Simplifions la loi 2.0 : LOPPSI
(Sécurité intérieure : loi d'orientation et de programmation pour la performance)

Exposé des motifs :

Mesdames, Messieurs,

Depuis 2002, et dans le cadre de la mise en oeuvre de la LOPSI (2002-2007), les résultats obtenus en matière de sécurité sont importants. De 2002 à 2007, le nombre de faits constatés par la police et la gendarmerie nationale a diminué de 12,8 % soit 500 000 victimes de moins, et la délinquance de proximité a diminué de 29,6 %. L'insécurité, qui s'était fortement aggravée entre 1981 et 2001, a ainsi régressé au cours des cinq dernières années.

Pour autant, la sécurité demeure l'une des préoccupations majeures de nos concitoyens. La préparation d'une nouvelle loi d'orientation et de programmation pour la performance de la sécurité figure à ce titre parmi les objectifs fixés par le Président de la République au ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales dans sa lettre de mission.

Le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale acte la fin du clivage traditionnel entre sécurité intérieure et sécurité extérieure. Il dépasse le cadre strict des questions de défense. Il élargit la réflexion à une sécurité nationale qui intègre désormais des dimensions importantes de la politique de sécurité intérieure. Le Livre blanc a également mis en exergue la nécessité d'une politique d'anticipation constamment actualisée pour renforcer la lutte contre les menaces dans un environnement complexe, incertain et toujours plus instable. Les menaces naturelles sont à ce titre prises en compte.

En conséquence, la nouvelle loi d'orientation et de programmation n'est plus limitée à la police et la gendarmerie nationale ; elle intègre aussi la sécurité civile. Le Livre blanc a ainsi conforté la responsabilité du ministère de l'intérieur dans la préparation et l'exécution des politiques de sécurité intérieure et de sécurité civile qui concourent à la sécurité nationale.

La nouvelle loi d'orientation et de programmation doit donc permettre au ministère de l'intérieur de renforcer ses capacités dans l'anticipation, la prévention, la protection, la lutte et l'intervention contre les menaces et les risques susceptibles de porter atteinte aux institutions, à la cohésion nationale, à l'ordre public, aux personnes et aux biens, aux installations et ressources d'intérêt général sur le territoire de la République.

Plus précisément, les objectifs opérationnels prioritaires définis pour les années 2009-2013 concernent :

• les menaces terroristes qui portent atteinte aux principes fondateurs de la République, à l'intégrité du territoire national et aux intérêts supérieurs du pays ;
• les mouvements et actes qui nuisent à la cohésion nationale, qu'il s'agisse des différentes formes de radicalisation favorables au développement de la xénophobie, du racisme et de l'antisémitisme ou aux trafics et violences urbaines qui menacent la tranquillité de quartiers et de leurs habitants ;
• la criminalité organisée, notamment celle favorisée par les développements technologiques (cybercriminalité), et l'évolution des rapports géostratégiques (trafics de matières à haute valeur marchande, émigration irrégulière et clandestine, flux économiques souterrains) ;
• les violences infra-familiales ;
• la délinquance routière ;
• les crises de santé publique ou environnementales.

La mise en oeuvre de ces objectifs conduira le ministère de l'intérieur à une évolution souvent majeure de son organisation et de ses moyens. À cet égard, méritent d'être soulignées les conséquences des nouvelles missions outre-mer du ministère à compter de 2012, du fait des retraits, proposés par le Livre blanc et retenus par la loi de programmation militaire, des trois armées. Ces missions, exercées en priorité par la gendarmerie nationale et la sécurité civile, doivent assurer la même protection qu'antérieurement aux territoires et populations outre-mer.

Sans attendre la mise en oeuvre de la loi d'orientation et de programmation, le ministère de l'intérieur a, depuis le printemps 2007, fait évoluer son organisation. Ont ainsi été créées la direction centrale du renseignement intérieur, la délégation à la prospective et à la stratégie, ainsi que la direction de la planification de sécurité nationale.

La réforme de l'INHES a été engagée dans le cadre général de la réorganisation des instituts d'étude et de recherche visant à apporter davantage de mutualisation et donc d'efficacité à la recherche stratégique gouvernementale. Un conseil économique et scientifique de la sécurité a été créé pour apporter, conformément aux recommandations du Livre blanc, une expertise transversale, globale et indépendante au ministre de l'intérieur.

L'intégration de la gendarmerie nationale au ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, effective depuis le 1er janvier 2009, parachève cette réorganisation. Cette intégration ne met en cause ni le statut ni les missions militaires de l'arme, qui sont confirmés par la loi sur la gendarmerie nationale. Elle complète le mouvement engagé en 2002, lorsque la gendarmerie nationale avait été placée sous la responsabilité du ministère de l'intérieur, pour l'exercice de ses missions de sécurité intérieure.

L'intégration de la gendarmerie nationale au ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales correspond ainsi au souci de cohérence et d'efficience dans la politique publique de sécurité intérieure. Dans le respect des spécificités propres à la police et la gendarmerie, elle offre au ministère ainsi qu'à chacune des forces de nouvelles perspectives dans l'exercice de leurs missions et de leur performance.

Les missions du ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales relèvent du noyau-dur des responsabilités étatiques. Pour autant, la politique de sécurité intérieure ne saurait s'exonérer d'une obligation, continue et dynamique, de performance.

Cette obligation reflète les contraintes qui pèsent sur les finances publiques du pays. Elle s'inscrit dans le cadre des objectifs quantitatifs fixés en 2007 aux forces de sécurité intérieure (diminution en deux ans de 5 % de la délinquance générale et de 10 % de la délinquance de proximité). Elle traduit le service public que rendent ces forces à la population, tout particulièrement aux victimes. L'amélioration de leur accueil, comme celui des autres usagers, et le soutien qui leur est apporté doivent constituer des priorités permanentes pour les policiers et les gendarmes. Tant que le taux d'élucidation n'aura pas dépassé 50 %, délinquants et criminels bénéficieront de fait d'un avantage par rapport aux victimes.

Telle que détaillée dans le rapport sur les moyens de la LOPPSI (annexe), cette recherche de performance contribue in fine à mieux définir les responsabilités de tous les acteurs participant à la politique nationale : collectivités territoriales (notamment à travers les polices municipales et les services départementaux d'incendie et de secours) ; entreprises de surveillance, de gardiennage et de transports de fonds ; agents privés de recherche ; acteurs du secteur de l'« intelligence économique ».

La sécurité intérieure ne peut plus ni commencer ni s'achever aux frontières de la métropole et des territoires ultra-marins. La continuité de fait entre sécurité intérieure et sécurité extérieure mise en avant par le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale a formalisé une réalité connue depuis de nombreuses années par les praticiens de la lutte anti-terroriste.

Cet effacement des frontières et l'internationalisation qu'elle entraine pour les forces de sécurité intérieure ne se limitent pas d'ailleurs à la lutte anti-terroriste. Sans prétendre à l'exhaustivité, des caractéristiques comparables se retrouvent en matière de cybercriminalité, des principaux trafics en particulier de drogue, des risques naturels et environnementaux, de l'ingérence économique susceptible de nuire aux entreprises et aux centres de recherche nationaux, ainsi que d'immigration clandestine.

Dans ces différents domaines, la présente loi d'orientation et de programmation conduira les forces de sécurité intérieure à développer leurs actions internationales et leur coopération avec leurs partenaires étrangers, à l'instar de la création, en 2007, du Centre maritime d'analyse et d'organisation-stupéfiants (MAOC-N) à Lisbonne et du Centre commun de lutte anti-drogue en Méditerranée (CECLADM) contre les filières de trafic de drogues en Méditerranée. À ce titre, peuvent être cités :

• la création d'une base de données contre la menace NRBC auprès d'Europol ;
• la création et l'hébergement à Europol d'une plate-forme européenne contre la cybercriminalité, centralisant et explicitant les informations fournies par les plates-formes nationales ;
• la promotion d'une assistance mutuelle européenne en matière de sécurité civile, de nature à renforcer le mécanisme actuel de soutien par un système garantissant la couverture des principaux risques et structurant l'emploi de moyens projetables à court terme.

Au-delà de ces actions, l'engagement européen et international de la politique de sécurité intérieure sera assuré par :

• une présence accrue dans la gouvernance européenne des questions de sécurité : participation renforcée dans les agences (Europol, Frontex, Cepol) et les mécanismes de coopération ; la promotion d'instruments juridiques adaptés à la coopération transfrontalière, en particulier dans les départements et collectivités d'outre-mer (DOM-COM) ;
• une réorganisation du réseau des attachés de sécurité intérieure au profit des pays identifiés comme prioritaires, prévoyant la mise en place de coordonnateurs régionaux et de plates-formes de coopération avec nos principaux partenaires européens ;
• une internationalisation des carrières et des systèmes de formation, à la fois pour apporter, en particulier aux cadres de la police, de la gendarmerie et de la sécurité civile, un complément d'expérience professionnelle et pour accueillir dans nos écoles, jusqu'à 20 % d'élèves venant des pays représentant des enjeux géostratégiques pour la France.

Enfin, la politique mise en oeuvre par le ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales à l'occasion de la présente loi de programmation et d'orientation ne saurait ignorer les enjeux que représentent les marchés étrangers de la sécurité intérieure pour les entreprises françaises. Ces marchés, étatiques ou privés selon les pays, représentent une réalité économique et commerciale croissante. La responsabilité du ministère et de ses services est d'examiner les modalités susceptibles de favoriser la pénétration de ces marchés par les entreprises françaises.

La nécessité d'offrir aux Français une protection toujours plus importante, dans un environnement de plus en plus complexe et instable, justifie la nouvelle loi d'orientation et de programmation pour les cinq prochaines années (2009-2013). Tel est l'objet du présent projet de loi qui contribuera à ancrer dans la durée l'amélioration de la sécurité de nos concitoyens.

 L'étude d'impact de ce projet est disponible au format PDF.