Le 12 mars 2008, le Conseil des ministres a adopté un projet de loi sur la protection des sources des journalistes. Nous avons examiné ce texte en première lecture le 15 mai 2008. Le Sénat a fait de même le 5 novembre 2008. Notre commission l'a examiné en deuxième lecture le 2 décembre 2008, mais son examen en séance publique a finalement fait l'objet d'un report en raison de l'encombrement de l'ordre du jour de notre assemblée. Il nous revient aujourd'hui, pour des raisons constitutionnelles, de procéder à un nouvel examen de caractère formel, le texte soumis à l'Assemblée en séance plénière étant désormais celui qui émane de la Commission. Je suis disposé à en faire à nouveau une présentation générale, mais peut-être n'est-ce pas nécessaire.

Je vous propose d'engager tout de suite la discussion.

Nous n'avons pas souhaité redéposer les amendements que la Commission a déjà examinés en décembre 2008, mais nous aurons l'occasion d'en débattre lundi en séance publique.

Malgré les quelques améliorations apportées par le Sénat – qui vont dans le sens des amendements que le groupe socialiste avait défendus en première lecture –, en particulier la suppression, s'agissant de la protection des sources, de la référence aux informations « d'intérêt général », ce texte nous semble encore insuffisant, notamment au regard de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme. Celle-ci rappelle que la protection des sources des journalistes est la pierre angulaire de la liberté de la presse, elle-même élément essentiel d'une société démocratique.

Il aurait été important d'affirmer très simplement cette protection à l'intérieur de la loi de 1881. Les exceptions prévues par le texte nous paraissent receler certains dangers, en particulier pour les grands reporters.

Le groupe GDR considère lui aussi que le texte est en deçà de la Convention européenne des droits de l'homme. Nous regrettons qu'il n'aligne pas la France sur le « mieux-disant » en Europe, à savoir la Belgique.

Les exceptions prévues vont fragiliser le travail des journalistes. La mission du journaliste est d'éclairer l'opinion, mais aussi d'aller chercher la vérité là où on essaie de la cacher. Certains événements qui se sont produits dans notre pays – perquisitions dans des rédactions, gardes à vue de journalistes – ne sont pas bon signe quant aux intentions du Gouvernement.

En dépit des tout petits progrès que l'on doit au Sénat, ce texte n'est pas celui qui était attendu par la profession et qui permettra de protéger le droit d'informer. Il y a, d'une certaine manière, fragilisation ou « vulnérabilisation » de la fonction de journaliste. La presse subit aujourd'hui tout à la fois une dépendance économique, une dépendance politique, une dépendance éditoriale : cela fait beaucoup, surtout dans un pays qui ne cesse de donner des leçons aux autres.

Ce texte intéresse aussi, bien entendu, la commission des Affaires culturelles et de l'éducation, dont je suis membre.

Comment ne pas penser que c'est une occasion manquée ? Les journalistes attendaient du législateur un texte qui protège effectivement leur travail d'investigation. Le contexte économique est assez défavorable à ce journalisme d'investigation ; pour des raisons financières, on assiste à une précarisation de la profession, avec un développement des contrats à durée déterminée.

La Cour européenne des droits de l'homme nous fournissait une base jurisprudentielle sur laquelle nous aurions pu nous appuyer pour inscrire dans notre droit des dispositions assurant l'indépendance du travail des journalistes et des équipes rédactionnelles. Malheureusement, en dépit des annonces et malgré le petit apport du Sénat, nous allons aboutir à un texte pour rien.

Le texte que nous avions adopté en première lecture, madame Filipetti, disposait que le secret des sources des journalistes est protégé « afin de permettre l'information du public sur des questions d'intérêt général ». En cela nous avions repris la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme, qui fait référence à l'intérêt général.

Nous ne voulions pas que la protection des sources s'étende au cas où un journaliste défend un intérêt particulier, qui s'oppose éventuellement à l'intérêt général. Par exemple, il est arrivé – le cas a été examiné par la CEDH –, qu'un journaliste fasse état dans un journal financier de la situation d'un groupe industriel en utilisant des informations erronées, communiquées par un cadre dans l'intention de nuire à son groupe : il ne s'agissait pas là de questions d'intérêt général.

Le Sénat a souhaité la suppression de cette référence. L'article 1er du projet dispose donc désormais que le secret des sources des journalistes est protégé « dans l'exercice de leur mission d'information du public ». Cela n'empêcherait pas, me semble-t-il, que, dans un cas comme celui que je viens d'évoquer, la protection soit levée.

Vous souhaitez une protection absolue des sources, mais force est de constater qu'elle n'existe nulle part en Europe. En Belgique, en Italie, en Espagne, en Grande-Bretagne, il y a des exceptions, notamment pour les affaires criminelles graves et les affaires de terrorisme. Vous souhaitez aussi, semble-t-il, une protection absolue du journaliste, mais ce ne serait pas constitutionnel : le journaliste est un citoyen comme les autres, il doit le cas échéant répondre de ses actes devant les tribunaux. La protection que nous voulons assurer aux sources, nous ne voulons pas la conférer au journaliste lui-même.

Nous sommes parvenus à un texte équilibré, visant à protéger les sources, et assorti d'exceptions qui sont conformes à la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme.

Monsieur Mamère, je le répète, nous nous sommes très exactement calés sur cette jurisprudence, et notre texte est en conformité avec les dispositions de l'article 10 de la Convention européenne des droits de l'homme. Nous sommes un peu plus loin du texte belge, c'est vrai, mais certains observateurs considèrent que celui-ci mériterait d'être revu car ils constatent que, dans des affaires de moeurs graves, les enquêteurs se sont heurtés à la protection des sources.

Notre texte encadre très précisément les perquisitions. En particulier, si un journaliste considère que la saisie d'un document ou d'un objet – par exemple un ordinateur –est susceptible de porter atteinte au secret des sources, il peut s'y opposer ; le document ou l'objet doit alors être placé sous scellés, et il revient ensuite au juge des libertés et de la détention de statuer sur la possibilité ou non de l'utiliser. C'est une avancée considérable par rapport au droit existant. Je ne peux pas croire que, au vu de ces dispositions relatives aux perquisitions et après inscription du principe de la protection des sources à l'article 2 de la loi du 29 juillet 1881, vous parliez sérieusement de vulnérabilité supplémentaire des journalistes.

Monsieur Bloche, je ne crois pas non plus que l'on puisse parler d'une « occasion manquée ». L'inscription du principe de protection à l'article 2 de la loi de 1881 va permettre de bâtir une jurisprudence très protectrice. Ce texte encadre les exceptions, qui seront très limitées et donneront lieu à des procédures très strictes, qu'il s'agisse des écoutes téléphoniques ou des perquisitions.

Notre rapporteur a eu beaucoup de difficultés à nous expliquer ce qui relevait de l'intérêt général et ce qui relevait des intérêts particuliers.

Pas du tout, c'était très clair !

Tout le problème est de savoir qui détermine ce qu'est l'intérêt général – d'ailleurs fort difficile à déterminer.

Nous n'avons jamais demandé une sanctuarisation visant le journaliste lui-même ; nous demandons en revanche une réelle protection du secret des sources, afin de protéger la fonction du journaliste.

Enfin, je n'ai pas dit que ce texte renforçait la vulnérabilité des journalistes, mais qu'il ne contribuait pas à la diminuer – ce qui est un peu différent. Dans le contexte économique, politique et éditorial actuel, on attendait autre chose. S'agissant des perquisitions, j'attends de voir ce qui se passera dans la pratique…

Je voudrais seulement poser deux questions.

En cas de procès, quid des assertions d'un journaliste dans la presse, s'il a le droit de ne pas dévoiler ses sources ?

Sur la notion d'intérêt général, je rejoins ce qu'a dit notre collègue : qui va en déterminer le contenu ?

D'une certaine manière, ce texte, oui, est une occasion manquée : nous aurions pu en faire le socle d'une loi sur le journalisme. En effet, le vrai problème aujourd'hui concerne moins les sources que la pratique du contradictoire : le journaliste ne donne pas à celui dont il parle la possibilité de s'exprimer. Quant au droit de réponse, malheureusement, dans le pays des droits de l'homme, il n'existe pas…

Vous savez bien, monsieur le rapporteur, qu'il n'a jamais été question pour nous d'appliquer une « sanctuarisation » à la personne du journaliste ; mais, comme le rappelle de manière constante la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme, ce n'est pas l'information elle-même qui doit être d'intérêt général, mais l'exercice de la liberté de la presse, qui est, en soi, d'intérêt général. C'est la raison pour laquelle la formulation que l'Assemblée nationale avait adoptée en première lecture apportait, en fait, une restriction au principe de protection des sources, et portait donc atteinte à la liberté d'expression et d'information.

On peut bien sûr critiquer la manière dont les journalistes exercent parfois leur métier ; mais la protection des sources n'empêche nullement une personne visée par un article de porter plainte, par exemple pour diffamation ou pour atteinte à la vie privée. En revanche, on a vu se multiplier les mises en cause de journalistes – je pense par exemple aux perquisitions au Canard enchaîné, à la mise en examen de Denis Robert dans l'affaire Clearstream et, bien sûr, à l'affaire Vittorio de Filippis – qui portent atteinte à la liberté d'informer.

Pour autant, nous ne défendons pas une protection absolue des sources des journalistes. Nos amendements correspondaient très exactement à ce qui figure dans la loi belge, la plus protectrice de la liberté de la presse : nous souhaitions que l'on ne considère jamais le journaliste comme un auxiliaire de police pour les affaires passées, mais que l'on puisse faire exception à la protection des sources dans les cas où cela permettrait d'empêcher, dans l'avenir, la commission d'une infraction ou d'un crime portant atteinte à l'intégrité physique des personnes.

Le problème de la perquisition va se poser avec acuité dès l'instant où le juge d'instruction sera supprimé.

Par ailleurs, il est en effet dommage que nous n'abordions pas les différentes questions qui se posent en matière de presse. Il serait en particulier nécessaire de réformer le droit de la diffamation.

C'est vrai !

De plus, il faudrait s'intéresser non pas seulement à la presse écrite, mais aussi à la presse télévisuelle, notamment afin d'assurer une meilleure protection de la vie privée. Je pense tout particulièrement aux gens ordinaires qui se trouvent mêlés ou confrontés à un fait divers : croyez-moi, l'arrivée sur place des équipes de télévision parisiennes est un souvenir que l'on n'oublie jamais !

Monsieur Mamère, que les choses soient claires : dans sa rédaction actuelle, le projet de loi ne fait plus référence à l'intérêt général. Il vise à protéger le secret des sources des journalistes « dans l'exercice de leur mission d'information du public ». Il reviendra à la jurisprudence de préciser ce qui relève de cette mission.

Le texte protège le secret des sources non seulement contre des atteintes directes, mais contre des atteintes indirectes : nous étendons le champ de la protection à tous les collaborateurs du journaliste et à tous les outils qu'il peut utiliser dans l'exercice de sa mission. J'insiste sur ce point très important.

Madame Joissains-Masini, désormais un journaliste pourra plaider l'exceptio veritatis sur le fondement d'une pièce qu'il détient d'une manière illégale ; en revanche, nous n'avons pas supprimé le délit de recel de violation du secret de l'instruction ou de violation du secret professionnel.

Monsieur Bénisti, ce texte n'a pas pour ambition de réformer tout le droit de la presse. Et s'il y a un texte auquel il ne faut toucher que d'une main tremblante, monsieur Raimbourg, c'est bien la loi de 1881 : ne remettons pas en cause ses grands équilibres !

Nous en venons à l'examen des articles.

Article 1er [articles 2 et 35 de la loi du 29 juillet 1881] : Consécration législative du principe général de la protection du secret des sources journalistiques – Diffamation et respect des droits de la défense :

L'article 4 a fait l'objet d'un vote conforme du Sénat.

Ces deux propositions de loi organique ont été adoptées par le Sénat le 17 novembre dernier.

Les deux textes, issus des propositions déposées en septembre et juillet derniers par les sénateurs de Saint-Martin et de Saint-Barthélemy, MM. Louis-Constant Fleming et Michel Magras, tendent à compléter les dispositions statutaires relatives à la compétence fiscale de ces deux collectivités, créées en juillet 2007, en application de la loi organique du 21 février 2007 portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer – dite loi DSIOM. Ils ont reçu il y a quelques semaines un avis favorable des conseils territoriaux des deux collectivités, saisis par M. le président du Sénat. Fait relativement rare s'agissant de propositions de loi, le Gouvernement a engagé la procédure accélérée, afin que les dispositions adoptées puissent produire leurs effets dès l'exercice budgétaire 2010.

Par ces textes assez techniques, il s'agit de mettre fin à une divergence d'interprétation de la loi organique statutaire, née d'un avis du Conseil d'État rendu en décembre 2007, lequel a conclu à l'impossibilité pour Saint-Martin et Saint-Barthélemy d'imposer les revenus et fortunes des non-résidents qui trouveraient leur source dans ces collectivités.

Le statut de 2007 a appliqué à Saint-Martin et Saint-Barthélemy un régime dérogatoire. Les deux collectivités exercent leurs compétences fiscales dans le respect de la règle dite « des cinq ans de résidence », selon laquelle, pendant la période de cinq ans suivant leur installation, les personnes physiques et morales sont considérées comme ayant leur domicile fiscal dans un département français et sont donc imposées par la métropole. Cette règle visait à prévenir le risque de délocalisation vers ces deux collectivités, dont le législateur supposait que le régime fiscal serait particulièrement attractif.

Il faut noter que, lors du vote de la loi, Saint-Martin n'a pas été traité tout à fait de la même manière que Saint-Barthélemy : à Saint-Martin, la règle des cinq ans de résidence ne s'applique qu'aux personnes dont le domicile fiscal était précédemment établi en métropole ou dans un département d'outre-mer. Elle ne s'applique donc pas à celles dont le domicile fiscal était établi à l'étranger ou dans une autre collectivité d'outre-mer, l'objectif étant de ne pas nuire à l'attractivité de Saint-Martin – dont la situation financière est plus délicate que celle de Saint-Barthélemy – pour les investisseurs étrangers.

Tout le problème est de savoir si cette règle « des cinq ans de résidence » est une simple règle de domicile ou une règle de compétence et je sens, mes chers collègues, votre impatience à connaître la solution retenue...

Si c'est une simple règle de domicile, complétant les critères usuels qui déterminent la résidence fiscale d'une personne morale ou physique, elle n'emporte pas de conséquence sur le droit, pour toute collectivité disposant de la compétence fiscale, de taxer, suivant le régime des non-résidents, les revenus trouvant leur source sur son territoire et acquis par des personnes ne pouvant être considérées comme y étant domiciliées. Si, au contraire, on considère qu'il s'agit d'une règle de compétence, il faut en conclure qu'elle interdit à Saint-Martin et Saint-Barthélemy d'exercer leur compétence fiscale à l'égard de personnes fiscalement considérées comme non domiciliées sur leur territoire.

Dans l'avis qu'il a rendu sur saisine du ministre de l'économie le 27 décembre 2007, le Conseil d'État a tranché pour la seconde interprétation : il a déduit d'une lecture combinée de dispositions du code général des collectivités territoriales et du code général des impôts que les personnes qui, du fait de l'application de la règle des cinq ans, ont leur domicile fiscal en métropole, sont exclues de la compétence fiscale de Saint-Martin et Saint-Barthélemy.

Il résulte de cette interprétation, suivie par l'administration fiscale, des pertes de recettes importantes pour les deux collectivités. Saint-Martin en pâtit davantage et connaît actuellement de graves difficultés de trésorerie. Les sénateurs des deux collectivités, avec le soutien du Gouvernement, mais aussi des élus locaux et de notre collègue Victorin Lurel, ont donc défendu ces deux textes pour doter les deux collectivités d'une pleine compétence fiscale de source.

Sans m'étendre sur le détail des articles, qui comportent également des dispositions de toilettage du statut de Saint-Martin, je vous invite à adopter sans modification les deux propositions de loi organique.

On peut regretter que ce débat ait lieu quelques jours seulement avant la date butoir du 31 décembre, alors que le problème à résoudre est connu depuis de longs mois ; néanmoins, ces textes de clarification sont de nature à aider Saint-Martin à surmonter ses difficultés. Les élus locaux, de la majorité comme de l'opposition, y sont favorables, le Gouvernement également. Notre débat devrait donc être serein !

Après cet exposé technique, je vais faire un peu de politique : ces textes ne sont en effet pas exempts de cette dimension !

En 2007, nous avons modifié le statut des communes de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin. Jusqu'alors, la loi fiscale nationale devait s'y appliquer mais, à Saint-Barthélemy, les agents du fisc n'avaient pas la possibilité de pénétrer dans l'île, tandis que Saint-Martin posait d'autres problèmes. On a donc décidé de donner à chacune des deux collectivités l'autonomie fiscale. On a décidé en même temps que chacune d'elles aurait un sénateur. Les deux sénateurs élus – qui pour cela ont eu la rude tâche de devoir convaincre chacun une petite vingtaine d'électeurs – ont la possibilité d'apporter leur contribution au travail législatif : c'est ce qu'ils ont fait en déposant ces propositions de loi, auxquelles le Gouvernement a décidé d'appliquer la procédure accélérée alors qu'il aurait pu se pencher sur le problème dès que le Conseil d'État, en décembre 2007, a relevé des différences d'interprétation en matière fiscale.

M. le rapporteur a évoqué les difficultés financières de Saint-Martin.

Qui sont réelles !

Selon le rapport de la Cour des comptes de 2007, il est difficile de juger de la sincérité des comptes de l'île en raison du peu de fiabilité des chiffres fournis, cette collectivité étant d'ailleurs sous tutelle budgétaire depuis 1999. J'ajoute, à ce propos, qu'une taxe de séjour de 5 % sur chaque nuitée a été créée en 2005 sans qu'il soit jamais possible de connaître son produit. Enfin, il est d'autant plus difficile d'évaluer les conséquences financières de ce texte, qu'il s'agisse du nombre des personnes concernées ou des sommes en jeu, que les agents de l'État eux-mêmes, s'il y en a, ne sont sans doute pas à même de fournir des données précises.

Par ailleurs, chacun sait que l'impôt sur le revenu n'existe pas à Saint-Barthélemy et que les premières décisions fiscales de la collectivité nouvelle de Saint-Martin, en juillet 2007, ont consisté à diminuer le barème de l'impôt sur le revenu de 30 % et à supprimer purement et simplement l'ISF.

Enfin, si, avec ce nouveau statut, le Gouvernement s'était défendu de créer un paradis fiscal en arguant que les contribuables ne résidant pas depuis cinq ans dans l'île seraient imposés comme en métropole, il s'était également engagé à verser à cette collectivité une compensation financière équivalente au manque à gagner dû à la réforme. Mais il n'en a rien été. Est-ce en raison de l'impossibilité de calculer précisément les montants ?

En effet.

L'imposition au régime fiscal local, quant à elle, sera de surcroît beaucoup plus bénigne qu'en France métropolitaine.

Je note par ailleurs que, la mise en place du nouveau statut étant conditionnée à la signature d'une convention visant à ce qu'aucun contribuable ne soit doublement imposé – et dans la collectivité et en métropole –, le rapporteur du Sénat a jugé bon de prévoir un crédit d'impôt en attendant l'effectivité de la convention, l'État devant quant à lui supporter le manque à gagner induit par cette sorte de niche fiscale.

Ce texte ne se réduit donc pas à ses aspects techniques : il s'inscrit dans la lignée de la politique gouvernementale depuis la transformation de ces deux communes françaises en collectivités autonomes. Ce ne seront pas des paradis fiscaux, mais ce ne seront pas non plus des enfers fiscaux, loin s'en faut !

Compte tenu de l'ensemble de ces remarques, le groupe socialiste s'abstiendra d'entrer dans une logique fiscale qui est souvent celle du moins-disant fiscal.

M. le rapporteur semblant déplorer, non sans humour, le peu d'intérêt suscité par cette proposition parmi nos collègues, je suggère que notre commission se rende sur les lieux afin de les motiver !

Comme l'a dit M. Dosière, ces textes se situent dans la logique du nouveau statut.

Le non-versement de la compensation, quant à lui, s'explique en effet par des difficultés d'évaluation des comptes.

En outre, je rappelle que le rapport de la Cour des comptes date de 2007 et qu'il est antérieur au nouveau statut, une très récente mission de l'inspection générale des finances ayant par ailleurs souligné que la situation évolue positivement.

Enfin, nous devons tenir compte des implications de la division de l'île de Saint-Martin entre les Pays-Bas et la France.

Nous en venons à l'examen des articles de la proposition de loi organique modifiant le livre III de la sixième partie du code général des collectivités territoriales relatif à Saint-Martin.

Chapitre Ier

Outre que les articles 3 et 5 ne concernent en rien la fiscalité, la modification du champ des compétences du président du conseil territorial et du conseil exécutif deux ans après le vote de la loi – dans un sens au demeurant rétrograde – me semble hors de propos. Je proposerai donc la suppression de ces deux articles dans le cadre de l'article 88 du Règlement.

Ces articles ne remettent pas en cause la collégialité, mais ils visent à proposer un statut comparable à celui de vice-président d'une communauté de communes ou de maire-adjoint d'une commune.

Nous allons maintenant procéder à l'examen des articles de la proposition de loi organique tendant à permettre à Saint-Barthélemy d'imposer les revenus de source locale des personnes établies depuis moins de cinq ans.

Article 1er (art L.O. 6214-4 du code général des collectivités territoriales) : Clarification des compétences fiscales de la collectivité

La nouvelle rédaction de l'article 65 de la Constitution, telle qu'elle résulte de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, dispose que le Président de la République ne préside plus le Conseil supérieur de la magistrature (CSM) et que le garde des Sceaux n'en est plus le vice-président. Cette nouvelle rédaction prévoit en outre : la nomination de huit personnalités extérieures à la magistrature – six personnalités qualifiées, un avocat et un conseiller d'État – communes aux deux formations respectivement compétentes pour les magistrats du siège et ceux du parquet, la présidence de la première étant assurée par le Premier président de la Cour de cassation et celle de la seconde par le Procureur général près la Cour de cassation ; l'extension de la procédure d'avis de la formation compétente pour les magistrats du parquet à l'ensemble des nominations des magistrats du parquet ; la consécration officielle de la formation plénière du CSM ; la définition de la compétence de cette dernière et, enfin, la création d'une saisine du CSM par un justiciable estimant qu'un magistrat a commis une faute disciplinaire.

La rédaction de l'article 65 de la Constitution est certes extrêmement détaillée, mais le projet de loi organique apporte quelques précisions supplémentaires, notamment en ce qui concerne l'organisation et l'adaptation de différents textes à la réforme constitutionnelle : détermination des magistrats appelés à siéger dans la formation plénière, précision sur les procédures de nomination des six personnalités qualifiées ; adaptation du régime d'incompatibilité afin de prendre en compte la présence d'un avocat ès qualités.

De la même manière, les règles d'organisation et de fonctionnement du CSM sont précisées ou adaptées sur plusieurs points : nomination du secrétaire général et du secrétaire général adjoint du CSM ; réunion des formations par leur président ; suppléance du président de chaque formation et règles de quorum applicables aux délibérations.

En matière disciplinaire, le projet apporte également un certain nombre de modifications s'agissant en particulier des sanctions – remplacement de la réprimande par le blâme – et de la procédure applicable pour les demandes d'interdiction temporaire d'exercer.

Enfin, l'article 11 du projet de loi organique confie à des commissions d'admission des requêtes le soin de filtrer les plaintes des justiciables ; les articles 18 et 25 précisent les conditions formelles et de fond devant être examinées par lesdites commissions ; les articles 19 et 25 définissent quant à eux l'articulation de la phase d'examen de la plainte d'un justiciable et de la procédure disciplinaire ; les articles 21 et 26 prévoient les délais de la procédure et, enfin, les articles 23 et 28 disposent que le justiciable ne pourra former un recours contre la décision disciplinaire résultant de la plainte dont il sera l'auteur.

Par ailleurs, le Sénat a apporté un certain nombre de modifications au projet gouvernemental en étendant notamment le champ des incompatibilités pour l'avocat en lui interdisant de plaider devant les tribunaux et d'agir en conseil juridique d'une partie engagée dans une procédure ; il a en outre prévu un avis du CSM quant à la nomination de son secrétaire général et de son secrétaire général adjoint ; enfin, il a supprimé la procédure de référé permettant au président de chaque formation de prononcer une mesure d'interdiction temporaire d'exercice au profit d'une décision systématique de la formation disciplinaire compétente, mais dans un délai réduit de dix jours ouvrables.

Le Sénat a également enrichi le texte en introduisant des dispositions nouvelles, notamment en ce qui concerne la déontologie. Par ailleurs, il a consacré la règle du déport d'un magistrat qui aurait un intérêt quelconque, fût-il lointain, dans une procédure.

Enfin, si le texte issu du Sénat est à la fois équilibré et consensuel, je vous propose néanmoins quelques modifications en ce qui concerne respectivement : les incompatibilités applicables à l'avocat – il convient de revenir au texte initial afin de ne pas l'empêcher d'exercer sa profession –; l'autonomie budgétaire – la rédaction du Sénat peut se révéler contreproductive – ; la procédure d'interdiction temporaire d'exercer – il est souhaitable de prévoir un délai de quinze jours plutôt que de dix jours ouvrables notamment afin de permettre aux magistrats d'outre-mer de pouvoir être entendus par le CSM – ; en outre, l'article relatif au filtrage des plaintes des justiciables doit être clarifié ; enfin, un certain nombre d'amendements rédactionnels et de coordination s'imposeront puisque, le Constituant ayant reconnu l'existence de trois formations du CSM, il sera impossible de donner compétence pour donner des avis ou prendre des décisions au « Conseil supérieur de la magistrature » sans apporter de plus amples précisions.

Si le groupe socialiste prend acte des avancées en matière de droits des justiciables, le projet de loi organique n'en reste pas moins au milieu du gué. Surtout, il présente un défaut « congénital » car lié à l'article 65 de la Constitution : la composition non paritaire du CSM. On pourrait résumer la situation par la formule suivante : « En progrès, mais aurait pu faire beaucoup mieux ! »

Si nos amendements ne sont pas adoptés, nous ne pourrons donc voter ce texte.

Nous en venons à l'examen des articles du projet de loi organique n° 1983.

Chapitre Ier

Cet amendement vise à ce que l'avocat membre du CSM soit élu par l'assemblée générale du Conseil national des barreaux (CNB). Outre que cela serait plus démocratique, le parallélisme des formes serait respecté dès lors que le conseiller d'État membre du CSM sera quant à lui élu par l'assemblée générale du Conseil d'État.

Avis défavorable : l'amendement est satisfait à partir du moment où l'assemblée générale du CNB devra rendre un avis conforme. D'après nos interlocuteurs, le système actuel permet d'éviter une politisation de ces élections.

J'ai souhaité déposer cet amendement afin d'obtenir des précisions, mais je conviens que son adoption entraînerait une véritable campagne électorale au sein du CNB.

La Commission rejette l'amendement CL 1.

Elle examine ensuite l'amendement CL 23 du rapporteur.

Cet amendement précise que la représentation équilibrée des hommes et des femmes devra s'apprécier au cas par cas pour les deux personnalités qualifiées nommées par le Président de la République, pour les deux personnalités qualifiées nommées par le président de l'Assemblée nationale et pour les deux personnalités qualifiées nommées par le président du Sénat.

La Commission adopte l'amendement CL 23 à l'unanimité.

Elle en vient à l'amendement CL 2 de M. André Vallini.

Cet amendement tend à garantir que les personnalités qualifiées devant siéger au CSM seront choisies avec la plus grande exigence. On pourrait ajouter que ces personnalités doivent être connues pour leur indépendance d'esprit.

Avis défavorable car cela va de soi : des personnalités qualifiées doivent être qualifiées au regard des missions qui leur sont confiées. De grâce, ne rendons pas la loi trop bavarde !

En outre, ces personnalités seront auditionnées devant notre Commission des lois, laquelle pourra apprécier leur qualification et leur indépendance.

C'est parce que la garantie de leur compétence est indispensable à la crédibilité du CSM que avons souhaité, lors du débat sur la réforme constitutionnelle, que ce dernier soit composé de façon pluraliste, notamment grâce à la désignation des personnalités extérieures après avis des commissions permanentes, qui peuvent s'opposer à une nomination à la majorité qualifiée. Dès lors, préciser dans le texte que les personnalités en question ont un intérêt reconnu pour le fonctionnement de l'institution judiciaire ne nous paraît nullement inconvenant.

Cet amendement permettrait de surcroît d'encadrer le travail de notre Commission afin qu'elle apprécie mieux encore la qualification des personnalités en question.

Je ne suis pas en désaccord avec l'objectif visé, mais pourquoi inscrire dans la loi ce qui relève de l'évidence ?

Je ne vois pas ce qui vous gêne à l'idée de mentionner dans la loi : « Elles sont choisies à raison de leur connaissance des questions juridiques, de leur expérience dans le domaine du droit et de la justice, et de leur intérêt pour le fonctionnement de l'institution judiciaire » ?

Je propose d'insérer le mot « notamment »…

Pas d'adverbe !

La Commission rejette l'amendement CL 2.

Elle adopte ensuite l'amendement de précision CL 24 du rapporteur.

Enfin, elle adopte l'article 3 modifié.

Article 4 (art. 6 de la loi organique n° 94-100 du 5 février 1994) : Incompatibilités applicables aux membres du CSM :

La Commission est saisie de l'amendement CL 3 de M. André Vallini.

Parce que la présence d'un avocat au sein du CSM pose un certain nombre de problèmes – pendant quatre ans, ce dernier pourra en effet se prononcer sur la carrière d'un grand nombre de magistrats –, lesquels ne peuvent être résolus que de manière plus ou moins insatisfaisante, cet amendement vise à éviter tout conflit d'intérêt et à garantir l'impartialité des magistrats. À cette fin, nous proposons que l'avocat soit omis du tableau du barreau où il exerce pendant la durée de son mandat et, afin de ne pas le pénaliser professionnellement, que cette durée soit limitée à une année.

Avis défavorable : outre qu'il serait illogique que le mandat de l'un des membres du CSM soit moins long que celui des autres membres, je rappelle que le Constituant a parlé d'un avocat, non d'un « sous-avocat », d'un avocat honoraire ou d'un avocat qui n'exercerait plus. S'il devait en aller autrement, faudrait-il également interdire à un procureur membre du CSM de requérir devant un tribunal ou à un président d'une juridiction d'exercer ?

La situation de cet avocat soulevant en effet un certain nombre de problèmes, notamment d'influences, les règles de déport devront être très précises. Par ailleurs, celle des autres membres du CSM n'est absolument pas comparable à la sienne, en particulier s'agissant des procédures en cours.

Comment trouver un avocat de plein exercice – conformément aux intentions du Constituant – qui accepterait par ailleurs de consacrer tout son temps à la durée de son mandat ? Outre qu'il aurait peut-être été souhaitable de proposer que cet avocat soit momentanément nommé dans la magistrature, la réduction de son mandat à un an nous semble la moins mauvaise des solutions.

Il est impossible, monsieur Garraud, de limiter le déport – sinon en interdisant à l'avocat d'exercer – puisqu'en quatre ans il pourra examiner la carrière de l'ensemble des magistrats.

Par ailleurs, monsieur le rapporteur, décider que tous les membres du CSM seront, pendant quatre ans, exclusivement membres de cette institution ne résoudrait-il pas le problème ?

Le Constituant a voulu que l'avocat membre du CSM soit de plein exercice. Dont acte ! Mme la garde des Sceaux nous a confirmé la semaine dernière qu'elle était dans la même disposition d'esprit.

Enfin, il n'est pas question d'un déport systématique…

Mais si !

Le déport s'effectuera en fonction des affaires et des magistrats concernés tant en ce qui concerne les nominations qu'en matière disciplinaire, exactement comme pour les autres membres du CSM. L'interdiction faite à tous d'exercer quelque profession que ce soit reviendrait à un nivellement par le bas, ce que nous ne souhaitons pas, et supposerait des règles d'indemnisation.

La Commission rejette l'amendement CL 3.

Elle adopte ensuite successivement les amendements CL 26 et CL 25 du rapporteur.

La Commission adopte l'article 4 modifié.

Article 5 (art. 7 de la loi organique n° 94-100 du 5 février 1994) : Remplacement en cas de vacance d'un siège de membre du CSM n'appartenant pas à l'ordre judiciaire :

Afin de solenniser leur entrée en fonctions, cet amendement prévoit que les membres du CSM prêtent serment.

Avis défavorable. Devant quelle autorité ce serment serait-il prêté ?

Devant le Président de la République, l'article 64 de la Constitution disposant qu'il est le garant de l'indépendance de la justice !

Même si cela peut se comprendre, un tel signal ne me paraîtrait pas, en l'occurrence, très approprié.

L'exposé sommaire de l'amendement CL 5 précise que ce serment se fonderait sur « le recueil des obligations déontologiques des magistrats », alors que la réforme constitutionnelle vise précisément à ouvrir la composition du CSM de manière que ces derniers ne soient pas majoritaires.

La Commission rejette l'amendement CL 4.

Suivant l'avis favorable du rapporteur, elle adopte ensuite, à l'unanimité, l'amendement CL 6 de M. André Vallini.

Suivant l'avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l'amendement CL 5 du même auteur.

Cet amendement tend à revenir sur un ajout du Sénat aux termes duquel « le président de chaque formation du Conseil supérieur prend les mesures appropriées » en matière de respect de la déontologie et de déport. Mieux vaut que les membres du CSM déterminent eux-mêmes les modalités d'application des principes énoncés dans l'article, d'autant que la notion de « mesures appropriées » est juridiquement problématique.

Dans la mesure où le Président de la République n'est plus membre de droit du CSM et ne le préside plus, il ne lui revient pas d'en nommer le secrétaire général.

Le Président de la République nomme aux emplois publics mais ce sont bien le Premier président de la Cour de cassation et le Procureur général près la Cour de cassation qui désignent le secrétaire général.

C'est ce type de disposition qui nous fait dire que ce texte reste au milieu du gué. On aurait pu se diriger vers un véritable conseil supérieur de la justice comme il en existe dans toutes les démocraties. Mais on n'arrive pas à émanciper le CSM – et, partant, la magistrature – du pouvoir exécutif.

Pourtant, vous venez de demander que ses membres prêtent serment devant le Président de la République. Avis défavorable.

Pour éviter de déséquilibrer les formations disciplinaires, qui doivent être paritairement composées, nous proposons de spécifier à l'avance la personne appelée à remplacer le premier Président de la Cour de cassation ou le Procureur général près la Cour de cassation au cas où ceux-ci seraient empêchés.

Il est normal que la suppléance soit assurée par le magistrat de grade le plus élevé après celui qu'il supplée. Avis défavorable.

Par cet amendement, nous proposons que les avis de la formation compétente du CSM pour les nominations de magistrats aux fonctions du parquet soient motivés et rendus publics. Mme la garde des Sceaux a objecté la semaine dernière que cette publicité pouvait, le cas échéant, porter préjudice à la carrière des magistrats concernés, mais on peut faire confiance au CSM pour ne pas formuler des avis trop désobligeants.

Avis défavorable. À cette première objection s'en ajoute une autre : si l'avis est rendu public, un justiciable pourrait, le cas échéant, s'en servir dans une procédure en cours.

S'il faut en effet éviter que l'avis soit rendu public, sa motivation est un vrai sujet en ce qui concerne le parquet.

Je demeure opposé à ce que l'avis du CSM lie le garde des Sceaux, s'agissant de la nomination des magistrats du parquet. Cela étant, lorsque j'ai exercé la fonction de garde des Sceaux, j'ai regretté l'absence de toute discussion. La motivation permettrait sans doute un meilleur dialogue, comme l'a suggéré d'ailleurs le Procureur général Nadal. Sans négliger le fait qu'elle modifierait l'équilibre existant, je trouve la proposition intéressante.

Je veux bien rectifier mon amendement pour ne garder que la motivation, en renonçant à la publicité.

Chaque avis du CSM est accompagné d'un rapport qui donne le pourquoi de cet avis. Il y a donc un risque de redondance. À tout le moins, cela mériterait un examen plus approfondi. Avis défavorable donc, même après modification de l'amendement.

Il s'agit d'instituer un tirage au sort.

Avis défavorable. Il y aura probablement plusieurs commissions d'admission des requêtes.

Ces commissions siégeront-elles en même temps sur des affaires différentes ?

C'est possible, ne serait-ce que pour éviter de bloquer le système au moment de la mise en place du dispositif, où l'on assistera certainement à un afflux de plaintes.

Pour limiter le pouvoir discrétionnaire du président de la formation, il semble légitime que le président de la commission d'admission des requêtes soit élu par la formation plénière du CSM.

L'absence de majorité au sein de la commission d'admission devrait conduire au rejet de la requête et non à la poursuite de la procédure, un peu comme en matière pénale où le doute doit profiter à l'accusé.

Avis défavorable. En matière disciplinaire, certes, le texte prévoit qu'il n'y a pas sanction en cas de partage de voix. Au stade de la procédure de renvoi de la plainte, ce cas de figure doit au contraire conduire à l'examen de la requête, précisément pour écarter le doute.

Cet amendement vise à créer un mécanisme garantissant, par tirage au sort, qu'en cas d'empêchement d'un ou de plusieurs conseillers les formations siégeant en matière disciplinaire comportent le même nombre de magistrats et de non-magistrats.

Le sujet est difficile. L'article 11 bis, introduit par le Sénat, prévoit que la formation disciplinaire doit toujours siéger à parité, et le Sénat a invoqué à cet égard l'article 65 de la Constitution, qui ne dit pas du tout cela. Sachant que le projet de loi organique sera de toute façon examiné par le Conseil constitutionnel, il me semble préférable d'éviter que la loi soit trop bavarde et de laisser au Conseil supérieur de la magistrature le soin d'organiser lui-même cette parité.

Il serait choquant que la parité ne soit pas respectée en matière de discipline des magistrats. Si l'on ne fixe pas de règles en cas d'empêchement, on s'expose à des situations paradoxales.

Notez bien que je n'ai pas déposé d'amendement tendant à supprimer cet article. J'ai simplement fait état de mes réserves quant à l'appréciation que le Conseil constitutionnel pourrait en faire. Vraiment, le mieux serait d'en rester là, même si l'amendement a par ailleurs sa logique.

Nous proposons que le CSM s'apparente davantage à un véritable conseil supérieur de la justice en lui permettant de se saisir de tout sujet touchant à l'indépendance de la justice et à la déontologie des magistrats.

Avis défavorable car l'article 65 de la Constitution indique précisément les compétences du CSM. Hormis une compétence « proprio motu » en matière de déontologie, la saisine revient au Président de la République ou au garde des Sceaux. Aller au-delà de ce qu'indique la Constitution présente une difficulté.

Je doute que ma proposition soit anticonstitutionnelle. Décidément, le rapporteur paraît très fermé ce matin !

Je ne suis pas fermé, j'essaie de faire une analyse juridique raisonnable.

Dans le texte du Sénat, le CSM saisi par un premier président de cour d'appel ou par un président de tribunal supérieur, dispose de « dix jours ouvrables » pour statuer. Cette formule conduit à ce que le délai effectif varie selon le nombre de dimanches concernés ; je propose de fixer ce délai à quinze jours.

Cet amendement tend à permettre au justiciable demandeur d'être entendu par la commission d'admission des requêtes. Comme la garde des sceaux la semaine dernière, le rapporteur ne manquera pas de me répondre qu'il y a toujours possibilité de s'adresser à la commission par écrit. Pourtant – on l'a vu lors des auditions de la commission d'enquête sur l'affaire d'Outreau –, les personnes qui n'ont pas un niveau d'instruction très élevé ne sont pas à l'aise avec l'écrit. Lorsqu'elles parlent, en revanche, elles arrivent à dire les choses telles qu'elles les ont vécues et ressenties. Le groupe SRC tient beaucoup à ce que les justiciables puissent être entendus au moins une fois par la commission d'admission des requêtes, dans un temps limité s'il le faut.

Cela part d'un bon sentiment, mais avis plutôt défavorable. Si l'on permet à la commission d'admission des requêtes d'entendre le magistrat, c'est précisément pour des raisons de parallélisme des formes et de respect des droits de la défense. Par définition, le justiciable demandeur s'est exprimé, pas le magistrat contre lequel la plainte est déposée. En phase disciplinaire, en revanche, la demande de M. Vallini est satisfaite puisqu'il est expressément prévu que le plaignant soit entendu.

La procédure écrite permet un filtrage, je le comprends bien. Il est cependant surprenant que l'on ne puisse entendre le plaignant alors que l'on entend par ailleurs le magistrat.

Peut-être pourrait-on trouver un moyen terme en prévoyant que le magistrat s'exprime lui aussi par écrit. Je le répète, il ne s'agit pas ici de la phase disciplinaire.

En tout état de cause, il faut respecter l'égalité. De même, en ce qui concerne la phase disciplinaire, on aurait pu choisir une rédaction précisant que le plaignant peut être assisté par le conseil de son choix.

Les professionnels du droit sont très bien représentés dans notre commission. Nous devons néanmoins garder à l'esprit que, pour la plupart des personnes qui y sont confrontées, la justice apparaît comme une machine lointaine, inaccessible et incompréhensible, y compris dans son langage.

En France, la justice n'est pas un pouvoir – à la différence des pouvoirs issus de la volonté populaire et soumis, par le biais du vote, au contrôle du peuple. Je suis d'ailleurs partisan de l'élection des magistrats.

Que les décisions du CSM ne soient pas publiques est déjà pour moi un objet d'interrogation. Or, voilà que le magistrat se voit accorder la possibilité de venir s'expliquer devant ses pairs alors que le justiciable, lui, doit se contenter d'apprendre la décision sans y comprendre grand-chose. Si les malheureux qui ont subi le désastre d'Outreau ont abandonné, c'est parce que leur incompréhension de ce qui s'était passé était totale ! Combien de requêtes seront-elles rejetées sans que le justiciable y comprenne quoi que ce soit ? Il aura l'impression, une fois de plus, d'avoir été tenu à l'écart de la procédure.

L'équilibre voudrait que la commission d'admission des requêtes puisse entendre et le magistrat et le justiciable.

Je n'en fais pas une affaire de principe. Mon souci porte sur la simplicité de l'organisation au niveau de l'examen de la recevabilité des requêtes.

Précisons une fois de plus qu'il s'agit d'une procédure disciplinaire et non pas pénale. Par ailleurs, comme la requête portera sur une procédure existante, tout porte à croire que ce seront les conseils des parties qui rédigeront les plaintes.

Mais si l'adoption de cet amendement peut rassurer tout le monde, je ne saurais m'y opposer.