Notre Commission est aujourd'hui saisie, en deuxième lecture, du projet de loi relatif à la garde à vue, visant à mieux encadrer le recours à cette mesure privative de liberté, à améliorer la garantie des droits des personnes qui y sont soumises tout en assurant – objectif essentiel – la prévention des atteintes à l'ordre public et la recherche des auteurs d'infractions. Il faut trouver un équilibre entre le respect des droits de la défense et la nécessité, pour les forces de l'ordre, de travailler en toute sérénité.

Après avoir été adopté en première lecture par notre Assemblée le 25 janvier dernier, ce projet a été discuté au Sénat les 3 et 8 mars et très largement approuvé dans ses principales dispositions. Ainsi, sur les 27 articles que comportait le texte de l'Assemblée, sept ont été adoptés conformes et le Sénat n'a introduit qu'un seul article additionnel, le 17 bis, relatif aux coordinations en matière de retenues douanières à Mayotte, qui deviendra dans quelques jours le 101ème département français.

Une très large convergence de vues s'est manifestée entre les deux assemblées. Le Sénat a complété et conforté le travail que nous avions accompli en première lecture ; l'équilibre que nous avions trouvé a été préservé. Je tiens à souligner la qualité du travail accompli par le rapporteur de la commission des lois du Sénat, M. François Zocchetto, ainsi que celle de la discussion qui a suivi.

Les nouvelles améliorations apportées au projet par le Sénat sont pleinement conformes à l'esprit qui avait animé notre discussion en première lecture : il s'agit de concilier renforcement des droits des personnes et préservation de la sécurité de nos concitoyens.

Je reviendrai brièvement sur sept aspects du texte sur lesquels j'avais indiqué, en première lecture, que le texte devait être amélioré et complété.

Premier sujet : la suppression de l'« audition libre », assortie d'un meilleur encadrement des auditions hors garde à vue. Notre Commission avait, en première lecture, supprimé l'« audition libre » telle qu'elle figurait dans le projet de loi initial. Le Sénat a pleinement approuvé notre position. Les deux chambres ont toutefois estimé nécessaire d'assortir cette suppression d'un meilleur encadrement des auditions réalisées hors garde à vue, afin que l'ensemble du dispositif soit dépourvu d'ambiguïtés.

Pour cela, a d'abord été posée, à l'article 1er A, l'interdiction de fonder une condamnation, en matière délictuelle ou criminelle, sur les seules déclarations faites par une personne, sans que celle-ci ait pu s'entretenir avec un avocat et être assistée par lui – le Sénat a rendu ces deux dernières conditions cumulatives. C'est le principe de « non auto-incrimination ».

Ensuite, a été affirmé, à l'article 11 bis, le caractère non obligatoire de la garde à vue dans trois hypothèses, même si les conditions en sont réunies : en cas d'arrestation par une personne n'appartenant pas à la police ou à la gendarmerie de l'auteur présumé d'un crime ou d'un délit flagrant ; après un placement en cellule de dégrisement ; après un contrôle d'alcoolémie ou un dépistage de stupéfiants au volant.

Deuxième sujet : le contrôle de la garde à vue par le procureur de la République. Nos deux assemblées se sont accordées pour confier au procureur le contrôle de la garde à vue et son éventuelle prolongation dans les quarante-huit premières heures, tout en apportant une précision importante : ce contrôle s'exerce sous réserve des prérogatives du juge des libertés et de la détention (JLD).

Troisième point : la reconnaissance de nouveaux droits à la personne gardée à vue. La discussion parlementaire a permis, d'une part, d'introduire dans le texte la notification par un interprète de ses droits à la personne ne comprenant pas le français, d'autre part, d'ajouter à la liste des tiers que la personne peut faire prévenir son tuteur ou son curateur, si elle fait l'objet d'une mesure de protection juridique, et les autorités consulaires de son pays si elle est étrangère.

Quatrième point : le droit renforcé à l'avocat. C'est le coeur de la réforme, liée tant à la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme (CEDH) qu'à celle, en droit interne, du Conseil constitutionnel et de la Cour de Cassation.

Tout d'abord, tout en approuvant le principe du délai de carence, le Sénat a prévu que l'audition pourra commencer avant l'expiration de ce délai si l'avocat se présente plus tôt ou si l'audition porte « uniquement sur les éléments d'identité ». Cela facilitera le travail des enquêteurs et accélérera la réalisation des tâches les plus administratives, tout en préservant les droits de la personne mise en cause.

Ensuite, le Sénat a davantage encadré la possibilité de déroger au droit à l'assistance d'un avocat. Tout d'abord, il a précisé que la décision de reporter la présence de l'avocat aux auditions ne peut être prise qu'« à titre exceptionnel » et doit être motivée « au regard des éléments précis et circonstanciés résultant des faits de l'espèce ». Ensuite, tout en maintenant l'exigence de forme d'une décision écrite et motivée du procureur de la République pour déroger au délai de carence, le Sénat en a assoupli les conditions de fond : cette décision pourra être prise « lorsque les nécessités de l'enquête exigent une audition immédiate de la personne ». Cette souplesse supplémentaire va dans le bon sens. Enfin, le Sénat a ajouté la possibilité de reporter, pendant douze heures supplémentaires, la consultation par l'avocat des documents de la procédure auxquels il a normalement accès ; là encore, c'est une amélioration qui ne modifie pas l'équilibre général du dispositif.

Cinquième point : les prérogatives et les obligations de l'avocat, dont la discussion parlementaire a permis de définir de façon plus satisfaisante les conditions d'intervention. Le Sénat a instauré l'obligation, pour un avocat appelé à assister plusieurs personnes gardées à vue dans une même affaire, de dénoncer le conflit d'intérêts qu'il serait amené à constater ; en cas de divergence d'appréciation sur ce point avec l'avocat, l'OPJ ou le procureur pourront saisir le bâtonnier afin que celui-ci désigne un autre défenseur : c'est un système un peu différent de celui que nous avions imaginé, mais l'essentiel est de traiter la question du conflit d'intérêts. Par ailleurs, pour les auditions simultanées de plusieurs personnes placées en garde à vue et assistées par le même défenseur, le Sénat a maintenu la possibilité – introduite à l'Assemblée nationale par un amendement de notre collègue Jean-Paul Garraud –, pour le procureur de la République, d'office ou à la demande de l'officier ou l'agent de police judiciaire, de saisir le bâtonnier afin que soient désignés plusieurs avocats. Cette disposition va également dans le sens de l'efficacité.

Sixième point : les régimes dérogatoires. Nous avons souhaité les maintenir, tout en les encadrant et en les traitant au cas par cas, conformément aux exigences de la CEDH. En ce qui concerne le régime applicable en matière de criminalité organisée, le Sénat, là encore, a approuvé le dispositif adopté par l'Assemblée nationale, n'y apportant qu'une seule modification : la liste d'avocats habilités en matière de terrorisme sera, selon le texte sénatorial, « établie par le bureau du Conseil national des barreaux sur propositions des conseils de l'ordre de chaque barreau », alors que le texte adopté par notre assemblée prévoyait que les avocats inscrits sur cette liste seraient « élus par le Conseil national des barreaux ». Il faudra trouver un mode d'établissement qui garantisse que les avocats susceptibles d'être liés à des mouvances terroristes ne puissent figurer sur la liste. À mon sens, seule une élection peut l'assurer.

Dernier point : l'assistance de la victime – pour laquelle le projet de loi initial ne prévoyait aucun droit nouveau, alors même que l'on faisait bénéficier la personne gardée à vue, pendant toute la durée de sa garde à vue, de l'assistance d'un avocat. Il y avait là un déséquilibre : il n'était pas envisageable, sur le plan de l'égalité des armes, qu'une victime puisse être confrontée à une personne assistée par un avocat sans bénéficier elle-même d'une assistance. L'amendement que je vous avais proposé pour permettre cette assistance avait été adopté, et le Sénat a approuvé cette disposition ; c'est un message essentiel adressé aux victimes.

Au total, nous sommes parvenus à un texte équilibré, garantissant les droits de la défense tout en permettant aux services d'enquête de travailler dans de bonnes conditions. Demeurent certes la question des moyens, déjà évoquée et qui dépasse le cadre strict de ce texte, ainsi que la question des réorganisations à opérer : je pense au fonctionnement des barreaux, comme à la nécessaire adaptation des forces de police et de gendarmerie au nouveau système. Mais le texte qui nous revient du Sénat me paraît satisfaisant car l'essentiel y figure. C'est pourquoi une adoption sans modification me paraît non seulement possible, mais souhaitable ; elle permettrait notamment, si la loi était publiée dès le mois d'avril, de rendre les nouvelles règles applicables dès le 1er juin, sans attendre la date butoir du 1er juillet fixée par le Conseil constitutionnel et la Cour de Cassation, ni les difficultés supplémentaires qui pourraient apparaître en avril.

Des droits nouveaux et des garanties nouvelles nécessitent des moyens nouveaux. La chancellerie en a annoncé hier ; peut-on identifier ceux qui seront consacrés à la réforme de la garde à vue ?

Une réforme s'impose, tant pour réduire le nombre des gardés à vue que pour tirer les conséquences de la jurisprudence, qui a rendu caduc le système en vigueur. Mais je regrette que ce texte ne soit absolument pas équilibré et constitue un très mauvais signal pour nos forces de l'ordre, qui accomplissent un travail remarquable sur le terrain pour assurer la sécurité des Français. Le syndicat national des commissaires de police, comme tous les autres syndicats, a manifesté ses inquiétudes. Nous sommes obligés de réformer dans la précipitation pour que le texte soit applicable au plus vite ; mais en l'état, il va affaiblir l'action de la police et dégrader le taux d'élucidation des crimes et délits, passé depuis 2002 de 25% à près de 40% : je prédis que, l'année prochaine, il sera en baisse.

Il faudrait, comme je le proposerai par amendement, réécrire l'article 1er A. En effet, dans sa formulation actuelle, il exclut totalement la validité des déclarations faites hors de la présence de l'avocat. Or ces premières déclarations sont souvent les plus importantes et, si elles ne peuvent suffire, contribuent néanmoins à corroborer les éléments de l'enquête.

Il serait nécessaire de revenir sur le délai de carence de deux heures fixé par le texte pour permettre l'arrivée de l'avocat avant le début de l'audition. Il sera en effet très difficile à mettre en oeuvre, même si l'on peut y déroger dans des cas extrêmes. Que fera-t-on du gardé à vue pendant ce délai ? Ne crée-t-on pas une inégalité entre territoires urbains et ruraux ? Ne va-t-on pas, de fait, augmenter de deux heures la durée de la garde à vue, puisque la personne concernée devra se tenir à proximité des locaux d'audition ?

Il conviendrait aussi de clarifier le régime de la garde à vue prononcée à l'extérieur des locaux de la police, afin de reporter automatiquement, dans ce cas, la présence de l'avocat ; d'exonérer les forces de l'ordre de toute responsabilité pénale, civile ou administrative, au cas où la personne utiliserait des objets personnels pour attenter à sa vie ou à son intégrité physique ; de réfléchir à la question des moyens matériels et financiers liés à cette réforme – car je n'en ai pas beaucoup entendu parler. À l'heure de la rationalisation et de la mutualisation des moyens, l'intervention accrue des avocats va générer un coût supplémentaire important – besoin de locaux dédiés pour s'entretenir avec leurs clients, augmentation du nombre d'avocats nécessaires –, que ne compenseront probablement pas la baisse du nombre de gardes à vue et l'augmentation du budget de l'aide juridictionnelle. Le général Jacques Mignaux, directeur général de la gendarmerie nationale, a, par une lettre du 18 janvier dernier, alerté les parlementaires à ce sujet. Le nouveau texte va rendre encore plus difficile le travail quotidien des policiers et attiser les incompréhensions entre policiers, magistrats et avocats.

Après quelques mois d'application, nous nous rendrons compte que ce texte est déséquilibré.

Ce projet intervient dans un contexte difficile. Il a été élaboré tardivement, alors que tous les clignotants étaient déjà à l'orange, voire au rouge, et que la jurisprudence de la CEDH comme du Conseil constitutionnel nous obligeaient à une réforme. En outre, nous payons très cher l'utilisation du nombre de gardes à vue comme indicateur de l'activité policière : nous réformons aujourd'hui dans l'urgence, après avoir fait subir une terrible pression aux services de police pour qu'ils en réalisent le plus grand nombre possible.

Ce texte souffre d'insuffisances qui risquent de conduire à des annulations de procédure, avec ce que cela comporte de désespérant pour la population et de décourageant pour les officiers de police. Tout d'abord, le procureur de la République reste responsable de la prolongation de la garde à vue et conserve la possibilité d'écarter l'avocat de l'accès au dossier, comme aux auditions, pendant douze heures. Même si le statut du procureur était modifié pour en faire un magistrat indépendant au sens de la jurisprudence européenne, il n'en resterait pas moins problématique qu'une partie puisse porter atteinte aux droits d'une autre partie. Autre problème : les différences introduites pour les régimes spéciaux de garde à vue, en fonction de la qualification pénale ; là encore, il y a des risques de censure après l'adoption du texte.

Par ailleurs, cette réforme ne s'inscrit pas dans une vision d'ensemble de la refonte de la procédure pénale : nous sommes sans perspectives sur la question du statut du procureur de la République, sur l'introduction du contradictoire dans l'enquête pénale, ainsi que sur la question, jamais résolue, de l'indépendance de la justice.

Enfin, nous sommes confrontés au problème des moyens. Cette question, réactivée hier par le mouvement des professions de justice, reçues ici par tous les groupes parlementaires, se pose avec une acuité d'autant plus grande que des charges nouvelles sont annoncées pour la justice, telles que la validation par un juge, dans les quinze jours, des hospitalisations d'office ou à la demande d'un tiers.

C'est une obligation constitutionnelle.

M. Dominique Raimbourg. Oui, mais elle nécessite des moyens. Il en va de même pour la réforme des jurys populaires, qui devrait devenir applicable au début de 2012. La police aura elle aussi besoin de moyens pour rénover ses locaux et faire évoluer ses méthodes de travail. Quant à la justice, il lui faudra aussi assurer les permanences des procureurs sur l'ensemble du territoire national, la création de postes de juges des libertés et de greffiers, ainsi que le financement, qui reste flou, de l'intervention nouvelle de l'avocat dans la garde à vue.

Ce texte nous paraît donc éminemment critiquable, même s'il représente une avancée.

Les décisions de la CEDH et du Conseil constitutionnel ainsi que la jurisprudence, actuelle et peut-être à venir, de la Cour de Cassation nous obligent à légiférer dans l'urgence, ce qui n'est jamais bon, d'autant plus que cela empêche, au moins dans un premier temps, d'embrasser dans le champ de la réforme l'ensemble de la procédure pénale, tout étant lié.

Nous sommes en train de greffer certaines règles relevant d'un système accusatoire à l'anglo-saxonne sur une procédure inquisitoire, ce qui risque, comme l'a indiqué Christian Estrosi, de rompre un équilibre déjà fragile. Je crains que ceux qui doivent répondre à l'exigence de sécurité de nos concitoyens ne soient découragés par cette rupture de l'équilibre indispensable entre le respect des libertés individuelles et les nécessités de l'enquête dans sa phase, non pas judiciaire, mais policière.

Il est certes souhaitable de réduire le nombre de certaines catégories de gardes à vue, notamment celles liées aux infractions routières. Mais n'oublions pas que, si la délinquance a diminué dans notre pays depuis quelques années, c'est aussi parce que le taux d'élucidation a progressé, notamment grâce à l'accroissement du nombre de gardes à vue.

Après avoir, avec ma collègue Arlette Grosskost, auditionné plusieurs responsables, je crois vraiment indispensable d'assurer l'équilibre entre les nécessités de l'enquête et la protection des libertés individuelles. Comme l'a dit notre rapporteur, le Sénat a modifié ce texte à la marge. À fort juste raison, il a maintenu la compétence du procureur de la République pour le contrôle de la garde à vue. En revanche, la question du délai de carence ne me paraît pas convenablement réglée : je regrette que la proposition du Gouvernement de le ramener à une heure n'ait pas été retenue, même s'il y a certaines avancées – permettre à l'audition de commencer avant l'expiration du délai si l'avocat se présente plus tôt et, surtout, autoriser le recueil des éléments d'identité avant l'arrivée de l'avocat. La question des conflits d'intérêts me paraît bien résolue, grâce notamment à des amendements que nous avions cosignés en première lecture. S'agissant de la conservation des objets dont le port ou la détention sont nécessaires au respect de la dignité, sujet sur lequel j'avais défendu un amendement, j'approuve les garanties apportées par le Sénat.

Je me contenterai de poser quelques questions ponctuelles.

Que signifie précisément la possibilité offerte à l'avocat – auquel il est interdit de demander ou de réaliser une copie des procès-verbaux – de « prendre des notes » ?

Qu'en est-il des « questions » que l'avocat pourra poser « à l'issue de chaque audition ou confrontation » ? Y aura-t-il un temps limité ? Comment les choses se passeront-elles concrètement ?

Enfin, il est impératif de régler les difficultés, relevées ici par beaucoup, que pose l'établissement de la liste des avocats habilités à intervenir en matière de terrorisme.

Il nous faudra donc encore discuter de ce texte : rien n'est acquis définitivement. Même si je comprends bien ce qui milite en faveur d'un vote conforme à celui du Sénat, il nous faut apporter une réponse à diverses préoccupations. Surtout, il nous faudra suivre très attentivement l'application de la loi, en en dressant régulièrement le bilan afin de nous assurer qu'elle n'entrave en rien les nécessités de l'enquête et, donc, le droit à la sécurité pour l'ensemble de nos concitoyens.

Des collègues appartenant à la majorité viennent d'évoquer les difficultés matérielles que posera l'application de ce texte. Notre rapporteur lui-même a estimé nécessaire que les forces de police et de gendarmerie s'organisent différemment. Cela revient à dire que des moyens nouveaux doivent être apportés. Or cette réforme intervient au moment même où les moyens de la police et de la gendarmerie, en vertu de la révision générale des politiques publiques (RGPP), sont en nette diminution. La gendarmerie va revenir aux effectifs antérieurs à la loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure (LOPSI) de 2002, alors que ses missions sont de plus en plus nombreuses et diversifiées. Il me semble, en écoutant les intéressés, que nous ne sommes pas loin de la rupture de la corde. Il faut donc dégager des moyens supplémentaires pour les forces de sécurité, en particulier pour la gendarmerie qui, du fait des distances et des transfèrements à opérer, va connaître de grandes difficultés, comme nous l'a clairement indiqué le général Jacques Mignaux.

Il s'agit donc d'un texte d'affichage, sans moyens pour son application. C'est un très mauvais signal donné aux Français, au moment où ils semblent nous demander de mieux répondre à leurs attentes.

Je m'étonne que notre rapporteur nous propose un vote conforme. Alors que le Gouvernement et sa majorité ont fait augmenter de 72% le nombre de gardes à vue depuis 2002, avec tous les problèmes que cela pose, et appliquent aveuglément la RGPP aux forces de sécurité, au point d'avoir supprimé 9000 postes de policiers et de gendarmes en trois ans, nous légiférons de la pire des façons : dans l'urgence et sans mesurer les implications concrètes.

Premier exemple : l'aide juridictionnelle. Je visitais il y a quelques jours le tribunal de grande instance de Niort, dans le département des Deux-Sèvres, où les personnels m'ont remis leurs cahiers de doléances. 1000 dossiers d'aide juridictionnelle y sont en souffrance ; refusant d'assurer la défense d'un client dont le dossier n'a pas été validé – ce qui se comprend –, les avocats demandent systématiquement le report des audiences. Que se passera-t-il demain, lorsque des avocats ne voudront pas assurer la défense de personnes placées en garde à vue parce que leur demande d'aide juridictionnelle n'aura pas été traitée ?

Deuxième exemple : les objets intimes. Nous avions soutenu l'amendement de Philippe Goujon, adopté par la Commission. Le texte a été modifié en séance, afin de préciser que les objets intimes pourraient être conservés pendant une audition, mais non en cellule. Cela signifie concrètement que les officiers ou agents de police judiciaire vont devoir, à chaque passage de l'une à l'autre, examiner les objets qui doivent être enlevés ou qui peuvent être repris.

On pourrait multiplier les exemples. Il y a donc un risque sérieux de décourager ou de démotiver les agents chargés d'appliquer la nouvelle loi.

Je me permets de rappeler à nos collègues, notamment à Christian Estrosi et Philippe Goujon, que nous avions suggéré une formule alternative, consistant à ce que la présence de l'avocat durant la garde à vue, désormais incontournable, ait pour contrepartie la simplification de diverses procédures qui, dès lors que l'avocat devient par sa présence le garant des droits de la personne placée en garde à vue, ont un caractère redondant.

Cette réforme faite à reculons, visant à concilier l'inconciliable, me semble avoir un avenir très hypothétique.

Les problèmes posés – et non résolus – ont reçu des réponses qui ont été adaptées au fur et à mesure que tombaient les décisions de la CEDH et de la Cour de Cassation. On se souvient de la manière dont on nous avait expliqué que telle décision ne nous concernait pas, ne visant que la Turquie ; je n'aurai pas la cruauté de rappeler ce qui s'est passé ensuite. Aujourd'hui, la situation est exactement la même : il est quasiment impossible de parvenir à un équilibre si on ne touche pas au statut du parquet ; il aurait fallu traiter ce sujet pour trouver des réponses susceptibles de recueillir un consensus. Faute d'avoir agi ainsi, on s'enferre dans une réforme qui non seulement n'est pas satisfaisante mais qui, en outre, demeure sous la menace de décisions juridictionnelles qui la remettraient en cause – en raison des pouvoirs spécifiques reconnus au procureur de la République. On me dira que je me trompe, exactement comme on avait dit que telle jurisprudence de la CEDH ne concernait pas la France… La vérité est qu'il nous faudra bien modifier le statut du parquet, sujet sur lequel il existe une crispation de nature politique, du fait notamment de la position qu'avait prise le Président Chirac. Il est des pays où l'efficacité policière et la réussite de la politique de sécurité ne nuisent nullement aux droits de la défense, notamment à l'assistance d'un avocat et au droit d'accès de celui-ci au dossier !

Comment prétendre améliorer le régime de la garde à vue par un texte dans lequel, à l'alinéa 5 de l'article 7, on peut lire : « Lorsque les nécessités de l'enquête exigent une audition immédiate de la personne, le procureur de la République peut autoriser, par décision écrite et motivée (…) que l'audition débute sans attendre l'expiration du délai », c'est-à-dire sans la présence de l'avocat ? En pratique, cela signifie que le procureur de la République n'aura qu'à apposer sa signature sur un formulaire en indiquant « Pour les nécessités de l'enquête » : on sait que dans le passé, des dispositions comparables du code de procédure pénale se sont traduites par des imprimés sur lequel figurait la mention « En raison de risques de trouble à l'ordre public » – sans qu'il fût besoin de préciser lesquels… En la matière, le Sénat a fait ce que vous n'aviez pas osé faire en première lecture. Bonne chance pour le contrôle du juge constitutionnel et de la CEDH sur un tel texte !

Ce texte doit répondre à une double obligation : obligation de compromis, avec la nécessité de trouver un équilibre entre efficacité policière et sauvegarde des libertés individuelles, et obligation de délai, imposée par le Conseil constitutionnel. La tâche est donc complexe mais certains points mériteraient encore d'être précisés.

Le texte compte trop d'expressions floues, telles que « circonstance insurmontable » aux articles 3 et 4, « raisons impérieuses tenant aux circonstances particulières de l'enquête » de l'article 7, ou encore, à plusieurs reprises, les mots « à titre exceptionnel ».

Le contrôle de la qualification de « circonstance insurmontable » sera-t-il confié au procureur ou au JLD ?

Nos collègues de gauche ont dit que nous votions ce texte à reculons : j'aurais aimé les voir « reculer » avant nous ! Ce projet ne reconnaît-il pas un principe qui, jusqu'à présent, avait toujours été refusé en France, la présence de l'avocat dès la première heure de la garde à vue ? Rien que cet élément nous conduit à considérer ce texte comme important. Même si l'on peut discuter de ses modalités, nous sommes ici un certain nombre, de gauche comme de droite, à avoir depuis des années demandé l'introduction de ce principe dans une procédure trop marquée par le système inquisitoire – et qui n'est pas à l'honneur de notre système judiciaire, même si la pratique qui en a été faite est, dans la plupart des cas, tout à fait conforme à notre conception de la justice. Il était temps de changer. Nous ne votons pas une loi parce qu'on nous l'impose, mais parce qu'elle traduit dans notre droit ce que nous pensons depuis longtemps.

Le texte comporte bien sûr des imperfections et je comprends les réticences qu'il suscite notamment dans les milieux de la police, pour lesquels j'ai le plus grand respect. Mais je crois notre police suffisamment républicaine pour accepter un système qui, d'ailleurs, lui donnera une crédibilité supplémentaire : combien de fois avons-nous entendu s'exprimer des inquiétudes infondées sur ce qui se passait dans les commissariats ! Avec cette loi, ces rumeurs n'auront plus lieu d'être. Tout juriste, mais aussi tout citoyen, doit s'en féliciter. Ce texte constitue une grande avancée – et je comprends assez mal qu'on argumente uniquement sur ses aspects contestables.

Certes il y en a. Que sera à l'avenir le procureur de la République ? On peut s'orienter vers une prétendue indépendance, qui permettrait de se mettre en conformité avec la jurisprudence européenne, mais qui favoriserait les tendances corporatistes de la magistrature. Par ailleurs, j'avoue ne pas comprendre l'idée de désigner les avocats habilités à traiter des affaires de terrorisme. Sans parler de ce qui va se passer dans les barreaux à ce sujet, ne va-t-on pas se heurter au principe, supérieur à la loi, du libre choix de son avocat ? On nous dit que telle est la pratique en Espagne, mais nous sommes en France ! Nous nous compliquons vraiment la tâche pour rien. L'effet de ces dispositions dans l'opinion risque d'affaiblir le caractère globalement très positif de ce texte – que je serai heureux de voter malgré ses quelques imperfections.

Nous avions eu de longs débats en première lecture ; j'observe que le Sénat n'a pas substantiellement modifié le texte de l'Assemblée. Le point de départ, très simple, est la nécessité d'aller vers le contradictoire. En matière de garde à vue, ou bien il y a quelque chose à cacher, ou il n'y a rien à cacher : s'il n'y a rien à cacher, pourquoi ne pas accepter le contradictoire ? Alors que, depuis des années, les policiers font l'objet de critiques selon lesquelles ils auraient la religion de l'aveu, ce texte va leur assurer une crédibilité totale dans le déroulement des procédures.

Pour les raisons déjà indiquées, il nous faudra revenir sur ce texte : tôt ou tard, la CEDH statuera de nouveau sur ses quelques imperfections. Mais aujourd'hui, il nous faut le voter conforme car – je le dis plus spécialement à ceux qui craignent un blocage dans l'activité de la police – l'Assemblée plénière de la Cour de Cassation, qui va se réunir le 6 avril prochain, pourrait ne pas retenir le moratoire consenti par sa Chambre criminelle et par le Conseil constitutionnel.

L'article 1er A dispose que « En matière criminelle et correctionnelle, aucune condamnation ne pourra être prononcée contre une personne sur le seul fondement de déclarations qu'elle a faites sans avoir pu s'entretenir avec un avocat et être assistée par lui. » Or je pense à la récente affaire de Pornic qui a défrayé la chronique. Le criminel avait systématiquement refusé l'assistance d'un avocat. Cela ne pourrait-il pas devenir une stratégie de défense, permettant de mettre en cause par la suite, dans le cadre de la procédure d'instruction, des déclarations faites durant la garde à vue ? C'est pourquoi j'approuve l'amendement déposé par Christian Estrosi, qui tempère le dispositif.

Le débat sur le statut du procureur de la République est tranché : en première lecture, l'Assemblée est heureusement revenue sur le vote de la Commission des lois ; le Sénat a confirmé que le procureur de la République était un magistrat au sens de l'article 66 de la Constitution et qu'il était le directeur de l'enquête dans le cadre de la garde à vue. Il n'y a donc pas lieu d'y revenir.

L'exigence d'un vote conforme résulterait de la nécessité de respecter la date butoir fixée par le Conseil constitutionnel – le 1er juillet prochain – ainsi que de l'incertitude pesant sur le contenu de l'arrêt que rendra l'Assemblée plénière de la Cour de Cassation le 8 avril prochain – qui pourrait remettre en cause cette date, ce qui nous conduirait à faire en sorte que la nouvelle loi soit applicable le plus rapidement possible. Mais la nouvelle loi, même votée conforme, s'appliquera bien après le 8 avril… Surtout, le législateur ne saurait se censurer dans son travail : j'ai déposé avec plusieurs collègues un certain nombre d'amendements, sur lesquels je considère qu'il doit y avoir un débat. Il nous faudrait d'ailleurs mener une réflexion plus large sur le rôle du législateur et sur les questions prioritaires de constitutionnalité, réforme positive mais qui a des répercussions indirectes.

« L'urgence » avec laquelle certains collègues regrettent que nous légiférions est toute relative : les gardes des Sceaux successifs ont beaucoup travaillé sur une réforme d'ensemble de la procédure pénale, des commissions et groupes de travail ont été mis en place. Si notre temps est contraint, c'est parce que le Conseil constitutionnel nous conduit à extraire de l'ensemble les dispositions relatives à la garde à vue.

Le texte que l'Assemblée nationale avait adopté en première lecture était équilibré. Le fait que le Sénat ne l'ait modifié qu'à la marge devrait nous inciter au vote conforme auquel nous invite le rapporteur.

Si la Cour européenne des droits de l'homme nous impose de plaquer sur notre procédure des dispositions issues du système anglo-saxon, c'est en partie parce qu'elle assimile le procureur de la République français au procureur anglo-saxon. La France et les autres pays européens qui partagent le même système juridique devraient le défendre plus vigoureusement auprès des organisations internationales.

Nous n'avons pas eu le temps de réfléchir aux moyens nécessaires pour appliquer le texte dans les postes de police, les tribunaux et les barreaux. Nous l'examinons au lendemain d'une journée nationale d'action destinée à souligner l'insuffisance de moyens matériels à laquelle est confrontée la justice ; or depuis dix ans, le budget de la justice augmente régulièrement, de même que le nombre de postes. Pourquoi cette situation ? Tout projet doit désormais être accompagné d'une étude d'impact sérieuse ; il serait bon que notre commission se saisisse de cette problématique des études d'impact car les réformes les plus intéressantes sur le plan des principes sont, faute d'études d'impact suffisantes, vouées à l'inefficacité.

Ce texte doit-il être adopté conforme ? Deux éléments permettent de répondre. Tout d'abord, les décisions des juridictions supérieures et du Conseil constitutionnel nous imposent de hâter les choses ; osons le dire, celle que prendra l'Assemblée plénière de la Cour de cassation le 8 avril risque de conduire à une situation très difficile. Ensuite, parmi tous les points évoqués par le rapporteur, aucun n'a donné lieu de la part du Sénat à une rupture par rapport aux dispositions que nous avions adoptées. Je voterai donc sans hésitation le texte du Sénat.

La présence de l'avocat pendant la garde à vue va-t-elle fragiliser l'action de la police nationale et de la gendarmerie ? Je ne le crois pas. En revanche, les pratiques vont beaucoup changer. Quand nous avons voté des dispositions permettant à la défense d'être plus présente dans la phase de l'instruction, des inquiétudes se sont exprimées ; mais notre système judiciaire s'adapte à de tels renforcements des droits de la défense – et ce sera encore le cas cette fois-ci. Désormais, aucun policier ne décidera d'une garde à vue sans vérifier la solidité du dossier et la réalité des charges, alors que le système actuel tend à banaliser la garde à vue, dans l'espoir d'obtenir des aveux. Nous nous honorerons de supprimer une zone grise de notre système procédural.

Je ne suis pas favorable à un vote conforme. Donnons-nous le temps d'étudier les amendements, notamment l'amendement CL 30 présenté par Christian Estrosi et Philippe Goujon, visant à réécrire l'article 1er A en indiquant que les déclarations faites par une personne sans avoir pu s'entretenir avec un avocat et être assistée par lui ne peuvent servir « à elles seules » de fondement à une condamnation. C'est un point très important pour la manière dont la police considérera la réforme.

Par ailleurs, pour avoir travaillé avec la Cour européenne, je peux témoigner que le droit anglo-saxon nous envahit, tant en ce qui concerne les entretiens que pour la rédaction des décisions. Nous devons y prendre garde si nous voulons rester un législateur souverain.

Chacun sait les contraintes de temps que nous imposent la CEDH, le Conseil constitutionnel et la Cour de cassation. S'agissant des moyens, nous avons « fléché » dans la dernière loi de finances une partie substantielle de l'aide juridictionnelle – plusieurs dizaines de millions – en vue de la réforme. Dans ce domaine, madame Batho, il n'y a pas de dossier à constituer avant l'intervention de l'avocat : le versement se fait a posteriori dès lors que les conditions d'attribution sont remplies ; il n'y a donc pas lieu de redouter un engorgement.

J'insiste sur l'importance d'un vote conforme, les modifications apportées à la marge par le Sénat ne modifiant pas l'équilibre du texte que nous avions voté en première lecture.

Enfin, si le respect des droits de la défense est essentiel, à aucun moment le travail effectué par les forces de police et de gendarmerie n'a été mis en cause. Certes, des adaptations seront nécessaires. Peut-être l'avocat pourra-t-il être prévenu avant l'arrivée de la personne au commissariat ou à la brigade de gendarmerie ; ce sont des ajustements de méthode qui se feront avec le temps.

Comme je l'ai indiqué, il s'agit de revenir sur la rédaction actuelle, afin de pouvoir tenir compte des déclarations faites hors de la présence d'un avocat – même si elles ne peuvent suffire à fonder une condamnation.

Je souhaite le retrait ou, à défaut, le rejet de l'amendement car cette réécriture ne change rien au fond, mais la formulation initiale est préférable.

L'amendement tend à compléter l'expression « plusieurs raisons plausibles » par les mots « et sérieuses ». Les termes « plausible » et « sérieux » ne sont pas réductibles l'un à l'autre, et le second doit être privilégié si l'on veut éviter tout abus.

Avis défavorable, l'expression « raisons plausibles » étant employée à l'article 5 de la Convention européenne des droits de l'homme.

Il s'agit ici de préciser qu'une personne peut être placée en garde à vue pour empêcher qu'elle ne se concerte avec toute autre personne susceptible d'être informée de l'infraction.

Avis défavorable. Compte tenu de l'imprécision de la rédaction proposée, on risquerait d'aboutir à une forte augmentation du nombre de gardes à vue, ce qui n'est pas notre objectif.

Cet amendement vise à permettre au juge de contrôler les conditions de dignité dans lesquelles s'exerce la garde à vue.

Avis défavorable. L'amendement est satisfait par l'article 8.

Nous proposons une modification rédactionnelle visant à écarter les régimes spéciaux en matière de garde à vue.

Nous considérons que la prolongation de la garde à vue au-delà de vingt-quatre heures doit relever du juge des libertés et de la détention.

Nous considérons que la prolongation de la garde à vue ne peut se justifier que dans des cas d'une certaine gravité.

Cet amendement vise à élargir le critère permettant de reporter le moment où la personne gardée à vue peut avertir un proche de la décision de placement. À l'expression « en cas de circonstance insurmontable », qui renvoie aux cas de force majeure, c'est-à-dire à une cause imprévisible, irrésistible et extérieure, difficile à qualifier en droit, je propose de substituer l'expression « en cas de circonstance exceptionnelle ».

Avis défavorable, l'amendement étant satisfait par les dispositions actuelles et non modifiées de l'article 63-2 du code de procédure pénale, selon lesquelles « si l'officier de police judiciaire estime, en raison des nécessités de l'enquête, ne pas devoir faire droit à cette demande, il en réfère sans délai au procureur de la République qui décide, s'il y a lieu, d'y faire droit. »

Le mot « insurmontable » renvoie à une cause extérieure et matérielle, par exemple une coupure de réseau électrique ou téléphonique, qui empêcherait les enquêteurs de donner suite à la demande.

« Insurmontable » est plus restrictif qu' « exceptionnel ».

Eu égard aux dispositions actuelles du code, je considère qu'il n'y a pas lieu d'adopter cet amendement.

Cet amendement tend à ce que la demande de faire appel à un médecin puisse être formulée par l'avocat.

En précisant les pièces qui peuvent être communiquées, cet amendement nous met à l'abri de difficultés d'ordre constitutionnel.

Avis défavorable : permettre à l'avocat d'accéder à toutes les pièces qui mettent en cause la personne gardée à vue compliquerait singulièrement les choses.

Cet amendement est très important.

Le délai de carence prévu dans le texte est très difficile à mettre en oeuvre et va affaiblir l'action des forces de l'ordre. Que fera-t-on de la personne gardée à vue pendant ces deux heures ? Ce délai ne va-t-il pas nécessairement rallonger la garde à vue ? Ne crée-t-il pas une inégalité entre territoires urbains et ruraux ?

Je propose de clarifier la procédure et de confier à l'avocat le soin d'estimer le délai dont il a besoin pour arriver. À l'expiration de celui-ci, et au maximum au bout de deux heures, l'audition pourra commencer. Ce laps de temps pourra être mis à profit pour évoquer les éléments d'identité. Si l'avocat ne détermine pas le délai dans lequel il peut arriver, l'audition commencera immédiatement. Les choses seraient ainsi plus prévisibles, tant pour la personne gardée à vue que pour l'officier de police judiciaire.

Avis défavorable. Tout d'abord, ce serait une source de contentieux. Les inconvénients reprochés au système du délai de carence – allonger la durée de la garde à vue, faire perdre du temps aux enquêteurs… – ne doivent pas être exagérés ; et le dispositif retenu est suffisamment souple pour tenir compte de la variété des situations : si l'avocat arrive avant l'expiration du délai, la première audition pourra bien évidemment commencer – ce sera sans doute un cas courant ; si les « nécessités de l'enquête » l'exigent, le procureur de la République pourra autoriser les enquêteurs à déroger à la règle ; selon la disposition ajoutée par le Sénat, il sera possible, pendant le délai de deux heures, d'interroger la personne sur ses éléments d'identité, ce qui permettra de gagner du temps. De plus, la pratique actuelle, s'agissant de prévenir l'avocat, se modifiera elle aussi pour tenir compte des nouvelles contraintes de temps.

L'amendement suppose un contact direct entre l'officier de police judiciaire et l'avocat mais en pratique, ce ne sera pas le cas.

Il s'agit d'un amendement de repli, qui réduit le délai de deux heures à une heure.

L'amendement tend à ce que le report de l'intervention de l'avocat soit décidé non par le procureur de la République mais par le juge des libertés.

Cet amendement vise à préciser que, lorsque la garde à vue débute à l'extérieur des locaux, le procureur ou le JLD peut reporter la présence de l'avocat. La personne gardée à vue ne doit en aucun cas se prévaloir des dispositions du texte pour faire venir son avocat sur les lieux d'une perquisition ou d'une arrestation.

Avis défavorable. L'alinéa 6 prévoit déjà la possibilité d'un report. Les conditions seront appréciées au cas par cas le procureur, jusqu'à la douzième heure, et le JLD, entre la douzième et la vingt-quatrième heure.

Une mise en garde à vue peut être décidée, par exemple, lors d'une perquisition ; les formalités requises ne pourront pas être remplies.

Je vous renvoie à l'alinéa 6 : « À titre exceptionnel, sur demande de l'officier de police judiciaire, le procureur de la République ou le juge des libertés et de la détention (…) peut autoriser, par décision écrite et motivée, le report de la présence de l'avocat lors des auditions ou d'une confrontation si cette mesure apparaît indispensable pour des raisons impérieuses tenant aux circonstances particulières de l'enquête, soit pour permettre le bon déroulement d'investigations urgentes tendant au recueil ou à la conservation des preuves, soit pour prévenir une atteinte imminente aux personnes. »

Ces dispositions restent bien vagues.

L'amendement que vous proposez n'apporte rien de plus.

Il convient de protéger le secret de l'enquête, la multiplication des intervenants risquant d'entraîner la révélation de faits ou d'informations dont le secret est nécessaire à l'élucidation du crime ou du délit.

Avis défavorable. L'amendement vise à reproduire une disposition figurant déjà, à titre général, à l'article 11 du code de procédure pénale, qui concerne l'enquête et l'instruction.

Au bénéfice de ces explications, je retire l'amendement.

L'amendement tend à faire signer par la personne gardée à vue une décharge exonérant l'officier ou l'agent de police judiciaire de toute responsabilité pénale, civile ou administrative au cas où elle utiliserait un objet pour attenter à sa vie ou à son intégrité physique.

Avis défavorable. Le texte adopté en première lecture prévoyait que la personne pouvait conserver ses objets intimes pendant toute la garde à vue, y compris en dehors des auditions. De ce fait, elle risquait de les utiliser contre elle-même quand elle était en cellule et sans surveillance, ce qui justifiait l'idée de décharge ou d'exonération. Aux termes de la rédaction votée par le Sénat, elle n'a le droit de les conserver que pendant la durée des auditions, où elle demeure sous la surveillance visuelle de l'OPJ. Dès lors, celui-ci n'a plus à être exonéré par une décharge.

Le texte ne règle pas le problème de la fouille. Une première fouille est réalisée par l'OPJ pour trouver des objets pouvant servir à la manifestation de la vérité ; puis, une fois l'audition terminée, quand la personne gardée à vue est transférée en cellule, intervient une seconde fouille, dite de sécurité, pour vérifier qu'elle ne conserve pas d'objet qui pourrait lui servir à se mettre en danger ou à nuire à autrui. L'article 9, qui réglemente les fouilles judiciaires, renvoie les fouilles administratives à un arrêté ministériel. L'éventualité d'une décharge peut être envisagée au niveau réglementaire, mais on ne peut pas faire l'économie d'une réflexion sur ce point.

L'Assemblée des Français de l'étranger (AFE), présidée par le ministre des affaires étrangères, est composée de trois catégories de membres : 12 sénateurs représentant les Français de l'étranger, qui sont membres de droit et auxquels le « paquet électoral » en cours de discussion devrait ajouter les 11 nouveaux députés élus par les Français de l'étranger ; 12 personnalités qualifiées, nommées pour six ans par le ministre des affaires étrangères ; 155 « conseillers » élus pour six ans au suffrage universel direct par les Français établis hors de France, qui constituent le corps électoral des sénateurs représentant les Français de l'étranger – lequel devrait être prochainement élargi aux 11 nouveaux députés élus par les Français de l'étranger.

La proposition de loi que le Sénat a adoptée le 26 janvier dernier à l'initiative de M. Robert del Picchia vise à proroger d'un an le mandat des conseillers. Il s'agit de décaler de juin 2012 à juin 2013 le renouvellement de la série B, c'est-à-dire des conseillers élus dans les zones « Europe » et « Asie et Levant », et, par voie de conséquence – pour conserver le principe d'un renouvellement par moitié tous les trois ans –, de reporter de juin 2015 à juin 2016 le renouvellement de la série A, c'est-à-dire des conseillers des zones « Afrique » et « Amérique ».

Le premier objectif, sans doute le plus essentiel, est d'éviter aux postes diplomatiques et consulaires d'avoir à gérer un calendrier électoral trop difficile à tenir en 2012. Il faudra en effet, en plus des deux tours de l'élection présidentielle, organiser pour la première fois les deux tours des élections législatives – visant à faire élire 11 députés par les Français établis hors de France. Si donc le renouvellement de la moitié des conseillers était maintenu, il faudrait organiser un cinquième scrutin au mois de juin : les moyens humains et logistiques risqueraient de manquer. S'ajouteraient des risques juridiques, les trois élections n'obéissant pas aux mêmes règles, qu'il s'agisse des modes de scrutin, de l'encadrement de la campagne électorale ou des modalités de vote.

Le second objectif est d'éviter toute confusion dans l'esprit des électeurs et de rendre plus visible l'élection des conseillers de l'Assemblée des Français de l'étranger – puisqu'elle aurait lieu en 2013 et 2016, années vierges de toute autre échéance électorale.

Cette proposition de loi est consensuelle : elle a fait l'objet d'une large approbation au Sénat – seul le groupe communiste, républicain et citoyen s'est abstenu –, a reçu le soutien du Gouvernement et a été approuvée par une large majorité à l'Assemblée des Français de l'étranger. Je vous propose de l'adopter, sous réserve de deux amendements qui visent à réparer une lacune : en conséquence de la prorogation du mandat des membres élus de l'AFE, je vous propose que le prochain renouvellement des personnalités qualifiées qui sont, en vertu de l'article 1er de la loi du 7 juin 1982, « nommées pour six ans et renouvelées par moitié tous les trois ans, lors de chaque renouvellement de l'Assemblée des Français de l'étranger, par le ministre des affaires étrangères » soit lui aussi reporté à juin 2013 et juin 2016, afin de maintenir la coïncidence des mandats des membres élus et des membres nommés.

Avant de lever la séance, nous devons nommer des co-rapporteurs d'application des lois conformément à l'article 145-7 du Règlement qui prévoit qu'outre le député qui en a été le rapporteur, un député appartenant à l'opposition, présentent à la commission un rapport sur la mise en application des lois nécessitant la publication de textes de nature réglementaire, une fois écoulé un délai de six mois suivant leur entrée en vigueur.

Je vous propose qu'en règle générale les rapporteurs se bornent à recenser les textes d'application intervenus ou qui restent à prendre, plutôt que procéder à l'évaluation de la loi , qui ne relève pas au demeurant des exigences de l'article 145-7.

Il n'y a pas d'opposition ? Les rapporteurs et co-rapporteurs seront donc mandatés à cette fin.