dans une liste qui ressemble un peu, c'est vrai, à un très long inventaire à la Prévert, il s'agit de missions déterminantes pour la vie de la nation sur les plans économique, social et des libertés. Nous nous en sommes tenus là.
Quant à la liste, vous me l'aviez demandée et vous l'avez obtenue.
Cela représente tout de même un progrès significatif, et je peux dire, pour en avoir été le témoin, que le secrétariat général du Gouvernement a effectué un travail considérable pour répondre à la demande légitime formulée en ma présence par la loi commission des lois.
Sa liste est inexacte : le président de la commission des lois l'a dit lui-même !
Monsieur Braouezec, le référendum d'initiative populaire n'est pas oublié, que je sache : je vous donne rendez-vous le 15 octobre, dans le cadre de l'examen d'une proposition de résolution déposée par le groupe SRC, à propos de laquelle le Gouvernement apportera des précisions quant aux modalités et au calendrier.
Parce que, en réponse à votre demande, nous avons inscrit l'examen de ce texte à l'ordre du jour lors de la journée qui vous est réservée.
Vous le savez tous, je n'ai pas un goût particulier pour la polémique (Sourires sur les bancs du groupe SRC), mais dire que ce que nous faisons ce soir est quasiment inutile est quelque peu excessif. Il s'agit véritablement d'un progrès substantiel vers la République irréprochable. (Applaudissements sur les bancs des groupes UMP et NC.)
Mes chers collègues, nous allons maintenant aborder, dans le texte de la commission, les articles du projet de loi organique relatif à l'application du cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution.
La parole est à M. Jean-Jacques Urvoas, pour soutenir l'amendement n° 11 , portant article additionnel avant l'article 1er.
Monsieur le ministre, permettez-moi de vous dire que si nous avons pu regretter les choix du constituant, nous ne les avons pas remis en cause, notamment la règle des trois cinquièmes nécessaires pour s'opposer à une nomination. Vous vous félicitez de votre vote ; souffrez simplement que nous en contestions le fondement !
Cet amendement découle de nos débats en commission des lois, dont vous avez fort justement souligné l'utilité, ne serait-ce que pour condamner de concert l'indigence de l'étude d'impact : elle ne contenait même pas la liste des nominations auxquelles le Président de la République procède, ce qui est un comble, étant donné que l'on nous demande d'encadrer ces nominations ! Vous nous avez, il est vrai, transmis une liste établie par le secrétariat général du Gouvernement ; René Dosière et moi-même avons formulé des remarques sur la nature et sur le contenu de cette liste, qui présente des contradictions avec le rapport rédigé par notre rapporteur.
La situation est pour le moins étonnante : nous ne pouvons discuter d'une liste non contestée qui énumérerait de manière exhaustive les nominations effectuées par le Président de la République. Faute d'y parvenir, nous vous proposons d'adopter cet amendement, qui évite de faire le tri, puisqu'il indique que, d'une manière générale, toutes les nominations effectuées par le Président – sous réserve des précisions figurant dans l'amendement – sont soumises à la procédure d'encadrement des nominations par le Parlement. Cela me paraît conforme à la conception de l'État de droit que nous partageons sur ces bancs. Cette disposition de bon sens permettra de pallier la carence que nous regrettions et de dissiper toute ambiguïté à l'avenir.
Défavorable.
Cet amendement ne respecte pas l'alinéa nouveau de l'article 13 de la Constitution que nous devons appliquer. D'une part, il ne fournit aucune liste d'emplois ou de fonctions soumis à la procédure en question. D'autre part, et a fortiori, il n'indique pas en quoi ces emplois ou fonctions devraient lui être soumis « en raison de leur importance pour la garantie des droits et libertés ou la vie économique et sociale de la nation » – puisque tel est, je le rappelle, le texte de la Constitution.
Même avis, pour les mêmes raisons. D'une part, l'amendement allonge considérablement la liste ; de l'autre, il ne respecte pas les critères sur lesquels se fonde le texte.
Au ministre, qui nous a dit que la liste des emplois pourvus par le Président de la République nous avait été fournie, je ferai observer que le président de la commission des lois vient de me confirmer, à propos des deux cas que je citais – deux seulement, heureusement ! –, que cette liste était inexacte et qu'il n'appartenait pas au Président de la République de procéder aux nominations en question, ainsi que l'indiquait le rapporteur dans son rapport, et bien que le secrétariat général du Gouvernement nous dise le contraire.
Charles de La Verpillière, dans son rapport, a souligné également que le Président ne procédait pas à ces nominations bien que le secrétariat général du Gouvernement nous dise le contraire.
Dans ces conditions, vous comprendrez qu'il nous est difficile de considérer la liste qui nous a été transmise comme fiable. Je ne nie pas le travail qui a été effectué, j'estime seulement qu'il est imparfait et inachevé. Cela justifie que, par cet amendement, nous poussions le Gouvernement à enrichir la liste et à la rendre fiable.
Je précise à mes collègues que nous allons demander officiellement au Gouvernement de réviser une nouvelle fois cette liste, car il ne nous a pas échappé qu'elle n'était pas tout à fait conforme. S'agissant de la CNIL, par exemple, depuis février 2009, c'est au Premier ministre qu'il revient de nommer les personnalités qualifiées.
Nous ne tenons pas un double langage. Nous demanderons officiellement, par écrit, que cette liste atteigne la complète exactitude qu'elle aurait dû avoir initialement.
Sachez que le Gouvernement partage le point de vue exprimé par le président de la commission des lois. Cette liste est une première, le travail se poursuit.
Ce n'est qu'un début ! (Sourires.)
(L'amendement n° 11 n'est pas adopté.)
À l'article 1er, je suis saisie d'un amendement n° 7 .
La parole est à M. Jean-Jacques Urvoas.
Cette discussion a tout de même quelque chose de cocasse. Nous discutons de l'encadrement des nominations auxquelles le Président de la République procède sans disposer de la liste exacte de ces nominations pour servir de base à nos échanges. Certes, il faut parfois faire preuve de pragmatisme et se garder de toute rigidité, mais convenez que notre souplesse, en l'espèce, est tout à fait louable.
Cet amendement vise à élargir la liste à l'Agence de la biomédecine, établissement public national créé en 2004. Chacun reconnaît sa capacité d'expertise, voire l'autorité de référence qu'elle est devenue pour ce qui concerne les aspects médicaux, scientifiques et éthiques relatifs à ces disciplines. Le décret du 4 mai 2005 prévoit que « le président et les membres du conseil d'administration sont nommés pour une durée de trois ans, renouvelable une fois, sur proposition du ministre chargé de la santé ». Il précise que « le directeur général est nommé pour une durée de trois ans renouvelable, sur proposition du ministre chargé de la santé ». Le décret n'apporte aucune précision sur l'autorité de nomination, il est simplement prévu que les nominations sont faites « sur décret, pour une durée de trois ans ».
Dans la pratique, nous savons que, depuis la création de l'agence en 2004, c'est le Président de la République qui nomme le président et le directeur général. En l'absence de base textuelle, nous proposons d'inclure la nomination des responsables de cette institution dans le champ de la liste.
Ce faisant, nous ne faisons que reprendre un amendement déposé en commission des lois par notre rapporteur. Le ministre lui avait alors répondu : « Je rappelle que la mission de l'agence est extrêmement technique et que les propositions de nomination des instances dirigeantes de la Haute autorité de santé, du Haut conseil des biotechnologies et de l'INSERM seront soumises à la procédure d'avis ; cet amendement est donc superfétatoire. ». J'avoue ne pas avoir compris en quoi ces arguments impliquaient qu'il n'était pas possible d'encadrer la nomination par le Président des membres de l'Agence de la biomédecine, d'autant que le site internet du ministère de la santé précise qu'elle est considérée comme une agence sanitaire. Il serait donc logique qu'elle figure au côté des autres agences sanitaires citées dans la liste.
Également défavorable.
(L'amendement n° 7 n'est pas adopté.)
Je suis saisie d'un amendement n° 8 .
La parole est à M. Jean-Jacques Urvoas.
Nous proposons d'inclure dans la liste la nomination des présidents de l'Agence française de sécurité sanitaire des aliments, de l'Agence française de sécurité sanitaire environnementale et du travail et de l'Agence française de sécurité sanitaire des produits de santé. Nous aurions pu élargir cette proposition aux directeurs généraux qui ont probablement davantage de pouvoirs dans ce type d'agences. Mais j'imagine que le rapporteur et le Gouvernement seront défavorables à cet amendement car il a été rejeté en commission.
Nous n'avons pas voulu accroître le nombre de nos amendements. Nous aurions pourtant pu le faire puisque seuls quelques-uns des 518 emplois et fonctions figurant dans la liste fournie par le secrétariat général du Gouvernement sont concernés par l'article 13. Au lieu de multiplier les propositions d'ajouts, nous avons préféré pointer quelques éléments de façon à progresser.
S'agissant de ces trois agences de santé publique, il n'y a pas non plus de base textuelle à la nomination par le Président de la République. Comme je l'ai précisé dans la discussion générale, le code de la santé publique prévoit simplement un décret : rien n'indique qu'il s'agisse d'un décret du Président de la République. Compte tenu de ce que prévoient les articles 20 et 21 de la Constitution, l'autorité de nomination devrait même être le Premier ministre puisque ces agences relèvent de l'administration, qui est placée sous la responsabilité du chef du Gouvernement. Reste que, dans la pratique, ce pouvoir est exercé par le Président de la République.
Mme Marietta Karamanli, lors de nos débats en commission des lois, a cité les propos tenus par M. Hirsch en 2004, alors qu'il était directeur général de l'une de ces agences : il déclarait qu'il lui fallait « veiller à l'indépendance et à l'autonomie de son organisme » et qu'il était « souvent soumis à des pressions économiques, politiques et sociales ». Le ministre a alors répondu à ma collègue que certaines de ces agences figuraient dans le projet de loi, celles ayant été laissées de côté présentant un caractère technique.
Là encore, il s'agit d'un argument fallacieux. Chacun de ces organismes est différent et a son importance, sinon il n'aurait pas lieu d'être. Nous considérons qu'une agence de santé en vaut une autre. Certaines figurent déjà dans le projet de loi organique. Nous vous proposons d'être exhaustifs et d'intégrer celles mentionnées dans notre amendement.
Même avis.
(L'amendement n° 8 n'est pas adopté.)
Je suis saisie d'un amendement n° 3 .
La parole est à M. Jean-Christophe Lagarde.
Par cet amendement, nous proposons d'étendre la nouvelle procédure de contrôle parlementaire des nominations effectuées par le Président de la République à la désignation du président, du vice-président et d'un membre de la Commission consultative du secret de la défense nationale.
Comme nous avons pu le constater ici même il y a quelques semaines, la question du secret défense est éminemment importante et complexe. Mais il faut bien avoir à l'esprit qu'il y va des libertés individuelles : lorsque cette commission est saisie par une juridiction, elle peut décider de la déclassification de tel ou tel document. N'importe lequel de nos concitoyens, qu'il soit civil ou militaire, peut se retrouver mis en cause dans une instance judiciaire et avoir besoin, pour se justifier, de recourir à cette procédure.
Nous devons veiller à ce que le président, le vice- président et un autre membre désignés par le Président de la République soient au-dessus de tout soupçon, car ils interviennent directement dans une affaire judiciaire pour décider s'il est possible ou non de déclassifier. Le secret défense est garanti par les autres membres de la commission. Les libertés individuelles réclament notre vigilance : il faut s'assurer que les personnes appelées à décider de la déclassification aient non seulement les qualifications et les compétences requises, mais aussi l'indépendance et l'autorité morale nécessaires. Sinon, nous risquerions de voir des citoyens injustement privés de leurs droits.
La commission n'a pas adopté cet amendement. Les membres de cette autorité administrative indépendante nommés par le Président de la République sont choisis par lui sur une liste de six conseillers d'État et conseillers à la Cour des comptes ou à la Cour de cassation établie par les présidents de chacune de ces juridictions. Il nous semble que les garanties d'indépendance et de qualification sont suffisantes.
J'ai eu l'occasion d'indiquer dans mon propos liminaire que certaines nominations relevant de procédures garantissant l'indépendance et la compétence des personnalités choisies n'avaient pas à figurer dans la liste établie par le projet de loi. C'est le cas de la procédure de nomination à cette commission consultative. Je me permets donc de suggérer à M. Lagarde de retirer son amendement. S'il ne le faisait pas, à mon grand regret, j'émettrais un avis défavorable.
Eh bien, à votre grand regret, monsieur le ministre, je vais maintenir cet amendement. Pour une raison simple : l'argument du rapporteur repris par le Gouvernement ne me convainc absolument pas.
La Cour de cassation, le Conseil d'État et la Cour des comptes désignent six personnalités qu'on peut supposer indépendantes. Le Président de la République fait ensuite un choix totalement libre.
Et c'est là que peut s'insinuer le doute sur l'indépendance. Cette indépendance, ce n'est pas la présélection qui la garantit mais l'audition devant le Parlement. C'est le sens de l'article 13 de la Constitution.
Le président de Météo-France est, lui, soumis à cette procédure. Convenez que la nomination des personnes siégeant dans la Commission consultative du secret de la défense nationale revêt une tout autre importance en termes d'impact sur les libertés individuelles et sur la vie politique, économique et sociale de la nation ! Même si elles sont présélectionnées par de hauts magistrats, elles doivent faire l'objet d'une audition devant les commissions du Parlement. Il est déjà arrivé sous notre République que des personnes appelées à lever le secret défense soient mises en cause. Cela fait toujours scandale et cela jette la suspicion sur nos institutions. Il faut éviter d'en arriver là.
Madame la présidente, je vous précise que je considère avoir également défendu l'amendement de repli suivant, n° 2, qui vise le seul président de la commission.
Enfin, monsieur le président de la commission des lois, puisque de surcroît ces personnalités auraient dû être entendues par votre commission, je dois dire que j'aurais attendu de votre part une attention particulière à la protection des libertés individuelles en ce domaine.
L'argumentation de M. Lagarde nous a pleinement convaincus. Le groupe SRC votera son amendement.
Il exprimait tout à l'heure le voeu que les avis sur les nominations ne soient pas soumis à la discipline de vote et fassent l'objet de choix personnels. Nous verrons bien dans le vote sur cet amendement si les amis de la majorité de M. Lagarde font un choix individuel ou un choix de groupe. Nous saurons ainsi qui rêve et qui ne rêve pas.
Et nous verrons qui, parmi les membres du groupe SRC votera en faveur du texte, à rebours des consignes du groupe !
Pour l'information de notre assemblée, je rappelle qu'aux États-Unis, la nomination des responsables de la CIA et de l'Agence nationale de sécurité est naturellement soumise à l'approbation du Sénat.
Enfin, j'aimerais poser une question. L'amendement prévoit que le Président de la République nomme le président, le vice-président et un membre de cette commission ; or sur la liste fournie par le SGG, il est indiqué « et trois membres ». Qu'en est-il, monsieur le rapporteur ?
Jusqu'à nouvel ordre, monsieur Dosière, « le président, un vice-président, plus un membre », cela fait trois ! (Exclamations sur les bancs du groupe SRC.)
L'amendement n° 2 a déjà été défendu par M. Jean-Christophe Lagarde.
(Cet amendement, repoussé par la commission et le Gouvernement, n'est pas adopté.)
Je suis saisie d'un amendement n° 5 .
La parole est à M. Jean-Jacques Urvoas.
Je rappelle au rapporteur que, s'agissant de la Commission consultative du secret de la défense nationale, la liste dressée par le secrétariat général du Gouvernement précise que le président, le vice-président et trois membres sont nommés par le Président de la République, ce qui fait cinq membres et non trois.
L'amendement n° 5 concerne la Commission nationale de contrôle des interceptions de sécurité. Chacun sait que l'État a la faculté d'intercepter les correspondances émises par la voie des communications électroniques pour des raisons de sécurité nationale. Cette instance a donc une fonction essentielle de préservation des droits et libertés. Le Président de la République choisit son président sur une liste qui lui est présentée par le vice-président du Conseil d'État et le premier président de la Cour de cassation. Le rapporteur et le ministre viennent de nous expliquer qu'une telle procédure était suffisante pour garantir l'indépendance et la compétence des personnes nommées. Si votre raisonnement vaut, alors il vaut pour tous les organismes. Or le président de France Télévisions est nommé après avis du CSA, mais vous avez tout de même prévu un contrôle parlementaire.
Dans la mesure où le Président opère un tri sur la liste qui lui est soumise, il est normal que la représentation nationale puisse auditionner le futur président de la Commission nationale de contrôle des interceptions de sécurité.
La commission est défavorable à cet amendement pour les raisons déjà indiquées.
Même avis.
Je suis saisie d'un amendement n° 6 .
La parole est à M. Jean-Jacques Urvoas.
Madame la présidente, je note que les amendements défendus par M. Lagarde bénéficient d'une meilleure écoute de la part du Gouvernement et du rapporteur qui se donnent la peine d'expliquer pourquoi ils émettent un avis défavorable.
Pour le moment, les amendements du groupe SRC n'ont eu le droit qu'à des « avis défavorables », sans autre explication.
J'en viens à l'amendement n° 6 . La Commission des sondages, créée en 1977, joue un rôle important dans la garantie des droits et du pluralisme des libertés dans notre pays. Elle fait partie de ces organismes pour lesquels le régime de nomination doit être clarifié.
En ce qui concerne cette instance, le rapporteur a affirmé : « Les nominations ne sont pas effectuées à l'heure actuelle par le Président de la République et il peut être justifié de ne pas souhaiter modifier le régime actuel de nomination. » Pourtant, et le président de la commission des lois vient de nous expliquer que le secrétariat général du Gouvernement avait commis une erreur qui allait être rectifiée, la Commission des sondages apparaît dans la liste transmise par les services du Gouvernement, liste censée répertorier l'ensemble des nominations effectuées par le Président de la République. La situation ne semble donc pas très claire.
Nous vous proposons d'inclure la Commission des sondages dans le périmètre évoqué par la révision de l'article 13 puisque, selon le SGG, trois membres du Conseil d'État, dont au moins un président de section, y sont nommés par décret du Président de la République.
Comme l'a indiqué M. Warsmann, nous allons interroger le Gouvernement pour savoir si le président de cette commission est désigné par le Président de la République ou le Premier ministre.
Cela dit, il est clair que le choix de l'autorité qui nomme est également contraint puisqu'il ne peut porter que sur l'un des trois conseillers d'État membres de cette commission. Par conséquent, là encore, les garanties d'indépendance sont suffisantes.
Monsieur Urvoas, je vous rassure : si je ne réponds pas de manière plus explicite à certains des amendements que vous présentez, c'est parce que nos arguments pour justifier notre avis défavorable sont totalement identiques, ce qui est le cas pour l'amendement n° 6 .
La considération que le Gouvernement peut avoir à l'égard de l'opposition n'est pas proportionnelle à la durée de mes explications. (Sourires.)
Je suis saisie d'un amendement n° 4 .
La parole est à M. Jean-Christophe Lagarde.
Cet amendement se situe dans la droite ligne des amendements nos 5 et 6 .
La Commission nationale de l'informatique et des libertés rend des avis qui font souvent référence ici même ainsi qu'au Sénat, et c'est normal puisqu'elle a été créée notamment pour éclairer les parlementaires lorsqu'ils doivent légiférer sur des dispositions relatives à l'informatique qui pourraient menacer nos libertés.
Vous savez que le Nouveau Centre est très attaché à ce sujet, sur lequel il a émis nombre de propositions afin de permettre que l'usage des nouvelles technologies garantisse nos droits et libertés individuelles.
Le présent amendement vise à inclure au sein des nominations faisant l'objet d'un avis du Parlement les trois personnalités qualifiées pour leur connaissance de l'informatique qui sont nommées – sans filtre – par le Président de la République. Il nous semble nécessaire de pouvoir les auditionner, d'autant que ce sont parfois en quelque sorte des « collègues » dans la mesure où ils discutent et délibèrent sur des sujets complexes. Il est donc utile que nous puissions apprécier si les avis qu'ils devront émettre seront fondés sur des connaissances solides et une indépendance affirmée.
Même avis.
Il pourrait paraître assez insolite, pour ne pas dire plus, que, sur les dix-sept membres que compte la CNIL, seuls les trois membres désignés par le Président de la République soient auditionnés par le Parlement.
Le groupe SRC est sensible à l'argumentation de M. Lagarde. Aussi votera-il cet amendement. Nous espérons – à cette heure-ci, il nous arrive de rêver – que son souhait, à savoir que, s'agissant des nominations, les votes échappent à la rigueur de la discipline de groupe au profit des convictions personnelles et individuelles, pourra se réaliser en ce qui concerne la nomination à la CNIL.
(L'amendement n° 4 n'est pas adopté.)
Cet amendement vise à élargir la liste des emplois et fonctions pour lesquels les nominations se font dans les conditions fixées à l'article 13 en y incluant l'Institut national de prévention et d'éducation pour la santé.
Cette extension se situe parfaitement dans la logique de la volonté exprimée par le constituant et dans celle du projet de loi.
Défavorable.
(L'amendement n° 9 n'est pas adopté.)
Je suis saisie d'un amendement n° 10 rectifié .
La parole est à M. Jean-Jacques Urvoas.
Nous avons déposé cet amendement parce que nous ne comprenons pas bien les critères qui ont été retenus par le Gouvernement pour faire le tri dans la liste des agences compétentes en matière de santé publique. Pourquoi inclure dans le périmètre de l'article 13 le président du collège de la Haute autorité de santé mais pas celui de l'Institut de veille sanitaire ?
Je suis certain que les explications du rapporteur nous rassureront sur le caractère incongru de ce tri.
Il est fondamental que la nouvelle procédure ne prévoie plus la possibilité d'une délégation de vote. Nous souhaitons vivement que cette disposition survive à la navette et figure dans le texte qui sera définitivement voté par le Parlement, car elle nous semble indispensable. J'attends donc de l'Assemblée le plus large soutien. (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP.)
J'apporte mon soutien plein et entier au président de la commission des lois. Si une telle disposition venait à disparaître lors de la navette parlementaire, cela risquerait une fois de plus d'affaiblir notre capacité de décision face aux sénateurs.
Je le dis avec beaucoup d'amitié à nos collègues sénateurs : ce serait totalement inacceptable.
Nous soutenons très fortement cet article.
Je souhaite que le président de la commission des lois ou le rapporteur puissent nous donner des éclaircissements sur la suite de la procédure car, dans l'esprit des députés, les lois organiques doivent être votées dans les mêmes termes par le Sénat et l'Assemblée nationale. Ce n'est vrai que pour les lois organiques relatives au Sénat. S'agissant des lois organiques qui ne sont pas spécifiquement relatives au Sénat, ce qui me semble être le cas, c'est l'Assemblée qui a toujours le dernier mot, et je souhaite qu'en l'occurrence elle use de cette prérogative.
Monsieur Dosière, M. le président de la commission des lois va vous répondre.
Le Conseil constitutionnel a eu l'occasion de se prononcer sur le sujet dans sa décision du 3 mars 2009 sur la loi organique relative à la nomination des présidents de France Télévisions et Radio France et de la société en charge de l'audiovisuel extérieur de la France. Voici ce que précise le premier considérant : « Considérant que la loi organique soumise à l'examen du Conseil constitutionnel a été prise sur le fondement de l'article 13 de la Constitution… ». Les choses ont donc été très clairement précisées par le Conseil
Comme il ne s'agit pas, en l'occurrence, d'une loi organique relative au Sénat, cela signifie que le dernier mot revient à l'Assemblée nationale. Sans hausser le ton ni faire de la provocation, je crois exprimer l'avis unanime de l'Assemblée nationale en souhaitant que cette disposition figure dans le texte définitif. Cela signifie, en filigrane, que s'il n'y avait pas d'accord, je serais d'avis que l'Assemblée use de sa faculté du dernier mot à cette fin. (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP.)
(L'article 3 est adopté.)
Je mets aux voix l'ensemble du projet de loi organique.
(L'ensemble du projet de loi organique est adopté.)
J'appelle maintenant, dans le texte de la commission, les articles du projet de loi relatif à l'application du cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution.
Comme vous avez pu le constater, un certain nombre d'amendements sont la conséquence pure et simple d'amendements qui viennent d'être rejetés.
Aussi, avec votre accord, je vous propose de considérer que les amendements nos 11 et 12 sont sans objet.
Je suis saisie d'un amendement n° 4 .
La parole est à Mme Aurélie Filippetti.
Nous pensons que le président de l'Autorité de contrôle des nuisances sonores aéroportuaires devrait voir sa nomination avalisée, non par la commission en charge des transports, mais par celle en charge de l'environnement. En effet, les nuisances sonores sont des nuisances environnementales. Elles ont un impact majeur sur la santé de nos concitoyens, en particulier ceux qui habitent près des zones aéroportuaires. Ce problème, qui touche la protection de l'environnement aussi bien que la santé publique de nos concitoyens, relève du développement durable au sens le plus large, celui qui concilie les intérêts sociaux, économiques, mais aussi la santé.
Pour toutes ces raisons, la commission chargée du développement durable devrait être compétente.
La commission a rendu un avis défavorable même s'il est vrai que la question se pose. Cela étant, il n'est pas absurde de faire prévaloir la compétence transports.
Je profite de l'examen de cet amendement pour vous informer que le Gouvernement s'en remettra à la sagesse de l'assemblée pour répartir les compétences entre les différentes commissions, car ce choix n'appartient pas au Gouvernement.
Je reconnais qu'il y a là un problème de sémantique mais les transports relèvent de la compétence de la commission chargée du développement durable, de même que l'environnement. Pourquoi se référer à l'environnement plutôt qu'aux transports puisqu'il s'agit de la même commission ?
Considérez-vous que votre amendement est sans objet, madame Filippetti ?
Celui-ci, je ne le retire pas. Toutes les raisons que je viens d'évoquer m'amènent à penser que la nomination du président de l'Autorité de sûreté nucléaire devrait être avalisée par la commission chargée du développement durable.
En effet, autant il me semble normal que la commission des affaires économiques soit compétente pour valider les nominations à la tête du CEA ou de la Commission de régulation de l'énergie, puisqu'il s'agit de production, autant il me paraît logique qu'en matière de sécurité nucléaire, où il s'agit d'informer nos concitoyens dans la plus totale transparence et de garantir la protection de la santé et de l'environnement des travailleurs, la commission chargée du développement durable soit concernée. Ce serait d'ailleurs conforme aux missions que la loi du 13 juin 2006 relative à la transparence et à la sécurité en matière nucléaire a confiées à l'Autorité de sûreté nucléaire puisqu'elle dispose, en son article 4 : « L'Autorité de sûreté nucléaire est associée à la gestion des situations d'urgence, radiologiques, résultant d'événements de nature à porter atteinte à la santé des personnes et à l'environnement par exposition au rayonnement ionisant et survenant en France ou susceptibles d'affecter le territoire français. »
Cette mission de préservation de l'environnement et de la santé me semble relever de la commission chargée du développement durable créée par la réforme du règlement de l'Assemblée issue de la réforme constitutionnelle.
De surcroît, cette mesure serait cohérente car le directeur général de l'IRSN – Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire – sera nommé après validation par la commission chargée de l'environnement, de même que le directeur général de l'ANDRA – Agence nationale des déchets radioactifs –, et la nomination du directeur de la Haute autorité de santé sera validée par la commission chargée de la santé. Or, l'Autorité de sûreté nucléaire travaille avec l'IRSN et la Haute autorité de santé. Pourquoi, dans ces conditions, nommer le directeur général de l'IRSN avec avis de la commission chargée de l'environnement et le président de l'ASN après avis de la commission chargée de l'énergie ? Cette nomination me semble relever par essence de la commission chargée du développement durable. J'espère que le président Ollier partagera mon avis.
La commission a rendu un avis défavorable. L'Autorité de sûreté nucléaire a des compétences qui dépassent les seules questions d'environnement car elle intervient très en amont, je l'ai dit tout à l'heure, au stade même de la création des installations nucléaires. Elle émet en effet un avis sur les décrets autorisant leur création.
Sagesse, encore, même si mon coeur penche dans le sens de la commission.
Cette question a fait l'objet d'un débat très intéressant en commission et nous avons été un certain nombre à être sensibles aux arguments de Mme Filippetti. Je souhaiterais ainsi, en séance, abonder en son sens car, si la distinction entre production, donc énergie, et sécurité, donc environnement, n'est pas toujours très facile à établir, il me semble que le nombre d'éléments qui plaident en faveur du rattachement à la commission chargée de l'environnement est supérieur à celui qui plaiderait en faveur des affaires économiques. À titre personnel, mais d'autres collègues en commission étaient du même avis, je soutiendrai l'amendement de Mme Filippetti.
La parole est à M. Patrick Ollier, président de la commission des affaires économiques.
Pour soutenir la démonstration du rapporteur, qui me semble très claire, je rappelle que la commission des affaires économiques a la responsabilité de la filière nucléaire. Or l'Autorité de sûreté nucléaire a en charge le contrôle en amont de la filière. Je ne conteste pas qu'elle soit aussi compétente, comme l'a rappelé Mme Filippetti, en matière d'information des citoyens ou d'atteintes portées à l'environnement, mais ses compétences en matière de contrôle de la filière l'emportent sur les autres. Ce contrôle relevant de notre responsabilité, il paraît normal que la commission des affaires économiques donne son avis sur la nomination de son président. C'est une logique de cohérence que le rapporteur a défendue et que je tiens à soutenir.
J'ai sous les yeux le texte de la loi du 13 juin 2006. L'Autorité de sûreté nucléaire n'a pas à donner son avis sur l'implantation de centrales dans tel ou tel site, mais à informer le public et les parties concernées de l'impact sur l'environnement des activités nucléaires et de la radioprotection. Elle remet un rapport sur ces sujets qui permet de rendre compte de son activité. Elle travaille avec l'IRSN, dont le directeur sera nommé après avis de la commission chargée du développement durable.
Nous avons créé une commission chargée du développement durable, et je regrette que son président, M. Jacob, ne soit pas présent ce soir pour la défendre. Le développement durable a été érigé en priorité nationale. Le Grenelle de l'environnement a eu lieu et le principe de précaution est désormais inscrit dans la Constitution. Toutes ces mesures vont dans le sens d'un renforcement de l'information du public sur les éventuels risques liés à toutes les activités industrielles, en particulier le nucléaire, mais aussi dans le sens de la transparence et de la démocratie. Pourquoi avoir créé une commission chargée du développement durable si elle ne peut même pas valider la nomination du président de l'Autorité de sûreté nucléaire en France ?
(L'amendement n° 5 n'est pas adopté.)
Ne dites pas cela, monsieur Mallot ! Vous l'avez vu comme moi : il est largement rejeté.
Je sais, mais je préfère clarifier les choses.
Et je vous donne la parole, monsieur Ollier, pour soutenir l'amendement n° 2 .
L'amendement n° 2 tend à préciser que c'est la commission en charge de la recherche « appliquée » qui valide la nomination du président du conseil d'administration du CNES, car l'article 36 du règlement donne à la commission des affaires économiques compétence en matière de recherche appliquée. Le domaine de l'aérospatiale relevant de la compétence de la commission des affaires économiques, cette attribution nous semble logique.
Même avis que précédemment.
(L'amendement n° 2 est adopté.)
Cet amendement est assez proche de celui défendu par le président de la commission des affaires économiques. Il vise à compléter la trente-huitième ligne de la dernière colonne du tableau par le mot « appliquée » car l'article 36 de notre règlement donne à la commission des affaires économiques compétence en matière de « recherche appliquée et d'innovation » et à la commission des affaires culturelles et de l'éducation compétence en matière de « recherche », terme générique visant en fait la recherche fondamentale. Sur ce fondement, il apparaît logique que la commission des affaires économiques valide la nomination du président de l'INRA alors que la commission des affaires culturelles et de l'éducation valide celle du directeur du CNRS.
Même avis que précédemment.
(L'amendement n° 3 est adopté.)
La parole est à M. Jean-Luc Warsmann, président de la commission des lois.
L'article 3 est issu d'un amendement voté en commission. C'est un nouvel article. Je voudrais dire, avec le même soutien de l'assemblée, qu'il est à nos yeux aussi fondamental que l'article 3 du projet de loi organique. Il dispose en effet : « Lorsqu'il est procédé à un vote en commission sur la procédure prévue au cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution, le scrutin doit être dépouillé au même moment dans les deux assemblées. » Imaginez en effet quelles pressions pèseraient sur la commission d'une des assemblées si le dépouillement déjà réalisé dans l'autre donnait des résultats très serrés !
Lors des travaux constitutionnels, j'avais d'ailleurs appelé à ce que les deux commissions votent comme deux bureaux de vote dans une même élection. Les dépouillements ont lieu à la même heure.
Pour anticiper une question de M. Dosière, je précise que notre position doit être de même nature que pour l'article 3 du projet organique : nous souhaitons que cette disposition figure dans le texte définitif.
(L'article 3 est adopté.)
Dans les explications de vote, la parole est à M. Jean-Christophe Lagarde.
Permettez-moi tout d'abord de soutenir également le président de la commission à propos de l'article 3 du projet de loi ordinaire, avec la même argumentation.
Je regrette par ailleurs que, sur les deux projets, le Gouvernement n'ait pas fait droit à l'un au moins des amendements que nous avions présentés, fût-il de repli.
J'en profite enfin pour interpeller à nouveau le président de la commission des lois. Il était dans le rôle de l'opposition de souligner, et elle l'a fait, que la liste des nominations n'était pas claire – vous l'avez, les uns et les autres, reconnu. Notre commission se doit surtout de clarifier les compétences en distinguant les nominations qui relèvent du Président de la République et celles qui relèvent du Premier ministre. Franchement, lorsque l'on compare les types d'emplois et de fonctions auxquels ils nomment l'un et l'autre, on réalise qu'il y a un sérieux travail à accomplir ! Je souhaiterais, monsieur le président de la commission des lois, que nous puissions nous y atteler.
Si le secrétariat général du gouvernement n'est pas capable de sortir une liste fiable…
…dès la première fois alors que c'est l'organisme gouvernemental le plus organisé qui puisse exister dans l'administration de la République, c'est que le problème est réel et que nous devons le résoudre. Cela fait partie des pouvoirs de contrôle du Parlement sur l'activité du Gouvernement et nous devrions exercer celui-là. Sans aller jusqu'à l' « hyper-Parlement », ce serait déjà bien de disposer d'un Parlement qui contrôle, surtout quand il découvre des erreurs.
Le groupe SRC s'abstiendra. Si nous avons pu considérer ces textes comme un progrès, puisque le Parlement est à présent associé à la procédure de nomination alors qu'auparavant régnait l'opacité la plus totale, ce progrès reste minime car le dispositif envisagé est illusoire et factice : avoir besoin d'une majorité des trois cinquièmes pour écarter un candidat impose que la majorité vote contre elle-même, ce à quoi nous ne croyons pas un instant. (Exclamations sur les bancs du groupe UMP.)
De plus, comme je l'ai dit en commission, ce texte a été atrophié sur le plan arithmétique puisqu'il y avait bien plus d'organismes visés par le comité Balladur, et même par Jean-Luc Warsmann dans son rapport sur le projet de loi constitutionnelle. Atrophié arithmétiquement, il a aussi été anémié sur le plan qualitatif : eu égard aux libertés publiques, il a été très épuré alors qu'il y a nombre d'institutions que nous aurions voulu inscrire dans son périmètre ; de même, le projet de loi a été éradiqué des éléments de régulation de l'activité économique.
Nous ne pouvons pas nous opposer à ce projet de loi, qui constitue un progrès minime, mais nous ne pouvons pas non plus l'approuver car nous ne sommes encore qu'au milieu du gué : nous nous abstiendrons donc.
Mais je tiens à souligner à mon tour que le secrétariat général du Gouvernement, dans le document qu'il nous a transmis, apparaît en partie coupable de la confusion des compétences de nomination puisque, depuis 1993, date du rapport Vedel qui soulignait ce point, de nombreux rapports ont fait état de l'esprit byzantin qui sévit en la matière. Il faut souhaiter qu'au moins notre débat aura servi à aller vers une clarification du pouvoir de nomination du Président de la République au titre l'article 13.
Je mets aux voix l'ensemble du projet de loi.
(L'ensemble du projet de loi est adopté.)
Mes chers collègues, M. le Président de l'Assemblée nationale a reçu de M. le Premier ministre communication du décret de M. le Président de la République, en date du 29 septembre 2009, portant clôture de la deuxième session extraordinaire de 2008-2009.
En conséquence, il est pris acte de la clôture de cette session.
Prochaine séance, jeudi 1er octobre à dix heures :
Ouverture de la session ordinaire ;
Nomination du bureau.
La séance est levée.
(La séance est levée à zéro heure.)
Le Directeur du service du compte rendu de la séance de l'Assemblée nationale,
Claude Azéma