Le comité d'évaluation et de contrôle se réunit aujourd'hui pour la quatrième fois.

Trois réunions ont été nécessaires pour mettre en place cet organe nouveau et important. La présente réunion est d'une autre nature, puisqu'il s'agit d'examiner le premier rapport du comité, préparé par MM. Goasguen et Mallot, vice-présidents du comité, qui porte sur les études d'impact. Nous désignerons en outre les rapporteurs des trois missions d'ores et déjà retenues, afin qu'ils puissent définir sans délai le champ de leurs investigations, arrêter une méthode et commencer à travailler. Le comité se trouve ainsi en ordre de marche, dans un délai court après sa constitution.

Aspect essentiel de la dernière révision constitutionnelle, les études d'impact fournissent un grand nombre d'informations sur les projets de loi avant la discussion en commission. Elles imposent à l'administration de mieux réfléchir en amont à la nécessité de légiférer et aux mesures retenues.

La Constitution et la loi organique ont prévu que, dans un délai de dix jours après le dépôt par le Gouvernement d'un projet de loi, la Conférence des présidents de la première assemblée saisie puisse refuser son inscription à l'ordre du jour lorsque l'étude d'impact ne respecte pas les règles organiques, pour sa présentation ou son contenu.

L'article 146-5 de notre Règlement prévoit à ce propos une procédure de saisine facultative du comité d'évaluation et de contrôle : celui-ci « peut être saisi pour donner son avis sur les documents qui rendent compte de l'étude d'impact joints à un projet de loi déposé par le Gouvernement. La demande doit émaner du président de la commission à laquelle le projet a été renvoyé au fond ou du Président de l'Assemblée. L'avis du comité est communiqué dans les plus brefs délais à la commission concernée et à la Conférence des présidents. »

Le délai organique de dix jours est particulièrement contraignant : il nous oblige à accomplir cette mission dans un cadre rigoureux, en excluant toute procédure trop technocratique ou trop complexe.

Le texte du rapport vous ayant été communiqué depuis une semaine, je me contenterai de faire quelques remarques.

L'étude d'impact, réalisée a priori, est un outil qui à la fois contribue à l'amélioration du débat parlementaire, et qui sert l'évaluation éventuellement réalisée a posteriori. Il est en effet évident que, le moment venu, nous devrons évaluer la loi en partant de l'étude d'impact, afin d'examiner si elle a rempli les objectifs qui lui avaient été assignés.

Nous avons auditionné les représentants de plusieurs départements ministériels – y compris, hier, ceux du ministère des affaires étrangères, malgré leurs réticences initiales. L'un des problèmes juridiques que nous rencontrons concerne d'ailleurs la nature des documents devant accompagner le dépôt des projets de loi visant à autoriser la ratification de conventions internationales, car certains de ces textes ont des conséquences économiques importantes. Je pense qu'il faudrait, en la matière, disposer de véritables études d'impact, de la même qualité que celles accompagnant les autres projets de loi.

Une étude d'impact ne doit pas être la reprise, sous une forme plus développée, de l'exposé des motifs du projet de loi. Sa fonction est autre : il s'agit, non de justifier le texte, mais d'ouvrir la discussion et d'élargir le débat. Il convient, par conséquent, que soient précisées les sources des données fournies dans les études – non seulement leur nature, mais aussi les conditions de leur recueil.

En outre, les études d'impact font désormais l'objet d'un contrôle. Le Conseil d'État les soumet à un examen approfondi. Le Premier président de la Cour des comptes s'y intéresse également. En la matière, tout le monde manifeste beaucoup de bonne volonté – même les ministères. Je tiens à ce propos à remercier les services de l'Assemblée, qui nous ont aidés avec une efficacité remarquable à rédiger notre rapport.

Il reste quelques problèmes à régler. Tout d'abord, les délais : dix jours pour se prononcer sur une étude d'impact, cela suppose une organisation spécifique, qui n'existe pas encore. Ensuite, il est désormais possible de demander des études d'impact sur des amendements ; toutefois, il est évident que si l'on abuse de ce droit, nous ne pourrons pas faire face. J'en appelle donc à un gentlemen's agreement raisonnable pour éviter toute dérive du dispositif. A cet égard, je rappelle d'ailleurs que le Règlement prévoit que la demande d'évaluation préalable d'un amendement n'entraîne pas l'immobilisation du débat parlementaire et qu'elle doit être approuvée par le président de la commission saisie au fond.

Les ministères commencent à intégrer les exigences découlant de l'obligation qui leur est faite de fournir des études d'impact ; certains réalisent qu'ils peuvent même en tirer un bénéfice, dans la mesure où cela leur permet d'élaguer certains projets de loi de dispositions inutiles. C'est un cercle vertueux : l'étude d'impact accompagne un projet de loi, pour lequel elle constitue pour le Gouvernement un outil d'aide à la décision ; après discussion dans l'hémicycle, le projet devient une loi, elle-même ensuite soumise à une évaluation, laquelle s'appuie sur l'étude d'impact. Au sein des ministères, les études d'impact peuvent même entraîner des révisions successives d'un même projet de loi, aboutissant en fin de compte à un texte de meilleure qualité.

Les études d'impact sont obligatoires pour la plupart des projets de textes législatifs, à l'exception notamment des propositions de loi, des projets de loi constitutionnelle, des projets demandant une habilitation à prendre des ordonnances ou demandant leur ratification. Les projets de loi de finances (PLF) et des projets de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) bénéficient, pour la première fois cette année, d'études d'impact, qui ne sont pas soumises au contrôle de la Conférence des Présidents, et sont malheureusement passés relativement inaperçues – je pense avoir été le seul à utiliser durant le débat ceux relatifs au PLFSS – et d'inégale valeur. Même s'il convient de saluer l'effort réalisé, il faudra faire pression sur le Gouvernement pour qu'il améliore à l'avenir la qualité de ses fiches, car si des projets de loi doivent voir leur impact mesuré en amont, ce sont bien le PLF et le PLFSS ; ainsi, la suppression de la taxe professionnelle et l'instauration de la taxe carbone auraient mérité de faire l'objet d'une étude d'impact particulièrement approfondie !

Au sein des ministères, les rédacteurs des études d'impact ont sans doute encore tendance à sous-estimer les effets indirects des dispositions législatives, notamment sur les comportements. Si, par exemple lorsque l'on étudie les conséquences de l'instauration de la taxe carbone et des franchises médicales, on ne prend pas en considération la modification des comportements des consommateurs et des malades qui précisément en est d'ailleurs attendue, l'étude d'impact ignore une part importante de la question ! Nous avons beaucoup insisté sur ce point durant les auditions.

Par ailleurs, j'insiste sur le fait qu'il convient de mettre en place au sein de l'Assemblée une organisation efficace, qui nous permettra de nous prononcer sur les études d'impact dans le délai organique, sur la base du référentiel commun que nous vous proposons.

Pour conclure, je rappelle que les procédures que nous élaborons au sein du comité sont appelées à durer, et qu'elles seront valables quelles que soient la majorité et l'opposition. Elles survivront donc à l'alternance. Il ne faudrait pas que le fait majoritaire s'impose en cette matière et que l'on déclare satisfaisante une étude d'impact pour la seule raison que la majorité ne souhaite pas désavouer le Gouvernement : autant arrêter nos travaux immédiatement ! En outre, si l'opposition fait valoir l'insuffisance d'une étude d'impact au regard du référentiel commun, il serait de bon ton que ses remarques soient prises en compte et relayées à la Conférence des Présidents.

Notre collègue Claude Goasguen a eu raison de pousser le ministère des affaires étrangères dans ses retranchements. Nous avons nous-mêmes rencontré des difficultés pour auditionner des fonctionnaires ou des membres du cabinet du ministre, notamment lors de l'examen des crédits relatifs au rayonnement culturel et scientifique de la France. Nous avons demandé au ministre de veiller à ce que ses services soient plus disponibles.

La rétro-simulation sur 2008 présentée dans le projet de rapport qui nous a été transmis montre que près de 60 % des projets de lois examinés à l'Assemblée relèvent de la Commission des affaires étrangères : il s'agit de la ratification d'accords internationaux, le plus souvent, de conventions bilatérales. Entrent-ils dans le champ des études d'impact ? Ce serait nécessaire, car on ne mesure pas toujours précisément les conséquences de ces textes – la difficulté étant, en l'espèce, que les accords soumis au Parlement pour autoriser leur ratification ou leur approbation ont presque toujours été signés deux, trois, quatre, voire cinq ans auparavant.

La loi organique du 15 avril 2009 peut sembler ambiguë sur ce sujet. Je suggère donc que nous interprétions de manière extensive la possibilité qui nous est offerte, quitte à demander des études de nature particulière. Il serait d'ailleurs intéressant que l'Assemblée nationale regarde de plus près ces conventions bilatérales, qui, souvent, peuvent sembler mineures et sont votées, rapidement, en fin de semaine, alors qu'elles ont parfois en réalité des conséquences économiques, sociales et politiques importantes.

Je me félicite de ce que, sur le sujet des études d'impact, majorité et opposition coopèrent.

Il faut tirer tout de suite les conclusions de ce rapport, pour éviter qu'elles ne « s'évaporent » avant même d'avoir été mises en oeuvre. Je vous ferai trois propositions dans cette perspective.

En premier lieu, il me semble éminemment souhaitable que les présidents de commissions prennent, dès aujourd'hui, l'engagement d'utiliser systématiquement la grille d'analyse proposée par nos rapporteurs, afin que nous utilisions des procédures cohérentes.

Ensuite, nos rapporteurs recommandent de mettre en place une procédure réglant les rapports entre les commissions et le CEC afin d'assurer le bon contrôle des études d'impact ; en d'autres termes, il s'agit de savoir ce que nous faisons si l'étude ne répond pas à nos attentes. Je vous propose d'acter que, en pareil cas, l'inscription du projet de loi à l'ordre du jour de l'Assemblée sera effectivement refusée. Pour ce faire, la gestion du délai organique de dix jours est essentielle : il faut préciser de manière claire et sans ambiguïté la procédure à suivre, dans un cadre écrit et connu de tous les protagonistes concernés.

Enfin, je suggère que l'on diffuse largement ce rapport, première production du CEC. Il faudrait le mettre en ligne sur le site de l'Assemblée, de manière visible dans les actualités de la page d'accueil, et l'envoyer à tous les députés ainsi qu'aux membres du Gouvernement, accompagné, si vous en êtes d'accord, monsieur le Président, d'une lettre de votre part. Nous marquerons ainsi l'intérêt que nous portons aux études d'impact, qui contribuent à améliorer la qualité de la loi.

Tout à fait d'accord !

Monsieur Poniatowski, l'article 11 de la loi organique du 15 avril 2009 prévoit : « L'article 8 – c'est-à-dire la mise en oeuvre des études d'impact – n'est pas applicable aux projets de loi présentés au titre de l'article 53 de la Constitution. Toutefois, le dépôt de ces projets est accompagné de documents précisant les objectifs poursuivis par les traités ou accords, estimant leurs conséquences économiques, financières, sociales et environnementales, analysant leurs effets sur l'ordre juridique français et présentant l'historique des négociations, l'état des signatures et des ratifications, ainsi que, le cas échéant, les réserves ou déclarations interprétatives exprimées par la France ». Finalement, c'est assez proche d'une étude d'impact !

Par ailleurs, l'article 39 de la Constitution dispose : « Les projets de loi ne peuvent être inscrits à l'ordre du jour si la Conférence des présidents de la première assemblée saisie constate que les règles fixées par la loi organique sont méconnues ». En conséquence, si ces documents – qui ne sont pas appelés « étude d'impact » – n'étaient pas joints au projet de loi de ratification, la Conférence des présidents pourrait refuser l'inscription du texte à l'ordre du jour de l'Assemblée.

Monsieur Copé, il est vrai que les dispositions qui, dans la révision constitutionnelle, concernaient les études d'impact ont fait l'objet d'un consensus entre la majorité et l'opposition. Il ne faudrait pas cependant que certaines déclarations laissent entendre que le fait de travailler ensemble à la mise en oeuvre de ces dispositions vaudrait approbation a posteriori d'une révision constitutionnelle que nous avons refusée.

Nous proposons un référentiel commun afin de pouvoir réagir dans les délais – qui, vous l'avez rappelé, sont extrêmement courts. Veillons à poursuivre notre bonne coopération, y compris dans l'application du dispositif, car si le fait majoritaire s'imposait et que le non-respect par le Gouvernement de ses obligations n'était pas sanctionné, beaucoup de choses qui se sont dites autour de cette table et sont contenues dans le rapport s'en trouveraient remises en cause.

Je suis d'accord avec Jean-François Copé : nous devons être opérationnels dès que possible. Par ailleurs, je partage l'analyse de Claude Goasguen et Jean Mallot, développée dans leur rapport, sur l'étude d'impact afférente au projet de loi relatif au Grand Paris, qui vient en discussion en séance publique le 24 novembre.

Je ne vous cacherai pas mon inquiétude : comme l'indiquent ses articles 1 et 2, ce projet de loi traite avant tout de questions de transports ; or, les données chiffrées dont nous disposons sont très limitées. On évoque une dépense globale de 35 milliards d'euros, mais nous ignorons comment ce montant a été obtenu et nous ne disposons d'aucun coût détaillé.

Dans le cadre du contrat de projets entre l'État et la région Ile-de-France, des travaux urgents, attendus par les Franciliens, ont été projetés, à hauteur de 15 milliards d'euros : ils incluent la rénovation de toutes les lignes de RER, le désenclavement des quartiers difficiles, le prolongement des lignes de métro. Or, l'étude d'impact ne fait aucune distinction entre ces mesures d'urgence et celles liées au Grand Paris. La ressource n'étant pas extensible à l'infini, il importe de savoir comment elle va se répartir !

Nous ne disposons pas non plus d'informations sur les coûts d'exploitation, pourtant essentiels en matière de transports.

Enfin, les collègues de province seraient fondés à connaître le montant de la contribution de l'État au financement des transports en Ile-de-France !

Certes, j'ai abordé ces questions dans le rapport qui m'avait été commandé par le Président de la République et le Premier ministre, mais je me demande comment nous allons pouvoir examiner le projet de loi en séance publique sur la base d'une étude d'impact qui ne comprend que des éléments financiers aussi limités.

Enfin, la Société du Grand Paris sera amenée à acquérir des terrains et à y jouer, pour des dizaines de gares et sur des milliers d'hectares, un rôle d'aménageur, voire de constructeur. L'expérience de ces trente dernières années – qu'il s'agisse de l'Établissement public d'aménagement de La Défense ou des établissements publics d'aménagement des villes nouvelles – montre que cela requiert les compétences de milliers de personnes. Où sont-elles ? Fera-t-on appel aux personnels ou aux compétences des structures existantes, comme Plaine de France ou le STIF ? L'étude d'impact n'apporte aucune réponse en la matière.

L'insuffisance de l'étude d'impact ne devrait-elle pas entraîner le report de l'examen de ce texte ?

Le délai organique de dix jours est maintenant dépassé.

Si la majorité est déterminée à mettre en place une procédure très rigoureuse, je souhaite cependant que l'on fasse preuve d'un peu de souplesse durant la période transitoire. Lorsque l'on instaure une nouvelle règle du jeu, il faut que tout le monde la comprenne et l'assimile ! Nous sommes en train d'engager les ministres à modifier en profondeur leurs méthodes de travail : alors que, depuis 1958, ils travaillaient avec une assemblée fonctionnant trop souvent comme une « chambre d'enregistrement », nous leur demandons depuis deux ans de nous présenter leur copie administrative, afin de la confronter à notre expérience de terrain. L'étude d'impact permet cette rencontre. Mais tant que l'on n'a pas fixé la totalité des règles du jeu, il est normal d'accepter un régime transitoire.

Bien que je sois sensible aux arguments de Gilles Carrez, je souhaite que le projet de loi relatif au Grand Paris soit inclus dans cette période transitoire. En revanche, je recommande d'acter qu'à compter d'une date donnée, communiquée aux ministres, les procédures de contrôle des études d'impact seront codifiées et appliquées avec rigueur par les présidents de commissions.

S'agissant du contenu des études d'impact, il serait intéressant qu'outre les informations relatives à l'articulation du projet de loi avec le droit européen prévues par la loi organique, on y trouve des éléments de comparaison avec les autres pays européens. C'est d'ailleurs ce que propose l'étude d'impact afférente au projet de loi portant réforme des juridictions financières. La commission des affaires européennes se tient à votre disposition sur toutes ces questions.

Je voudrais, à mon tour, saluer le travail de Claude Goasguen et Jean Mallot, qui me paraît emblématique du rôle du CEC. Je souhaite cependant faire trois remarques.

Tout d'abord, il ne faudrait pas que les données chiffrées émanent des seules administrations concernées. Il faudrait à mon sens prévoir au minimum deux sources différentes et indépendantes : il en va de la crédibilité de l'étude d'impact.

Ensuite, le délai de dix jours est particulièrement contraignant : le texte étant déposé en Conseil des ministres le mercredi, il n'y a, dans l'intervalle, qu'une réunion de la Conférence des présidents, le mardi.

Enfin, le rapport note qu'il « serait utile de désigner rapidement dans la loi les organes du Parlement qui seront habilités à demander l'assistance de la Cour des comptes en matière d'évaluation des politiques publiques » : cela ne signifie-t-il pas qu'il conviendrait de modifier maintenant la loi en ce sens ?

Le Conseil constitutionnel l'a en effet demandé.

Lors d'une précédente réunion, j'avais demandé que l'on réintroduise, dans les études d'impact, la référence au principe d'égalité entre les hommes et les femmes, qui avait été supprimée par le Sénat. Cela me paraît particulièrement nécessaire pour certaines lois – comme le PLFSS. Or, le rapport ne le mentionne pas, alors que Jean Mallot, tout comme Jean-Luc Warsmann, avaient publiquement regretté cette suppression lors de la séance publique du 24 mars dernier.

Pour répondre à Jean-François Copé, peut-on considérer que l'adoption de ce rapport marque l'entrée en vigueur de nouveaux principes ?

Madame Zimmermann, nous pourrions, si Claude Goasguen en est d'accord, préciser dans le rapport, en complétant la version qui vous a été adressée, que le comité d'évaluation et de contrôle est attaché au principe d'égalité entre les hommes et les femmes et qu'il souhaite que les études d'impact en tiennent compte.

S'agissant du projet de loi relatif au Grand Paris, je suis d'accord avec Jean-François Copé : il est trop tard pour faire usage des nouvelles dispositions prévues pour le contrôle des études d'impact. Cela étant, le débat continue ; en commission, le rapporteur pourra signaler que, sur tel point, l'information est insuffisante, et demander en conséquence des compléments.

Il sera d'autant plus fondé à le faire que cette insuffisance aura été soulignée dans le rapport du CEC.

Par ailleurs, le projet de loi relatif à la récidive offre un bel exemple d'échappatoire : va ainsi être inscrit à l'ordre du jour un texte qui a été déposé bien avant la mise en oeuvre de la loi organique. Pourtant, si un texte a besoin d'une étude d'impact, ne serait-ce que pour en mesurer la nécessité, c'est bien celui-là !

Il est donc impératif de mettre en place une procédure opérationnelle efficace, sinon nous passerons notre temps à regretter que les études d'impact soient insuffisantes. Je vous propose l'organisation suivante : le projet de loi est présenté au Conseil des ministres le mercredi ; nous recevons l'étude d'impact par courrier électronique le jeudi ; le comité d'évaluation et de contrôle l'étudie…

Ce n'est pas ce que prévoient les textes !

Parallèlement, les présidents des commissions concernées appliquent le référentiel retenu par le comité ; le bilan des travaux est transmis à la présidence, qui présente la position de l'Assemblée lors de la Conférence des présidents du mardi.

Par ailleurs, il faudrait qu'un groupe politique, qu'il soit de la majorité ou de l'opposition, puisse, s'il juge l'étude d'impact insuffisante, évoquer cette appréciation à la Conférence des Présidents.

Je rappelle qu'il y a des textes à respecter : la Constitution, la loi organique, le Règlement de l'Assemblée. Nous utiliserons les pouvoirs qui nous sont donnés dans toute leur plénitude, mais le principe de fonctionnement de notre Assemblée, au respect duquel j'ai personnellement veillé, veut que les présidents de commission disposent d'un pouvoir décisionnel très important.

À ce propos, je tiens à excuser Pierre Méhaignerie, qui a dû s'absenter en raison d'un incident survenu à l'issue d'une audition de la commission des affaires sociales. J'ignore encore les détails de cet épisode, mais il nous rappelle que, derrière les mesures inquisitoriales, nous avons affaire à des hommes et à des femmes.

Bref, laissons aux présidents de commission leur marge de manoeuvre, et n'érigeons pas le CEC en organe trop intransigeant.

C'est bien dans le cadre des commissions et de leurs prérogatives que le drame que vous évoquez a eu lieu, monsieur le Président. On ne peut donc en imputer la responsabilité au CEC, qui n'en est encore qu'à tenter de se faire une place dans le domaine du contrôle et de l'évaluation.

Cela étant, j'approuve la réponse que vous venez de faire à M. Mallot. Ce qui importe, ce n'est pas d'établir un ordre de préséance entre le comité et les commissions, mais de se mettre tous d'accord sur un code de bonnes pratiques. Nous avons décidé dès le début que les études d'impact seraient de la compétence des commissions, tandis que le travail transversal serait effectué lors d'évaluations ex post. Certes, il existe un risque que la majorité de la commission concernée fasse preuve de complaisance, mais ce ne serait dans l'intérêt de personne. Quelle image les députés de la majorité donneraient-ils d'eux-mêmes s'ils affirmaient qu'une étude d'impact est excellente alors qu'elle est d'une qualité très insuffisante? Les temps changent, et de telles pratiques ne sont plus d'actualité. Si une étude d'impact n'est pas convenable, cela signifie que le processus législatif est mal engagé.

Je comprends M. Mallot lorsqu'il dit que l'étude d'impact ne doit pas souffrir du fait majoritaire. A contrario, elle ne doit pas non plus souffrir du fait de l'opposition. Et ce comité ne sera crédible que si les études d'impact sont les plus objectives possible et si nous parvenons à gommer, au moins en partie, les excès de la majorité comme ceux de l'opposition. Seule une certaine sérénité dans l'élaboration des lois nous permettra d'éviter les erreurs que nous avons pu commettre dans le passé par excès de précipitation. Cette exigence ne relève pas de la loi, mais d'un simple code de bonne conduite. Nous y arrivons d'ailleurs dans le cadre des missions d'information ou des commissions d'enquête.

Il est vrai qu'une majorité se discréditerait à donner un avis de complaisance sur une étude d'impact. Toutefois, le regard de l'opposition doit apparaître quelque part au cours du processus. Dans le cas contraire, elle finirait par s'en désintéresser. Ne serait-il pas possible, dans le respect des textes, de permettre à l'opposition de s'exprimer sur la qualité des études ?

La loi organique donne à la Conférence des Présidents le pouvoir de vérifier, dans un délai de dix jours, si une étude d'impact est conforme aux règles de présentation d'un projet de loi prévues par cette même loi organique. En cas de désaccord avec le Gouvernement, le Conseil constitutionnel peut être saisi. Ni le CEC, ni les commissions ne sont concernés par cette procédure, la plus lourde de conséquences d'un point de vue politique.

Mais l'article 146-5 de notre règlement donne aussi au comité d'évaluation et de contrôle, saisi par le président de la commission saisie au fond, la possibilité de donner un avis. Or, le délai de dix jours ne s'applique pas à cette deuxième procédure. Pendant la saisine du CEC, l'examen du projet de loi suit son cours, et on peut imaginer que la commission en ait achevé l'examen au moment où le comité rend sa décision.

C'est tout le problème : il faut que le comité agisse rapidement. Et c'est bien pourquoi nous avons désigné le « tandem » composé de Claude Goasguen et de Jean Mallot. De la même façon, et pour répondre à Marcel Rogemont, dès la publication du projet de loi, un membre de la commission saisie au fond appartenant à l'opposition peut saisir son président s'il juge que l'étude d'impact pose un problème.

Cela n'apparaît pas clairement dans le règlement.

Le projet de loi étant présenté au Conseil des ministres en règle générale le mercredi, il faut que le président de la commission saisie au fond puisse en obtenir le texte au plus tard le jeudi matin. Il dispose donc de deux jours – le jeudi et le vendredi – pour demander à un membre de la commission désigné à l'avance de l'examiner et de donner un avis sur l'étude d'impact. Je suggère que par un gentlemen's agreement, deux personnes, l'une de la majorité, l'autre de l'opposition, soient désignées à cet effet – deux « prérapporteurs » officieux, en quelque sorte. Il serait facile pour chaque commission de s'organiser en ce sens. Une telle solution serait à la fois simple et respectueuse des textes.

En effet. J'ajoute que l'opposition est désormais représentée au bureau de toutes les commissions.

C'est en effet une des formules possibles. J'allais pour ma part suggérer que le président de la commission concernée, s'il constate qu'un gros problème se pose avec l'étude d'impact, réunisse le bureau de la commission pour en discuter. Ainsi, l'opposition pourrait faire entendre sa voix.

Ce serait une procédure un peu lourde pour des délais aussi courts.

Sans doute, mais nous parlons d'une situation exceptionnelle.

Une remarque de fond, tout d'abord. Les études d'impact peuvent donner lieu à trois sortes de conclusion : primo, l'étude est excellente et le projet de loi peut être examiné ; deuxio, l'étude est de trop piètre qualité et l'inscription du projet de loi doit être reportée ; tertio, on ne refuse pas l'inscription du texte, mais des réponses complémentaires doivent être apportées sur certains sujets, et donner lieu le cas échéant à des compléments. Bien entendu, la plupart du temps, la situation ne sera ni complètement noire, ni complètement blanche. Reste que la majorité et l'opposition pourront apporter leurs contributions dans un cadre apaisé, d'où les excès seront évacués. C'est sur le plan juridique, et non par opportunité que l'on pointera les dispositions devant être améliorées. Ainsi, si une étude d'impact avait accompagné le projet de texte sur les bandes organisées – qui a été présentée un peu vite, il faut bien le dire –, on se serait sans doute aperçu que certaines de ses dispositions n'étaient pas indispensables au regard du code pénal en vigueur. Cette remarque devrait apaiser les inquiétudes de l'opposition quand celle-ci se demande comment elle pourra s'exprimer sur les études d'impact.

J'en viens à la méthode. Si le Président en est d'accord, je propose que Claude Goasguen et Jean Mallot rédigent la procédure afin que nous puissions la valider. Cela impliquera également de fixer un calendrier pour l'entrée en vigueur des nouvelles règles. Nous pourrions par exemple décider que ces règles s'appliqueront un mois après la publication de notre rapport – quitte à les assouplir plus tard si cela paraît nécessaire. Ainsi, les ministres sauront rapidement ce que nous attendons d'eux, et ne proposeront pas des études d'impact tenant sur une feuille ou, à l'inverse, prenant la forme d'une masse de documents inexploitables. Nous devons élaborer une méthode rigoureuse et claire.

Si j'interprète bien l'article 9 de la loi organique, c'est le président de la commission saisie au fond qui rapporte devant la Conférence des Présidents, mais c'est cette dernière qui statue. Les droits de l'opposition peuvent donc s'exercer à deux niveaux. D'abord, on peut prévoir une réunion préalable du bureau de la commission ou la nomination de deux « prérapporteurs », dont un de l'opposition. Ensuite, l'opposition peut faire valoir son point de vue devant la Conférence des Présidents.

Nous n'avons parlé jusqu'ici que des études d'impact accompagnant les projets de loi. Quid de celles demandées pour les amendements ? Que devient un amendement si l'évaluation n'est pas jugée de bonne qualité ?

Il faut l'autorisation de l'auteur de l'amendement et l'accord du président de la commission saisie au fond pour qu'une évaluation préalable d'un amendement soit réalisée. En tout état de cause, le fait que l'évaluation ne soit pas disponible ne fait pas obstacle à la discussion de l'amendement.

Lorsque l'auteur de l'amendement demande une évaluation de son amendement, le président de la commission peut accepter ou refuser. Mais son acceptation ne conduit pas à suspendre la discussion. Il n'empêche que cette évaluation doit être effectuée dans un délai extrêmement court. Rien n'est prévu dans les textes en la matière, mais il faudra probablement convenir d' un délai, qui pourrait parfois ne pas dépasser vingt-quatre heures.

Il ne faudrait pas que le CEC soit saisi d'un trop grand nombre de demandes !

Cela n'arrivera pas, grâce au filtrage effectué par le président de la commission.

Si je résume les points sur lesquels nous avons pris une décision : tout d'abord, nous tiendrons le Gouvernement informé de la mise en oeuvre de la nouvelle procédure et de la nécessité pour les ministres de porter une plus grande attention aux études d'impact. Après notre dernière réunion, j'ai interrogé le Premier ministre afin de m'assurer que le CEC disposerait bien d'un interlocuteur au sein du Gouvernement pour chaque étude d'impact. Il m'a répondu que le Secrétaire général du Gouvernement serait notre interlocuteur de référence. Sur ce point, nous avons donc avancé.

Bien entendu, nous donnerons au rapport qui nous est présenté aujourd'hui toute la publicité qu'il mérite, dans le sens proposé.

Nous pourrions également faire part au Gouvernement de notre intention d'appliquer progressivement la nouvelle procédure de façon à ce qu'elle soit pleinement opérationnelle au début de l'année 2010.

Le référentiel élaboré par M. Claude Goasguen et M. Jean Mallot sera adressé aux présidents de commission afin de leur permettre d'apprécier la pertinence des études d'impact.

J'insiste sur le fait qu'il reste également à écrire le plus vite possible la procédure d'examen des études d'impact à compter du dépôt des projets de loi.

Le référentiel sera également transmis au Gouvernement afin que les prochaines études d'impact soient aussi complètes que souhaité.

Il serait par ailleurs intéressant que les nombreux textes, que nous adoptons souvent nuitamment, tendant à transposer la réglementation européenne fassent également l'objet d'études d'impact.

Le rapport constate justement que si la réforme avait été appliquée en 2008, 47 études d'impact auraient été transmises à l'appui de projets de loi destinés à ratifier des conventions internationales. Mais l'article 11 de la loi organique précise que « l'article 8 n'est pas applicable aux projets de loi présentés au titre de l'article 53 de la Constitution ».

Il y a un « toutefois », cela change tout !

Certes, mais la phrase commençant par « toutefois » n'évoque pas les études d'impact.

Les documents cités par l'article 11 ne sont pas des études d'impact au sens strict, en effet, mais ils s'en rapprochent. La loi organique nous autorise à demander ce que l'on pourrait appeler des évaluations préalables. C'est un domaine dans lequel nous devons progresser, parce que les fiches d'impact qui accompagnent les projets de loi de ratification sont parfois succinctes.

La loi précise que le dépôt de ces projets « est accompagné » de documents précisant les objectifs visés par les traités.

L'article 47-1 du règlement de l'Assemblée ne mentionne pas l'expression « études d'impact ». Il se contente d'évoquer l'éventuelle méconnaissance des conditions de présentation fixées par la loi organique, ce qui inclut les études d'impact, mais aussi les documents évoqués par Claude Goasguen en ce qui concerne les projets de loi de ratification.

Avant de passer à la désignation des rapporteurs, j'aimerais savoir si les membres de notre comité peuvent également participer aux études. Doivent-ils pour ce faire être nécessairement désignés par une commission ?

Les commissions permanentes désignent en leur sein les personnes devant participer à la mission chargée par le comité d'évaluer une politique publique. Celle-ci comprend deux rapporteurs, l'un issu de la majorité, l'autre de l'opposition, qui ne font pas obligatoirement partie du comité.

Mais puis-je solliciter ma participation à cette mission au seul titre de membre du comité ?

Oui.

Je tiens à souligner à ce stade que, lors de notre dernière réunion, nous nous sommes mis d'accord sur trois sujets de travail. Mais le thème que nous avions proposé dans le cadre du droit de tirage du groupe SRC avait donné lieu à un débat. Le président Jean-Marc Ayrault en a tenu compte et propose donc, dans une lettre adressée au Président de l'Assemblée, de retenir le thème suivant : « Politiques publiques et évolution des inégalités sociales ». Nous ne considérons pas, en effet, que notre droit de tirage est satisfait par le choix de l'étude relative aux autorités administratives indépendantes (AAI).

Avant d'aborder cette question, nous devons, conformément à notre ordre du jour, prendre acte des membres désignés par les commissions et désigner les rapporteurs de nos trois études d'évaluation.

Le Règlement prévoit que, pour les études d'évaluation que le comité inscrit à son programme, chaque commission concernée par l'objet de cette étude « désigne un ou plusieurs de ses membres pour participer à celle-ci. Le comité désigne parmi eux, ou parmi ses propres membres, deux rapporteurs, dont l'un appartient à un groupe d'opposition. »

Pour l'étude relative à l'application du principe de précaution, prévu par l'article 5 de la Charte de l'environnement, la commission du développement durable a proposé deux de ses membres : M. Alain Gest, que nous avions en quelque sorte pré-désigné le 8 octobre en raison du travail qui lui avait été confié par l'OPECST sur l'aspect plus spécifique de la téléphonie mobile ; et M. Philippe Tourtelier, du groupe SRC.

Je ne comprends pas pourquoi ce sujet devrait être traité exclusivement par des membres de la commission du développement durable. Le principe de précaution s'applique également sur le plan sanitaire : on l'a vu avec l'amiante ou les hormones de croissance.

Il est vrai que plusieurs commissions sont concernées par le principe de précaution. Mais en l'espèce, il s'agit plus particulièrement de l'article 5 de la Charte de l'environnement. Cela étant, rien ne vous empêche de prendre part à ces travaux en tant que membre du comité.

Toutefois, si nous voulons être efficaces, nous devons éviter les « usines à gaz ». Le travail que nous avons entrepris peut conduire à infléchir durablement notre façon de légiférer. Le danger serait de construire une machinerie trop complexe et trop lourde, d'autant que nous sommes soumis à de nombreuses contraintes : manque de temps, nécessité d'un équilibre entre la majorité et l'opposition. Multiplier le nombre de participants aux missions d'évaluation irait dans le sens de la complexité.

Je suis d'autant plus surprise que nous sommes en pleine campagne de vaccination contre la grippe A et que les aspects sanitaires du principe de précaution ont été traités par l'OPECST.

Les rapporteurs vont procéder à des auditions dans un champ beaucoup plus large que la téléphonie mobile. L'évaluation des politiques publiques, ce n'est pas l'évaluation du risque lié à tel ou tel procédé ou à telle ou telle décision. Nous évaluerons en l'espèce l'application de la loi. L'article 5 de la Charte de l'environnement donne lieu, dans les juridictions, à des interprétations diverses qu'il nous revient de comparer avec les intentions initiales du constituant. L'objectif du comité est de vérifier que ces intentions sont respectées, et nous avons toute légitimité pour le faire. Deux rapporteurs auront officiellement la charge de ce travail, mais vous pouvez également y participer.

S'il n'y a pas d'opposition, je vous propose de nommer rapporteurs MM. Alain Gest et Philippe Tourtelier. Les rapporteurs vont ainsi pouvoir poursuivre un travail qui, en réalité, a déjà débuté. L'Office parlementaire vient d'examiner le rapport de M. Alain Gest sur la téléphonie mobile. D'autres travaux sont attendus. Le comité va contribuer sans délai à la réflexion sur le principe de précaution.

Notre groupe propose de nommer M. Christian Vanneste comme rapporteur et M. Louis Giscard d'Estaing comme membre supplémentaire, afin de respecter l'équilibre entre la majorité et l'opposition au sein du groupe travaillant sur les AAI.

Cela risque d'alourdir la structure !

C'est inévitable, car le nombre d'AAI à évaluer est important, et leur champ d'activité concerne de nombreuses commissions. Pour le principe de précaution, il était possible de se contenter de mettre en place un binôme, mais là, nous aurons besoin de plusieurs personnes représentant plusieurs commissions. Il faudra peut-être se rendre sur place, et on ne traite pas la HALDE de la même manière que le CSA, par exemple. Les sujets à aborder sont en effet très divers.

Certes, mais il en est de même du principe de précaution, selon qu'il concerne les questions physiques, biologiques ou environnementales.

Mais les rapporteurs chargés d'évaluer le principe de précaution seront justement obligés de circonscrire leur sujet. S'agissant des AAI, compte tenu de leur diversité, les commissions sont nombreuses à pouvoir légitimement revendiquer la présence de représentants.

Si nous voulons respecter l'équilibre entre la majorité et l'opposition, il est logique d'ajouter un membre de la majorité.

Nous n'opposons aucune objection à la nomination de M. Louis Giscard d'Estaing, dans la mesure où nous avons nous-même ajouté le nom de M. Dosière.

Les travaux de ce groupe consisteront sans doute, dans un premier temps, à faire le recensement des AAI – dont la définition fait elle-même l'objet d'un débat –, avant de concentrer son travail sur quelques-unes d'entre elles. En effet, s'il veut toutes les traiter, son rapport risque de ne pas être disponible avant longtemps…

Je crois avoir compris que les missions d'évaluation dont nous désignons les rapporteurs ne devraient pas comporter d'autres membres. Mais alors pourquoi demander à chaque commission concernée de proposer des membres si, in fine, le comité se contente de désigner deux rapporteurs qui seraient les seuls à participer aux travaux, auditions ?

Je ne vois pas quel problème se poserait. Lorsque l'on met en place une mission d'information, celle-ci peut comprendre un président, un rapporteur et plusieurs membres. Dès lors qu'il y a plusieurs commissions concernées, rien n'empêche d'intégrer un certain nombre de députés en plus des deux rapporteurs, ces derniers pouvant être membres d'une commission ou membres du CEC.

Nous avions prévu de nommer pour chaque mission un rapporteur et un co-rapporteur chargés de procéder aux auditions et d'élaborer le rapport en commun. Ils devaient effectuer un travail transversal. Mais finalement, le CEC s'apprête à désigner plusieurs représentants de différentes commissions pour participer aux travaux tout au long de l'étude. En formant un groupe de travail autour des rapporteurs, nous risquons d'affaiblir leur rôle et de complexifier leur tâche, mais si c'est ce que vous souhaitez, je l'accepterai bien entendu.

A cet égard, par souci de cohérence, si chaque commission concernée délègue des représentants auprès de la mission chargée d'évaluer les AAI, il doit en être de même pour le principe de précaution. Outre les représentants désignés par la commission du développement durable, il faudrait que soient désignés au moins un représentant de la commission des affaires culturelles pour ce qui concerne la recherche fondamentale, et un représentant de la commission des affaires économiques s'agissant de la recherche appliquée.

Cependant, mes chers collègues, il suffit de regarder cette salle pour comprendre que, lorsqu'un groupe, quel qu'il soit, comprend beaucoup de membres, cela ne se traduit pas nécessairement par une plus grande assiduité.

Ce n'est pas très grave.

Cela peut néanmoins être ennuyeux. En outre, si les deux « co-rapporteurs » sont pleinement responsables de leur mission, ils auront à coeur de prendre en compte tous les secteurs concernés. Mais si l'appartenance à une commission permanente intervient dans le choix de leur nomination, il se pourrait que leur travail perde un peu de sa dimension transversale. Or, la transversalité doit caractériser les travaux de ce comité.

Je partage votre inquiétude : le nombre de personnes participant à ce travail ne doit pas conduire à en affaiblir la qualité. Mais ce qui est important, c'est que les deux rapporteurs en soient responsables, et qu'ils soient, eux, assidus. Les membres des commissions sont là pour les assister, éventuellement, de manière ponctuelle, en leur apportant l'expérience qu'ils possèdent sur tel ou tel sujet. Ainsi, une personne qui apporte sa contribution au sujet de la recherche fondamentale n'a pas nécessairement besoin d'être présente le jour où l'on parle d'un autre sujet, contrairement aux deux « co-rapporteurs » qui sont les piliers du système.

En d'autres termes, le fait que d'autres personnes aient le désir de suivre leurs travaux ne doit pas conduire à « diluer » les responsabilités des deux rapporteurs.

Absolument : ce doit être là la différence entre un rapporteur et un simple membre.

Je suggère, afin de donner plus d'importance à ces rapporteurs, que soit acté le principe que les auditions ne puissent pas se tenir quand ils ne sont pas là. Ils ne doivent pas pouvoir être remplacés par un autre membre du groupe de travail. (Assentiment).

MM. René Dosière et Christian Vanneste sont nommés rapporteurs sur le thème des autorités administratives indépendantes.

Pour l'étude relative aux aides aux quartiers défavorisés, la commission des affaires culturelles et de l'éducation a désigné deux de ses membres (Mme Geneviève Levy et Mme Martine Martinel), de même que la commission des affaires sociales (M. Pierre Cardo et Mme Monique Iborra) et la commission des affaires économiques (M. Michel Piron et M. François Pupponi). La commission des finances a également nommé deux membres cette semaine (M. François Goulard et M. Claude Bartolone). Cela représente donc au total huit membres, dont quatre de la majorité et quatre de l'opposition. Sauf opposition, je vous propose de retenir les suggestions faites respectivement par le groupe SRC et le groupe UMP en nommant rapporteurs M. François Pupponi et M. François Goulard.

Je souhaite revenir sur le sujet proposé par le groupe socialiste au titre de son droit de tirage, car il pose un problème. Nous devons impérativement avoir une discussion sur ce point car le sujet évoqué dans sa lettre par M. Jean-Marc Ayrault n'entre pas dans le cadre des travaux de notre comité. Nous devons évaluer des politiques publiques, ce qui peut correspondre à l'évaluation de l'application de certaines lois. Dans ces conditions, je comprendrais par exemple que vous souhaitiez procéder à l'évaluation de la loi du 21 août 2007 en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat, dite loi « TEPA », d'autant qu'elle comprend plusieurs volets – économique, fiscal et social. Peut-être parviendrait-on à la conclusion que cette loi a contribué à accroître les inégalités. Mais si vous choisissez comme intitulé « politiques publiques et accroissement des inégalités sociales », il ne s'agira plus d'un rapport d'évaluation, mais d'un rapport politique du groupe socialiste.

M. Ayrault, qui ne vient malheureusement pas à nos réunions, n'a peut-être pas parfaitement perçu l'orientation donnée à ce comité. Nous devons évaluer des lois ou des politiques publiques : TEPA, AAI, politique des quartiers défavorisés, régimes spéciaux, etc. Mais partir d'un lien entre la loi TEPA et les inégalités sociales, ce n'est pas faire de l'évaluation. Vous pensez a priori que les inégalités se sont accrues à cause de cette loi, nous pensons, nous, l'inverse. Il s'agit d'un débat politique.

Compte tenu de l'heure, je ne souhaite pas entrer dans ce débat. Mais je note que les arguments développés aujourd'hui par Jean-François Copé sont l'inverse de ceux qui nous étaient opposés lors de notre précédente réunion. Nous avions alors cité un certain nombre de textes, dont la loi TEPA, et vous aviez critiqué le choix d'un sujet trop politique. Aujourd'hui, vous nous suggérez au contraire d'évaluer cette loi !

Je n'ai jamais dit que vous ne pouviez pas proposer l'évaluation du dispositif TEPA. Ce qui ne convient pas, c'est de procéder à cette évaluation sous le seul angle des inégalités sociales.

La dernière fois, l'expression « inégalités sociales » ne figurait pas dans l'intitulé de notre proposition.

Vous parliez de « cohésion sociale », ce qui est une autre formule, de nature idéologique, pour parler d'inégalités sociales. Je peux comprendre votre point de vue, mais il ne peut pas servir de point de départ à une approche d'évaluation. Vous pouvez tenter de démontrer que la loi TEPA a entraîné un accroissement des inégalités, par exemple en examinant l'évolution de l'écart entre les salaires les plus et les moins élevés ou de leur dispersion, mais il ne s'agira pas d'une évaluation.

Nous estimons que si.

Je constate que nous nous sommes écartés de notre ordre du jour, qu'il serait préférable de respecter pour la bonne organisation de nos travaux. Mais force est de reconnaître que la proposition du groupe SRC pose un problème méthodologique. Qui faudra-t-il auditionner ? Que devra-t-on mesurer ? Aucune limite n'est posée. Ce n'est pas la dimension politique du sujet qui est en cause, mais son ampleur. Il conviendrait d'identifier précisément une politique publique – une mesure fiscale, par exemple. Ce que vous suggérez est trop vaste et manque de substance. Je vous invite donc à trouver une rédaction plus ciblée, même si je comprends parfaitement que le sujet que vous choisirez restera éminemment politique, ce qui est tout à fait normal.

Il faut respecter une certaine neutralité dans l'intitulé du sujet, comme dans la conduite de l'évaluation. C'est d'ailleurs pourquoi j'étais réservé en ce qui concerne le principe de précaution, car je ne suis pas sûr qu'il soit de notre compétence de juger de l'application d'un principe constitutionnel.

Vous ne pouvez pas poser comme préalable qu'un texte doit être qualifié par rapport à la seule dimension de la cohésion sociale. Il ne s'agit pas d'amener l'autre à résipiscence, mais d'évaluer de façon neutre l'application d'une politique, d'une loi ou d'une série de lois. Votre intitulé est trop polémique.

Il est surtout trop vaste. Il est naturel que le sujet proposé par un groupe d'opposition dans le cadre de son droit de tirage ait une connotation politique. Ce n'est pas cela qui pose problème, mais l'ampleur du sujet. Viser l'ensemble des «politiques publiques », sans plus de précision, constitue un champ trop vaste.

Il est intéressant de vous entendre dire que les thèmes proposés par l'opposition sont toujours politiques. Pour ma part, je ne qualifierais pas ceux de la majorité de « non-politiques ».

Vous savez bien qu'en ces lieux, tout est politique par essence. Autrement, nous n'aurions pas choisi d'être députés de la Nation et n'aurions pas de légitimité à siéger ici.

Si les thèmes proposés par l'opposition sont politiques, les vôtres le sont aussi. M. Goasguen prétend en outre que nos thèmes seraient polémiques.

L'intitulé est polémique.

Nous tournons en rond. La première fois, on nous a dit que le sujet que nous proposions n'avait pas un caractère transversal. Nous en avons tenu compte. Aujourd'hui, on nous dit qu'il faudrait évaluer la loi TEPA. Que nous dira-t-on la prochaine fois ? Que la loi TEPA est de la compétence de la commission des finances, et donc pas du CEC ?

Je constate donc que vous appliquez le fait majoritaire au choix des thèmes d'étude, y compris s'agissant du droit de tirage de l'opposition.

Nos collègues de l'opposition confondent l'évaluation d'une politique et les arguments pouvant être soulevés pour dénoncer cette politique.

Et vous, que faites-vous ? Quand Jean-François Copé dit quelque chose, c'est bien, mais quand l'opposition parle, c'est polémique !

Prenons l'exemple des AAI. Lorsque l'évaluation aura été effectuée, chaque groupe politique sera en mesure d'exprimer un avis politique à leur sujet : que leur bilan est mauvais, ou, au contraire, qu'elles représentent une bonne chose, qu'il faudrait réduire leur nombre, en modifier l'organisation, etc. Telles sont les conséquences politiques de l'évaluation. Mais vous, vous cherchez, avant même de connaître les résultats, à faire élaborer ces conséquences politiques dans le cadre même de l'évaluation. Telle est la nature du malentendu.

Il est préférable de remettre cette discussion ; nous souhaitons, monsieur le Président, que ce point soit placé en tête de l'ordre du jour de notre prochaine séance. Je répète que nous ne considérons pas que le droit de tirage du groupe SRC est épuisé par le choix des AAI comme sujet d'étude.

Monsieur Mallot, réservons si vous le voulez bien les polémiques pour la séance publique. Personne n'a jamais affirmé que les AAI relevaient du droit de tirage du groupe SRC. Jusqu'à présent, nous n'avons choisi que des thèmes faisant consensus, et il se trouve que l'un d'entre eux était proposé par le groupe socialiste. Mais je prends le pari que les demandes faites par l'opposition au titre de son droit de tirage ne feront, elles, pas consensus.

Notre ordre du jour n'est pas épuisé, puisque je souhaitais examiner avec vous diverses questions relatives au fonctionnement du comité, notamment : les moyens sur lesquels appuyer les études retenues ; le texte de la proposition de loi qui vous a été soumis la semaine passée, que, avec votre accord, je pourrais déposer conformément aux orientations retenues lors de la précédente réunion; enfin, l'ordre du jour qui pourrait être proposé pour la prochaine semaine de contrôle. Nous évoquerons ces sujets lors de la prochaine séance.