Madame la rapporteure, mes chers collègues, notre Commission spéciale a procédé à huit séances d'auditions intéressant la protection de l'enfance et l'adoption, et organisé quatre tables rondes sur les questions du délaissement parental, de l'adoption internationale, de la réforme de l'agrément et de la kafala, qui ont donné lieu à des échanges particulièrement enrichissants. Je tiens à saluer la qualité des interventions et le haut niveau de nos débats qui ont permis, je le crois, de faire progresser notre réflexion sur ce sujet sensible et délicat, sans que soit jamais perdue de vue la priorité qui est la nôtre : garantir le respect de l'intérêt supérieur de l'enfant.

Le temps est maintenant venu d'examiner la proposition de loi. Avant de donner la parole à Mme la rapporteure, je souhaite la bienvenue à Mme Claude Greff, secrétaire d'État auprès de la ministre des Solidarités et de la cohésion sociale, chargée de la famille, qui a souhaité faire usage de la faculté de participer aux débats des commissions qu'ouvre au Gouvernement l'article 86 de notre Règlement.

Le texte que nous examinons aujourd'hui concerne tout autant l'adoption que la protection de l'enfance. Il s'agit en effet de confirmer la place de l'adoption comme institution vouée à l'intérêt de l'enfant.

En France, le nombre de déclarations judiciaires d'abandon oscille entre 150 et 200 par an. Ce chiffre semble bien faible au regard des 120 000 enfants qui font, chaque année, l'objet d'un placement par décision de justice. De nombreux experts estiment d'ailleurs que le nombre d'enfants déclarés abandonnés pourrait être plus élevé.

Il y a donc en France des mineurs, dont on sait qu'ils ne retourneront jamais dans leur famille, et qui vont devoir grandir dans des foyers, parce qu'on ne les rendra jamais adoptables. La loi doit désormais inviter à un changement des mentalités sur ce sujet essentiel pour leur avenir.

Autres réalités préoccupantes : l'allongement des procédures, l'instabilité de l'adoption internationale et les difficultés croissantes des adoptants.

Les candidats à l'adoption découvrent souvent trop tardivement le parcours qui les attend. Parfois peu au fait des réalités et des implications juridiques de l'adoption, ainsi que de ses conséquences matérielles et morales, ils découvrent la portée de leur engagement à mesure que les difficultés se présentent à eux. C'est révélateur des insuffisances de nos procédures d'agrément. Nous devons mieux préparer ces personnes, mieux les accompagner, et mieux nous adapter aux évolutions internationales sur le sujet.

Notre proposition de loi prend pleinement en compte ces constats. Elle est le fruit d'une longue réflexion, issue de plusieurs rapports – celui de M. Jean-Marie Colombani en 2008, puis ceux de l'Inspection générale des affaires sociales (IGAS) en 2009 et de l'Académie nationale de médecine en 2011 –, mais aussi de travaux importants tant du Conseil supérieur de l'adoption (CSA) que de notre groupe d'études sur la famille et l'adoption, coprésidé par Mme Patricia Adam.

Ce texte vise, premièrement, à réformer la déclaration judiciaire d'abandon.

Celle-ci sera ainsi appréciée au regard d'un critère nouveau, le délaissement parental, qui permettra de centrer le dispositif sur l'intérêt de l'enfant. Chaque année, les équipes qui suivent un mineur placé devront s'interroger sur sa situation au regard de ce délaissement parental. Ce délai sera réduit à six mois pour les enfants âgés de moins de deux ans, et le ministère public pourra saisir d'office le juge des situations de délaissement dont il aura connaissance.

À la lumière des travaux de notre Commission spéciale, je présenterai plusieurs amendements sur cet article.

Le premier visera d'abord à déplacer les dispositions relatives à la déclaration judiciaire d'abandon dans une nouvelle section, au titre IX du code civil relatif à l'autorité parentale.

Afin de tenir compte des observations faites durant les auditions, je proposerai également une nouvelle définition du délaissement parental, qui consistera en l'absence d'actes des parents contribuant à l'éducation ou au développement de l'enfant.

Je souhaite aussi préciser le contenu du rapport pluridisciplinaire établi pour chaque enfant placé – un rapport qui, au-delà de l'analyse de la situation de l'enfant, doit aussi lui proposer un projet de vie.

Concernant le ministère public, il semble enfin utile de préciser qu'il pourra également saisir le tribunal d'une demande de déclaration judiciaire d'abandon sur saisine du juge des enfants.

Le deuxième objet du texte consiste à mieux former les candidats à l'adoption. Nous souhaitons que soit expérimentée une formation préalable à l'agrément, sous forme de modules obligatoires. L'intérêt porté par certains départements déjà volontaires pour cette expérimentation est très encourageant.

Troisièmement, il était également important de penser aux adoptants, qui sont confrontés à l'allongement des procédures. C'est pourquoi nous proposons de réduire le délai de délivrance de l'agrément à neuf mois, à compter de la demande faite au président du conseil général, et non plus à compter de la confirmation de cette demande.

Nous souhaitons aussi permettre la prorogation de l'agrément pour les procédures les plus avancées. Lorsqu'une proposition d'enfant existe alors que la validité de l'agrément est près d'expirer, l'adoption doit pouvoir être menée à son terme.

Je souhaite préciser par amendement que cette prorogation d'un an sera renouvelable une fois. En effet, certains professionnels ont considéré que le délai d'un an pouvait se révéler parfois trop court face à des difficultés inattendues.

Toujours concernant l'agrément, nous voulons clarifier les conditions de sa caducité et de son retrait.

Le retrait s'avère une décision parfois bien trop dure. C'est une forme de double peine puisqu'il interdit de déposer une nouvelle demande pendant trente mois ! Dans bien des situations, la caducité apparaît comme un choix plus juste. Elle permet de refaire une demande immédiatement, par exemple, en cas de divorce ou à la suite du décès du conjoint.

Je proposerai par amendement de préciser que l'agrément ne sera toutefois pas caduc lorsqu'une proposition d'enfant existe.

Enfin, le texte poursuit deux autres objectifs.

D'une part, nous voulons renforcer la stabilité de l'adoption simple en la rendant irrévocable durant la minorité de l'adopté, sauf motifs graves sur demande du ministère public.

D'autre part, concernant l'adoption internationale, nous souhaitons accompagner le développement de l'Agence française de l'adoption (AFA) et renforcer le contrôle des conditions d'adoption dans les pays d'origine, sous l'égide du ministère des Affaires étrangères.

Dans sa rédaction actuelle, la proposition de loi permet à l'AFA d'intervenir dans des actions de coopération humanitaire au profit d'institutions accueillant des enfants. Cette disposition semble trop restrictive au regard de la pluralité des actions de coopération que les pays d'origine peuvent proposer. Aussi présenterai-je un amendement pour élargir le champ d'intervention de l'AFA à toute action de protection de l'enfance.

Plusieurs de ces avancées étaient attendues depuis de nombreuses années. Certaines figuraient d'ailleurs, madame la secrétaire d'État, dans le projet de loi déposé en avril 2009. La priorité est aujourd'hui de leur donner une chance d'être enfin mises en oeuvre. L'urgence est grande face à la détresse de ces enfants délaissés, qui passent leur jeunesse de familles d'accueil en foyers.

Je souhaite dès lors qu'à l'issue de nos échanges, ce texte reçoive un large soutien, car il me semble que nous partageons très majoritairement les objectifs qu'il poursuit.

Je tiens d'abord à remercier chaleureusement M. Jean-Marc Roubaud pour son excellent travail à la présidence de cette Commission spéciale, ainsi que Mme Michèle Tabarot, qui a mis toute son ardeur au service de cette cause.

Je me trouvais hier à Lyon, où j'ai visité la Maison de l'adoption, une nouvelle structure qui accompagne les parents adoptifs, de l'agrément à l'arrivée de l'enfant, mais aussi au-delà. Et je peux vous dire que votre proposition de loi, Madame la rapporteure, est très attendue. Elle a en effet un double mérite.

D'abord, elle dessine une nouvelle architecture de l'adoption internationale, plus lisible et plus efficace, avec une vraie priorité donnée à l'intérêt supérieur de l'enfant.

Ensuite, elle pose en termes adaptés la question du délaissement parental, trop longtemps restée taboue.

Concrètement, il est proposé de renforcer la lisibilité de la déclaration judiciaire d'abandon et de modifier les règles de la procédure d'agrément en vue d'adoption.

L'adoption est un thème majeur de la politique familiale que je mène. Le statut de l'adoption a fait l'objet, depuis 1966, de plusieurs aménagements jusqu'à la réforme de 2005 qui a rénové le dispositif.

La parentalité adoptive mérite toujours aujourd'hui une attention particulière de la part de tous les acteurs : des acteurs de terrain, des conseils généraux qui instruisent les demandes et délivrent les agréments, mais aussi des pouvoirs publics et de l'État, car ce qui nous préoccupe tous est bien l'intérêt supérieur de l'enfant. Je dirais même que nous devons rechercher le meilleur pour l'enfant.

L'adoption est un sujet auquel les Français sont très sensibles car il touche à la famille et à la solidarité, valeurs auxquelles nos concitoyens sont particulièrement attachés. Adopter est un acte important qui porte en lui un engagement fort : celui de fonder une nouvelle famille ou d'élargir sa famille d'origine. Mais surtout, et j'ai eu l'occasion de le dire hier, c'est en partant des enfants et de leurs besoins que nous devons repenser l'adoption : c'est l'enfant qui a besoin d'une famille pour se construire – et non l'inverse. L'intérêt supérieur de l'enfant est donc une priorité politique.

Au niveau national, le secrétariat d'État en charge de la famille a un rôle essentiel dans le pilotage et dans l'animation de la politique publique en matière d'adoption, qu'il s'agisse des réformes touchant aux dispositions du code de l'action sociale et des familles relatives à l'agrément ou au statut des pupilles de l'État, ou de l'action du Conseil supérieur de l'adoption, créé en juillet 1975, dont il assure le secrétariat et dont il anime les différents groupes de travail. C'est d'ailleurs dans ce cadre qu'ont été élaborés les référentiels concernant l'information et l'évaluation des candidats à l'agrément en vue d'adoption.

S'agissant de l'accompagnement de l'adoption des pupilles à besoins spécifiques, la direction générale de la cohésion sociale (DGCS) anime un réseau d'échanges entre l'État et les conseils généraux, dont elle est l'interlocutrice privilégiée, en complément du système d'information partagé qui existe déjà, le service d'information pour l'adoption (SIAPE). Le 5 décembre dernier, une journée technique consacrée à ce sujet a rassemblé de nombreux professionnels ainsi que des représentants des conseils généraux et des directions départementales de la cohésion sociale.

Une convention d'objectifs et de gestion passée avec l'Agence française de l'adoption – je salue à cet égard l'investissement du député Yves Nicolin – est en cours de renouvellement, notamment pour prendre en compte les préconisations de l'IGAS et de l'Inspection générale des affaires étrangères. La nouvelle présidente de l'AFA est Mme Isabelle Vasseur, présente parmi nous aujourd'hui.

La diffusion d'un guide destiné à aider les adoptants dans leurs démarches et l'ouverture d'un espace professionnel au sein du portail « adoption.gouv.fr », dédié aux acteurs de l'adoption – services départementaux, services déconcentrés de l'État, organismes autorisés pour l'adoption (OAA), AFA – doivent utilement compléter le dispositif, en particulier en incitant à l'échange des bonnes pratiques.

De plus, afin d'améliorer la gestion du processus de l'adoption, nous avons lancé une étude de faisabilité concernant la création d'une base nationale de données sur l'agrément. Outre son utilité en matière de gestion et de statistiques, cet outil serait susceptible de faciliter l'apparentement des pupilles de l'État, notamment en facilitant la recherche des candidats répondant au profil de ces enfants.

Concernant l'adoption internationale, on constate depuis quelques années une diminution du nombre d'enfants adoptables dans le monde, mais aussi une évolution de leur profil. Désormais, ceux qui sont proposés à l'adoption internationale sont plus âgés et sont, pour l'essentiel, des enfants à besoins spécifiques. Plusieurs facteurs sont à l'origine de cette évolution.

De plus en plus de pays d'origine signent et ratifient la convention de La Haye du 29 mai 1993 sur la protection des enfants et la coopération en matière d'adoption internationale. Cela traduit une prise de conscience de la nécessité de protéger les enfants des dérives possibles de l'adoption. Toutefois, l'application des principes de cette convention, en particulier la subsidiarité de l'adoption internationale, se traduit systématiquement par une baisse significative du nombre d'enfants proposés à l'adoption internationale.

D'autre part, l'amélioration de la situation politique, sociale et économique de nombreux pays d'origine favorise le développement des systèmes de protection de l'enfance et l'essor de l'adoption interne, comme ce fut le cas au Brésil ou, plus récemment, en Chine.

Les enfants jeunes et sans handicap sont donc désormais majoritairement adoptés dans leur pays d'origine – c'est d'ailleurs ce qui est le mieux pour eux. Sont par conséquent proposés aux familles étrangères les enfants pour lesquels un projet d'adoption n'a pu être mené dans ce pays. Leur profil tend ainsi à se rapprocher de celui des pupilles de l'État, dès lors que sont écartés les enfants nés sous le secret.

Alors qui sont les enfants adoptables aujourd'hui ? Quel projet de vie y a-t-il lieu d'envisager pour chacun d'eux ? De quelle famille ont-ils besoin ?

Une politique assumée de l'adoption doit, plus encore qu'auparavant, être fondée sur un souci de qualité éthique, sur une bonne préparation des adoptants et sur leur suivi, ainsi que sur des garanties de transparence, car ce sont là les gages de l'épanouissement des familles adoptives et des enfants adoptés.

Votre proposition de loi, Madame la rapporteure, apporte des éléments de réponse à ces préoccupations.

Elle s'inscrit dans la continuité des travaux qui ont été menés depuis 2008 sur le sujet, avec les rapports de M. Colombani, de l'IGAS et de l'Académie nationale de médecine. Elle reprend certaines des dispositions du projet de loi sur l'adoption que le Gouvernement avait déposé en avril 2009 – je suis d'accord : le temps passe vite, trop vite, pour les enfants. Enfin, elle se nourrit des propositions du Conseil supérieur de l'adoption, que vous connaissez bien pour le présider. C'est là, la garantie d'avancées certaines.

J'évoquerai pour commencer, le délaissement parental, notion à laquelle je suis particulièrement attachée. Un certain nombre d'enfants pris en charge par les services de protection de l'enfance pourraient, parce qu'ils sont délaissés par leurs parents, accéder au statut protecteur de pupille de l'État après le prononcé d'une déclaration judiciaire d'abandon. Ils pourraient alors faire l'objet d'une adoption si cela est conforme à leur intérêt et s'inscrit dans leur projet de vie.

Depuis plusieurs années, une réflexion est, à juste titre, conduite sur la déclaration judiciaire d'abandon. La proposition de loi a le grand mérite de dissocier celle-ci de l'adoption et d'en faire une mesure de protection de l'enfant – protection vers laquelle on doit toujours tendre. Ce changement de vocable est très important car il permet de centrer l'appréciation de la situation sur l'enfant, et non plus sur les parents.

Vous avez aussi souhaité définir cette notion de délaissement parental. Celui-ci est ainsi caractérisé dès lors que les parents n'ont contribué par aucun acte à l'éducation ou au développement de l'enfant pendant un an. Concrètement, une carte postale par an ou un coup de téléphone ne suffit pas à contribuer à l'éducation d'un enfant !

J'approuve la clarification qui résulte du recours au critère, plus objectif, d'absence d'acte effectué par les parents. Il n'est bien évidemment pas question de stigmatiser et de sanctionner des parents qui se retrouveraient, malgré eux, dans une situation les empêchant d'exercer leur autorité parentale – je pense notamment aux parents en difficulté sociale et économique, hospitalisés ou temporairement éloignés.

La mesure de déclaration judiciaire d'abandon étant celle qui entraîne les conséquences les plus graves parmi les mesures de protection, puisque les parents n'exercent plus l'autorité parentale sur leur enfant, il était indispensable d'en spécifier les contours. Votre amendement atteint cet objectif.

Vous prévoyez également que le tribunal de grande instance puisse être saisi d'une demande de déclaration judiciaire d'abandon par le parquet – et non plus seulement par le service social ou par le particulier qui a recueilli l'enfant, ce qui prenait beaucoup de temps. Il s'agit là d'une évolution des textes tout à fait bienvenue car le ministère public peut être amené, notamment par le biais de ses relations avec le juge des enfants, à connaître une situation de délaissement. Il était dès lors peu compréhensible de ne pas lui permettre de saisir directement le juge !

Votre démarche est tout à fait novatrice : elle part de l'enfant et du constat objectif de la carence des parents. Certains freins existent pour engager la procédure, comme l'a montré le rapport de l'IGAS sur le sujet. C'est pourquoi je suis favorable à ce que le rapport annuel de situation, qui doit être élaboré par le service de l'aide sociale à l'enfance pour tous les enfants qu'il prend en charge, soit l'occasion pour les responsables départementaux de faire le point sur l'état de santé de l'enfant, sur son bien-être, sur sa scolarité, mais aussi sur ses relations familiales. De ce point de vue, il est tout à fait pertinent d'envisager une procédure s'il s'avère que les parents se sont abstenus d'effectuer les actes contribuant à l'éducation et au développement de l'enfant.

Je propose aussi de renvoyer à un décret le contenu précis de ce rapport annuel de situation.

Cela étant, tout n'est pas du domaine législatif.

C'est pourquoi je ne suis pas favorable à ce que soit précisé dans la loi qu'un rapport supplémentaire sera rédigé pour les enfants de moins de deux ans. La loi prévoit déjà ce rapport une fois par an, ce qui représente une charge supplémentaire pour les départements. L'élaboration d'un guide de bonnes pratiques me semble plus opportune.

Les dispositions relatives à l'agrément vont également dans le bon sens, notamment en centrant celui-ci sur l'intérêt de l'enfant et sur la prise en compte de ses besoins. Néanmoins, je relève qu'un certain nombre de propositions, au demeurant pertinentes, sont de nature réglementaire.

Je suis particulièrement soucieuse de l'information et de la préparation des candidats à l'adoption. La réussite de celle-ci passe en effet par une préparation de qualité, à la fois sur les dimensions que revêt la parentalité adoptive, mais également sur l'adéquation du projet lui-même au profil de l'enfant. D'ailleurs, les parents, les professionnels de la petite enfance et les conseils généraux présents à la Maison de l'adoption que j'ai visitée hier n'ont pas manqué de soulever ce point. Néanmoins, il me paraît difficile d'imposer aux conseils généraux l'organisation de sessions d'information préparatoires à l'adoption, au risque d'accroître leurs charges comme ils me l'ont fait valoir.

En outre, il faut bien distinguer la phase d'information générale et collective dispensée aux candidats pendant un délai de deux mois, du temps de l'évaluation sociale et psychologique dans les neuf mois à compter de la confirmation de la demande. À cet égard, des référentiels, conçus sous l'égide du Conseil supérieur de l'adoption, ont été diffusés au printemps 2010 à l'ensemble des départements, afin d'inciter à une meilleure préparation des adoptants. Convenez que, même s'ils ne peuvent suffire, ils ont le mérite d'exister. Il conviendra d'ailleurs de s'interroger avec tous les acteurs impliqués – conseils généraux, Assemblée des départements de France, Service de l'adoption internationale – sur la manière dont ils sont appliqués, sur les questions qu'ils soulèvent et sur les améliorations à leur apporter.

La limitation des possibilités de révocation de l'adoption simple est un sujet complexe. Je comprends et partage le souci de développer l'adoption simple, car c'est une réponse qui paraît adaptée dans certaines situations.

Je serai toutefois amenée à soutenir l'amendement de M. Lancelin tendant à supprimer l'article 5 de la proposition de loi, qui porte sur les conditions et modalités de révocation de l'adoption simple. En effet, il ne nous apparaît pas utile de modifier l'équilibre existant entre adoption simple et adoption plénière, sachant que nos concitoyens ont déjà bien du mal à saisir ce qui les distingue. La possibilité de révocation, exclue pour l'adoption plénière, est une spécificité de l'adoption simple et cette procédure est bien encadrée par la loi : elle ne peut être prononcée par le juge que pour « des motifs graves ». Cette notion est appréciée strictement par les magistrats : en 2010, pour 56 demandes, 17 révocations seulement ont été prononcées. Mais, bien que rare, une telle décision peut être opportune et justifiée par une situation familiale particulière, notamment par l'absence de toute relation effective entre l'adoptant et l'adopté, y compris lorsque l'adopté est mineur.

La kafala est une question importante à laquelle je porte une grande attention avec mon collègue Michel Mercier, garde des Sceaux. Une circulaire qui rappelle à l'autorité judiciaire les différentes formes et les effets de la kafala est en préparation à la Chancellerie et sera diffusée très prochainement.

Madame la rapporteure, il n'apparaît pas que cette proposition de loi soit le bon vecteur pour débattre de l'adoption par des couples non mariés, comme vous-même avez eu l'occasion de l'indiquer dans cette enceinte et pendant cette législature. Ce sujet pose évidemment la question des pays d'origine qui n'acceptent pas les postulants à l'adoption non mariés.

S'agissant de l'Agence française de l'adoption, je suis favorable à l'habilitation générale qui lui est donnée pour intervenir en qualité d'intermédiaire pour l'adoption de mineurs étrangers de quinze ans. Il s'agit là d'une mesure de simplification administrative qui évitera notamment à l'AFA, de solliciter l'habilitation du ministère des Affaires étrangères et européennes lorsque son conseil d'administration décidera de s'implanter dans un nouveau pays non adhérent à la convention de La Haye.

La proposition de faire siéger un membre d'un organisme autorisé pour l'adoption (OAA) au Conseil national d'accès aux origines personnelles (CNAOP) est intéressante sur le fond. Néanmoins, une telle mesure risquerait de bouleverser l'équilibre de la composition voulue par le législateur en 2002. C'est une question à envisager avec prudence. Les OAA, que j'ai également rencontrés hier à la Maison de l'adoption de Lyon, ont d'ailleurs été nombreux à se demander lequel d'entre eux pourrait siéger au CNAOP.

Pour finir, je redis tout mon attachement à l'intérêt de l'enfant, à la famille et à l'adoption. Le travail réalisé en vue de ce texte est, selon moi, très satisfaisant. Je voudrais donc vous remercier, chère Michèle Tabarot, pour cette proposition de loi qui vous tient particulièrement à coeur, et vous assurer de mon indéfectible soutien en faveur de la protection de l'enfance et de tous les enfants, qu'ils vivent dans leur famille d'origine ou dans leur famille adoptive.

Je tiens à mon tour à saluer la qualité des auditions qui se sont déroulées ces dernières semaines, et rendre hommage au travail réalisé par Mme la rapporteure. Nous savons également gré au président de cette Commission d'avoir accédé à notre demande d'une audition sur la kafala.

Comme l'a indiqué le Conseil supérieur de l'adoption, ce texte était très attendu, à la fois par les professionnels, par les familles, par les organismes habilités et par l'AFA. Malheureusement, il n'échappe pas au sort qu'a connu, à la fin de 2007, la loi réformant la protection de l'enfance : ces questions sont souvent traitées en fin de législature ! Nous formons donc des voeux pour que cette proposition de loi aboutisse, afin que se concrétisent les progrès qu'elle autorise.

Le texte introduit une notion nouvelle, définie par un amendement de la rapporteure : celle de délaissement parental. Le nombre des adoptions d'enfants nés en France n'en sera pas accru de façon significative, comme l'ont souligné à la fois l'IGAS, le rapport de M. Jean-Marie Colombani et l'Académie nationale de médecine, mais tel n'est pas notre but, non plus, je crois, que le vôtre, Madame la rapporteure. L'objectif recherché est bien plutôt de faire en sorte que les enfants dont la situation le nécessite puissent être adoptés rapidement et dans de bonnes conditions, c'est-à-dire beaucoup plus jeunes. La réussite de la filiation adoptive exige en effet qu'une relation réciproque se tisse le plus tôt possible entre l'enfant et la famille qui le reçoit.

Sur la kafala, notre groupe a déposé plusieurs amendements car il souhaite de réelles avancées en la matière. Elles constituent une condition de notre vote en séance publique. La situation actuelle n'est en effet plus tenable, et il faut trouver une solution afin que les enfants concernés bénéficient de la protection à laquelle ils ont légitimement droit sur le territoire français. Nous accordons une grande importance à la question de la nationalité et aux conditions dans lesquelles ces enfants sont accueillis en France et adoptés par des familles françaises qui ont reçu un agrément. Plusieurs associations qui s'occupent de ces questions nous ont d'ailleurs fait parvenir des documents qui décrivent de manière complète la situation actuelle.

Quant à la représentation des OAA au sein du CNAOP, Madame la secrétaire d'État, elle peut aisément être assurée par leur fédération.

Pour le reste, l'examen des amendements nous donnera l'occasion de nous exprimer.

Je tiens à remercier, d'une part, le président de nous avoir permis d'entendre un grand nombre de personnalités qui ont enrichi notre réflexion et, d'autre part, Mme la secrétaire d'État pour son intervention, même si nous pouvons avoir des avis divergents sur certains points. J'adresse également tous mes remerciements à Michèle Tabarot pour le travail qu'elle a réalisé sur un sujet qui lui tient tout particulièrement à coeur, comme à nous-mêmes. Je me réjouis à l'avance que cette proposition de loi recueille un avis favorable de l'ensemble des groupes de notre assemblée : son vote sera le témoignage d'un travail positif accompli par les uns et les autres en faveur des enfants.

J'ai cependant une inquiétude quant à la date d'examen de cette proposition de loi en séance publique, le calendrier législatif étant très chargé. Je souhaite que l'Assemblée nationale et le Sénat puissent voter ce texte le plus rapidement possible, d'autant qu'il se fonde pour une bonne part sur un travail mené depuis plusieurs années.

Ce texte, qui procure des outils nouveaux, était effectivement très attendu. Notre groupe est tout à fait favorable à un grand nombre de ses dispositions et, en particulier, à celles qui contribuent à améliorer l'image de l'adoption simple.

Je pense aussi qu'il devrait nous permettre un geste en faveur des enfants placés en kafala judiciaire, mais sans en faire une condition de notre vote car cela reviendrait alors à rejeter toutes les autres dispositions. J'invite donc mes collègues de l'opposition à voter ce texte, même en l'absence de disposition relative à la kafala. Je souligne à cet égard que, lors de l'examen de la loi du 4 juillet 2005 portant réforme de l'adoption, nous aurions préféré un consensus à une opposition formelle.

Le groupe UMP est donc tout à fait favorable à cette proposition de loi. Il souhaite cependant l'enrichir par quelques amendements auxquels, nous l'espérons, le Gouvernement se montrera ouvert.

S'agissant de l'examen de cette proposition de loi en séance publique, nous avons le soutien de Mme la secrétaire d'État : elle pèsera de tout son poids en ce sens !

À mon tour, je félicite Mme Tabarot et tous ceux qui ont contribué à ce texte d'une profonde humanité, puisqu'il s'agit de la possibilité pour un enfant d'être adopté, et pour des personnes privées d'enfant de devenir parents. Nous savons combien les choses sont encore difficiles à cet égard en France. Merci donc d'avoir simplifié le parcours du combattant auquel sont confrontés les candidats à l'adoption.

J'observe que deux amendements concernent l'accouchement sous X, sujet sur lequel j'avais moi-même défendu une proposition de loi. L'un propose que les enfants nés sous X puissent conserver le prénom que leur a donné leur mère avant de les abandonner – ou que leur ont donné les personnes qui les ont gardés dans l'attente de leur adoption ; cette disposition me paraît judicieuse. L'autre vise à modifier la composition du CNAOP, ce qui me semble également tout à fait pertinent. Ce conseil, créé en 2002 et qui permet aux enfants nés sous X de retrouver leur mère, est composé d'un grand nombre de représentants de l'administration ; or les organismes autorisés pour l'adoption souhaiteraient également en faire partie. C'est pourquoi j'avais suggéré une modification de sa composition afin qu'il soit davantage représentatif de tous ceux qui sont concernés par le sujet : les associations de mères ayant accouché sous X, telle celle des « mères de l'ombre » ; les enfants nés sous le secret ; mais aussi les pères qui essayent de retrouver leur enfant.

Nous sommes tous d'accord sur un point : il importe de trouver une famille pour les enfants qui en sont privés. Cela étant, nous ne devons pas oublier que le temps des enfants n'est pas celui des adultes. Je pense en particulier aux enfants de moins de deux ans : on ne peut les laisser pendant un an sans évaluation précise de leur situation.

S'agissant de la kafala judiciaire, les enfants confiés à une famille française ne peuvent obtenir notre nationalité qu'après un délai de cinq ans, ce qui est beaucoup trop long. Or, dans leur cas, l'adoption simple peut être une solution dans la mesure où la filiation n'est pas remise en cause – des pays tels que l'Italie nous ont précédés sur cette voie –, étant entendu qu'il faudrait exclure tout regroupement familial dans ce cadre.

Je m'associe à ce qui a été dit sur la qualité des auditions et du travail menés sur cette proposition de loi, très attendue.

À la suite de Mme la secrétaire d'État, j'insiste sur la nécessité de renforcer la formation des parents en attente d'adoption. En effet, les enfants adoptables ont changé : ils sont plus âgés qu'autrefois et ils souffrent parfois de déficiences. Je suis donc favorable à une expérimentation par des départements volontaires, et je souhaite que ce dispositif soit assez rapidement généralisé pour éviter les trop nombreux échecs que nous constatons aujourd'hui.

Je voudrais m'associer aux compliments de nos collègues.

Pour ma part, j'appelle votre attention sur le problème des familles qui ont adopté des enfants haïtiens. Elles ont été nombreuses à nous interpeller, et leurs associations sont mobilisées.

À leurs yeux, l'adoption plénière est la solution la plus adaptée, car elle permet de protéger juridiquement l'enfant et de lui apporter une sécurité affective. Le fait que les autres membres de la famille n'ont aucun droit en cas de décès des parents adoptifs les inquiète particulièrement et elles souhaitent donc une modification de l'article 370-3 de notre code civil.

Cependant, la situation est aujourd'hui diverse : certains tribunaux, minoritaires il est vrai, acceptent de prononcer une adoption plénière, d'autres prononcent une adoption simple. Pouvez-vous nous dire où en sont les relations entre Haïti et la France ? Nous devons régler le problème au plus vite.

Il s'agit, comme l'ont demandé plusieurs personnes entendues par la Commission, de déplacer les dispositions relatives à la déclaration judiciaire d'abandon du titre VIII du code civil, consacré à la filiation adoptive, au titre IX, relatif à l'autorité parentale.

Cette demande, à laquelle je suis très favorable, sera satisfaite par l'amendement CS 34 que je défendrai à l'article 1er. Je vous proposerai une réécriture globale de l'article 350 du code civil, qui sera déplacé dans une nouvelle section au sein du titre relatif à l'autorité parentale. Je vous suggère donc de retirer votre amendement.

Comme je viens de l'indiquer, il s'agit de récrire l'article 1er en déplaçant les mesures relatives à la déclaration judiciaire d'abandon vers une nouvelle section 5 du titre IX du livre Ier du code civil.

La définition du délaissement parental sera désormais fondée sur le critère, plus objectif, d'absence d'acte contribuant à l'éducation ou au développement de l'enfant. C'est une demande qui a été maintes fois formulée au cours des auditions.

Du point de vue procédural, l'amendement précise que le ministère public agit d'office ou sur demande du juge des enfants. Il ressort des auditions que ce dernier peut être plus à même de déceler, à l'occasion du renouvellement des mesures de placement qu'il ordonne, des situations de délaissement parental.

Cette nouvelle rédaction constituera un progrès. Néanmoins, je tiens à souligner que la loi ne peut pas tout et il conviendra de réunir une conférence de consensus pour élaborer des référentiels communs et pour aider les travailleurs à déceler plus rapidement les situations de délaissement.

Toute définition est un exercice complexe, surtout dans le cadre de la loi. Nous sommes d'accord sur la nécessité d'éléments objectifs sur ce point, qui est certainement le plus important du texte. Vous proposez ainsi qu'un enfant soit considéré comme délaissé « lorsque ses parents n'ont contribué par aucun acte à son éducation ou à son développement pendant une durée d'un an » – j'insiste sur l'adjectif « aucun », qui a son importance.

Les référentiels évoqués par la rapporteure et par la ministre sont nécessaires. Du reste, un document ayant fait l'objet d'un travail avec l'ADF et le groupement d'intérêt public « Enfance en danger » a déjà été publié. La conférence de consensus pourra ensuite apporter des précisions grâce à de nouveaux référentiels.

Je n'ai pas suffisamment de recul pour me prononcer sur cet amendement, car nous venons de le découvrir. A priori, sa rédaction ne me gêne pas, mais je m'interroge sur l'interprétation que l'on pourrait en donner. Pourriez-vous apporter quelques précisions ?

Mon amendement CS 23 vise à rédiger ainsi l'alinéa 5 : « le délaissement est caractérisé dès lors que les parents ont négligé gravement d'exercer leur autorité parentale envers leur enfant et n'ont pas entretenu avec lui les relations nécessaires à son intégrité physique, à son développement psychologique, social ou éducatif et au maintien de liens affectifs ». Cette rédaction permettrait de répondre aux préoccupations exprimées par les uns et les autres.

L'adverbe « gravement » pourrait poser problème, car nous ne serons jamais d'accord sur le degré de gravité. Or il faut veiller à ce que tous les enfants soient traités de la même façon dans tous les départements. Dans la mesure où l'organisation d'une conférence de consensus et la constitution d'un référentiel national permettront de guider l'action des travailleurs sociaux tout en leur laissant une marge d'interprétation indispensable, je propose d'en rester à l'amendement CS 34.

Mon amendement contient les éléments d'appréciation nécessaires : l'absence d'exercice de l'autorité parentale et des relations nécessaires à l'intégrité physique, au développement de l'enfant et au maintien de liens affectifs.

En ce qui concerne la déclaration judiciaire d'abandon, il me semble que ce dernier mot a une connotation extrêmement péjorative : l'enfant psychologiquement délaissé est traumatisé d'être judiciairement abandonné, et réciproquement – l'enfant abandonné considère aussi qu'il est délaissé du point de vue judiciaire. Par l'amendement CS 19, je proposerai donc de parler plutôt de « déclaration judiciaire d'adoptabilité ». Cela permettra de se placer du point de vue de l'enfant, sans affirmer pour autant que tout enfant concerné a vocation à être effectivement adopté.

Notre collègue Blisko a tout à fait raison. La loi pose une définition qui est appliquée par le juge en fonction de chaque cas. Cela étant, je soutiens notre collègue Bernard Gérard : si l'adverbe « gravement » était supprimé, on s'en remettrait entièrement au jugement des travailleurs sociaux.

L'interprétation de « gravement » est sans doute complexe, mais on risquerait en effet de constater un état de délaissement dans toutes les familles si on le supprimait : tous les parents connaissent des défaillances. Je préfère qu'on en reste à l'amendement de la rapporteure, car il est plus clair.

À l'issue du travail important que nous avons réalisé, il me semble que l'amendement CS 34 est le plus pertinent.

J'ajoute que l'IGAS a insisté sur les difficultés posées par les questions d'interprétation dans ce domaine. C'est pourquoi je propose une définition qui sera précisée par la conférence de consensus.

Quant au terme « abandon », il a certes des connotations douloureuses, mais parler d'« adoptabilité » ne convient pas : tous les enfants ne seront pas adoptés car les projets de vie peuvent être divers. Or, en cas de « déclaration judiciaire d'adoptabilité », ils seront dans l'attente d'une telle mesure. Cela étant, je suis d'accord pour continuer à travailler ensemble pour tenter de trouver un terme différent.

Pour ces différentes raisons, je souhaiterais que M. Bernard Gérard retire ses amendements.

Je préfère l'amendement de la rapporteure, qui caractérise très clairement le délaissement comme l'absence d'actes contribuant à l'éducation et au développement de l'enfant. La définition proposée par M. Gérard serait source de confusion, de même que la « déclaration d'adoptabilité ».

Pourquoi ne pas instaurer, dans un souci de cohérence, une « déclaration de délaissement » ?

Nous verrons, avant l'examen du texte en séance publique, si nous pouvons trouver un terme plus adapté et moins douloureux.

Comme l'a indiqué la secrétaire d'État, l'adoption à l'étranger va se raréfier. Dans le même temps, il y a de plus en plus d'« enfants des rues », dans un état de délaissement caractérisé, en particulier à Mayotte. Sans parents, ces enfants ne bénéficient d'aucune protection en matière d'éducation et de santé.

Par cet amendement, je demande que le ministre chargé de la famille adresse, dans un délai de trois ans suivant la promulgation de la loi, un rapport présentant un état statistique du nombre d'enfants délaissés outre-mer.

Cet amendement aura pour effet de renforcer l'information du Parlement sur un sujet délicat où nous manquons souvent d'éléments d'appréciation. Les problématiques spécifiques des départements et des collectivités d'outre-mer justifient un rapport. J'émets donc un avis favorable.

Au moins une fois par an, le service de l'aide sociale à l'enfance doit élaborer, à l'issue d'une évaluation pluridisciplinaire, un rapport sur la situation de tout enfant accueilli ou faisant l'objet d'une mesure éducative. Par cet amendement, nous souhaitons que ce rapport ne se contente pas de décrire la situation de l'enfant : il doit aussi aborder la question de son avenir, et donc de son « projet de vie ».

Je propose que le contenu des rapports annuels, aujourd'hui très différent selon les départements, soit fixé par décret. Tous les aspects de la vie de l'enfant devront être envisagés : sa santé, son développement, sa scolarité, sa vie sociale et familiale, ainsi que les conditions de sa prise en charge.

Le décret précisera également qu'il faut s'intéresser à la situation juridique de l'enfant, à l'adéquation de la mesure en cours à ses besoins, à son intérêt et aux objectifs fixés dans le projet qui le concerne. Il doit y avoir, le cas échéant, des propositions d'évolution.

L'amendement CS 36 tend également à préciser le contenu du rapport en faisant référence à la santé physique et psychique de l'enfant, à son développement, à sa scolarité, à sa vie sociale et aux relations qu'il entretient avec sa famille.

Je ne suis pas favorable à l'amendement du Gouvernement, compte tenu des incertitudes entourant la voie réglementaire. Plutôt que d'avoir à attendre un décret, je préférerais que l'on inscrive ces dispositions dans la loi.

Je propose d'étendre l'obligation d'un suivi annuel aux enfants faisant l'objet d'une mesure de délégation de l'autorité parentale à un établissement, à un service de l'aide sociale à l'enfance ou à un particulier.

Je comprends votre souhait, mais l'article 2 fait déjà référence à l'article 377 du code civil, relatif à la délégation d'autorité parentale.

L'amendement est donc satisfait.

Le personnel social concerné par la déclaration judiciaire d'abandon ne sait pas toujours que le dépôt de la requête est obligatoire au bout d'un an de délaissement parental. Mais, aux termes de la nouvelle rédaction de l'article 350 du code civil qui nous est proposée, cette demande peut être présentée, à l'expiration du même délai, par le ministère public agissant d'office. Pour permettre cette intervention dans l'intérêt de l'enfant, je demande par cet amendement que le rapport d'évaluation établi chaque année soit obligatoirement transmis au procureur de la République.

L'article L. 223-5 du code de l'action sociale et des familles dispose déjà que ce rapport « est transmis à l'autorité judiciaire ». L'amendement est donc satisfait.

Je vous propose de supprimer les alinéas 3 et 4, qui exigent un rapport supplémentaire au cours de la première année de prise en charge des enfants âgés de moins de deux ans, qu'ils soient accueillis ou qu'ils fassent l'objet d'une mesure éducative à domicile.

Cette disposition constituerait en effet une charge considérable pour les conseils généraux, qui ne la souhaitent pas. De plus, il est déjà possible de réaliser un rapport supplémentaire, l'article L. 223-5 demandant que le service de l'aide sociale à l'enfance réalise un rapport sur la situation de l'enfant « au moins une fois par an ». Tout cela relève des bonnes pratiques, et n'a pas à être érigé en norme.

Avis défavorable. Cette mesure fait partie des préconisations de l'IGAS pour des situations très particulières. Lorsqu'on sait, quasiment dès la naissance d'un enfant, que celui-ci sera abandonné, il faut se prononcer le plus tôt possible sur sa situation.

Mon amendement CS 25 demande, pour tous les enfants, quel que soit leur âge, un premier rapport au terme des six premiers mois, car c'est alors que tout se décide. Par la suite, on peut attendre un peu.

Cette mesure relève peut-être des bonnes pratiques, mais il reste qu'il faut évaluer le plus tôt possible la situation des enfants pour détecter des difficultés qui pourraient les handicaper pendant toute leur vie.

Avis défavorable, même si je comprends la préoccupation de notre collègue. Il faut se prononcer très rapidement et à un rythme soutenu au cours des deux premières années de l'enfant mais, au-delà, on entre dans un temps différent où l'on peut attendre plus longtemps afin d'explorer toutes les possibilités, en fonction par exemple des liens avec la famille. Qui plus est, on se heurterait rapidement à des difficultés si l'on étendait à tous les enfants le rythme prévu avant l'âge de deux ans. Pour toutes ces raisons, je propose d'en rester, au-delà, à un rapport annuel.

Comme l'a indiqué tout à l'heure Patricia Adam, nous souhaitons une discussion sereine sur la kafala, afin d'avancer sur ce sujet. Je remercie notre président et notre rapporteure d'avoir organisé une audition, très éclairante, qui nous a permis d'entendre des associations.

Afin de favoriser un consensus, l'amendement ne concerne que la kafala judiciaire, les autres formes de kafala ne pouvant que malaisément se concilier avec notre code civil – je rappelle qu'il s'agit d'actes permettant de recueillir des enfants dans des pays qui ne reconnaissent pas l'adoption telle que nous l'entendons.

Sur ce sujet, nous sommes donc déterminés à avancer, tout en faisant preuve de mesure. Des centaines d'enfants se trouvent aujourd'hui dans une situation délicate, compte tenu des dispositions du code civil qui leur sont applicables. Quant aux familles, comme l'avaient précédemment fait le Médiateur de la République et la Défenseure des enfants, le Défenseur des droits a insisté sur leurs difficultés à mener une vie normale, à l'instar des autres familles adoptives, en particulier dans leurs relations avec les organismes sociaux et avec l'institution scolaire.

Pour permettre l'adoption de ces enfants, nous demandons que la condition de résidence pour acquérir la nationalité française soit ramenée de cinq ans à un an. Il restera donc un délai et nous ne remettrons pas en cause les actes judiciaires souverains de pays dont nous reconnaissons la juridiction.

Je rappelle que plusieurs pays européens permettent de transformer une kafala judiciaire en une adoption simple. L'amendement qui nous est proposé va dans le même sens.

Lors d'une table ronde qui s'est tenue au Maroc, le 2 février dernier, et à laquelle participait notamment Me Zhor El Hor, ancien membre de la Cour suprême et de la commission consultative pour la révision du code de la famille, le représentant du Conseil consultatif des Marocains de l'étranger (CCME) a signalé que la Suisse, l'Espagne et la Belgique transposent la kafala dans leur ordre juridique en en faisant une adoption plénière, sans que le Maroc proteste. La France, en revanche, fait partie des pays qui appliquent la loi personnelle de l'enfant et qui ne reconnaissent donc pas la kafala comme une adoption.

J'ajoute que le CCME a recommandé de revoir l'article 149 du code marocain de la famille pour reconnaître toutes les mesures de protection de l'enfant qui ne rompent pas le lien biologique – pour la France, il s'agirait de l'adoption simple. Cette recommandation, qui coïncide avec celle de l'association Kafala.fr a, du reste, été confortée par le débat sur la filiation.

Dans ces conditions, il apparaît que nous ne blesserons personne en permettant l'adoption simple, et non plénière, pour les enfants recueillis par kafala judiciaire. Nous ne devrions pas rencontrer de difficultés avec les autorités marocaines et algériennes, pas plus que les pays que j'ai mentionnés. Il y a un an, j'ai pu constater, lors d'une réunion organisée par la délégation UMP au Maroc, que les autorités judiciaires et politiques de ce pays n'y verraient aucun inconvénient. C'est pourquoi nous pouvons donner une suite favorable à l'amendement.

Cela fait des années qu'une réflexion a été engagée sur ce sujet important. Des groupes de travail ont été constitués et des rencontres ont eu lieu, notamment avec le Médiateur de la République, mais nous n'avons pas pu aboutir.

Je vous propose de retirer les amendements qui ont été déposés, afin d'élaborer ensemble, d'ici l'examen du texte en séance publique, une disposition relative à l'adoption simple, qui est certainement la solution la plus acceptable pour le Maroc et l'Algérie. J'espère que le Gouvernement, qui suit aussi ce dossier depuis longtemps, prêtera une oreille attentive à notre proposition, car nous devons avancer.

Il est vrai que nous n'avions pas prévu, initialement, de légiférer sur le sujet, mais je rappelle que nous avons organisé une table ronde avec tous les acteurs intéressés par ce dossier et il apparaît possible de régler au moins une partie des problèmes posés.

Je suis favorable à la solution proposée par la rapporteure.

Cette proposition nous satisfait également, mais j'aimerais entendre le Gouvernement. La secrétaire d'État peut-elle nous assurer, en particulier, que le texte sera adopté avant la fin de la législature ?

Nous le souhaitons tous et je crois qu'il y a déjà eu une réponse à cette question.

Je partage le sentiment de Mme Tabarot : la kafala est un sujet important qui mérite que nous prenions notre temps pour en traiter…

Nous en avons déjà pris beaucoup !

Sans doute, mais assimiler la kafala à une adoption soulève des problèmes graves. Les mineurs confiés par kafala ne peuvent faire l'objet d'une adoption puisque leur loi personnelle prohibe cette institution. Je rappelle que la kafala est temporaire et n'a pas pour objet de créer un lien de filiation, contrairement à l'adoption simple qui, elle, est pérenne.

Vous citez d'autres pays européens, en particulier l'Italie et l'Espagne. En effet, quelques tribunaux italiens et espagnols ont pris des décisions isolées mais, dans ces deux pays, la loi ne reconnaît pas la kafala comme une adoption – le ministère des Affaires étrangères a participé l'été dernier à Rome à une réunion sur ce thème.

En Belgique, la kafala est certes admise comme une adoption, mais dans des conditions extrêmement strictes et pour des cas très particuliers. Ce pays a d'ailleurs renégocié son accord bilatéral avec le Maroc, ce qui n'est pas le cas de la France.

Le bureau de la Convention de La Haye a rappelé l'année dernière que la kafala n'était pas assimilable à une adoption. Au moment où nous oeuvrons pour améliorer l'adoption dans des pays, comme la Russie et d'autres, qui ont signé cette convention, remettre en cause nos engagements internationaux brouillerait notre message et aurait des conséquences immédiates sur les décisions de ces États.

Enfin, je répète que le garde des Sceaux souhaite que soit diffusée une circulaire rappelant les effets de la kafala en droit français.

Je veux bien que nous prenions du temps, mais nous discutions déjà du sujet en 2002, lorsque j'étais président du CSA. Nous sommes en 2012. Depuis dix ans, on nous ressasse les mêmes arguments pendant que d'autres pays avancent.

La kafala est un concept juridique reconnu par le droit international puisqu'elle est mentionnée dans l'article 20 de la Convention internationale des droits de l'enfant adoptée par les Nations unies le 20 novembre 1989. Nous ne souhaitons pas lui conférer la même force qu'à l'adoption plénière, mais il faut trouver une solution pour les enfants et les parents qui se trouvent dans des situations inextricables. La proposition de Mme Tabarot de rédiger ensemble un amendement susceptible de recueillir un consensus dans l'hémicycle me convient parfaitement.

L'article 20 de la Convention internationale des droits de l'enfant présente la kafala comme une mesure de protection venant en remplacement de l'adoption lorsque celle-ci est prohibée, et l'article 21 rappelle la primauté de la loi personnelle de l'enfant. Nous devons faire preuve de la plus grande prudence dans l'interprétation de ces articles.

J'étais disposé à accepter la proposition de Mme la rapporteure, mais les réponses du Gouvernement m'inquiètent. Étant d'un naturel méfiant, je propose que nous maintenions nos amendements. Nous les retirerons au dernier moment, si, d'ici à l'examen en séance publique – quelque peu hypothétique, convenez-en – nous parvenons à rédiger un texte qui nous convient.

Yves Nicolin a raison, nous entendons depuis dix ans les mêmes réponses. J'ai le sentiment que les parlementaires doivent aujourd'hui faire un pas.

Madame la secrétaire d'État, les propos que vous venez de tenir, nous les entendons en effet depuis plus de dix ans. Combien de fois dans l'hémicycle ne nous a-t-on pas promis que cette question serait examinée dans les meilleurs délais ? Pourtant, rien n'a jamais été fait. Pendant ce temps, les parlementaires qui s'intéressent à cette question ont réfléchi, ils ont rencontré les autorités des pays concernés et les associations. Nos propositions vont dans le bon sens et respectent l'intérêt supérieur de l'enfant. Celui-ci, quelles que soient son origine et sa nationalité, a droit à la protection d'une famille. C'est à ce titre que nous voulons faire évoluer la législation et c'est la raison pour laquelle je maintiens cet amendement.

Les parlementaires ont en effet le droit de prendre des initiatives, même si le Gouvernement ne les approuve pas.

Depuis de nombreuses années, les associations me font part de leurs difficultés et de leur volonté d'avancer. Cela relevait de l'impossible tant que les autres pays européens n'avaient pas bougé, mais certains d'entre eux ont fait évoluer leur législation afin de sécuriser la situation des enfants. C'est afin que nous y parvenions à notre tour que je vous demande, mes chers collègues, de retirer vos amendements pour les redéposer en séance publique.

Mme la secrétaire d'État ne peut être comptable des engagements de ses prédécesseurs... Je rappelle que des engagements ont été pris par le biais de circulaires et que le Médiateur de la République lui-même a fait des propositions précises pour améliorer la vie des enfants et des familles.

Je fais confiance à Michèle Tabarot, mais je maintiens mes amendements.

Je fais également confiance à Mme la rapporteure. C'est pourquoi je propose à mon groupe de voter contre ces amendements, ce qui lui permettra de travailler à la rédaction d'un amendement susceptible d'être approuvé sur tous les bancs de l'hémicycle.

Je retire le sous-amendement.

L'amendement précise les conditions de prorogation de l'agrément : la durée de cette prorogation, fixée à un an, pouvant se révéler insuffisante en cas de difficultés imprévues, il convient de prévoir une durée d'un an renouvelable.

L'obligation de confirmer annuellement le maintien du projet d'adoption, de nature réglementaire, est trop peu observée. C'est pourquoi nous voulons l'élever au niveau législatif. Nous prévoyons en outre que la sanction, en cas de non-respect, sera la caducité de l'agrément, et non son retrait comme c'est le cas actuellement.

Cet amendement vise à introduire une exception au principe selon lequel l'agrément est caduc en cas de modification de la situation matrimoniale de la ou des personnes candidates à l'adoption, de façon à réserver le cas où un apparentement est en cours de réalisation. L'aménagement de cette exception sera conforme à l'intérêt de l'enfant puisqu'il permet au processus d'adoption de se poursuivre sans incertitude, étant entendu que le président du conseil général reste compétent pour veiller à ce que les conditions de l'adoption soient toujours réunies.

Actuellement, un décès conduit à un retrait d'agrément, ce qui a pour conséquence l'impossibilité de redéposer une demande pendant trente mois. Je souhaite dans l'intérêt de l'enfant que, lorsque la modification matrimoniale tient au décès de la personne agréée ou de son conjoint et qu'une proposition d'enfant a été faite, la procédure d'adoption soit menée à son terme.

Votre demande est satisfaite par l'amendement CS 42 que nous venons d'adopter.

L'amendement CS 28 est retiré.

Cet amendement précise que le rapport établi dans le cadre de la demande d'agrément ne porte que sur la motivation des candidats à l'adoption, et que l'orientation sexuelle et l'identité de genre des personnes ne sauraient être un motif opposable à la requête ni justifier un retrait d'agrément.

Le principe d'égalité posé par l'article 1er de la Déclaration des droits de l'homme de 1789 et par l'article 1er de la Constitution interdit aux autorités et juridictions administratives de prendre des décisions dont résulterait directement ou indirectement une discrimination. En application de ce principe d'égalité, l'article 225-1 du code pénal dispose que « constitue une discrimination toute distinction opérée entre les personnes physiques à raison [notamment] de leur origine, de leur sexe, […] de leurs moeurs ou de leur orientation sexuelle ».

Il existe donc déjà un arsenal juridique permettant au juge de veiller au respect du principe d'égalité, d'interdire les discriminations et de sanctionner les entorses à ce principe. La précision proposée par l'amendement est donc d'une faible utilité.

Cet amendement vise à ouvrir l'adoption aux couples stables, à savoir les partenaires pacsés et les concubins vivant ensemble depuis plus de deux ans et âgés de plus de vingt-huit ans.

Reste à savoir ce qu'on entend par « couples stables ».

C'est une notion que nous avons déjà rencontrée lors de l'examen des projets de loi relatifs à la bioéthique. Avant de procéder à une assistance médicale à la procréation, les médecins doivent demander au couple s'il est stable. Cela dit, c'est une notion difficile à définir sur le plan juridique.

L'article 515-8 du code civil dispose que « le concubinage est une union de fait, caractérisée par une vie commune présentant un caractère de stabilité et de continuité, entre deux personnes, de sexe différent ou de même sexe, qui vivent en couple ».

Je suis défavorable à cet amendement, pour deux raisons. Tout d'abord, il fermerait l'accès à l'adoption dans un certain nombre de pays. En second lieu, il n'a pas sa place dans cette proposition de loi car nous entrons dans une période de campagne électorale qui donnera à chaque candidat à l'élection présidentielle l'occasion de s'exprimer sur ce débat de société.

Tout le monde s'accorde à reconnaître que la préparation à l'adoption doit être prolongée par un suivi des familles et des enfants. Il serait frustrant pour les conseils généraux qui expérimenteront le dispositif d'information et de préparation à l'agrément d'ignorer ce qu'il advient une fois l'adoption devenue effective. Je propose donc qu'ils poursuivent cette expérimentation par un programme d'aide à la parentalité.

Je partage votre souci de renforcer le suivi des parents adoptifs, mais la rédaction de votre amendement est trop générale. Un tel suivi peut sans doute être envisagé pour les parents qui rencontrent des difficultés, mais certains ne souhaitent pas être accompagnés. Je vous propose donc de réfléchir à une rédaction différente.

La poursuite de l'expérimentation est une idée intéressante, mais elle ne doit pas être systématique.

Je retire mon amendement et le représenterai sous une autre rédaction en séance publique.

L'amendement CS 15 est retiré.

L'amendement CS 47 rectifié propose une nouvelle rédaction de l'alinéa 3 susceptible de répondre à la préoccupation exprimée par les auteurs de l'amendement CS 11. Ce dernier vise à réduire de trois à un an le délai au terme duquel le ministre chargé de la famille devra produire un rapport établissant un bilan détaillé de l'expérimentation avant de préconiser, le cas échéant, sa généralisation. Le but de l'expérimentation étant de vérifier les effets positifs de la réforme, nous avons besoin d'un suivi sur une période suffisamment longue. Je propose donc de fixer à dix-huit mois le délai prévu pour la production du rapport et je sollicite le retrait de l'amendement CS 11.

Je le retire.

Comme l'a souligné notre collègue Yves Nicolin au cours de nos auditions, la France est l'un des derniers pays permettant aux candidats à l'adoption d'obtenir un agrément quel que soit leur âge. En effet, si la loi impose un écart d'âge minimal de quinze ans entre l'enfant adopté et l'adoptant, elle ne fixe pas pour ce dernier d'âge maximum. Dans l'intérêt de l'enfant, il serait opportun de définir un écart d'âge maximal, qui pourrait être de quarante-cinq ans. Il convient toutefois de laisser au tribunal la faculté de prononcer l'adoption en présence de justes motifs, même au cas où ces conditions ne seraient pas remplies.

À titre personnel, je suis défavorable à cet amendement. La question mérite d'être posée et l'a d'ailleurs été à l'occasion de l'examen du projet de loi portant réforme des lois bioéthiques, mais nous n'avons pas alors souhaité nous déterminer. Nous ne pouvons pas imposer un écart d'âge maximal pour l'adoption, alors que nous n'avons pas légiféré sur l'âge des personnes qui font appel à des techniques médicales d'assistance à la procréation.

L'écart de quarante-cinq ans n'est pas satisfaisant. Aujourd'hui, les femmes privilégient leur carrière et envisagent souvent d'avoir un enfant vers quarante ans. Lorsque, ne pouvant mener à bien une grossesse, elles se tournent vers l'adoption, compte tenu du temps nécessaire pour obtenir l'agrément et faire les démarches nécessaires, elles ont cinquante ans lorsque l'enfant arrive dans la famille.

Je ne partage pas l'analyse de George Pau-Langevin car l'adoption internationale ne propose plus de nourrissons. Un écart d'âge de quarante-cinq ans permet à une personne âgée de cinquante ans d'adopter un enfant de cinq ans.

Je suis favorable à cet amendement sur le fond, mais il me paraît dangereux de laisser le juge, en fin de parcours, choisir de prononcer ou non l'adoption. Imaginez qu'il ne la prononce pas : que ferons-nous de cet enfant qui sera peut-être déjà sur notre territoire ? Il est préférable de ne pas délivrer d'agrément aux personnes qui risquent de présenter un trop grand écart d'âge.

Dans un couple d'adoptants, l'un peut présenter un écart d'âge supérieur à quarante-cinq ans et l'autre être beaucoup plus jeune. Comment définir dans la loi lequel des deux ne doit pas dépasser cet écart ? Faisons confiance aux services sociaux et laissons-les décider de ne pas délivrer l'agrément à des candidats manifestement trop âgés. Le juge n'a pas à censurer une décision prise par le conseil général.

Je partage totalement l'avis de M. Serge Blisko. Il n'est pas opportun de fixer une limite d'âge ni un écart d'âge maximal. Cette question a été souvent posée, ici même et au CSA, mais elle n'a jamais trouvé de réponse. J'ajoute qu'à quarante-cinq ans, on peut devenir parent biologique.

Surtout, fixer un écart d'âge maximal mettrait un frein aux adoptions tardives et à celles d'enfants à besoins spécifiques, généralement adoptés par des personnes plus âgées.

Le prénom est la première marque identitaire qu'un enfant reçoit à sa naissance. Je souhaite que, pour un enfant adopté, le prénom donné à sa naissance figure sur le registre d'état civil, à côté de celui ou ceux choisis par les parents adoptifs.

Il arrive que des parents adoptent un enfant, changent son prénom et par la suite abandonnent cet enfant. Le fait de maintenir son prénom d'origine lui éviterait de perdre totalement son identité.

C'est une question complexe. Ce sont parfois les travailleurs sociaux qui attribuent un prénom aux enfants nés après un accouchement anonyme. Quelle est la valeur de ce prénom ? Les enfants qui ont reçu un prénom de leurs parents n'en ont pas connaissance puisqu'ils ont été adoptés dans les deux mois suivant leur naissance. Quant aux enfants plus âgés qui voudraient connaître leur prénom d'origine, le CNAOP est là pour répondre à leur question.

Les enfants nés à l'étranger, généralement âgés de plus de deux ans, arrivent dans notre pays avec un prénom. Si certains prénoms sont connus dans notre pays, d'autres sont très difficiles à prononcer. L'obligation de mentionner leur prénom d'origine sur le registre d'état civil n'est pas opportune car tous les enfants ne souhaitent pas que leur soit rappelé tout au long de leur vie le fait qu'ils ont été adoptés. Laissons aux parents, et à personne d'autre, le soin de choisir le prénom de leur enfant.

Je soutiens totalement mon collègue Bernard Gérard. La façon dont on l'interpelle s'inscrit très tôt dans la mémoire d'un enfant. C'est son identité et nous n'avons pas le droit de la lui ôter. J'aurais même souhaité pour ma part que son prénom d'origine soit inscrit en premier !

L'amendement de Bernard Gérard est un compromis qu'il convient d'approuver. On n'adopte pas un enfant pour soi : il faut respecter son histoire passée et son identité.

Je ne partage pas du tout l'avis d'Edwige Antier. Si nous allons jusqu'au bout de son raisonnement, il faudrait conserver également le nom de famille de l'enfant. Dans ces conditions, mes trois enfants adoptés devraient avoir leur prénom et leur nom de famille russes. J'imagine les dégâts que cela aurait pu causer. Nous avons pour notre part choisi de conserver leur prénom d'origine comme second prénom.

La législation relative à l'adoption nous offre la possibilité de changer le prénom de l'enfant ou de le conserver parmi plusieurs prénoms. C'est une bonne chose. Les enfants peuvent souffrir de tout ce qui leur rappelle en permanence qu'ils ont été adoptés et qu'ils sont nés ailleurs. C'est à leurs parents – c'est-à-dire ceux qui vont s'occuper d'eux toute leur vie – de trancher, surtout dans le cas d'une adoption plénière qui, comme vous le savez, rompt totalement le lien avec les parents d'origine. Je comprends l'argument de Bernard Gérard, mais je considère qu'il vaut mieux en rester au système en vigueur.

Avis défavorable.

Le juge doit pouvoir recevoir tout enfant, même si celui-ci n'est pas encore capable de discernement, dans toute procédure le concernant.

Je suis favorable à cet amendement.

J'y suis quant à moi défavorable. Le juge a déjà la possibilité de se faire présenter les enfants et de diligenter les enquêtes nécessaires à la compréhension de leur situation.

Cet amendement prévoit l'établissement, dans un délai d'un an après la promulgation de la loi, de référentiels nationaux relatifs à l'évaluation des candidats à l'agrément et à la rédaction des rapports d'enquête sociale.

Avis favorable, sous réserve d'étendre les référentiels à l'enquête psychologique.

J'accepte cette précision.

L'article 5 tend à supprimer toute possibilité de révocation de l'adoption simple pendant la minorité de l'enfant, que ce soit à l'initiative de l'adoptant ou à celle de la famille biologique. Cette irrévocabilité ne me semble pas répondre à l'intérêt de l'enfant et je propose donc la suppression de cet article.

La révocation d'une adoption est une décision judiciaire lourde qui ne peut être prononcée que pour des motifs graves, et non pour des motifs de convenance. Mais il arrive – heureusement dans de très rares cas – que l'adoption se passe mal.

Supposons que cet article soit voté : si un enfant mineur est victime de violences physiques ou sexuelles de la part de sa famille adoptante, ses parents biologiques ne pourront pas demander la révocation de ce lien. Est-il opportun de réduire ainsi les parents naturels à l'impuissance ? Je ne le pense pas.

Si un enfant adopté évolue au sein d'une famille qu'il rejette, au point d'être violent, est-il opportun de supprimer toute possibilité de révocation ? Je ne le pense pas non plus.

Lorsqu'un parent accepte que son conjoint adopte son enfant mais que celui-ci n'est pas capable d'élever cet enfant, est-il opportun d'empêcher sa famille – si le parent est décédé – de remettre en cause un lien de filiation qui n'a aucune existence ?

En 2010, dix-sept révocations ont été prononcées. Même si ce nombre est peu important, laissons le juge prendre la décision adaptée à chaque cas, en prenant en compte chaque histoire singulière.

Je souhaite que nous adoptions l'amendement de notre collègue Raymond Lancelin car le dispositif de l'article 5 me paraît disproportionné au regard du nombre des révocations.

Je suis tout à fait défavorable à cet amendement. Notre décision de limiter la révocation de l'adoption simple fait suite à un certain nombre d'auditions, en particulier à celle des représentants de l'Académie nationale de médecine, et elle est motivée par notre volonté d'assurer la sécurité des enfants et des familles. Quant aux situations graves évoquées par notre collègue, le parquet peut s'en saisir et demander la révocation de l'adoption.

Je rejoins Mme la rapporteure. Les auditions ont démontré l'intérêt de limiter la révocation de l'adoption simple durant la minorité de l'enfant – tout en en laissant la possibilité pour des motifs graves. Nous souhaitons avant tout supprimer cette épée de Damoclès suspendue au-dessus de la tête des enfants, comme des parents.

J'ai entendu les arguments des uns et des autres. Toute disposition législative se doit d'être efficace. Or, elle ne peut l'être qu'à condition de régler l'ensemble des situations et de ne pas engendrer de nouvelles difficultés. Le Gouvernement est donc réservé sur l'article 5, ce qui justifie son soutien à l'amendement de suppression de M. Lancelin.

L'adoption simple concerne de très nombreuses familles dans notre pays, c'est pourquoi nous devons prendre une disposition susceptible de sécuriser les enfants et les parents, laissant à la justice le soin de réagir lorsque la situation l'impose.

La Commission rejette l'amendement CS 18. Puis elle adopte l'article 5 sans modification.

Article 6 (art. L. 225-15 du code de l'action sociale et des familles) : Optimisation du cadre juridique et de la stratégie de déploiement de l'Agence française de l'adoption

L'Agence française de l'adoption a connu des débuts difficiles, prenant des décisions qui ont suscité quelques interrogations, mais l'arrivée de la nouvelle Présidente semble confirmer que cette période est révolue… Quoi qu'il en soit, n'ignorant rien des demandes particulières des pays, l'agence ne peut laisser errer les familles candidates en sachant pertinemment que leur adoption n'aboutira pas. L'objet de cet amendement est de l'inciter à orienter les familles prioritairement vers les pays où l'adoption est possible, sans toutefois déroger au principe du respect de l'égalité absolue entre tous les candidats.

En tant qu'ancien président de l'Agence, je considère que l'amendement de Serge Blisko n'apportera pas grand-chose. Il est évident que les agents de l'AFA orientent prioritairement les candidats vers les pays qui offrent des possibilités d'adoption. Mais je laisse l'actuelle présidente de l'AFA, notre collègue Isabelle Vasseur, s'exprimer sur ce point.

Orienter les candidats est en effet l'une des missions de l'AFA. Pour autant, faut-il le préciser dans la loi ?

Je suis favorable à l'amendement.

Cet amendement vise à développer les activités de coopération humanitaire de l'AFA, qui ne seront plus limitées aux seules actions réalisées en partenariat avec des institutions qui accueillent des enfants, mais élargies à l'ensemble des actions en faveur de la protection de l'enfance.

Je remercie Mme la rapporteure pour cet amendement d'une grande qualité apporté à un article déjà excellent.

Souhaitant que ce texte soit examiné en séance publique avant la fin de la législature, l'AFA n'a pas voulu en alourdir l'examen en présentant des amendements trop techniques. Sur le fond, l'article 6 me convient parfaitement, mais je souhaitais apporter une précision.

Son caractère public oblige l'AFA à exercer ses compétences dans le strict respect des principes d'égalité et de neutralité. En ce sens, elle ne peut sélectionner les candidatures qu'au regard des conditions légales posées par les pays partenaires – appelés pays d'origine –, qui généralement lui demandent de tout mettre en oeuvre pour leur adresser des projets d'adoption correspondant aux besoins réels des enfants qu'ils souhaitent proposer à l'adoption internationale.

Cet amendement, cosigné par l'ancien président de l'AFA Yves Nicolin, précise que l'Agence agit en conformité avec les attentes de ses pays partenaires. Ainsi sera rendue plus lisible notre volonté de respecter ces attentes, tout en veillant à ce que les projets des familles aient les meilleures chances d'aboutir.

Avis favorable sous réserve que vous acceptiez de remplacer les termes « attentes de » par les mots « règles définies par », afin d'éviter tout risque de mauvaise interprétation. En effet, le mot « attentes », difficile à définir juridiquement, pourrait en outre laisser croire que l'AFA voudrait s'émanciper de certaines règles qui engagent notre pays, ce qui n'est évidemment pas le cas.

La référence à des « règles » poserait des problèmes juridiques car l'agence est souvent confrontée à des règles non écrites : ainsi, certains États refusent tel ou tel type de candidats à l'adoption, mais se gardent bien de l'écrire dans leurs textes législatifs ou réglementaires ! La rédaction que vous suggérez risquerait de faire obstacle à toute adoption dans ces pays, Madame la rapporteure.

Ne pourrait-on remplacer le mot « attentes » par celui de « besoins » ?

Je vous propose de retirer l'amendement et de le redéposer lors de l'examen du texte en séance publique.

Je le retire.

L'amendement CS 31 est retiré. La Commission adopte l'amendement de coordination CS 52 de la rapporteure. Puis elle adopte l'article 6 modifié.

Article additionnel après l'article 6 (art. L. 147-1 du code de l'action sociale et des familles) : Représentation des organismes autorisés pour l'adoption au sein du Conseil national pour l'accès aux origines personnelles (CNAOP)

Cet amendement vise à modifier la composition du Conseil national pour l'accès aux origines personnelles (CNAOP) afin qu'y soient représentés les organismes autorisés pour l'adoption (OAA).

Je remercie le président Roubaud, ainsi que tous nos collègues, pour leur assiduité aux travaux de notre commission spéciale.