Séance en hémicycle du 10 avril 2008 à 9h30
Sommaire
La séance
La séance est ouverte.
(La séance est ouverte à neuf heures trente.)
La parole est à M. le secrétaire d'État chargé des relations avec le Parlement.
Monsieur le président, messieurs les rapporteurs, mesdames, messieurs les députés, j'ai l'honneur de soumettre aujourd'hui à votre examen le projet de loi portant modification de dispositions relatives à la Cour des comptes et aux chambres régionales des comptes. Ce texte a donné lieu à un rapport de la commission des lois ainsi qu'à un rapport pour avis de la commission des finances ; c'est donc à ses deux rapporteurs, Éric Ciotti et Thierry Carcenac, que s'adressent mes compliments pour la qualité du travail réalisé.
Un mot préalable, si vous me le permettez, pour rappeler ce que représentent les procédures juridictionnelles de la Cour et des chambres régionales, alors que nous connaissons davantage ces juridictions à travers les observations de gestion qu'elles peuvent formuler. Ces juridictions sont aussi chargées de vérifier que les collectivités publiques exécutent leurs dépenses conformément aux règles de la comptabilité publique. Elles peuvent donc déclarer gestionnaires de fait les personnes qui s'immiscent dans le maniement ou la détention de fonds publics sans avoir qualité pour le faire, et en faisant abstraction du cadre de la comptabilité publique. En 2007, les chambres régionales ont prononcé 9 700 jugements et la Cour des comptes près de 350 arrêts.
Or, dans un arrêt Richard-Dubarry de 2004, qui concernait un élu déclaré gestionnaire de fait, la Cour européenne a rappelé qu'en vertu de l'article 6, alinéa 1, de la Convention européenne, « toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue dans un délai raisonnable », et que cette notion de délai raisonnable s'applique à toutes les phases de la procédure, y compris à celle de l'instruction. Quant à l'arrêt Martinie de 2006, qui concernait un comptable public, la Cour européenne a imposé la tenue d'un procès « équitable et public » rendu par « un tribunal impartial », devant la Cour des comptes comme devant les chambres régionales des comptes. Il était donc nécessaire de revoir ces procédures pour les rendre compatibles avec la jurisprudence de la Cour européenne afin de répondre à ses observations, l'une sur les délais d'instruction, l'autre sur le procès équitable rendu par un tribunal impartial.
En pratique, les juridictions financières s'étaient déjà mises pour partie en conformité avec ces règles. Depuis toujours, le représentant du ministère public ne participe pas au délibéré de la juridiction. En outre, le Premier président de la Cour des comptes, Philippe Séguin, avait pris une instruction dès le mois de mai 2006 qui prévoyait notamment la tenue d'une audience publique préalable à toute mise en débet des comptables, la communicabilité du rapport aux parties avant cette audience et l'exclusion du rapporteur du délibéré qui suit. Mais l'instruction précisait que ces dispositions « s'appliqueront à titre transitoire dans l'attente d'une modification du code ». Cette modification était attendue. D'ailleurs, depuis 2006, le ministère des affaires étrangères avait reçu plusieurs demandes du Conseil de l'Europe, qui suit la mise en oeuvre des décisions de la Cour européenne pour connaître les suites données à ses arrêts.
Il revenait donc au Gouvernement de vous proposer ce texte, qui va d'ailleurs un peu plus loin que les exigences strictes de la jurisprudence actuelle, très évolutive. Ce choix a été effectué délibérément pour, d'une part, prémunir l'État contre de possibles condamnations ultérieures, et, d'autre part, offrir aux justiciables des juridictions financières les meilleures garanties possibles.
L'un des points essentiels du texte est d'introduire dans les procédures des juridictions financières une stricte séparation des fonctions d'instruction, de poursuite et de jugement afin de garantir la nécessaire impartialité du tribunal. Jusqu'ici, dans les juridictions financières, un magistrat était désigné pour examiner tel ou tel compte et ainsi instruire une affaire ; puis il proposait soit de décharger le comptable, considérant que les comptes que ce dernier avait présentés n'étaient pas critiquables, soit de lui adresser un certain nombre d'injonctions de reversement. La chambre suivait ou ne suivait pas le rapporteur, en tout ou en partie. On voit bien que le même magistrat était responsable à la fois de l'instruction et des poursuites. Il était même, avant une instruction du Premier président, partie prenante au délibéré de jugement auquel il assistait. Désormais, les compétences respectives sont clairement séparées : un magistrat est désigné pour instruire l'affaire ; puis le parquet, sur la base du rapport qui lui est soumis, décide ou non de poursuivre le comptable ; enfin, le juge se prononce librement à partir du réquisitoire du parquet et du rapport du magistrat, qui ne participe plus au délibéré. Telle est la structure à partir de laquelle s'ordonne l'essentiel des articles du projet de loi.
Le principe de l'engagement des poursuites par le ministère public a conduit par ailleurs à abandonner la règle du double arrêt. Depuis deux cents ans, la Cour des comptes se prononçait, lorsque des griefs étaient formulés contre un comptable, par un arrêt provisoire enjoignant au comptable de répondre aux irrégularités relevées, puis, après examen de sa réponse, par un arrêt définitif. La même procédure était en vigueur dans les chambres régionales. Désormais, il n'y aura donc plus qu'un arrêt statuant en une fois sur les suites à donner à ce réquisitoire, par débet et amende ou par décharge.
Par ailleurs, la décharge du comptable sera désormais prononcée par ordonnance à juge unique lorsque aucun reproche n'est à formuler à son encontre. Ce qui correspond, fort heureusement, aux cas les plus fréquents.
Avec ces deux nouvelles procédures, on sécurise la procédure et on en raccourcit les délais.
Le texte offre enfin au justiciable une troisième série de garanties : celles que l'on pourrait résumer par les termes de « procès équitable et public ». Sont en effet rappelées dans le projet de loi : l'obligation de tenir une audience publique dès qu'une charge est soulevée à l'encontre d'un comptable ; l'obligation de veiller rigoureusement au caractère contradictoire des procédures, ce qui suppose à la fois que les personnes mises en cause sachent ce qui est leur est reproché et qu'elles puissent répondre par écrit ou par oral ; l'obligation, enfin, faite au représentant du ministère public, mais désormais aussi au rapporteur, de ne pas être présents au délibéré.
Voilà donc un texte qui change profondément les procédures s'appliquant tant aux comptables patents qu'aux comptables de fait.
Mais le projet de loi qui vous est présenté aujourd'hui comporte quelques autres modifications à caractère symbolique dans le domaine de la comptabilité publique, concernant les amendes prononcées à l'encontre des comptables. La faculté des juges financiers de prononcer des amendes tout comme l'effectivité de celles-ci sont fortement révisées.
D'une part, en effet, le ministre chargé des comptes ne pourra plus accorder de remise gracieuse pour les amendes prononcées à l'encontre des comptables. Cette mesure n'a pas la sévérité que l'on pourrait lui prêter de prime abord : le ministre conserve en effet son droit de remise pour les débets car il doit pouvoir prendre en compte d'éventuelles circonstances atténuantes pour accorder une remise gracieuse des débets. Rien de tel avec les amendes décidées pour retard dans la production des comptes ou pour gestion de fait. Le juge financier apprécie d'ores et déjà le comportement du comptable, sa situation patrimoniale, l'absence ou l'existence d'enrichissement personnel, le côté exceptionnel ou régulier de son comportement, etc. Une modification législative vous est même proposée sur ce point pour élargir cette possibilité d'appréciation, en ajoutant explicitement comme critère celui du « comportement du comptable ». II était choquant que le ministère du budget puisse accorder la remise d'une amende qui avait été fixée en toute connaissance de cause par le juge. Cela ne sera donc plus possible.
D'autre part, il convenait de relever le plafond des amendes que l'on peut infliger lorsque le comptable produit ses comptes en retard, plafond qui datait de 1996.
Par ailleurs, le Gouvernement a souhaité mettre le droit des juridictions financières en conformité avec leur jurisprudence et avec la simple équité : le texte supprime la possibilité, abandonnée depuis longtemps dans les faits, de condamner à l'amende les héritiers d'un comptable.
Le projet de loi n'entrera en vigueur que le 1er janvier prochain pour permettre d'adopter avant cette date les décrets d'application qui, s'agissant d'une réforme de procédure, font bloc avec le projet de loi et devraient concerner plusieurs articles du code des juridictions financières. Il s'appliquera à l'ensemble des départements français, mais aussi, grâce à l'ordonnance d'extension que prendra le Gouvernement, aux territoires français dans lesquels existent des chambres territoriales des comptes, c'est-à-dire aux chambres de Polynésie, de Nouvelle-Calédonie, de Saint-Pierre-et-Miquelon, de Saint-Martin, de Saint-Barthélémy et de Mayotte.
Monsieur le président, messieurs les rapporteurs, mesdames, messieurs les députés, qu'il s'agisse de justice pénale, bien sûr, mais aussi de justice civile ou de justice administrative, l'honneur d'un pays est de garantir à tous les justiciables l'application la plus complète des principes de transparence, d'équité, d'impartialité et de rapidité des décisions rendues. Le Gouvernement estime, avec ce texte, être parvenu à concilier à la fois la protection des finances publiques et le respect des droits de chaque comptable.
Je crois qu'un tel projet de loi peut légitimement recueillir l'assentiment de tous dans cette assemblée. (Applaudissements sur les bancs du groupe de l'Union pour un mouvement populaire et du groupe Nouveau Centre.)
La parole est à M. Éric Ciotti, rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale de la République.
Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'État, monsieur le président de la commission des finances, monsieur le vice-président de la commission des lois, mes chers collègues, la Cour des comptes et les chambres régionales des comptes exercent un rôle majeur dans le contrôle de la bonne utilisation de l'argent public. La couverture médiatique du rapport annuel de la Cour des comptes dans la presse nationale, comme celle des observations des chambres régionales des comptes à l'égard de la gestion des collectivités territoriales dans la presse locale, reflète bien ce rôle connu du plus grand nombre.
Pourtant, il ne faut pas oublier que la Cour des comptes et les CRC sont d'abord, historiquement, des juridictions chargées de juger les comptes des comptables publics.
Cette compétence première, souvent méconnue, est déterminante, puisqu'elle justifie le caractère juridictionnel de la Cour des comptes et des CRC. Or cette qualité de juridiction fonde l'indépendance et l'impartialité de ces institutions.
Des arrêts récents de la Cour européenne des droits de l'homme ont remis en cause les caractéristiques des procédures juridictionnelles devant la Cour des comptes et les CRC, en contestant leur caractère équitable pour le justiciable et en critiquant leur longueur excessive. Le projet de loi qui nous est soumis vise donc à remédier dès maintenant à cette situation, en modernisant et en adaptant aux dispositions de la CEDH les procédures juridictionnelles applicables devant la Cour des comptes et les CRC.
Certes, une réforme d'ampleur de l'organisation et des missions des juridictions financières est actuellement en préparation, comme l'a annoncé M. le Président de la République lors de la commémoration du bicentenaire de la Cour des comptes, le 5 novembre 2007.
Cette « révolution dans le contrôle des deniers publics » qui est annoncée touchera « tout à la fois aux principes de notre comptabilité publique, au contrôle et à la mise en jeu de la responsabilité des ordonnateurs, au contrôle de légalité et aux pouvoirs et à l'organisation des juridictions financières ».
Ainsi, les réflexions en cours pourraient conduire les juridictions financières à remplir une nouvelle mission de certification des comptes des collectivités territoriales, et à se prononcer davantage sur la responsabilité des gestionnaires, dans l'esprit de la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001.
Pour réaliser ces nouvelles missions, il serait envisagé de réorganiser le réseau des chambres régionales des comptes, ce qui pourrait passer par le regroupement de certaines d'entre elles. Encore au stade de la réflexion, cette réforme globale…
…. nécessitera concertation et débat avant d'aboutir. À l'inverse, la réforme des procédures juridictionnelles dont nous débattons aujourd'hui doit entrer en vigueur dans les plus brefs délais. C'est pourquoi il n'était plus possible d'attendre la réforme d'ampleur annoncée pour moderniser les procédures contentieuses devant les juridictions financières.
La Cour de Strasbourg, par plusieurs arrêts rendus entre 2003 et 2006, a eu l'occasion d'affirmer que l'article 6-1 de la CEDH s'appliquait aux procédures contentieuses devant la Cour des comptes. Dans ces conditions, les comptables patents – c'est-à-dire les comptables du réseau du Trésor public – comme les comptables de fait ont droit à un procès équitable et, à ce titre, à ce que leur cause soit entendue publiquement et dans des délais raisonnables.
La Cour des comptes a réagi promptement, puisque son Premier président Philippe Séguin a demandé, par une instruction du 16 mai 2006, reprise par l'ensemble des juridictions financières, une série d'adaptations procédurales. Selon les termes de cette instruction, les dispositions de l'article 6-1 de la CEDH doivent s'appliquer à la mise en débet de tous les comptables, en première instance comme en appel : l'audience publique doit être systématique avant tout jugement de mise en débet ; le rapport ainsi que les conclusions du parquet sont communicables aux parties avant l'audience ; enfin, le rapporteur et le représentant du parquet sont exclus du délibéré.
Pour autant, cette solution ne pouvait être que provisoire, dans l'attente d'une refonte du code des juridictions financières par le législateur. C'est pourquoi la commission des lois se félicite que le projet de loi qui nous est soumis tire pleinement les conséquences des précisions apportées par la récente jurisprudence de la CEDH.
En premier lieu, le projet de loi clarifie et allège la procédure juridictionnelle pour permettre au comptable d'être jugé dans un « délai raisonnable », en mettant fin à la règle traditionnelle qui résulte d'un arrêt du Consulat, dite du « double arrêt » – provisoire puis définitif.
Les étapes successives de cette procédure l'allongeaient excessivement, comme l'avait souligné la CEDH dans son arrêt Richard-Dubarry contre France du 1er juin 2004. À l'issue de l'instruction, si le parquet conclut à l'existence d'une charge à rencontre du comptable, l'affaire sera tranchée par un seul et même jugement, rendu à l'issue d'une procédure contradictoire. Si, à l'inverse, le ministère public conclut à l'absence de charge, le comptable pourra être déchargé par une ordonnance rendue à juge unique.
Il vous sera proposé par voie d'amendement d'écarter toute rédaction qui ferait obligation au président de la formation de jugement de prendre ladite ordonnance, car cette décision juridictionnelle ne saurait relever du parquet, lequel décide uniquement d'engager ou non des poursuites.
La commission des lois a également décidé de simplifier la procédure proposée lorsque le juge a rendu une ordonnance de décharge. En effet, la contestation préalable de cette décision, devant le juge qui l'a prise, ne nous a pas semblé utile, alors même que les voies de recours ordinaires demeurent ouvertes, et que la contestation des jugements de décharge qui sont favorables aux comptables demeure extrêmement rare.
Le projet de loi permet donc de distinguer rigoureusement les fonctions d'instruction, de poursuite et de jugement. Dans ce cadre, le ministère public près les juridictions financières se verra incontestablement offrir un rôle central dans le déclenchement des procédures contentieuses. Cependant, il faut rappeler que le ministère public prend ses décisions en complète autonomie, ce qui conduit à écarter toute comparaison mécanique avec les parquets judiciaires. Ainsi, les membres du ministère public près la Cour des comptes et les CRC ne peuvent recevoir aucune instruction de la part de l'exécutif.
En second lieu, le projet de loi vise à généraliser la publicité des audiences et à assurer l'équilibre de la procédure contentieuse applicable devant les juridictions financières, en excluant le rapporteur comme le ministère public du délibéré. Il vous est proposé de compléter la prise en compte des implications juridiques de l'arrêt Martinie rendu par la CEDH le 12 avril 2006, en offrant également aux parties qui le demandent un accès au dossier. Parce qu'elle est essentielle au respect du droit à un procès équitable, cette garantie – déjà offerte en pratique par la Cour des comptes depuis 2006 –, a bien sa place dans la loi : elle permet au comptable de préparer utilement et efficacement sa défense avant l'audience publique, dans des conditions qui pourront être précisées par voie réglementaire.
En troisième lieu, le projet de loi revient partiellement sur le pouvoir de remise gracieuse que détient le ministre chargé des comptes publics à l'égard des comptables. En effet, celui-ci dispose du pouvoir de remettre gracieusement les débets et amendes prononcés par le juge des comptes à l'égard d'un comptable. Certains voient dans cette pratique une persistance de la « justice retenue », abandonnée pour les juridictions administratives dès 1872. De fait, l'importance de ce pouvoir, largement utilisé par le ministre, suscite d'importantes critiques, légitimes au regard des principes d'indépendance de la juridiction, qui voit ainsi ses décisions réformées par le pouvoir exécutif.
Afin de répondre à ces critiques, l'article 9 du projet de loi supprime ce pouvoir de remise gracieuse en matière d'amendes, tout en le maintenant en matière de débets. Les amendes ont en effet le caractère d'une sanction et l'immixtion du pouvoir exécutif dans l'exécution d'une décision de justice n'est pas justifiable. Dans le même temps, l'article 8 du projet de loi permet au juge financier, lorsqu'il se prononce en matière d'amendes, de prendre en compte des éléments subjectifs liés au comportement du comptable, afin d'adapter le quantum de l'amende à la gravité du manquement constaté. Le pouvoir des juridictions financières de prononcer des amendes sera désormais conforté, d'autant que le plafond du montant de ces mêmes amendes sera doublé par le projet de loi.
Néanmoins, personnellement, je considère que la réflexion sur le pouvoir de remise gracieuse du ministre des comptes publics n'est pas close et ne doit pas l'être. En, effet, est-il normal que le contribuable ait pris en charge, en 2007, plus de 15 millions d'euros sur les 15,4 millions d'euros de débets prononcés à rencontre des comptables, lesquels ont pourtant l'obligation de s'assurer ? (Applaudissements de M. Charles de Courson et de M. Michel Bouvard.)
L'existence d'un pouvoir d'appréciation du ministre en matière de débet est légitime, mais la remise ne doit pas présenter un caractère quasi systématique.
En conclusion, il me semble que nous pouvons mesurer l'ampleur des efforts engagés par les juridictions financières pour adapter leurs procédures contentieuses aux exigences de la CEDH et nous féliciter qu'il soit désormais proposé au législateur de les consolider, conformément aux engagements internationaux de la France.
Je vous invite donc, mes chers collègues, à exprimer clairement votre soutien à cet effort de modernisation, en adoptant ce projet de loi et les amendements que vous propose la commission des lois. (Applaudissements sur les bancs du groupe de l'Union pour un mouvement populaire et du groupe Nouveau Centre.)
La parole est à M. Thierry Carcenac, rapporteur pour avis de la commission des finances, de l'économie générale et du plan.
Monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, tout texte portant sur des dispositions relatives à des juridictions est renvoyé pour examen à la commission des lois, en application du règlement de notre assemblée qui, dans son article 36, énumère les compétences de nos six commissions. Tel est le cas du projet de loi portant modification des dispositions relatives à la Cour des comptes et aux chambres régionales des comptes qui nous est soumis aujourd'hui.
Cependant, l'examen de ce projet de loi permet de rappeler que tout texte relatif à la Cour des comptes et aux juridictions financières ne saurait être soustrait à l'analyse de la commission des finances. Nous tirerions ainsi les conséquences de l'adoption, en 2001, de la loi organique relative aux lois de finances, et exaucerions le voeu exprimé unanimement en 2006 par la commission des finances, lors de l'examen de la loi portant, déjà, dispositions statutaires applicables aux membres de la Cour des comptes. La commission des finances demandait que tout texte de loi touchant à l'organisation et aux compétences de la Cour des comptes lui soit dorénavant renvoyé. L'avis que je vous rapporte aujourd'hui va dans le même sens. Ce devrait être également le cas de celui qui sera exprimé lors de l'examen de textes sur la responsabilité, l'extension du champ de la certification et le renouveau des moyens d'audit des politiques publiques. Et cela dans l'attente d'une réforme de nos institutions qui devrait conduire à la révision de notre règlement.
Par ailleurs, nous nous sommes étonnés que le texte en débat nous ait été soumis dans une telle précipitation. Il a été déposé le 31 mars sur le bureau du président, alors que cette réforme de la procédure juridictionnelle – indispensable pour se conformer aux dispositions de la CEDH – était devenue nécessaire. Le Premier président de la Cour des comptes en avait déjà tiré les conséquences, dès 2006, pour assurer la sécurité juridique des procédures juridictionnelles appliquées aux justiciables – comptables de fait ou patents –, en leur garantissant un procès équitable et rapide.
Le projet de loi qui nous est soumis dépasse toutefois la simple réforme minimale qui eût suffi à composer avec la CEDH et constitue une étape sur la voie d'une réforme plus globale du régime de responsabilité des ordonnateurs et des comptables.
Le projet de loi distingue plus nettement les procédures juridictionnelles des procédures administratives. Au sein des procédures juridictionnelles, il établit une séparation nette entre : les actes de poursuite ou de mise en jeu de la responsabilité du comptable par le ministère public ; l'instruction par le magistrat rapporteur ; le jugement par une formation collégiale lorsqu'une charge a été retenue, ou par le juge unique dans le cas le plus fréquent d'absence de charge. Cette procédure à juge unique permet au passage de réduire les délais de jugement. Le projet de loi réserve dans tous les cas au ministère public l'enclenchement de la phase contentieuse. Il systématise l'oralité et l'audience publique et, dès lors que le contradictoire prend cette forme nouvelle à l'audience, il supprime la règle du double arrêt ou du double jugement.
À côté d'autres dispositions de coordination ou de réorganisation formelle du code des juridictions financières, certains articles du projet modifient le régime des amendes que le juge des comptes est susceptible de prononcer. En particulier, le juge peut moduler le montant de l'amende pour gestion de fait, selon des critères prenant mieux en compte la situation subjective du justiciable, et supprime la possibilité de remise gracieuse de ces amendes par le ministre chargé du budget. Mais la remise gracieuse demeure, et dans des proportions autrement plus importantes, pour les mises en débet. Nous ne pouvons que regretter qu'elle n'ait pas été aussi supprimée.
La question du renvoi des textes relatifs à la Cour des comptes, dont la commission des finances pourrait se voir attribuer l'examen au fond, peut s'apprécier comme une conséquence de la réorganisation interne d'une institution dont l'autonomie a été renforcée et les missions élargies par la LOLF. Dès lors, la commission des finances a en effet pleinement vocation à se voir confier ces questions…
…et à considérer qu'il est nécessaire de mettre en conformité avec la Convention européenne des droits de l'homme non seulement les procédures des juridictions financières, mais également celles de toutes les juridictions.
La commission des finances a approuvé le projet de loi et s'est également déclarée favorable à l'amendement présenté par M. Charles de Courson, qu'elle a repris, tendant à supprimer la reconnaissance d'utilité publique des dépenses ayant donné lieu à gestion de fait par l'organe délibérant en lui substituant une procédure de recueil de son avis. (Applaudissements sur divers bancs.)
Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, le Gouvernement nous propose des modifications de dispositions relatives à la Cour des comptes et aux chambres régionales des comptes afin de mettre notre droit en adéquation avec les exigences et les principes de la Cour européenne des droits de l'homme. Cette instance a en effet remis en cause les caractéristiques des procédures juridictionnelles devant nos juridictions financières. Ces dernières, fussent-elles soumises à un régime spécial, ne peuvent déroger à la règle de l'équité.
La France se doit de prendre les mesures adéquates pour ne pas être placée dans une situation inconfortable devant les juges européens. Nous devons également profiter de cette occasion pour simplifier les procédures devant la Cour des comptes et devant les chambres régionales des comptes, et faire en sorte qu'elles soient moins longues.
Mais, en fait, je me demande si cela n'est pas un prétexte. En effet, une réforme plus importante serait en préparation. Rumeur fondée ou non ? Il serait souhaitable que le Gouvernement nous en dise davantage. Les magistrats eux-mêmes sont inquiets et nous interrogent. Ne rien dire serait alimenter la rumeur et l'inquiétude.
Au moment de la mise en oeuvre de la décentralisation avec les lois de 1982 et celles qui ont suivi, un équilibre avait été trouvé entre la suppression de la tutelle et la création des chambres régionales des comptes, lesquelles sont aujourd'hui unanimement jugées indispensables, notamment pour le bon fonctionnement des collectivités territoriales.
Je me réjouis que le présent texte renforce le principe du contradictoire. Cette réforme a été amorcée par la loi du 21 décembre 2001 dont j'ai eu l'honneur d'être le rapporteur. Je considère également comme une avancée le fait qu'en application du principe de séparation des pouvoirs, le ministre ne pourra plus décider la remise gracieuse des amendes auxquelles les comptables ont été condamnés par le juge des comptes.
Ce projet de loi comprend donc des avancées en termes de garantie d'une procédure juridictionnelle financière plus équilibrée. Toutefois, je me dois de faire état de quelques craintes relatives aux implications que comporte ce texte et des dangers cachés qu'il recèle.
Je veux d'abord, une fois de plus, dénoncer les méthodes de travail de notre assemblée. Alors que le Gouvernement – et sa majorité – ne cesse de nous lancer des appels à soutenir les réformes institutionnelles qui nous seront proposées, il se comporte à notre égard avec une désinvolture inacceptable. Trop souvent, vous le savez, nous légiférons en réaction à une actualité débordante sans même prendre le temps, pourtant si précieux, de la réflexion et de l'évaluation des actions à mener. On nous promet, au demeurant, des réformes qui pourraient redonner sens à la fonction parlementaire mais, pour l'heure, nous ne pouvons que constater la dégradation de nos conditions de travail.
Que l'on en juge, monsieur le secrétaire d'État : le 25 mars 2008, des auditions étaient organisées alors que le projet de loi n'était pas adopté par le Conseil des ministres et que le rapporteur, par conséquent, n'avait pas été nommé. Dire que nous n'avons pas les moyens d'exercer notre mission s'apparente à un doux euphémisme. Nous sommes soumis à un simulacre de participation, qui ne fait que renforcer le scepticisme à l'égard des promesses présidentielles.
Par ailleurs, comment expliquer de manière rationnelle que ce projet de loi n'ait pas pu être accroché à la réforme annoncée des juridictions financières que j'évoquais tout à l'heure ? Le Premier président de la Cour des comptes en a dressé les grandes lignes dans son discours de voeux le 18 janvier dernier. Faisant siennes les exigences formulées par le Président de la République lors de son intervention pour le bicentenaire de la Cour des Comptes, il nous a promis une réforme sans précédent des juridictions financières. Pourquoi donc dissocier le texte que nous devons discuter aujourd'hui de cette réforme d'ampleur qui arrivera dans les toutes prochaines semaines ? Je n'aurai pas la faiblesse de croire que des considérations d'urgence imposent ce calendrier. Nous avons attendu assez longtemps pour ne pas nous offusquer de patienter quelques semaines de plus. Là encore, monsieur le secrétaire d'État, votre réponse nous intéresse. Sans quoi je craindrais que vous n'usiez d'un expédient pour saucissonner la réforme et en dissiper les aigreurs… Je ne veux pas imaginer que la volonté du Gouvernement soit tout simplement de masquer aux membres du Parlement, aux responsables des collectivités territoriales et à l'opinion sa volonté de mener de dangereuses réformes.
En effet, au-delà de la technicité du texte, il apparaît que des hommes et des femmes s'inquiètent quant à leur avenir. L'idée du Président de la République et du Premier président de la Cour des comptes me semble claire. Ils nous ont promis d'une part l'unification du régime juridictionnel pour les ordonnateurs et les comptables, d'autre part la certification des comptes des collectivités territoriales, et enfin la mise en cohérence du système formé par la Cour et les chambres régionales des comptes. Or on apprend dans le même temps que ces dernières ne disposeront que de moyens réduits du fait de la rationalisation de leur fonctionnement – suppressions, regroupements et fusions selon des critères quantitatifs – tout en ayant la charge de nouvelles tâches, de certification notamment.
Ces méthodes font ressurgir de douloureux souvenirs liés à la réforme de la carte judiciaire : même façon d'aborder le sujet, mêmes faux-semblants, mêmes arguments en faveur du regroupement et de la fusion de juridictions, même tromperie, pour finalement donner l'illusion de la concertation dans une réforme bâclée.
Dès lors, le dilemme auquel seront confrontées les juridictions financières dans les prochaines semaines est le suivant : comment faire plus avec toujours moins ? Dans ce contexte on ne peut que s'inquiéter des futures conditions de travail des membres des juridictions financières et de la pérennité du service public de la justice. D'ailleurs, je sais que revient souvent l'idée de voir sous-traiter les missions autrefois dévolues aux chambres régionales des comptes par le secteur privé – les commissaires aux comptes, par exemple. Monsieur le secrétaire d'État, c'est une question que je vous pose : avez-vous l'intention d'organiser dans ce domaine le recul du service public qui caractérise la politique du Gouvernement ?
Les mauvaises solutions qui sont proposées ne sont pas là pour nous rassurer. Une proposition de loi visant à instituer une procédure de certification des comptes des collectivités, notamment par la création d'une inspection générale des comptes des collectivités territoriales, a été déposée par un député de l'UMP. Comme je le vois à votre geste, monsieur le secrétaire d'État, nous n'en sommes pas encore là : je vous l'accorde. Mais le train des mesures approche trop rapidement pour ne pas exprimer notre inquiétude et formuler des interrogations auxquelles, j'en suis sûr, vous ne manquerez pas de répondre.
Nous avons un devoir de vigilance quant aux évolutions à venir, et particulièrement dans ce contexte de rigueur budgétaire où votre seule référence pour toute réforme d'envergure se résume à la seule révision générale des politiques publiques.
La RGPP est aujourd'hui pour le Gouvernement ce qu'était le poumon pour le médecin du Malade imaginaire de Molière. Diafoirus voyait dans cet organe la cause de tous les maux de son patient. Le Gouvernement considère que la RGPP est la solution à tous nos problèmes.
Le projet de loi semble certes se situer très en retrait par rapport à ces enjeux, mais je pense que ses implications techniques portent en germe des bouleversements considérables dans notre manière d'envisager l'avenir des juridictions financières de notre pays.
Nous avons déposé des amendements : René Dosière y reviendra. Du sort qui leur sera réservé et de vos réponses à nos questions dépendra notre vote final sur ce texte. (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche.)
Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, le projet de loi portant modification de dispositions relatives à la Cour des comptes et aux chambres régionales des comptes constitue une avancée dans le sens du respect des dispositions de la Convention européenne des droits de l'homme.
Ainsi, l'objectif premier de cette réforme est de mieux répondre, dès lors que sont concernées les procédures juridictionnelles des juridictions financières, aux exigences résultant de l'article 6 de la Convention européenne des droits de l'homme. Elle vise notamment à renforcer le droit qu'a toute personne d'être « entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial ».
Cette réforme permettra à la France de se mettre en conformité avec les obligations communautaires. L'accent est mis sur deux impératifs. Le premier est celui de décisions équitables rendues publiquement par un tribunal indépendant et impartial. Pour ce faire, les règles s'appliquant aux procédures juridictionnelles sont, chaque fois que c'est nécessaire, séparées de celles mises en oeuvre pour les procédures administratives. En outre, au sein des procédures juridictionnelles, deux étapes sont distinguées : celles qui ne donnent pas lieu à procédure contentieuse et celles qui peuvent conduire à mettre en débet un comptable patent ou un comptable de fait. Dans ce dernier cas, les garanties du justiciable sont renforcées. Il est notamment prévu que l'ouverture de l'instance est de la compétence exclusive du ministère public afin de séparer nettement les fonctions d'instruction, de poursuite et de jugement. Par ailleurs, l'ensemble de la procédure contradictoire n'est plus exclusivement écrite. Le comptable peut s'exprimer oralement à l'audience publique, laquelle devient systématique.
Le second impératif est celui de décision rendues dans un délai raisonnable : vaste sujet, qui ne concerne pas que les juridictions financières. Cette exigence devrait quant à elle être satisfaite grâce à deux modifications. Dans tous les cas où il n'existe pas de procédure contentieuse, décharge est donnée au comptable par une ordonnance à juge unique et non plus par un jugement ou arrêt rendu collégialement, ce qui va accélérer le rendu de la décision. Par ailleurs, dans le cadre d'une procédure contentieuse, la règle de la double décision – provisoire puis définitive –, qui existait depuis deux siècles, est supprimée : la juridiction s'exprime par un seul arrêt ou jugement.
Le groupe Nouveau Centre se félicite de plusieurs autres mesures, dont je citerai quelques exemples. En premier lieu, la suppression de la règle du double arrêt permettra d'alléger les procédures et de réduire les délais de jugement. Lorsqu'un comptable ayant une procédure en cours décède, cette dernière bloque la succession, et ce sont les héritiers qui en subissent les conséquences. Autre mesure : la disparition de l'auto saisine. Toute ouverture d'instance contentieuse supposera désormais un réquisitoire préalable du parquet. Enfin, la publicité des débats est rendue systématique dans les procédures juridictionnelles.
Ce projet de loi a également pour double ambition d'harmoniser les procédures de la Cour des comptes ainsi que des chambres régionales des comptes, et de les simplifier autant que possible. Cependant, le groupe Nouveau Centre souhaite appeler votre attention, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, sur un certain nombre de points. Il se réjouit tout d'abord de la suppression, au nom de la séparation des pouvoirs, de la possibilité de remise gracieuse par le ministre en charge de l'économie des amendes fixées par les juridictions des comptes. Nous regrettons cependant que les mises en débet des comptables puissent toujours faire l'objet de remises gracieuses sans encadrement par la loi. En effet, les ministres successifs usent et abusent de ce pouvoir afin de ne pas créer de difficultés avec les fonctionnaires placés sous leur autorité, si bien qu'une infime partie des débets reste à la charge des comptables. Connaissez-vous, mes chers collègues, le taux moyen de remise, s'agissant des débets, pour chacune de ces deux dernières années ? Respectivement 93 % et 98 %, soit en moyenne 95 % ! En clair, à peine 5 % en moyenne du montant des débets restent à la charge des comptables. Un rapport, heureusement pas rendu public, mais qu'il eût été intéressant que les rapporteurs du texte consultent, montre que non seulement le taux est très faible, mais que l'instruction des remises prend des années. Or il n'y a pas d'indexation en la matière, contrairement à la règle, tout à fait légitime, selon laquelle, par exemple, un contribuable qui n'a pas payé ses impôts doit acquitter des intérêts de retard.
Aussi, monsieur le ministre, sans aller aussi loin que M. Dosière, qui frôle la provocation…
Ce n'est pas trop mon style, en effet (Sourires sur divers bancs), mais je n'avais que seize ans à l'époque ! M. Dosière, disais-je, qui veut appliquer aux débets la même procédure qu'aux amendes, avoue en privé que sa proposition va peut-être un peu trop loin.
Mais le problème est réel. Monsieur le secrétaire d'État, si nous ne le faisons pas dans le cadre de ce texte, ne pourrions-nous créer, dans la loi de règlement, comme on l'a fait en matière fiscale, une commission qui interviendrait avant que le ministre ne se prononce et dont l'avis le lierait, l'incitant à rendre publiques ses motivations lors de l'attribution de remise gracieuse. Il n'est pas normal que celles-ci atteignent des taux aussi élevés, ce qui vide de leur portée les arrêts de débet de la Cour des comptes. Pour nos collègues qui ne sont pas spécialistes de ces questions, je rappelle que les comptables publics sont dans l'obligation de s'assurer. Lorsqu'on pleure sur le sort du comptable, on se trompe, car c'est l'assureur qui assume le coût des amendes. Faisons donc preuve d'une plus grande rigueur, et je souhaite qu'à votre invitation, monsieur le secrétaire d'État, le Parlement prenne des initiatives dans le cadre de la loi de règlement.
Ma deuxième observation est d'ordre technique : il s'agit de la procédure de reconnaissance d'utilité publique dans le cadre de dépenses ayant donné lieu à gestion de fait. Le groupe Nouveau Centre a déposé un amendement visant à modifier cette procédure. L'article L. 1612-19-1 du code général des collectivités territoriales dispose en effet que les assemblées délibérantes des collectivités territoriales se prononcent sur le caractère d'utilité publique des dépenses ayant donné lieu à gestion de fait. Cette formalité, qui débouche généralement sur un contentieux devant le juge administratif, prolonge considérablement la procédure.
Or cette procédure ne constitue nullement une garantie pour la personne mise en cause car si les conclusions de l'assemblée délibérante reconnaissent l'utilité publique des dépenses, elles ne lient pas le juge financier. À l'inverse, si elles ne reconnaissent pas l'utilité publique, le juge des comptes peut tout à fait ignorer ce refus.
La procédure actuelle présente donc plusieurs inconvénients : d'abord, elle est lente ; ensuite, si la reconnaissance d'utilité publique par l'organe délibérant ne lie pas le juge, sa non-reconnaissance, elle, résulte parfois de motivations politiques, comme on l'a vu dans certaines affaires, qui ne lient pas non plus le juge, et l'ordonnateur mis en cause peut s'abstenir de saisir l'assemblée délibérante. Sur le plan juridique, cette procédure n'est donc pas satisfaisante, et tout désaccord politique avec l'assemblée délibérante porte préjudice au gestionnaire déclaré de fait. Enfin, en cas d'alternance politique, le fait que la solution d'un problème technique dépende d'un contexte politique totalement étranger au litige n'est indéniablement pas de bonne gestion.
Nous proposons donc, par notre amendement, de remplacer ce dispositif lourd et peu opérationnel par un mécanisme plus souple. Il n'est pas souhaitable d'empêcher l'assemblée délibérante d'apprécier le caractère d'utilité publique des dépenses d'une gestion de fait, mais celle-ci pourrait rendre un simple avis dans un délai de trois mois. En l'absence d'avis, la chambre régionale des comptes demeurerait juge du caractère d'utilité publique des dépenses concernées.
Troisièmement, ce texte aura un effet boomerang. En effet, les procédures des juridictions financières ne sont pas les seules à enfreindre l'article 6 de la Convention européenne des droits de l'homme !
Hélas ! Le Conseil d'État et les tribunaux administratifs, eux aussi, devront s'adapter, car ils ne sont pas en conformité avec l'article 6, tout comme un certain nombre d'autorités indépendantes.
Il serait souhaitable que le Gouvernement réunisse un groupe de travail, éventuellement ouvert aux parlementaires, pour moderniser ces juridictions…
…et étendre ces dispositions à l'ensemble des autorités indépendantes et des juridictions.
Mon propos visait naturellement la Commission nationale des comptes de campagne !
Ces instances ont des pouvoirs considérables, notamment en termes de libertés publiques, puisque leur décision peut entraîner la privation de droits civiques – c'est très grave, car il y va des droits de l'homme et du citoyen !
En conclusion, le groupe Nouveau Centre votera ce texte, conforme aux exigences communautaires. (Applaudissements sur les bancs du groupe Nouveau Centre et du groupe de l'Union pour un mouvement populaire.)
Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, qu'il me soit permis, au début de mon propos, de saluer la collaboration étroite qui existe entre notre assemblée et la Cour des comptes, qui connaît cette année, comme l'a rappelé son Premier président, M. Séguin, lors des cérémonies du bicentenaire, trois réformes majeures : la première certification des comptes de l'État et de la sécurité sociale, les premières analyses de programmes et la refonte de ses procédures juridictionnelles.
Ce texte technique précède celui qui conclura les importantes réformes annoncées par le Président de la République lors de cette même cérémonie. Ainsi, les juridictions financières seront dotées de nouvelles missions, relatives à la certification des comptes des collectivités et à la responsabilité des gestionnaires. Cette réforme sera, nous l'espérons, menée en étroite collaboration avec le Parlement. Je rappelle à notre collègue Derosier que la Cour des comptes, qui relève autant du pouvoir exécutif que du pouvoir législatif, n'est plus soumise aux régulations budgétaires, comme l'a clairement établi la discussion des projets de loi de finances. Cela dit, son budget faisant l'objet d'une étroite concertation avec la représentation nationale, il n'y a pas lieu d'inquiéter inutilement nos concitoyens sur une hypothétique réduction de ses moyens.
Une telle réforme était nécessaire, d'autres l'ont dit avant moi. L'évolution de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme entraîne une soumission croissante des procédures juridictionnelles de la Cour des comptes et des chambres régionales aux prescriptions de la Convention européenne des droits de l'homme, notamment au paragraphe 1 de l'article 6, qui instaure le « droit à un procès équitable dans un délai raisonnable ».
Face aux critiques, ces procédures ont déjà beaucoup évolué : l'exclusion du rapporteur du délibéré dans les instances de condamnation à l'amende, en vigueur depuis 1996, a été inscrite dans la loi en 2001 ; ensuite, il faut saluer l'initiative du Premier président de la Cour des comptes, Philippe Séguin, qui, dans son instruction du 16 mai 2006, a demandé que les jugements de mise en débet fassent systématiquement l'objet d'une audience publique, que le rapport et les conclusions du parquet fassent l'objet d'une communication préalable, et enfin que le rapporteur et le représentant du parquet soient exclus du délibéré.
Mais ces efforts sont insuffisants : le dispositif manque toujours de fondement juridique. L'objet du présent projet de loi est d'y remédier, avec un triple objectif : garantir le caractère équitable de la décision, assurer un délai raisonnable, enfin harmoniser et simplifier les procédures de la Cour et des chambres régionales.
Le caractère équitable de la procédure sera garanti par une séparation plus nette entre les règles s'appliquant aux procédures administratives et celles relatives aux procédures juridictionnelles, qui font désormais l'objet d'un chapitre spécifique. En cas de procédure contentieuse, les garanties du justiciable seront renforcées puisque les fonctions d'instruction, d'accusation et de jugement seront clairement distinguées, et la publicité et le caractère contradictoire des débats seront assurés. Dorénavant, et le groupe UMP s'en réjouit, l'ouverture de l'instance relèvera exclusivement du ministère public, sur réquisitoire, au regard des conclusions du rapport d'instruction ; l'autosaisine est donc supprimée. Avant tout jugement, le réquisitoire est immédiatement transmis au comptable concerné, afin qu'il puisse préparer sa défense : en d'autres termes, le jugement provisoire est supprimé.
Dès la transmission du réquisitoire, la procédure devient pleinement contradictoire, l'instruction se fondant sur des échanges avec le comptable – écrits ou oraux – lors de l'audience publique, devenue systématique. Enfin, le magistrat instructeur et le représentant du parquet sont tous deux exclus du délibéré.
Afin que les jugements soient encore plus équitables, la détermination de l'amende prend désormais en compte des critères subjectifs, et non plus seulement objectifs. Cela entraîne en contrepartie la disparition de la remise gracieuse des amendes. Le groupe UMP partage l'avis de M. de Courson concernant cette forme de justice retenue. Les remises gracieuses accordées par le ministre sur l'ensemble des mises en débet des comptables ont concerné, pour les deux derniers exercices, comme l'a rappelé M. de Courson, 95 % des montants en cause, soit un montant total de 64 millions d'euros ! Cette anomalie est parfaitement illégitime et je souhaite vivement, monsieur le secrétaire d'État, qu'à l'occasion de la loi de règlement le Gouvernement nous éclaire sur le montant de ces remises gracieuses, qui devraient faire l'objet d'un avis indépendant et d'une concertation avec la Cour des comptes.
Nous nous félicitons par ailleurs de la suppression, parfaitement légitime, des amendes pour les héritiers du comptable.
Ce texte avait également pour objet d'instaurer des délais raisonnables, que la collégialité de principe des décisions et la procédure du double arrêt prolongeaient inutilement. Deux mesures devraient y remédier : en cas d'absence de charge, la décharge par ordonnance d'un juge unique – et non plus par un arrêt collégial – et la suppression de la procédure contestée.
Dans la procédure du double arrêt, les magistrats rendaient un premier jugement provisoire à l'issue de l'instruction. Ce jugement était ensuite transmis au comptable concerné, qui ne découvrait malheureusement qu'à ce stade les charges retenues contre lui. Désormais, grâce à ce texte, la transmission du réquisitoire déclenchera directement la procédure contradictoire, aboutissant à un seul et unique jugement. Ce bouleversement majeur rapproche la procédure du droit commun des juridictions.
Par ailleurs, les chambres régionales des comptes pourront désormais condamner les comptables patents et de fait s'ils tardent à produire leurs comptes, et le montant de l'amende maximale est augmenté – nous nous en réjouissons car cela n'avait pas eu lieu depuis 1995 !
Pour toutes ces raisons, le groupe UMP votera ce texte, en attendant l'importante réforme qui devrait renforcer les pouvoirs de la Cour et des chambres régionales des comptes. Je voudrais pour terminer, m'adressant à M. le secrétaire d'État mais peut-être encore davantage au président de l'Assemblée, indiquer qu'en la matière le Parlement doit pouvoir mettre à profit toutes les possibilités que lui offre la loi. Or la modification de la loi organique sur les lois de finances, en 2004, permet à la représentation nationale de demander un débat au Parlement sur le rapport annuel de la Cour des comptes.
Ce débat n'a toujours pas eu lieu. Il faut que la représentation nationale le demande – la commission des finances y est très attachée –, et qu'en attendant la révision constitutionnelle le secrétaire d'État chargé des relations avec le Parlement veuille bien dégager le temps nécessaire dans l'ordre du jour.
Il y va des droits du Parlement, mais aussi du bon usage des travaux de la Cour. Aussi, je ne doute pas que nous puissions bientôt arriver à la mise en oeuvre d'un tel débat. (Applaudissements sur les bancs du groupe de l'Union pour un mouvement populaire.) :
La présidence a pris acte de votre dernière remarque, monsieur Bouvard.
La parole est à M. René Dosière.
Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, au début du XXe siècle, un jeune écrivain engagé, Charles Péguy, esquissait une hiérarchie des séances de la Chambre des députés, avec trois catégories : les séances banales, grandes ou capitales, ces dernières étant d'ailleurs les seules dont il rendait compte dans ses Cahiers de la Quinzaine, avec un bouillonnement qui n'avait d'égal que l'importance du Parlement à l'époque.
La séance d'aujourd'hui appartient manifestement à la première catégorie. (Sourires.) Elle n'est toutefois pas dépourvue d'intérêt puisqu'on y évoque aussi bien la gestion de l'argent public que la construction européenne. Ce texte vise en effet à adapter les procédures juridictionnelles de la Cour et des chambres des comptes pour renforcer leur caractère équitable et limiter leur durée. C'est un progrès que nous devons à l'Europe. J'insiste sur ce point, car il est toujours bon de souligner que, dans certains domaines, l'Europe constitue pour nous un véritable progrès – et c'est le cas avec ce texte – en ce qui concerne les procédures juridictionnelles, qu'elles soient civiles, pénales, administratives ou financières. Il conviendra également – nous y avons fait allusion tout à l'heure – que des instances telles que la Commission nationale des comptes de campagne évoluent dans le même sens.
C'est une leçon de modestie pour la France, qui n'est pas toujours aussi exemplaire qu'on veut le faire croire. C'est aussi une illustration concrète du fait que l'Europe nous permet d'améliorer la protection des citoyens, même si cela doit se faire au prix de modifications sensibles dans le fonctionnement j'oserai dire « historique » – de nos institutions bicentenaires. Telle était la finalité de la disposition que j'avais fait adopter, malgré le peu d'enthousiasme de la Cour et l'opposition, à l'époque, de M. Toubon et de M. Boyon, alors députés, dans la loi 93-122 du 29 janvier 1993, qui faisait référence à l'article 6 de la Convention européenne des droits de l'homme. Cet amendement avait conduit la Cour et les chambres à modifier quelque peu leur procédure.
Pour ne pas reprendre les propos de mon collègue Derosier, et compte tenu du temps qui m'est imparti, je m'en tiendrai à l'action des chambres régionales des comptes. C'est une institution à laquelle les « décentralisateurs de la veille » que sont les socialistes qui ont voté les premières lois de décentralisation sont particulièrement attachés. Le Premier président de la Cour des comptes qui était, à l'époque, député, n'avait pas manifesté à l'égard de cette création un enthousiasme communicatif…Il y était même opposé, mais nous sommes heureux qu'il ait pu, entre-temps, changer d'avis.
Nous y sommes attachés, d'abord parce que c'est une création de la décentralisation, mais aussi parce que ces chambres constituent la contrepartie nécessaire à la liberté donnée alors aux collectivités. S'agissant de la gestion des fonds publics, la liberté sans contrôle aboutit en effet au laxisme, comme on l'a vu avec le budget de la Présidence de la République, ou au gaspillage et à la corruption, comme on l'a vu en Polynésie française. Fort heureusement, les choses évoluent, puisque la Cour va désormais vérifier les dépenses de la Présidence de la République, et qu'en Polynésie la chambre territoriale des comptes effectue depuis quelques années, sous l'impulsion des présidents Vacheron puis Basset, un travail remarquable et, espérons-le, salutaire.
C'est dire notre volonté, monsieur le secrétaire d'État, d'être attentifs, dans la réforme qui s'annonce, aux pouvoirs et aux moyens qui seront accordés aux chambres régionales et territoriales des comptes. Il ne faudrait pas non plus, à cette occasion, réduire l'autonomie dont elles disposent et qui donne à cette institution vénérable et respectable qu'est la Cour des comptes une dimension décentralisée, adaptée au poids que représentent dans notre pays les collectivités locales. D'ailleurs, la gestion publique de l'État et celle des collectivités ne se ressemblent pas, puisque l'État n'est pas tenu de voter un budget en équilibre – sauf erreur de ma part, le dernier en ce sens remonte à 1973 –, contrairement aux collectivités locales. En outre, si l'État peut emprunter pour rembourser les emprunts passés et financer des dépenses de fonctionnement – ce qui, en d'autres termes, s'appelle « faire de la cavalerie » –, les collectivités locales, elles, ne peuvent recourir à l'emprunt que pour financer des équipements. Le besoin de financement des collectivités locales, au demeurant limité, n'est aucunement comparable à celui de l'État.
Puisse donc le Gouvernement être un peu plus attentif aux analyses et aux recommandations de la Cour des comptes, qui sont faites régulièrement dans la loi de règlement et, en tout cas, les accueillir avec autant de plaisir qu'en montrent les collectivités locales recevant celles des chambres régionales ! (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche.)
Je serai bref, car les quarante et un amendements que nous allons examiner nous permettront de revenir à la quasi-totalité des points abordés.
Je remercie M. Dosière d'avoir rappelé le classement des séances établi par Charles Péguy. Je ne suis pas sûr qu'un siècle plus tard il eût fait le même ! Car ce n'est pas forcément le nombre de parlementaires présents dans l'hémicycle qui permet de déterminer l'importance d'une séance.
Je remercie les rapporteurs, ainsi que Bernard Derosier, Charles de Courson, Michel Bouvard et René Dosière, pour leurs interventions.
Concernant les propos de M. Derosier, M. Bouvard a eu l'amabilité de lui rappeler avant moi que la régulation budgétaire est d'un autre ordre que ce qu'elle était il y a quelques années.
Monsieur Derosier, non, il n'existe pas de texte caché qui apparaîtra dans deux ou trois mois ! Le grand texte dont vous parlez, qui portera sur la certification des comptes des collectivités locales ou l'élargissement de la responsabilité des ordonnateurs, par exemple, est en cours d'élaboration à la Cour des comptes. C'est un texte très complexe, qui demande une intense concertation avec les collectivités locales et la Cour des comptes. Il n'est pas question d'élaborer un tel texte dans la précipitation. Il ne pourra être établi avant que soit trouvé un accord aussi général que possible.
Monsieur de Courson, vous avez raison et, en dehors du soutien que vous apportez à ce texte, je suis très sensible à vos trois remarques essentielles. Le Gouvernement suivra vos propositions à l'occasion de l'amendement n° 28 , car elles améliorent le texte.
Monsieur Bouvard, je retiens votre suggestion concernant un rapport complet du ministre des comptes publics, Éric Woerth, à l'occasion de la loi de règlement sur les remises gracieuses. J'ajoute, et cela rassurera M. de Courson et M. Derosier, que nous lui demanderons de faire des propositions à propos du niveau de ces remises, dont je reconnais qu'il est particulièrement élevé, voire excessif – de l'ordre de 95 %.
Nous aurons l'occasion de revenir sur les autres points dans la discussion des amendements. (Applaudissements sur les bancs du groupe de l'Union pour un mouvement populaire.)
J'appelle maintenant, dans le texte du Gouvernement, les articles du projet de loi.
Je suis saisi d'un amendement n° 1 rectifié , portant article additionnel avant l'article 1er.
La parole est à M. le rapporteur, pour le soutenir.
Cet amendement vise à clarifier les appellations relatives au ministère public dans le code des juridictions financières. Les amendements que nous allons examiner tout à l'heure, notamment ceux déposés par M. Dosière, tendent à éviter toute confusion. En effet, le ministère public près les chambres régionales des comptes s'intitule aujourd'hui « commissaire du Gouvernement ».
Bien que l'indépendance de ces magistrats soit totale et garantie, et que l'exécutif n'adresse aucune instruction écrite ou orale au ministère public, nous avons voulu, dans un souci de clarification, substituer au terme de « commissaire du Gouvernement » celui de « ministère public », dans toutes les mentions qui en sont faites dans le code des juridictions financières. L'appellation qui pourrait se substituer au terme de « commissaire du Gouvernement » relève du règlement. Vous avez vous-même fait des propositions. Ce n'est pas à nous de trancher, mais le débat mérite d'être ouvert. Tel est l'objet de cet amendement.
La parole est à M. le secrétaire d'État, pour donner l'avis du Gouvernement sur cet amendement.
Le Gouvernement partage pleinement l'opinion de M. Ciotti et de la commission. Je précise que le Conseil d'État envisage d'aller dans le même sens.
Avis favorable.
Je rappelle à M. le secrétaire d'État la proposition que nous avons faite en commission : l'appellation « commissaire de la loi » a le mérite d'être explicite.
Je mets aux voix l'amendement n° 1 rectifié .
(L'amendement est adopté.)
Les articles 1er à 6 ne font l'objet d'aucun amendement.
Je vais les mettre successivement aux voix.
(Les articles 1er à 6 sont adoptés.)
Je suis saisi d'un amendement n° 37 .
La parole est à M. le rapporteur, pour le soutenir.
Favorable.
Je mets aux voix l'article 7, modifié par l'amendement n° 37 .
(L'article 7, ainsi modifié, est adopté.)
Favorable.
Je mets aux voix l'article 8, modifié par l'amendement n° 29 .
(L'article 8, ainsi modifié, est adopté.)
Favorable.
Je mets aux voix l'article 9, modifié par l'amendement n° 30 .
(L'article 9, ainsi modifié, est adopté.)
Je suis saisi d'un amendement n° 33 , portant article additionnel après l'article 9.
La parole est à M. René Dosière, pour le soutenir.
L'article 9 supprime le droit de remise gracieuse du ministre du budget en matière d'amendes. Toutefois, cette possibilité subsiste en ce qui concerne les débets prononcés à l'encontre des comptables.
Le maintien de cette disposition pose problème. Je voudrais d'abord, en m'inspirant de l'excellent rapport pour avis de notre collègue Thierry Carcenac, souligner les observations du président Séguin sur cette disposition et rappeler la citation qu'il a faite d'une déclaration de M. Arpaillange, alors Premier président de la Cour des comptes : « Anesthésier nos sentences, neutraliser nos jugements par la mansuétude du pouvoir exécutif, voilà qui ne contribuera pas à faire de nous des juges respectés ! » Et M. Séguin d'ajouter : « Tout était dit ; seulement, le pli était pris. Et la direction de la comptabilité publique en était arrivée, au fil du temps, à faire de la remise de débets un instrument de gestion de son réseau de comptables ». Je doute qu'il faille parler au passé, car il y a là, à l'évidence, un problème de fond.
J'ajoute que le rapporteur de la commission des lois a souligné dans son rapport que ces remises ne laissent qu'une infime partie des débets à la charge des comptables. Cette pratique pose vraiment problème.
Rappelons qu'en 2006, 93 % des débets ont fait l'objet de remises gracieuses – ce qui représentait 39,5 millions d'euros –, et 98 % en 2007, pour un total 15,1 millions d'euros. En deux ans, les contribuables ont donc payé près de 45 millions d'euros en lieu et place des compagnies d'assurance, malgré les cotisations que ces dernières perçoivent de la part des comptables, presque tous étant assurés.
Pour les membres du groupe socialiste, la suppression de la remise gracieuse constituerait une mesure de justice et d'équité. Transférons donc aux compagnies d'assurance le poids de la charge qui pèse sur les contribuables !
Ce débat est utile, et nous l'avons eu en commission, notamment avec Michel Bouvard et Charles de Courson. Il est exact qu'un taux de remise gracieuse supérieur à 90 % paraît excessif. Comme l'a admis M. le ministre des comptes publics, cette question devra faire l'objet d'une vraie réflexion. Néanmoins, j'émettrai un avis défavorable sur cet amendement car nous ne pouvons, dans le cadre de ce projet de loi, supprimer la possibilité pour le ministre d'accorder une remise sur les débets.
Il convient d'ailleurs de relativiser le préjudice financier subi par les collectivités, car les chiffres cités n'en donnent pas toujours une bonne idée. En effet, le jugement des comptes peut intervenir pour des raisons purement formelles – mauvaise imputation budgétaire ou absence de pièces – n'entraînant aucune perte financière. Ainsi, sur les 42 millions d'euros de débets constatés en 2006, 35 millions n'emportaient aucun préjudice pour les collectivités.
Non, car dans bien des cas, on ne conteste pas l'opportunité de la dépense – ce n'est d'ailleurs pas le rôle de l'institution financière.
Le problème est que les juridictions financières ne se prononcent que sur des critères purement objectifs. Au contraire, le projet de loi ouvre désormais, en matière d'amendes, la possibilité d'apprécier des éléments subjectifs tels que la situation du comptable ou les contraintes auxquelles il est soumis. En matière de débets, c'est aujourd'hui totalement impossible.
La réforme globale annoncée par le ministre – même s'il faut s'attendre à ce qu'elle intervienne dans quelques mois plutôt que dans quelques semaines – devra être l'occasion de se saisir du problème en toute transparence. Mais aujourd'hui, cela me semble prématuré.
Je partage pour l'essentiel l'avis de votre rapporteur, et j'ajoute que le système a changé grâce à un décret pris au début de mars 2008. Dorénavant, la Cour des comptes donnera un avis préalable à toute remise gracieuse sur les débets, et le ministre des comptes, s'il s'en s'écarte, devra motiver sa décision. Il me semble que cette évolution est de nature à satisfaire les auteurs de l'amendement, en attendant les annonces qui seront faites par le ministre des comptes publics à l'occasion de la loi de règlement, en juin. Comme vous le voyez, nous progressons, mais pour le moment, j'émets un avis défavorable.
Notre collègue René Dosière soulève un vrai problème, mais la solution qu'il propose me semble excessive.
Pour donner suite aux interventions des premiers présidents successifs de la Cour qui, tous, ont estimé que l'on ne pouvait se satisfaire de la situation présente, le Gouvernement a pris, le 5 mars, un décret et trois arrêtés afin de réformer le système : toute remise supérieure à 10 000 euros doit désormais être soumise à l'avis de la Cour des comptes, et le ministre devra motiver sa décision s'il ne suit pas cet avis. Certes, il conviendrait de compléter ces dispositions en rendant publics l'avis de la Cour des comptes et la décision motivée du ministre. Mais pour l'heure, j'espère que cette mesure entraînera la réduction du taux de remises gracieuses, car chacun conviendra qu'un taux de remises de 95 % n'est pas sérieux. Il serait par ailleurs intéressant, monsieur le secrétaire d'État, que nous puissions bénéficier chaque année d'un suivi sur cette question. En attendant, nous allons dans la bonne direction.
Je mets aux voix l'article 10, modifié par l'amendement n° 17 .
(L'article 10, ainsi modifié, est adopté.)
L'article 11 – avec son pendant pour les chambres régionales, l'article 21 – constitue le coeur du projet de loi en ce qu'il réforme la procédure applicable aux activités juridictionnelles de la Cour des comptes. Son contenu ne nous paraît cependant pas satisfaisant au regard des exigences de la Cour européenne des droits de l'homme. En particulier, le rôle joué par le ministère public nous paraît par trop exclusif et prépondérant. C'est lui, en effet, qui décide si des charges doivent être retenues contre le comptable, même si c'est en contradiction avec le rapport d'instruction. Simultanément, et dans un souci de simplification, on remplace le jugement collégial par un juge unique, ce qui n'est pas toujours une bonne idée, et devient en tout cas très contestable dans ce contexte. Mais surtout, le juge doit suivre l'avis du ministère public, une disposition qui nous paraît exorbitante rapportée à l'exigence d'une justice impartiale.
Nous avons donc déposé plusieurs amendements tendant à revenir sur cette procédure. Le rapporteur, s'il ne nous a pas totalement suivis – il a obtenu de la commission qu'elle repousse nos amendements – a cependant fait adopter un autre amendement précisant que le magistrat unique conserve sa liberté de jugement. Cette solution nous a paru équilibrée.
Si j'ai voulu intervenir sur l'article, c'est pour demander au Gouvernement et au rapporteur de confirmer notre interprétation de l'amendement, c'est-à-dire que le juge sera libre de ne pas suivre la position du ministère public dans le cas où celui-ci propose de ne retenir aucune charge. Si tel est le cas, nous serions satisfaits et retirerions nos amendements. J'ai cependant cru comprendre que le Gouvernement était opposé à l'amendement du rapporteur. Quoi qu'il en soit, je tenais à souligner l'importance de cette question.
Je suis saisi d'un amendement n° 34 .
La parole est à M. René Dosière, pour le soutenir.
Défavorable. La jurisprudence de la Cour européenne a très clairement précisé la nécessité de séparer les fonctions d'instruction, de poursuite et de jugement. En liant magistrat rapporteur et ministère public, l'amendement proposé conduirait, à l'inverse, à une confusion entre les différentes étapes de la procédure juridictionnelle. Quant à la question de fond que vous soulevez, monsieur Dosière, nous y reviendrons en examinant l'amendement n° 2 de la commission.
Même avis, pour les mêmes raisons.
Le Gouvernement vient de déposer un amendement, n° 42 , qui prend place avant l'amendement n° 2 de la commission des lois. Cet amendement tend à substituer, dans l'alinéa 5 de l'article 11, aux mots : « leur égard, les comptables concernés sont déchargés de leur » les mots : son égard, le comptable concerné est déchargé de sa ».
Un amendement semblable concerne l'alinéa 5 de l'article 21.
La parole est à M. le secrétaire d'État chargé des relations avec le Parlement.
Cet amendement est strictement rédactionnel et n'aura aucun impact sur le fond du texte.
L'adoption de ce nouvel amendement du Gouvernement ferait tomber l'amendement suivant. Ne devrais-je pas le présenter maintenant ?
L'amendement n° 2 vise à préciser l'organisation de la procédure. Lorsque le ministère public ne relève aucune charge à l'égard du comptable concerné, c'est le président de la formation de jugement qui rend une ordonnance de décharge. Mais la rédaction proposée pourrait laisser penser que cette compétence est liée par l'avis du procureur général : c'est l'objection formulée à l'instant par M. Dosière. L'amendement de la commission lève toute ambiguïté à ce sujet en laissant le président de la formation de jugement libre de signer ou non l'ordonnance de décharge. Cette faculté qui lui est offerte garantit plus clairement son autonomie.
Le Gouvernement a donc déposé un amendement qui, comme celui de la commission, met au singulier des mots écrits au pluriel dans l'alinéa 5. Mais, sachant que l'adoption de cet amendement ferait tomber le vôtre, entendez-vous, monsieur le rapporteur, le sous-amender pour y introduire la précision juridique que vous venez d'évoquer ?
Il serait peut-être utile que l'on clarifie la procédure, parce que faire tomber l'amendement du rapporteur…
Monsieur Dosière, j'applique le règlement. Je suis saisi d'un amendement du Gouvernement. Je vous en donne lecture et j'informe le rapporteur que, s'il veut que la précision contenue dans son amendement n° 2 soit reprise, il doit sous-amender cet amendement du Gouvernement.
Mais nous n'avons pas l'amendement du Gouvernement ! Une suspension de séance permettrait d'y voir plus clair.
Afin que tout le monde se mette d'accord, je suspends donc la séance pour cinq minutes.
Article 11
La séance est suspendue.
(La séance, suspendue à onze heures, est reprise à onze heures cinq.)
Pour permettre le débat sur l'amendement n° 2 , que nous souhaitons tous avoir, le Gouvernement retire ses deux amendements rédactionnels et les présentera à nouveau dans le cadre d'une seconde délibération.
Le Gouvernement y est défavorable.
Aux termes de votre amendement, monsieur le rapporteur, lorsque le procureur demande la décharge du comptable, le juge n'est pas obligé de le suivre. Or le caractère très particulier de la procédure devant le juge financier ne le permet pas. En effet, si le président d'une chambre ne signait pas l'ordonnance de décharge, il ne pourrait de toute façon pas poursuivre et la décharge du comptable serait acquise malgré tout au terme du délai de prescription actuellement fixé à six ans. Vous avez dit vous-même que le ministère public n'a aucun lien avec le Gouvernement et qu'il est totalement indépendant. En outre, cette décharge peut être contestée par les voies de recours classiques.
Pour toutes ces raisons, je vous demande de bien vouloir retirer votre amendement.
J'entends votre argumentation, monsieur le secrétaire d'État, et je vais m'y ranger en retirant cet amendement qui, pourtant, permettait de renforcer l'indépendance du juge, ce qui est l'essence même de ce projet de loi.
Je regrette quelque peu l'attitude du rapporteur et du secrétaire d'État. Je reprends donc l'amendement n° 2 . En effet, la collégialité est déjà réduite à un seul magistrat (Sourires), et on voudrait maintenant obliger ce juge unique à suivre le procureur ! C'est curieux. J'entends ce que vous avez dit, monsieur le secrétaire d'État : le procureur est une sorte de commissaire de la loi et il est, de ce point de vue, indépendant. Sans doute. Cependant, si le commissaire du gouvernement – de même que le commissaire de la loi dans les chambres régionales – est effectivement indépendant, il peut être remplacé, ce qui n'est pas le cas d'un magistrat. Par conséquent, son indépendance n'est pas exactement la même. C'est pourquoi il me semble préférable que le magistrat garde sa totale liberté de suivre le procureur – ce qu'il fera dans la plupart des cas – ou de ne pas le suivre.
Je mets aux voix l'amendement n° 2 , repris par M. Dosière.
(L'amendement n'est pas adopté.)
En conséquence, l'amendement de coordination n° 3 tombe.
Je suis saisi d'un amendement n° 4 .
La parole est à M. le rapporteur, pour le soutenir.
En cas de décharge prononcée par le président de la formation de jugement, le projet de loi offre la possibilité de contester l'ordonnance de décharge. Nous estimons que cette procédure complique inutilement le dispositif dans la mesure où il existe les voies de recours traditionnelles. Un jugement de chambre régionale des comptes peut faire l'objet d'un appel devant la Cour et un arrêt de la Cour peut être cassé par le Conseil d'État. Il s'agit d'un amendement de simplification.
Favorable.
Je suis saisi d'un amendement n° 38 .
La parole est à M. René Dosière, pour le soutenir.
Cet amendement fait partie de ceux que nous aurions été prêts à retirer si l'amendement n° 2 avait été accepté. Tel n'a pas été le cas. Donc, nous le maintenons.
Défavorable.
Favorable.
Défavorable également.
Je suis saisi d'un amendement n° 5 .
La parole est à M. le rapporteur, pour le soutenir.
Cet amendement vise à permettre aux parties d'avoir accès au dossier à toutes les étapes de la procédure. C'est une garantie supplémentaire offerte au comptable et conforme à la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'Homme.
Favorable.
Je mets aux voix l'article 11, modifié par les amendements adoptés.
(L'article 11, ainsi modifié, est adopté.)
Favorable.
Je mets aux voix l'article 12, modifié par l'amendement n° 31 .
(L'article 12, ainsi modifié, est adopté.)
Cet article ne fait l'objet d'aucun amendement.
Je le mets aux voix.
(L'article 13 est adopté.)
L'article 14 concerne les délais de production des comptes par les comptables publics et, à cette occasion, monsieur le secrétaire d'État, je voudrais vous signaler un cas – particulier, j'espère – qui, compte tenu de sa gravité, nécessite un certain nombre d'explications de votre part. Je veux parler de la commune de Saint-Martin, 33 000 habitants, qui vient d'être érigée en collectivité territoriale de la République, ce qui lui permettra de disposer d'une autonomie égale à celle de la Polynésie et d'être représentée par un député et par un sénateur, élu par vingt grands électeurs.
La chambre régionale des comptes de Guadeloupe a rendu en mai 2007 un rapport sur la gestion de cette commune. On y apprend que cette collectivité est soumise depuis 1999 à la tutelle de la chambre régionale des comptes et qu'elle avait en 2004 un déficit global de 21,7 millions d'euros. La chambre qualifie ce déficit de record, puisqu'il correspond à 45 % de ses recettes de fonctionnement, alors que le seuil d'alerte est de 5 %.
Je ne vais pas résumer ce rapport, document remarquable qui montre l'incompétence des élus et des fonctionnaires censés gérer cette collectivité, le mot « gérer » étant sans doute un peu fort. J'ai tout de même noté que le comptable de cette collectivité, qui a été en poste du 1er août 1988 au 31 décembre 2003, quinze ans par conséquent, n'a produit aucun compte de gestion depuis l'exercice 1996.
C'est sans doute du passé, mais je me pose tout de même des questions. Il y avait dans cette collectivité ou à côté, en Guadeloupe, un TPG, qui était le supérieur de ce comptable. Qu'a-t-il fait ? Qu'a fait le ministère public auprès de la chambre régionale des comptes, qui est chargé de faire rentrer les comptes de gestion ? Qu'a fait le préfet, qui est chargé du contrôle de légalité ?
Une telle situation est, j'espère, rarissime, mais elle me paraît tout de même ahurissante. Vous ne pourrez naturellement pas me donner la réponse en séance, mais je souhaiterais que vous fassiez procéder à une enquête pour savoir pourquoi les supérieurs de ce comptable n'ont pas été en mesure de redresser la situation et quelles sanctions ont éventuellement été prises, non pas tant à l'égard du comptable, qui, selon la chambre, a eu des amendes à deux reprises, que de ses supérieurs. Quelles remontrances leur a-t-on faites ? Le silence a-t-il favorisé leur carrière ou y a-t-il eu des sanctions ?
Je suis saisi d'un amendement n° 6 .
La parole est à M. le rapporteur, pour le soutenir.
Favorable.
Je mets aux voix l'article 14, modifié par l'amendement n° 6 .
(L'article 14, ainsi modifié, est adopté.)
À l'article 15, je suis saisi d'un amendement n° 32 .
La parole est à M. le rapporteur, pour le soutenir.
Favorable.
Je mets aux voix l'article 15, modifié par l'amendement n° 32 .
(L'article 15, ainsi modifié, est adopté.)
L'article 16 ne fait l'objet d'aucun amendement.
Je le mets aux voix.
(L'article 16 est adopté.)
Je suis saisi d'un amendement n° 28 rectifié , tendant à insérer un article additionnel après l'article 16.
La parole est à M. le rapporteur pour avis, pour le soutenir.
, rapporteur pour avis. Je laisse à M. de Courson le soin de présenter cet amendement adopté par la commission des finances sur sa proposition.
Dans l'état actuel du droit, en cas de déclaration de gestion de fait, il existe une procédure de reconnaissance d'utilité publique à l'initiative de l'assemblée délibérante compétente. Cette procédure présente de graves inconvénients : une extrême lenteur ainsi qu'une certaine incohérence. En effet, si la délibération reconnaît l'utilité publique de la dépense, elle ne lie pas le juge financier. À l'inverse, si la délibération se prononce contre l'utilité publique, la décision s'impose au juge financier. Et puis, il y a un troisième cas, qui est le refus de saisine de l'assemblée délibérante.
On voit donc bien que cette procédure n'est pas satisfaisante. Le Gouvernement a beaucoup hésité entre la peaufiner et l'abandonner. Il l'a finalement abandonnée, peut-être à regret.
Je pense que c'est dommage. Selon moi, il faut abandonner la reconnaissance d'utilité publique mais maintenir l'avis de l'assemblée délibérante, auquel sera joint le compte rendu des débats parce que cela peut éclairer le juge avant qu'il ne se prononce. Tel est l'objet de l'amendement n° 28 rectifié .
L'argumentation de M. de Courson étant vraiment exceptionnelle, le Gouvernement, qui avait effectivement hésité, donne un avis favorable à son amendement.
Je mets aux voix l'amendement n° 28 rectifié .
(L'amendement est adopté.)
Les articles 17 à 20 ne faisant l'objet d'aucun amendement, je vais les mettre aux voix successivement.
(Les articles 17 à 20 sont adoptés.)
À l'article 21, je suis saisi d'un amendement n° 7 .
La parole est à M. le rapporteur pour le soutenir.
, rapporteur. C'est le même dispositif pour les chambres régionales des comptes que pour la Cour.
Favorable.
Même avis.
, rapporteur. Là encore, c'est le même dispositif pour les chambres régionales que pour la Cour.
Le Gouvernement s'en remet à la sagesse de l'Assemblée.
Défavorable également.
, rapporteur. Même simplification des procédures pour les chambres que pour la Cour.
Favorable.
Je mets aux voix l'article 21, modifié par les amendements adoptés.
(L'article 21, ainsi modifié, est adopté.)
C'est un amendement de précision. Au lieu de parler des activités administratives, on parlera de l'examen de la gestion.
Je retire l'amendement n° 36 .
Favorable.
Je suis saisi d'un amendement n° 22 .
La parole est à M. le rapporteur pour le soutenir.
Favorable.
Je mets aux voix l'article 22, modifié par les amendements adoptés.
(L'article 22, ainsi modifié, est adopté.)
Favorable.
Je mets aux voix l'article 23, modifié par l'amendement n° 23 .
(L'article 23, ainsi modifié, est adopté.)
Auquel le Gouvernement est favorable.
Je mets aux voix l'article 24, modifié par l'amendement n° 24 .
(L'article 24, ainsi modifié, est adopté.)
Avis favorable.
Je mets aux voix l'article 25, modifié par l'amendement n° 12 .
(L'article 25, ainsi modifié, est adopté.)
Les articles 26 et 27 ne font l'objet d'aucun amendement.
Je vais les mettre aux voix successivement.
(Les articles 26 et 27 sont adoptés.)
À l'article 28, je suis saisi d'un amendement n° 13 rectifié .
La parole est à M. le rapporteur pour le soutenir.
Favorable.
Je mets aux voix l'amendement n° 13 rectifié .
(L'amendement est adopté.)
Avis Favorable.
Je mets aux voix l'article 28, modifié par les amendements adoptés.
(L'article 28, ainsi modifié, est adopté.)
L'article 29 ne fait l'objet d'aucun amendement.
Je le mets aux voix.
(L'article 29 est adopté.)
Je suis saisi d'un amendement n° 14 , tendant à insérer un article additionnel après l'article 29.
La parole est à M. le rapporteur pour le soutenir.
Favorable.
L'article 30 tend à autoriser le Gouvernement à légiférer par ordonnance pour ce qui concerne les pays d'outre-mer. Pour les départements, les dispositions métropolitaines s'appliquent.
Il ne me paraît pas de bonne politique de recourir systématiquement aux ordonnances pour tout ce qui concerne les pays d'outre-mer, c'est-à-dire, en l'occurrence, les territoires qui sont le plus éloignés de nous et qui disposent d'une très forte autonomie de fonctionnement. Il en résulte que certaines dispositions sont parfois oubliées. Par exemple, pendant très longtemps, en Polynésie française, la chambre territoriale des comptes n'a pu examiner les autorisations des marchés publics et le fonctionnement des sociétés d'économie mixte. Quand on sait d'où vient la corruption en Polynésie et comment y fonctionnent les sociétés d'économie mixte, cela semble pour le moins paradoxal !
Ensuite, dans ces territoires éloignés et autonomes, les chambres territoriales ne fonctionnent pas exactement comme celles de métropole. Il se pose d'abord un problème d'information du public : en métropole, la presse est suffisamment pluraliste pour que les observations des chambres soient largement diffusées mais, dans certains pays d'outre-mer, personne n'en sera informé pour peu que la presse, en situation de monopole et liée au pouvoir, les passe sous silence. Il faudrait donc donner aux chambres territoriales les moyens de publier leurs observations, au Journal officiel par exemple.
Par ailleurs, le Congrès de Nouvelle-Calédonie est la seule assemblée territoriale à être dotée de pouvoirs législatifs. On ne peut donc traiter ses travaux comme ceux de n'importe quelle collectivité. La chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Calédonie devrait pouvoir examiner chaque année le budget du territoire, comme la Cour des comptes le fait avec le budget de l'État par l'intermédiaire de la loi de règlement. D'ailleurs, le fonctionnement autonome de la Polynésie justifierait qu'il en soit de même là-bas.
Enfin, récemment en Polynésie, les chambres territoriales ont publié des rapports faisant état non seulement de dysfonctionnements, mais de graves malversations. Par exemple, si j'en crois le rapport de la commission des finances, au cours du premier trimestre de l'année 2008, quinze des trente décisions de gestion de fait prises par les chambres régionales des comptes, soit la moitié, concernaient la Polynésie. Les rapports publiés ces dernières années sont très éloquents, et lorsqu'ils font apparaître de sérieux motifs de poursuites pénales, il est étonnant que la justice, en Polynésie, reste silencieuse. Les rapports ne sont-ils pas lus, ou sont-ils mis d'emblée au placard ? Il est en effet manifeste que, dans certains cas, des poursuites auraient dû être engagées directement par le procureur. Le fonctionnement de la justice en Polynésie est donc très particulier. Je veux appeler l'attention du Gouvernement sur le fait que toujours légiférer par ordonnance pour l'outre-mer ne permettra pas de répondre à ces dysfonctionnements – le mot est faible !
Je suis saisi d'un amendement n° 26 .
La parole est à M. le rapporteur, pour le soutenir.
Favorable.
Je suis saisi d'un amendement n° 15 .
La parole est à M. le rapporteur, pour le soutenir.
Malheureusement, et je le regrette très sincèrement, je ne peux que vous demander le retrait de cet amendement ou, à défaut, y donner un avis défavorable. En effet, il y a un vrai problème de délai. Vous savez que la concertation avec les collectivités d'outre-mer est nécessaire. Ensuite, le Conseil d'État doit être saisi. Un délai de trois mois serait trop court. Il faut le maintenir à six mois, afin que ni les collectivités d'outre-mer ni le Conseil d'État ne se sentent négligés, ce qui ne serait pas dans l'esprit de ce texte.
J'entends bien votre explication, monsieur le secrétaire d'État, mais peut-être aurait-il mieux valu se préoccuper de la question des délais avant le dépôt du texte plutôt que lors de son examen. Cela confirme la précipitation dont parlait tout à l'heure M. le rapporteur pour avis. Je maintiens l'amendement n° 15 , car plus les délais sont longs, plus les inconvénients sont nombreux.
Je mets aux voix l'article 30, modifié par l'amendement n° 26 .
(L'article 30, ainsi modifié, est adopté.)
Avis favorable.
Je mets aux voix l'article 31, modifié par l'amendement n° 16 .
(L'article 31, ainsi modifié, est adopté.)
Je suis saisi d'un amendement n° 27 , tendant à modifier le titre du projet de loi.
La parole est à M. le rapporteur, pour le soutenir.
Cet amendement vise à alléger la rédaction de l'intitulé du projet de loi.
Favorable.
En conséquence, le titre du projet de loi est ainsi modifié.
Je vais maintenant suspendre la séance pour cinq minutes, le temps de préparer la seconde délibération.
Titre
La séance est suspendue.
(La séance, suspendue à onze heures quarante, est reprise à onze heures quarante-cinq.)
En application de l'article 101 du règlement, le Gouvernement a demandé qu'il soit procédé à une seconde délibération des articles 11 et 21 du projet de loi.
La seconde délibération est de droit.
Je rappelle que le rejet des amendements vaut confirmation de la décision prise en première délibération.
Sur l'article 11, je suis saisi d'un amendement n° 1 .
La parole est à M. le secrétaire d'État, pour le soutenir.
Il s'agit d'un amendement rédactionnel concernant la procédure juridictionnelle devant la Cour des comptes.
Je mets aux voix l'article 11, modifié par l'amendement n° 1 .
(L'article 11, ainsi modifié, est adopté.)
Sur l'article 21, je suis saisi d'un amendement n° 2 .
La parole est à M. le secrétaire d'État, pour le soutenir.
C'est le même amendement concernant les chambres régionales.
Je mets aux voix l'article 21, modifié par l'amendement n° 2 .
(L'article 21, ainsi modifié, est adopté.)
Dans les explications de vote, la parole est à M. Bernard Derosier, pour le groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche.
Monsieur le secrétaire d'État, je vous avais annoncé que nous déterminerions notre vote en fonction de vos réponses à mes questions et du sort qui serait réservé à nos amendements. Les réponses que vous avez apportées, et dont je vous donne acte, ne sont pas tout à fait satisfaisantes, dans la mesure où elles émanent d'un membre d'un gouvernement qui fait généralement le contraire de ce qu'il annonce depuis les élections présidentielle et législatives de l'année dernière. Vous comprendrez donc qu'elles ne puissent pas nous rassurer pleinement.
Mais là n'est pas l'essentiel, car, s'il n'y avait que cela, nous pourrions, à la rigueur, non pas vous faire confiance,...
Ce serait bien !
..mais prendre le risque de suivre votre projet.
Seulement, il y a plus grave : le sort qu'une fois de plus, la majorité, à l'incitation du Gouvernement, a réservé aux amendements de l'opposition – lesquels, convenez-en, ne remettaient pas fondamentalement en cause l'équilibre du texte. Vous auriez pu, en les acceptant, donner un signe montrant que vous prenez en considération le travail législatif des députés de l'opposition, en particulier de mon collègue et ami René Dosière, qui, vous en conviendrez également, est un spécialiste en la matière. Vous ne l'avez pas voulu. Dont acte.
Il y a encore plus grave, comme l'a démontré René Dosière à propos d'un amendement du rapporteur que la majorité et, plus encore, le Gouvernement n'ont pas accepté et qui visait à permettre au juge de ne pas être lié par la position du procureur général. En n'acceptant pas cette disposition, vous remettez en cause, d'une certaine façon, le fonctionnement indépendant d'une juridiction financière, c'est-à-dire de la Justice – j'insiste sur la majuscule.
Cependant, cela ne nous surprend qu'à moitié car, depuis quelques mois, notre justice est quelque peu malmenée par le Gouvernement, et en particulier, dans un autre domaine, par la garde des sceaux.
Il y a enfin la disposition que vous avez introduite dans la loi pour renvoyer à une ordonnance la mise en oeuvre de ce texte dans les territoires d'outre-mer. René Dosière a bien démontré tous les inconvénients de cette procédure. Qui plus est – et je veux croire que mes collègues de la majorité partageront mon sentiment –, il n'est pas normal de régler ces questions par ordonnance, alors que nous pouvions leur apporter une réponse législative, et donc parlementaire, à la faveur du texte que nous examinons.
Pour toutes ces raisons, monsieur le secrétaire d'État, mais aussi parce que ce texte n'est pas, à dire vrai, d'une très grande importance – il eût été banal pour Charles Péguy, même s'il l'est peut-être un peu moins pour René Dosière, qui s'est inspiré de ce penseur du début du siècle dernier –, nous ne participerons pas au vote sur des dispositions qui remettent en question le système juridictionnel financier de notre pays et nous en laisserons la responsabilité à la seule majorité.
La parole est à M. Charles de Courson, pour le groupe du Nouveau Centre.
Comme je l'ai déjà dit dans mon intervention initiale, le groupe du Nouveau Centre est favorable à ce projet de loi. On peut certes, monsieur Dosière, être opposé à tel ou tel point mais, globalement, le texte va dans la bonne direction et il vous a sans doute été bien difficile de trouver des motifs d'abstention. Tout le monde n'est-il pas, en effet, favorable, aux chambres régionales des comptes et à la Cour des comptes. Ce texte, je le répète, va dans le bon sens. Votons-le !
Le groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche s'abstient.
(L'ensemble du projet de loi est adopté.)
Prochaine séance, cet après-midi, à 15 heures :
Discussion de six traités internationaux selon la procédure d'examen simplifiée ;
Discussion de l'accord France-Gabon sur les flux migratoires ;
Discussion de deux conventions relatives à l'Organisation mondiale de la propriété intellectuelle.
La séance est levée.
(La séance est levée à onze heures cinquante-cinq.)
Le Directeur du service du compte rendu intégral de l'Assemblée nationale,
Claude Azéma