Séance en hémicycle du 1er juillet 2009 à minuit
Sommaire
La séance
La séance est ouverte.
(La séance est ouverte, le mercredi 1er juillet, à zéro heure.)
La séance est ouverte.
Je déclare ouverte la première session extraordinaire de 2008-2009.
L'ordre du jour appelle la suite du débat d'orientation des finances publiques pour 2010.
Au cours de la dernière séance de la session ordinaire, l'Assemblée a commencé d'entendre les orateurs inscrits dans ce débat.
Dans la suite de ce débat, la parole est à Mme Jacqueline Fraysse.
Monsieur le président, monsieur le ministre du budget, mes chers collègues, chiffré à 20 milliards d'euros, le déficit de la sécurité sociale atteindra cette année un niveau historique. Plus inquiétant, selon la Cour des comptes, ce déficit devrait encore s'aggraver dans les années à venir.
Cette situation est évidemment liée à la grave crise que nous traversons, avec notamment la montée du chômage, mais elle est essentiellement le résultat des choix de la majorité et de son refus obstiné, que nous dénonçons depuis des années, de réformer le mode de financement de la sécurité sociale.
La détérioration spectaculaire de l'emploi ces dix derniers mois n'a pas seulement réduit les recettes de la sécurité sociale ; elle a également sérieusement entamé la crédibilité de du Gouvernement, puisque, en présentant le PLFSS pour 2009 en octobre dernier, M. Woerth disait tabler sur une « progression de la masse salariale qui devrait s'établir à 3,5 % en 2009 ».
Vous oubliez les collectifs !
Vous indiquiez également, monsieur le ministre, que « face aux difficultés de l'économie mondiale et aux inquiétudes qu'elles suscitent parmi nos concitoyens, nous avons un devoir de vérité et d'action. »
C'est bien ce à quoi nous nous sommes tenus.
Pourtant, décidément, les comptes rendus établis par les services de l'Assemblée nationale sont cruels, car ils attestent de la réalité de ce qu'à l'époque nous n'avions pas manqué de dénoncer : des hypothèses irréalistes que vous étiez bien le seul à trouver crédibles.
Seul contre tous, vous avez maintenu vos prévisions, vous enfermant au mieux dans l'erreur, au pire dans le mensonge. Il faut cependant souligner que cette erreur ou ce mensonge a une « utilité ». En effet, en laissant se dégrader la situation de la sécurité sociale, vous accélérez sa privatisation, au bénéfice des assurances qui sont déjà à l'affût.
Face à ce déficit, il n'y a que deux pistes : réduire les dépenses ou augmenter les recettes. Cependant, jusqu'à présent, vous n'avez voulu envisager que la première. À coup de franchises, de forfaits hospitaliers et de déremboursements, dans le cadre d'une maîtrise purement comptable qui ignore les besoins, vous avez culpabilisé les malades, tout en leur faisant supporter une part toujours plus grande des dépenses de santé.
Si cette politique a effectivement permis, à court terme, de freiner l'augmentation des dépenses, évidemment, sans pour autant régler le problème financier de la sécurité sociale, elle aura, bien sûr, à plus long terme, des conséquences dommageables en matière de santé publique, particulièrement pour les plus modestes, au moment même où nous avons à faire face à une pandémie.
C'est avec cette même obsession de réduction des dépenses sans discernement que vous agitez, à intervalles réguliers, le chiffon rouge de la fraude sociale. Je m'étais vigoureusement insurgée contre cette suspicion aussi désobligeante à l'égard des patients et des médecins, qu'inefficace pour les comptes, comme nous pouvons une fois de plus le constater ; je maintiens que ces campagnes de dénigrement, dont la cible varie, sont inacceptables – en ce moment les arrêts de travail abusifs sont dans la ligne de mire. Elles le sont d'autant plus que certains députés qui, dans cette assemblée, relaient votre «chasse aux fraudeurs », sont loin d'être blancs comme neige, et loin d'être, finalement, assez bien placés pour en parler.
Que dites-vous là : c'est scandaleux !
S'il y a un problème, donnez des noms !
Monsieur le ministre ne m'invitez pas à donner des noms, cela pourrait être désagréable pour quelques-uns, ou au moins pour quelqu'un !
Ce sont donc là vos méthodes ! Ce n'est décidément pas très joli !
Vous venez de jeter un nouvel écran de fumée en désignant comme bouc émissaire les indemnités journalières. Le directeur de la caisse nationale d'assurance maladie ayant prétendu que plus de 10 % des arrêts de travail seraient injustifiés, vous en concluez qu'il faut renforcer les contrôles de ces arrêts de travail jugés abusifs. Soit, mais pour cela, il faut former des médecins. En même temps que vous refusez d'augmenter le numerus clausus, alors que nous manquons de médecins dans des régions entières, vous n'êtes donc plus préoccupé que par le renforcement de l'effectif des médecins contrôleurs. Je vous suggère de plutôt vous inquiéter du nombre de médecins généralistes et de médecins du travail qui, eux aussi, manquent cruellement.
La ficelle est un peu grosse. Une fois de plus, vous lancez une grossière campagne d'intoxication. En effet, il est évidemment beaucoup plus facile de s'en prendre aux arrêts maladies des salariés, alors que toutes les études montrent l'accentuation de leur souffrance, que de s'attaquer aux conditions de travail de plus en plus difficiles, contraignantes et anxiogènes.
Vous vivez dans un autre monde !
Il en est de même pour les transports sanitaires. Vous trouvez qu'ils coûtent trop chers à l'assurance maladie, mais à qui la faute : aux malades qui ne trouvent plus d'hôpitaux à proximité de chez eux, ou aux ministres qui ont fermé ces hôpitaux, obligeant ainsi les patients à parcourir des kilomètres pour pouvoir se soigner ?
Ah non !
Tous vos arguments ne sont que des campagnes de « com » pour préparer nos concitoyens à accepter les nouvelles restrictions que vous concoctez, car, en tout état de cause, vous savez très bien que la chasse aux indemnités journalières abusives ou au coût des transports sanitaires ne suffira pour combler les 20 milliards d'euros de déficit actuel ni les déficits futurs. Le faire croire est une véritable escroquerie d'État.
Vous soutenez donc les fraudeurs : très bien !
Mais si !
Vous savez très bien que, proportionnellement au déficit, les montants de la fraude ne représentent rien !
Ce ne sont pas ceux qui en parlent le plus qui le sont le moins !
Vous êtes moins loquaces sur vos responsabilités en matière de recettes insuffisantes. Vous les maintenez sciemment à leur niveau alors que vous connaissez la situation. L'augmentation des salaires aurait permis une progression des recettes, mais ce n'est évidemment pas avec la ridicule revalorisation du SMIC de 1,3 %, soit 13,47 euros supplémentaires par mois, que vous y parviendrez.
Depuis des années, nous réclamons la création de nouvelles recettes.
La Cour des comptes elle-même a formulé plusieurs propositions que, jusqu'à maintenant, vous n'avez jamais voulu appliquer. Allez-vous, par exemple, vous décider à augmenter la taxation des stock options pour faire en sorte qu'elles soient intégralement soumises aux cotisations et aux contributions sociales ? Outre que cela apporterait de nouvelles recettes à la sécurité sociale, ce serait une mesure de justice sociale qui aurait tout à fait sa place dans une véritable politique de lutte contre la spéculation et pour la revalorisation du travail.
Dans le même ordre d'idée, nous réclamons, plus généralement, que les revenus issus de la spéculation boursière, qui sont responsables de la crise, soient taxés à la même hauteur que les revenus du travail.
Il est également nécessaire et urgent de revoir la politique d'exonérations de cotisations sociales patronales. Cette année, selon le dernier PLFSS, le montant de ces exonérations devrait atteindre, 42 milliards d'euros, ce qui, soit dit en passant, relativise quelque peu l'ampleur des 20 milliards de déficit de la sécurité sociale. C'est autant de manque à gagner pour le budget de l'État et celui de la sécurité sociale, puisque ces exonérations ne sont pas totalement compensées.
En septembre dernier, la Cour des comptes considérait que l'efficacité des dispositifs d'exonération sur la création d'emplois restait à prouver. L'intervention de certains de nos collègues dans ce débat allait dans le même sens. La Cour préconisait de réduire sensiblement les exonérations générales et de réexaminer les exonérations ciblées à la lumière de leur efficacité et de leur efficience. Seulement, pour faire la chasse aux transports de malades, il y a des moyens, alors que pour étudier des exonérations sociales utiles, il n'y en a pas !
La Cour recommande également de revenir sur les niches fiscales et sociales qu'elle juge « obsolètes, injustes et inefficaces ».
« Obsolète, injuste et inefficace », on pourrait employer exactement les mêmes termes pour qualifier votre politique. Je vous invite à sortir de votre suffisance qui est parfaitement proportionnelle à votre incapacité à prendre les mesures utiles et efficaces pour permettre un réel financement de la protection sociale.
Oh ! Cela relève de l'insulte !
Monsieur le ministre, je n'ai pas l'habitude d'insulter qui que ce soit ; jamais, et en aucun lieu !
Elle ne dit rien : elle insulte !
Monsieur le ministre, je dis seulement des vérités.
Nous allons de réformes en réformes. À chaque fois, on nous annonce que nous allons rééquilibrer les comptes de la sécurité sociale. Je vous concède que cela n'a pas commencé avec vous, mais croyez-moi, j'en ai vu quelques-unes de ces réformes qui devaient rééquilibrer les comptes !
Vous en avez peut-être vu, mais vous n'avez jamais participé à rien ! Vous dites des bêtises !
Ce ne sont pas des bêtises, mais des faits confirmés par la Cour des comptes. Évidemment, je comprends que cela vous dérange.
Où sont vos actions ?
Il est plus que temps de moderniser l'assiette des cotisations, comme nous le préconisons depuis des années. Toujours assise sur les salaires, elle pourrait être modulée en fonction de la politique salariale et de la politique de l'emploi menée par l'entreprise, afin de favoriser les bonnes pratiques et d'alléger la charge de celles qui, plutôt que de spéculer, choisissent d'investir, de créer des emplois et d'offrir des salaires décents.
Cette mesure, comme la taxation des stock options et de l'ensemble des revenus des placements financiers, trouve parfaitement sa place dans une politique de lutte contre la spéculation financière à outrance dont le Président de la République se veut le fer de lance, dans le cadre de la réforme du capitalisme qu'il appelle de ses voeux, à moins qu'il ne s'agisse, encore une fois, que de voeux pieux.
De tels voeux ne sont même pas pieux : ce serait faire insulte à ceux qui le sont vraiment !
Dans la même logique, il serait utile de mettre en place une politique de crédit sélective afin de tenir compte de la situation de certaines entreprises, notamment moyennes et petites, en offrant des prêts à taux zéro à celles qui investissent et créent des emplois. De telles mesures permettraient une véritable relance économique et favoriseraient la justice sociale.
Dans un autre registre, mais avec la même volonté d'efficacité, nous pourrions décider de taxer le chiffre d'affaire des laboratoires pharmaceutiques, non pas à 1 % comme vous l'avez fait l'an dernier, mais au moins à la même hauteur que les complémentaires, soit 5,9 %.
Vous pourriez également soumettre tous les parachutes dorés aux cotisations sociales, et non plus seulement ceux qui dépassent le million d'euros.
Vous êtes au pouvoir depuis sept ans, et, non contents de n'avoir formulé aucune proposition pertinente de financement de la sécurité sociale, vous vous êtes appliqués à faire voter par votre majorité des textes qui ont aggravé la situation, comme la loi TEPA, adoptée en juillet 2007, qui, en exonérant de cotisations sociales les heures supplémentaires, a privé la sécurité sociale de 6 milliards d'euros de recettes, selon les chiffres de la Cour des comptes.
Vous dites volontiers que la situation économique est difficile et que l'opposition ne formule aucune proposition. Je viens d'en formuler plusieurs, dont certaines sont avancées par la Cour des comptes. Nous sommes dans un débat d'orientation budgétaire ; j'espère, monsieur le ministre, que vous aurez le courage de me donner votre point de vue sur chacune d'entre elles. (Applaudissements sur les bancs des groupes GDR et SRC.)
Monsieur le ministre, l'orientation que vous donnez à ce débat sur les finances publiques est clairvoyante, mais décrivez-vous la réalité des choix politiques mis en oeuvre ? Force est en effet de constater, avec la Cour des comptes, que, ces dernières années, les déficits publics se sont alourdis, sans que la crise en soit la seule cause, loin s'en faut. Le déficit est ainsi passé de 2,3 % du produit intérieur brut en 2006 à 2,7 % en 2007, alors qu'il n'était pas encore question de la crise. En 2008, il a atteint 3,4 % et, encore une fois, la crise n'en est pas la cause principale.
On remarque néanmoins la présence, dans votre action budgétaire, de marqueurs clairs et bienvenus, notamment l'effort de réduction des effectifs de la fonction publique, avec le non-remplacement d'un fonctionnaire sur deux partant à la retraite. Il est important que vous vous y teniez. Sinon, que resterait-il ?
En 2009-2010, est apparue, avec l'effort de relance, la notion nouvelle de déficit d'avenir. Quelle peut en être la définition ?
S'il s'agit de faire preuve d'une plus grande rigueur dans le choix des dépenses, ce concept est le bienvenu.
Une dépense d'avenir, ce peut être une dépense dont la réalisation est de nature à engendrer les recettes fiscales qui, à terme, équilibreront son financement. Il serait en tout cas souhaitable que toutes les dépenses d'avenir que vous nous proposerez correspondent à cette définition.
Une dépense d'avenir, cela suppose également que l'on choisisse entre les dépenses. J'ignore quel sera le montant de l'emprunt qu'a annoncé le Président de la République, mais, à un moment donné, nous déciderons, sur votre proposition, de dire stop ! Il convient de rappeler, du reste, que toutes les dépenses d'avenir ne sont pas des dépenses d'investissement – même si, souvent, elles le sont – et que toutes les dépenses d'investissement ne sont pas nécessairement des dépenses d'avenir. Quoi qu'il en soit, monsieur le ministre, nous vous souhaitons beaucoup de volonté et de courage pour assurer la cohérence des orientations et de la réalité de l'action budgétaire.
S'agissant du grand emprunt, il est intéressant de constater que, pour autant que l'on puisse en juger, l'opinion ne lui réserve pas l'accueil que l'on pouvait espérer. Sans doute le mot emprunt est-il usé, non seulement parce qu'il renvoie à des références historiques quelque peu anciennes, mais aussi parce que, à force d'emprunter d'une manière ou d'une autre, on a du mal à définir le caractère exceptionnel d'un emprunt, fût-il grand.
Je ne retiendrai pas l'idée selon laquelle ce grand emprunt porterait l'espoir d'un plébiscite ; ce serait malice. Il aurait pu offrir une véritable opportunité pédagogique, mais, lorsque l'on voit la réaction de nos concitoyens, on peut craindre qu'il ne soit finalement qu'un mode de financement comme un autre.
En conclusion, je souhaite que cette mauvaise exception française, qui veut que notre pays fasse un peu moins mal que les autres pendant la crise mais souvent nettement moins bien après, soit corrigée. Et si, pour une fois, nous choisissions la bonne trajectoire ?
Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, après les années trente et les penseurs keynésiens, chacun a pensé que chômage et déficit public étaient antagoniques. Quand on creusait le déficit, on relançait la croissance économique et le chômage reculait. Ce n'est plus vrai dans la France de Sarkozy : jamais les demandeurs d'emploi n'ont été aussi nombreux et jamais les déficits n'ont été aussi élevés. Le taux de chômage ne cesse même de s'accroître, ainsi que les déficits publics, dans une corrélation particulièrement parfaite.
À la fin des années soixante-dix, les papes du libéralisme nous expliquaient que, si l'on diminuait les impôts, on libérait l'économie, donc on relançait l'activité et on boostait la croissance. Ce n'est plus vrai dans la France de Sarkozy : jamais, depuis sept ans, et surtout depuis deux ans, les recettes fiscales n'ont été autant amputées de baisses d'impôts pour les plus fortunés de nos concitoyens et jamais la récession n'a été aussi forte.
Dans les années quatre-vingts, on nous expliquait que lorsqu'on creusait les déficits et que la dette augmentait, les ménages, intelligents, comprenant par un « effet de richesse » psychologique qu'ils allaient devoir payer des impôts plus élevés demain et après-demain, freinaient leur consommation. Cela non plus, ce n'est pas tout à fait vrai dans la France de Sarkozy, puisque, même dans une économie en récession, c'est la consommation des ménages qui assure encore un filet d'activité.
Pour tout dire, monsieur le ministre, l'économie française, dont vous conduisez la gestion budgétaire et financière, est en état d'apesanteur économique ; elle est comme en suspension. Elle creuse les déficits, tire des chèques sur l'avenir. Cependant gare à l'atterrissage, au moment où l'on s'apercevra que tout n'est qu'illusion. Lorsqu'on vit à crédit, vient toujours l'addition. Gare au moment où, après avoir tiré des traites sur l'avenir, viendra le temps des factures !
Aujourd'hui, vous creusez les déficits, certes, mais vous n'empêchez pas le chômage de s'envoler. Toutes les sources statistiques le confirment et les chiffres sont inquiétants. L'INSEE souligne qu'aucun taux de chômage n'a connu une ampleur aussi forte sur un trimestre qu'au premier trimestre 2009, avec une augmentation de 1,1 %. Pendant ces trois mois, l'emploi salarié s'est effondré, avec une perte de 187 000 emplois. L'ACOSS constate une diminution de la masse salariale – la plus mauvaise évolution depuis 1970 – et l'UNEDIC, qui anticipe la destruction de près de 600 000 emplois en 2009, plonge dans les déficits abyssaux.
Pourtant, déficit et dette sont en pleine expansion. On en connaît les grandes masses : le déficit de l'État s'élève à 130 milliards – après les 56 milliards de 2008 –, celui de la sécurité sociale à plus de 20 milliards et celui de l'UNEDIC devrait, selon les prévisions, atteindre 10 milliards, auxquels il faut ajouter les 40 milliards – pour l'instant – prêtés aux banques et le passif, actuel et à venir, de la CADES.
De plus on ne connaît pas toutes les dettes. Je pense à ces dettes latentes qu'évoque la Cour des comptes, notamment ce milliard dû au Crédit foncier, que je rappelle chaque année dans mon rapport spécial. Surtout, on n'en connaît pas les limites, car, mois après mois, trimestre après trimestre, les chiffres s'aggravent. Jusqu'à quand s'aggraveront-ils ? Jusqu'à quand le pourront-ils ? Nous atteignons déjà la limite des tirages de l'ACOSS sur la Caisse des dépôts. Déjà, l'État lève sur les marchés le double des emprunts nécessaires pour financer son déficit courant. En termes clairs, vous financez par des emprunts à court terme votre fonctionnement courant. Cela n'est pas sain. Aucune collectivité territoriale française ne pourrait faire le quart du huitième de ce que l'État se permet avec ses finances !
Regardons les chiffres.
Entre décembre 2007 et mars 2009, la dette de l'ensemble des administrations publiques a augmenté de 205 milliards d'euros – plus 17 % –, sur lesquels 151 milliards sont dus à l'État et 58 milliards aux organismes divers d'administration centrale.
Fin mars 2009, la dette de l'État s'élevait à 1 081 milliards alors qu'elle n'était « que » de 878 milliards fin 2006. Vous l'augmentez en moyenne de 100 milliards par an. Jusqu'à quand ?
Les besoins de financement de l'État, c'est-à-dire ce que vous levez sur les marchés, étaient de 105 milliards en 2007. Pour 2009, la prévision était de 165 milliards. À combien s'élèveront-ils finalement ? Fin juin, vous avez déjà dû mobiliser, à moyen et long terme, 104 milliards, soit 67 % de l'objectif final. Vous n'en étiez qu'à 60 % en 2008. Cela dérape !
Sur les financements à court terme, les BTF, l'encours est déjà, fin juin, à 170 milliards d'euros ; il n'était que de 138 milliards fin 2008 : 32 milliards de plus en six mois !
Jusqu'à quand allez-vous trouver la contrepartie financière de votre dérive budgétaire ? Heureusement pour vous, les taux d'intérêt sont très bas ; sinon, la charge de la dette exploserait. Et maintenant, place au grand emprunt d'État. Jusqu'où allez-vous tirer des chèques sur le pouvoir d'achat de l'État de demain, donc des générations futures ? Le FMI a bien raison de vous réclamer, dans sa mission récente, « un retour à la viabilité budgétaire à moyen terme ».
Aussi une urgence s'impose-t-elle dans la construction du projet de loi de finances pour 2010 : il faut réarmer le bras budgétaire de l'État.
Les caisses se vident encore, les déficits se creusent, de sorte qu'une dette publique représentant 90 % du PIB, voire davantage, n'est plus impossible. Les réveils seront très difficiles.
Gageons que vous allez poursuivre cette fuite en avant jusqu'à 2012. Quand ça va retomber, cela va faire très mal. Vous finirez par faire payer lourdement les Français et, comme il n'est pas dans vos dogmes ni dans vos pratiques de faire payer les plus fortunés, les Français moyens et modestes peuvent s'attendre au pire. (Applaudissements sur les bancs des groupes SRC et GDR.)
Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, compte tenu de la situation extrêmement préoccupante de nos finances publiques, notamment de la dette, qui progresse plus vite que jamais – ce qui nécessiterait soit une maîtrise accrue des dépenses, soit la remise en question d'avantages fiscaux accordés peut-être inconsidérément et sans souci excessif de justice –, l'annonce d'un grand emprunt pour 2010 est quelque peu troublante.
Elle est, tout d'abord, troublante dans son principe.
Notre pays et votre ministère peuvent en effet se flatter d'avoir modernisé, depuis un certain nombre d'années, la gestion de la dette publique, notamment grâce à la création de l'Agence France Trésor. Celle-ci s'est accompagnée de la définition de principes généraux de gestion de la dette autour de notions telles que la simplicité – notamment une dette négociable, dont les composantes standardisées se distinguent par des échéances qui couvrent tous les domaines de la courbe des taux –, la transparence – avec un calendrier prévisionnel d'émission, pour lequel le Trésor s'attache à respecter la régularité des appels au marché –, enfin, la liquidité du marché et des titres qui peuvent s'y négocier, qui a conduit le Trésor à faire le choix d'émettre des titres assimilables, lesquels peuvent être toujours rattachés à des lignes déjà existantes.
Au regard de ces principes qui montrent leur efficacité, vous conviendrez, monsieur le ministre, que l'émission d'un grand emprunt paraît remonter à d'autres temps.
Par ailleurs, quand on sait, ainsi que plusieurs orateurs l'ont souligné, que le montant total des emprunts émis cette année sera de l'ordre de 240 milliards d'euros, on peut se demander à quel montant cet emprunt devra s'élever pour mériter le qualificatif de grand.
Enfin, cette annonce est troublante au regard de nos relations avec nos partenaires européens.
A-t-elle, en effet, donné lieu à une tentative de concertation préalable avec nos partenaires ? Après le relatif laxisme de nos finances publiques, qui, depuis 2007 – donc avant la crise –, préoccupait notamment nos partenaires allemands, cette nouvelle initiative est-elle destinée à les rassurer ? Avons-nous tenté de rechercher, à un moment quelconque, une stratégie commune de sortie de crise ? Avons-nous tenté de proposer ce qui a gravement manqué à l'Union européenne pour exister face à la crise, c'est-à-dire l'émission d'un emprunt commun – appuyé sur la Banque européenne d'investissement ou résultant d'une mutualisation des initiatives –, qui aurait pu être orienté vers les investissements de long terme, pour lesquels la mobilisation des ressources est aujourd'hui la plus difficile ?
L'impression qui se dégage est que nous avons fait cavalier seul. Il était bien de réagir énergiquement et efficacement au plus fort de la crise financière, mais l'instauration d'un véritable gouvernement économique et financier de l'Europe exige de la continuité, de la rigueur et un dialogue avec nos partenaires. C'est ce qui, aujourd'hui, fait gravement défaut. (Applaudissements sur divers bancs du groupe SRC.)
Monsieur le président, monsieur le ministre, force est de constater la dégradation du déficit du régime général de la sécurité sociale prévue pour 2009 et, plus particulièrement, de celui de la branche maladie. En effet, si les prévisions se confirmaient, le déficit de celle-ci passerait de 4,4 milliards d'euros en 2008 à 9,4 milliards en 2009.
Bien entendu, la situation économique actuelle a un impact direct sur les comptes de la sécurité sociale : la baisse de quatre points de la masse salariale entre 2008 et 2009 entraîne une perte de 8 milliards d'euros de ressources pour la sécurité sociale.
Le Gouvernement met en avant les dispositions suivantes : renforcement de la politique de maîtrise médicalisée de la CNAM concernant les indemnités journalières et les transports sanitaires ; demande faite à la CNAM d'élaborer des référentiels portant sur les pathologies les plus fréquemment observées dans le monde du travail ; généralisation d'un système expérimenté depuis 2008 et permettant à l'assurance maladie de suspendre les indemnités journalières de salariés en arrêt maladie en cas d'abus relevé par un médecin envoyé par l'employeur.
Ces dispositions appellent bien évidemment une série de remarques.
On peut d'abord s'interroger sur les garanties d'indépendance des médecins envoyés par l'employeur et sur le manque criant de médecins conseil des caisses d'assurance maladie. Un arrêt motivé par le stress au travail et ses conséquences sera-t-il considéré comme abusif ? En regard de ces arrêts de travail prétendument abusifs, avez-vous identifié, monsieur le ministre, le nombre d'arrêts justifiés mais refusés par les salariés dans ce contexte économique et social difficile, par peur de mettre en péril leur emploi ?
Nous savons qu'en France, le financement de la protection sociale repose pour deux tiers sur le travail. Les divers gouvernements de droite qui se succèdent depuis 2002 n'ont de cesse de limiter la part de ce financement par des exonérations de cotisations qui ne sont pas totalement compensées par l'État et dont l'impact sur l'emploi reste à prouver. Votre gouvernement et ceux qui l'ont précédé ont développé une rhétorique basée sur la responsabilisation des malades qui s'apparente en pratique à une culpabilisation. Comment expliquer autrement l'accroissement de la participation financière des assurés aux dépenses de santé, en hausse de 3 milliards d'euros depuis 2004 ?
Comme le confirme le Haut conseil pour l'avenir de l'assurance maladie, cet accroissement trouve sa cause dans les mesures prises par le Gouvernement : forfait d'un euro sur les consultations, hausse du forfait journalier à l'hôpital, forfait de 18 euros sur les actes lourds, franchises sur les médicaments, les transports sanitaires et les actes paramédicaux.
Le taux de prise en charge par le régime obligatoire reste stable à 76 %, mais ne nous laissons pas abuser. Si nous constatons tous que le nombre d'assurés pris en charge à 100 % en affection longue durée augmente chaque année, c'est bien que le niveau de remboursement baisse pour tous les autres : CQFD !
Arrêtons-nous sur le cas des franchises médicales instaurées en 2008.
À l'heure actuelle, leur efficacité est pour le moins relative : avec un rendement de moins de 900 millions pour 2008, aucun effet notable sur la consommation d'actes auxiliaires et aucune possibilité d'associer honnêtement les franchises médicales à l'infléchissement de la consommation de médicaments en 2008, l'efficacité tant vantée de cette mesure ne peut être prouvée.
En revanche, la difficulté qu'elles font peser sur des ménages en pleine paupérisation est, elle, bien réelle. D'ailleurs le Conseil d'État, que l'on ne peut qualifier de partisan, a indiqué, dans une décision du 6 mai 2009, que le montant et le plafond des franchises devaient être fixés de « façon telle que ne soient pas remises en cause les exigences du préambule de la Constitution de 1946, en vertu duquel la nation garantit, notamment à l'enfant, à la mère et aux vieux travailleurs, la protection de la santé ». Le Conseil d'État a, par ailleurs, annulé l'article 2 du décret en ce qu'il obligeait les caisses à prélever le montant des franchises sur les autres prestations perçues.
Monsieur le ministre, si le but de toutes ces mesures est de limiter l'accès au système de soins, alors nous pouvons affirmer que le pari est gagné haut la main, puisque notre pays est passé de la première à la onzième place au niveau de la qualité de son système de soins.
Ce que vous avez fait au moyen des actions que je viens de dénoncer, vous vous apprêtez à le faire en ce qui concerne les arrêts de travail. C'est pourquoi je vous demande de ne pas utiliser ce contexte pour donner un tour de vis social et, au contraire, de faire le point objectivement sur les recettes perdues en raison des exonérations de cotisations ou encore du bouclier fiscal, dont on a pas encore vu la capacité à dynamiser la croissance et l'économie. (Applaudissements sur les bancs des groupes SRC et GDR.)
Ne vous plaignez pas au sujet d'un tour de vis social ! Nombre de pays envient notre situation !
Monsieur le président, monsieur le ministre, monsieur le rapporteur général, mes chers collègues, je veux formuler quelques observations sur la base du chiffre symbolique de 3,5 %, tiré du rapport de la Cour des comptes. Au-delà du déficit structurel, ce chiffre correspond à l'ajustement nécessaire pour atteindre l'équilibre des comptes tel que la Cour le définit. Or l'objectif du Gouvernement en matière de dépenses publiques n'y contribuerait que pour un point d'ici 2012.
Je tiens également à faire quelques remarques sur les dépenses de personnel à partir de celles figurant dans le rapport de notre rapporteur général.
Gilles Carrez constate tout d'abord que la baisse de l'inflation va dégager des marges de manoeuvre pour la charge des pensions, qu'il évalue à 400 millions d'euros pour 2009 et à 1,3 milliard d'euros pour 2010. Par ailleurs, il évoque le non-remplacement d'un fonctionnaire sur deux qui, pour 2010, avec la non-ouverture de 33 500 emplois aux concours, dégagerait 950 millions d'euros.
Cela m'inspire deux observations.
Premièrement, si ces chiffres sont justes, nous aurons, malgré l'économie de 400 millions d'euros en 2009, une augmentation des charges de pensions de 2 milliards d'euros par rapport à 2008. Pour 2010, la somme de 1,3 milliard d'euros que la baisse de l'inflation permettrait de dégager n'empêchera pas, d'après nos estimations, une augmentation des charges de pensions d'environ 1,5 milliard d'euros par rapport à 2009, soit un tiers des 4,2 milliards d'euros dégagés par la stabilisation en volume des dépenses de l'État. Nous devons bien prendre conscience, mes chers collègues, que l'augmentation des charges des pensions ne nous procure pas de grandes marges de manoeuvre, contrairement à ce que l'on pourrait espérer.
Deuxièmement, la réduction des effectifs génère des économies qu'il convient également de relativiser. Ainsi, en 2009, la non-reconduction de 30 500 postes – correspondant à 44 % de départs à la retraite non renouvelés – va permettre 780 millions d'euros d'économies, dont une moitié sera consacrée aux mesures catégorielles et l'autre moitié à la baisse des déficits : nous sommes donc en dessous de 400 millions d'euros. Pour 2010, la non-reconduction de 33 500 postes – correspondant à 50 % de départs à la retraite non renouvelés – ne permettra d'affecter que 475 millions d'euros à la baisse des déficits.
Les estimations que j'avais faites à l'occasion du rapport sur la fonction publique dans le dernier budget correspondent exactement aux chiffres du rapporteur général. À condition de maintenir en 2010 et 2011 le taux de 50 % d'emplois non renouvelés, nous parviendrions à réaliser 3,2 milliards d'euros d'économies, dont 1,6 milliard d'euros sera consacré à la baisse du déficit. Sur cette base, nous sommes très loin de pouvoir espérer tirer de la réduction des effectifs – que j'approuve par ailleurs, en ce qu'elle constitue une amélioration de la gestion de l'État – des marges de manoeuvres de nature à permettre une réduction des déficits.
Troisièmement, je veux évoquer la problématique des opérateurs de l'État, en citant quelques chiffres extraits de la dernière base stable dont nous disposions, celle de l'année 2006.
Les opérateurs de l'État employaient environ 300 000 emplois en 2006. Pour la période 1996-2006, les opérateurs ont contribué pour 66 % à l'augmentation des effectifs de l'État, avec une moyenne d'augmentation de 0,5 % par an. Pour plusieurs ministères, les emplois chez les opérateurs dépassent 40 % – c'est le cas aux affaires étrangères, à l'agriculture ou à la culture – et peuvent même atteindre 60 % pour les ministères du travail, de la santé et de l'emploi.
Certes, nous prenons conscience, pour la première fois en 2009, du fait que le plafond d'emplois pour les opérateurs va dans la bonne direction. Cependant, il semble que l'on pourrait améliorer les choses sur trois points : d'abord, le taux d'effort demandé aux opérateurs en matière de non-renouvellement des postes est de 50 % inférieur à celui s'appliquant aux services de l'État et, sur une masse de 300 000 emplois, ce n'est pas négligeable ; ensuite, nous avons une comptabilisation peu fiable des emplois des opérateurs, notamment parce que les ETPT ne sont pas généralisés dans ce secteur ; enfin, les effectifs ne prennent pas en compte des emplois maintenus hors plafond pour un montant de 10 %, ce qui constitue également un sujet d'inquiétude.
Pour toutes ces raisons, j'estime que si la bonne gestion commande de réduire les dépenses de personnel, il ne faut pas espérer trop de cette opération.
Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, le rapport d'information de notre rapporteur général nous apprend que le déficit des administrations de sécurité sociale atteindra 25,8 milliards d'euros en 2009 et que nous nous dirigeons vers un déficit de 40 milliards d'euros en 2010.
En ce qui concerne la branche vieillesse, le déficit annoncé par le PLFSS de 2009 était de 5 milliards d'euros. La nouvelle évaluation se situe désormais à 7,7 milliards d'euros, le FSV affichant un déficit de 2,1 milliards d'euros pour la fin de l'année, après avoir été ramené à zéro en soldes cumulés début 2009, du fait du transfert à la CADES de ses déficits antérieurs. Ce n'est pas tout à fait une surprise, puisque les hypothèses qui fondaient le PLFSS étaient manifestement erronées, pour ne pas dire surréalistes : il était apparu évident, durant la discussion, que l'hypothèse d'une augmentation de la masse salariale de 3,5 % en 2009 et 4,6 % les années suivantes ne pouvait correspondre à la réalité.
Le déficit de la sécurité sociale pour 2009 était évalué, lors de la discussion d'octobre 2008, à 8,6 milliards d'euros ; fin novembre, cette évaluation a été revue à 10,5 milliards d'euros ; aujourd'hui, elle se situe à 20,1 milliards d'euros. Notons au passage que la Cour des comptes vient de refuser de certifier les comptes pour 2008 des branches vieillesse et famille de la sécurité sociale au motif que « plus de 5 % des pensions de retraite calculées en 2008 seraient affectées d'une erreur financière ».
Le déficit actuel de la branche vieillesse montre que la réforme de 2003 est un échec. Par ailleurs, l'une des dispositions importantes de cette réforme, à savoir l'article 12, relatif à la pénibilité, n'a pas abouti. La négociation sociale est en panne et l'écart d'espérance de vie de sept ans entre un ouvrier et un cadre supérieur, évoquée par le président Méhaignerie en début de discussion, n'a pas trouvé de traduction dans notre système de retraite. Il n'y a pas de volonté politique de surmonter le blocage du patronat, en particulier pour prévoir des départs anticipés au bénéfice des salariés occupant des postes pénibles, afin de réparer l'inégalité dont ils sont victimes.
Un autre débat est revenu dans l'actualité, celui sur l'âge de départ à la retraite. M. Hortefeux, éphémère ministre du travail, parti avant la fin de sa période de formation, a souhaité que l'âge de la retraite soit repoussé à soixante-sept ans. M. Fillon a rattrapé un peu les choses en évoquant, lui, une durée de cotisations de 42 ou 43 années. La conséquence réelle de ce genre de mesures est connue : comme l'a dit ici même Xavier Bertrand le 31 octobre 2008, alors qu'il était ministre du travail, « si l'on repousse l'âge légal de départ à la retraite mais qu'on ne change pas les comportements en matière d'emploi des seniors afin de faire coïncider l'âge réel et l'âge légal de départ à la retraite, alors, c'est mathématique, on diminuera le montant des pensions. »
Le taux d'emploi des 55-64 ans est de 38 % en France contre 70 % en Suède, dont le système est à la mode. En France, l'immense majorité de ceux qui partent en retraite ne sont déjà plus dans l'emploi au moment de la liquidation de leurs droits. Si l'on veut repousser l'âge de départ à la retraite à soixante-sept ans, il faudra combler l'espace séparant celui où les salariés quittent leur dernier emploi de celui où ils prennent effectivement leur retraite, par exemple au moyen de dispositifs d'équivalent-retraite. Si l'on allonge la durée de cotisation exigée, les salariés qui n'auront plus les annuités nécessaires pour bénéficier d'une retraite à taux plein subiront une décote et la réduction du déficit se fera au détriment du montant des pensions versées.
À propos de l'emploi des seniors, je pense qu'il serait bon que vous nous expliquiez, monsieur le ministre, ce qu'est devenue la mesure votée lors du PLFSS 2009, qui prévoyait que les entreprises qui n'auraient pas de plan d'action afin d'améliorer l'emploi des seniors se verraient taxées à hauteur de 1 % de la masse salariale. Si l'on peut comprendre que cette mesure n'ait pas été appliquée, pouvez-vous nous indiquer ce que vous avez prévu pour la remplacer ?
Vous disiez également l'an dernier, dans le débat analogue à celui d'aujourd'hui, que la baisse du chômage doit, en retour, pouvoir être mise à profit pour baisser les cotisations chômage et permettre une hausse des cotisations retraite.
Nous savons que l'UNEDIC, qui affichait en 2008 un excédent de 4,5 milliards d'euros annonce, pour cette année, 1,3 milliard de déficit et 4,6 milliards pour 2010. Dès lors, monsieur le ministre, comment allez-vous échapper à une augmentation des prélèvements ?
Par ailleurs que pensez-vous de la proposition de M. Copé, président du groupe UMP, d'augmenter les cotisations de retraite des fonctionnaires ? Peut-être répondrez-vous cette fois-ci à cette question que je vous ai déjà posée.
Comment pensez-vous alimenter suffisamment le fonds de réserve des retraites pour lui permettre de jouer son rôle ?
Deux phrases encore !
Il est de bon ton depuis le discours du Président de la République à Versailles de citer le programme du Conseil national de la résistance. Je vous rappelle qu'il prévoyait « d'assurer une retraite permettant aux vieux travailleurs de finir dignement leurs jours ». C'est une bonne référence et nous saurons vous la rappeler. (Applaudissements sur les bancs des groupes SRC et GDR.)
Monsieur le président, monsieur le ministre, chers collègues, si je me félicite des mesures prises par le Gouvernement dans la gestion de la crise, une question m'inquiète et j'aimerais la soulever devant vous.
Avec la consolidation de l'acte II de la décentralisation, les collectivités locales ont maintenant en charge une grande part des politiques publiques en matière sociale, d'éducation et de formation, d'équipement, d'environnement et de transport. Ainsi, les collectivités locales portent un poids croissant dans l'économie.
Les chiffres dont bien connus mais je tiens à les rappeler : les dépenses des administrations publiques locales représentent 11,2 % du PIB et l'investissement local, essentiellement consacré aux bâtiments et aux travaux publics, correspond à 73 % de l'investissement public national.
Dans ce contexte, les concours financiers de l'État aux collectivités locales se sont élevés à plus de 72,9 milliards d'euros en 2008, en augmentation de près de 4 % par rapport aux crédits en loi de finances initiale pour 2007 hors fiscalité transférée. Cependant, cette évolution n'est pas équitable sur l'ensemble du territoire. Je vais illustrer ce propos.
L'État attribue aux communes des dotations comme la DGF, la DSU ou la DNP. Dans le même temps, il verse également des compensations fiscales qui sont venues remplacer du produit fiscal et qui, depuis quelques années, servent de variable d'ajustement à l'enveloppe globale des concours de l'État, ce qui démontre qu'il y a bien, à un moment donné, une logique de globalisation de ces concours. Or, s'il y a bien un objectif d'évolution de cette enveloppe, en son sein, chaque composante évolue librement sans référence aux autres, ce qui peut aboutir à ce que, globalement, une ville éligible à la DSU voie ses concours régresser d'une année sur l'autre.
Ainsi, à Avignon – mais d'autres communes sont concernées –, depuis 2001, les concours de l'État alloués à la ville ont fait du sur place en euros courants. Le produit 2009, 41,6 millions d'euros, n'est supérieur que de 1,83 % à celui de 2001 : 40,9 millions d'euros. Les concours de l'État ne représentent plus que 26,5 % des recettes de fonctionnement en 2008 contre 27,6 % en 2001.
Pour 2008 et 2009, la ville aura subi une baisse de ses concours, respectivement de 0,89 % et de 0,12 %, alors même qu'en 2009, les chiffres du dernier recensement, très favorables à Avignon, étaient pris en compte dans la DGF.
En prenant pour référence l'an 2000 et en raisonnant en base 100, les concours de l'État sont en 2009 globalement à 102, les dotations étant à 120 tandis que les compensations ne sont plus qu'à 65. L'écartement des courbes traduit l'incohérence qui existe entre des dotations péréquatrices telles que la DSU qui progressent et des compensations qui annulent complètement cet effet dynamique.
À cet égard je veux rappeler certains indicateurs : pour la ville d'Avignon, on compte 44 % de contribuables contre 54 % au niveau national ; le revenu fiscal par habitant y est inférieur de 24 % à celui de la moyenne nationale ; l'effort fiscal est de 1,76 contre 1,11 pour la strate.
L'étude menée par l'AMGVF en 2008 confirme l'effet contre-péréquateur du système actuel d'allocation des concours de l'État.
Alors quelle est la solution ? J'en propose une : la création d'une allocation globale des concours de l'État, et non une attribution dotation par dotation sans vue d'ensemble. Cela permettrait d'introduire une politique d'évolution différenciée de ces concours par groupe de collectivités – les opulentes, les moyennes et les nécessiteuses – et de répondre ainsi à l'impératif de solidarité réaffirmé avec force par le Gouvernement.
Si un tel dispositif de refonte globale des concours était trop ambitieux et ne pourrait être mis en oeuvre que progressivement, je proposerais l'introduction dans le PLF 2010 d'une mesure de sauvegarde qui prévoirait que, dès lors que la DCTP d'une commune éligible à la DSU représenterait plus de 5 % de la DGF, sa DCTP serait intégrée définitivement dans la dotation forfaitaire de DGF, au titre de la fraction qui existe déjà et qui est dénommée « compensation des baisses de DCTP ».
Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, alors que la CADES vient à peine de reprendre près de 27 milliards d'euros de déficits cumulés des exercices antérieurs, alors que le déficit du régime général attendu pour cette année est estimé à plus de 22 milliards d'euros en incluant le FSV qui contribue au financement des retraites, ce qui porte le besoin de financement de l'ensemble des administrations sociales, y compris l'UNEDIC et les caisses de retraites complémentaires, entre 25 et 30 milliards d'euros, soit entre 1,3 et 1,5 % du PIB, je ne vous surprendrai pas en soulignant que, pour la sécurité sociale, la situation est tout aussi préoccupante que pour le budget de l'État.
Pour 2010, il faut se reporter au rapport de la Cour des comptes sur la situation et les perspectives des finances publiques : selon elle, pour le seul régime général, le déficit approcherait 30 milliards d'euros en 2010 et, ce qui me paraît particulièrement préoccupant, se maintiendrait autour de ce niveau.
Il faut donc d'ores et déjà se préoccuper de la manière dont nous allons financer cette dette. Le Gouvernement a fait le choix de ne pas augmenter la CRDS, c'est donc l'ACOSS qui, en attendant, sera amenée, une fois de plus, à porter une partie de la dette sociale. C'est peut-être souhaitable compte tenu de la faiblesse des taux d'intérêt à court terme, par rapport à la CADES, davantage tributaire des taux à moyen ou long terme.
Il faudra pourtant bien rembourser cette dette dont la charge annuelle dépassera les 10 milliards l'an prochain : c'est le prix de notre incapacité collective à engager les réformes que chacun sait pourtant inéluctables depuis longtemps ; cela constitue une charge au bénéfice de nos créanciers que nous pourrions consacrer chaque année à des finalités bien plus utiles. Comme le rappelle la Cour des comptes, « nous devons être plus conscients que le financement différé de dépenses anciennes soustrait des ressources nécessaires au financement des dépenses actuelles ».
Parce qu'il est question, non plus de savoir ce qu'il est possible de faire, mais de faire ce qui est nécessaire, il conviendra donc d'agir à la fois sur les dépenses et sur les recettes.
Du côté des dépenses, il y a d'abord l'ONDAM.
Le rapport présenté à la commission des comptes estime que celui, pourtant assez généreux, voté pour 2009 serait dépassé de 400 millions d'euros. Il faut donc encore rappeler que cet objectif devrait constituer un plafond et qu'on ne peut considérer qu'il a été respecté au seul prétexte que le seuil de déclenchement du comité d'alerte n'a pas été atteint. Dans cet esprit, je souhaite que l'ONDAM pour 2010 soit fixé de façon volontariste, c'est-à-dire qu'il se place au moins dans la trajectoire des objectifs pluriannuels qui devaient permettre le retour à l'équilibre de la branche maladie en 2012.
L'autre principal sujet de préoccupation en matière de dépenses, c'est bien sûr les retraites. En ce domaine il est urgent d'adopter enfin la réforme qu'on n'a pas su ou voulu faire jusqu'à présent. Si l'objectif était de ne pas effrayer nos concitoyens, il n'a pas été atteint, car je suis persuadé que les hésitations et procrastinations sur la réforme sont perçues de manière beaucoup plus anxiogène que la réforme elle-même.
Pour ce qui est des recettes, dans son discours devant le Congrès du Parlement le 22 juin dernier, le Président de la République a indiqué que la question des niches sociales ne serait pas éludée, rappelant qu'elles « font perdre à la sécurité sociale des recettes dont elle a tant besoin ». La loi de financement pour 2009 a institué au profit de la branche maladie un forfait social de 2 % sur une assiette comprenant les contributions des employeurs aux prestations de retraite supplémentaire, la participation, l'intéressement et les abondements aux PEE et PERCO. Son produit était estimé à 400 millions d'euros, à rapporter aux 4 milliards d'euros de pertes de recettes pour les dispositifs correspondants.
Il ne s'agit donc que d'une première étape, même s'il faut se réjouir que le principe d'une contribution minimale à la protection sociale ait été énoncé à cette occasion. Néanmoins je rappelle que, avec un taux de 5 % sur la totalité de l'assiette des niches sociales, soit environ 40 milliards d'euros, cette flat tax rapporterait 2 milliards d'euros. C'est ce que proposait la mission dont j'ai eu le plaisir d'être le rapporteur.
En outre, parmi les niches sociales, certaines échappent à la fois aux cotisations sociales et à la CSGCRDS, alors que certaines sont assujetties à ces dernières. Une autre piste consisterait donc à appliquer de façon plus stricte le principe d'universalité de la CSG.
Enfin, nous ne pouvons laisser se développer les pratiques permettant de contourner la nécessité de maintenir les seniors en activité. Or on sait que, pour échapper aux contraintes liées aux départs anticipés à la retraite, on recourt désormais à la technique de la rupture conventionnelle. Il faudra donc assujettir ces indemnités de rupture au même niveau de cotisations et contributions que les sommes versées en cas de départ anticipé.
Mes chers collègues, les défis sont considérables, car il nous faut maintenant réaliser dans l'urgence ce que nous avons tardé à faire quand la situation économique était plus favorable. Le PLFSS 2010 devra donc prendre des mesures significatives en ce sens : non seulement je le souhaite, mais nous nous attacherons à y contribuer.
Monsieur le ministre de la fonction publique, puisque vous avez cru devoir souligner que vous exerciez cette fonction seule,…
Je n'ai rien fait de tel !
… alors que nous débattons des orientations des finances publiques pour 2010, je veux rappeler qu'il existe, dans ce pays, des services publics particulièrement appréciés de nos concitoyens, des services qui ont fait la preuve de leur efficacité et qu'il y a, pour les assurer, des fonctionnaires, territoriaux, hospitaliers ou d'État. Or nous sommes à un moment de notre histoire où cette fonction publique fait l'objet d'attaques, engendrant une régression sans précédent des conditions d'exercice des missions de service public.
La semaine dernière, le Président de la République a rappelé, devant le Parlement réuni en Congrès, sa volonté d'amplifier la suppression d'emplois et de services publics et de généraliser cette orientation aux collectivités territoriales.
Dans cette droite ligne, vous avez confirmé la suppression d'au moins 34 000 postes de fonctionnaire dans le budget de l'État pour l'année 2010. « Évidemment », avez-vous dit tout à l'heure, comme si c'était une évidence et que cela devait être définitivement inscrit dans les annales de la République !
Absolument !
Ces dizaines de milliers de suppressions de postes, ajoutées à celles décidées ces dernières années, vont fragiliser davantage encore notre capacité d'intervention publique ainsi que nos équilibres territoriaux. Notre rapporteur général nous enjoignait tout à l'heure à tenir bon. Qu'importe les conséquences ! L'éducation, la sécurité, la justice, la santé publique : on se fiche de tout cela.
Si j'en reviens au remaniement ministériel, qui a pour conséquence la disparition non seulement du secrétaire d'État à la fonction publique mais aussi du secrétariat d'État lui-même, c'est que ce choix politique est la traduction d'orientations lourdes de signification. C'est la confirmation que la fonction publique est essentiellement envisagée, à la tête de l'État, sous le seul angle comptable.
Une telle situation ne présage rien de bon pour la qualité du dialogue social avec les fonctionnaires, alors que ces derniers sont particulièrement préoccupés par la stigmatisation dont ils font l'objet. En effet, elle implique une conception dangereuse de l'organisation de l'État où les valeurs et les principes de la fonction publique risquent d'être subordonnés uniquement aux choix budgétaires. Cette décision dangereuse est à mettre en relation à la fois avec la révision générale des politiques publiques – la RGPP – les suppressions massives d'emplois et les attaques contre le statut des fonctionnaires.
Les orientations budgétaires pour 2010 ne prévoient au final qu'une forte limitation des dépenses relatives à la fonction publique, en particulier des rémunérations d'activité, les coupes claires dans les effectifs étant complétées par une rigueur salariale.
En effet, le Gouvernement annonce la poursuite de sa politique de réduction de l'emploi public en automatisant le non-remplacement de la moitié des 68 000 départs à la retraite prévus l'an prochain. Or la crise de l'emploi se révèle massive et frappe de plein fouet les jeunes qui arrivent sur le marché de l'emploi. Les 34 000 suppressions de postes envisagées aggraveront encore plus la situation. Comment justifier la cohérence de cette mesure dans la fonction publique quand, parallèlement, le Gouvernement incite les employeurs du secteur privé à sauvegarder à tout prix l'emploi ? Comprendra qui pourra !
Il y a quelques mois, je vous avez suggéré un moratoire sur les suppressions d'emplois dans la fonction publique pour ne pas accentuer davantage les effets néfastes de la crise. Vous n'en avez guère tenu compte, puisque je constate que les orientations examinées aujourd'hui ne prennent pas cette direction.
Je vous renouvelle cette proposition, car la réponse du Gouvernement, consistant à ne rien changer à sa politique alors que les événements exigent des réponses urgentes, n'est pas acceptable. Je vous demande de mettre fin aux destructions massives d'emploi du service public, nécessaires en cette période de crise pour répondre aux besoins sociaux et à ce qu'exige la solidarité. Le Gouvernement doit prendre la pleine mesure de la gravité de la situation et définir en conséquence d'autres orientations, conformes aux besoins des usagers et à la qualité du service public.
L'avenir de la fonction publique constitue un enjeu de premier plan : elle représente près d'un emploi sur cinq en France. Or le Gouvernement ne tient compte ni des aspirations des personnels ni des besoins réels du service public liés à la demande des usagers. La politique menée n'est pas à la hauteur des défis à relever ni des ambitions que nos concitoyens partagent pour le service public : d'une part, le Gouvernement refuse toute politique salariale ambitieuse qui permettrait de mieux faire face à la crise en relançant la consommation des agents publics dont le pouvoir d'achat ne cesse de se réduire ; d'autre part, la poursuite des suppressions de poste va contribuer à l'accroissement du chômage en France et est en totale contradiction avec les besoins accrus de services publics en temps de crise.
Au regard de notre attachement au service public et à sa qualité, nous attendons du Gouvernement des propositions ambitieuses qui garantissent son rôle essentiel, en confirmant le lien étroit et nécessaire entre la fonction publique et la notion d'intérêt général. (Applaudissements sur les bancs du groupe SRC.)
La gravité de la crise doit nous conduire à beaucoup d'humilité et d'objectivité dans l'analyse de nos finances publiques. Je me bornerai donc, à cette heure tardive, à une remarque sur la durée de la crise et à quelques suggestions concernant l'appréciation de la solvabilité à moyen et long termes de nos budgets.
La crise, dont nous subissons depuis un peu plus d'un an les premiers effets, a éclaté par une panique brutale au mois d'août 2007 aux États-Unis. Elle est loin d'être terminée, et personne ne peut aujourd'hui en prévoir la durée.
Des études académiques récentes nous donnent une indication raisonnable par l'analyse des précédents historiques. La première a été publiée en juin 2009 par des professeurs de Berkeley et de Trinity College à Dublin ; elle fait une comparaison surprenante entre ce qui s'est passé à partir de juin 1929 et ce que nous connaissons depuis avril 2008 : la chute de la production industrielle est tout aussi forte dans l'ensemble du monde aujourd'hui qu'elle l'a été en 1929 ; la chute des cours sur les marchés d'actions mondiaux est encore plus forte malgré le rebond que nous avons connu ces derniers mois, de même que la chute en volume du commerce mondial. En revanche, la réaction des pouvoirs publics – banques centrales et États – est beaucoup plus rapide et accentuée : les taux d'intérêt directeurs ont chuté beaucoup plus vite qu'en 1929, la création monétaire est montée beaucoup plus haut et se poursuit – ce qui n'est pas pour nous rassurer. Une autre étude nous fait entrevoir, à travers l'analyse de crises plus récentes, des effets en termes de chômage sur au moins cinq ou six ans.
Au-delà de ces travaux académiques intéressants, le bon sens nous conduit à la prudence quant à la reprise. Nous observons en effet que ceux qui sont aujourd'hui très optimistes sont précisément les mêmes qui doutaient de l'imminence de la crise ou qui s'obstinaient à en minimiser les effets. À l'inverse, ceux qui ont, pendant des années, prêché dans le désert en prédisant l'imminence d'une grande crise sont aujourd'hui les plus pessimistes.
Ceux qui nous abreuvent de signes positifs et s'extasient devant la vigueur des green shots, les jeunes pousses, sont dans l'incapacité d'expliquer les raisons précises de ce qu'ils considèrent d'ailleurs comme un miracle. Quant à ceux qui, assez nombreux, prévoient une crise longue, même si elle doit comporter des hauts et des bas, ils avancent de nombreux arguments théoriques et pratiques à l'appui de leur opinion comme la montée inexorable des taux d'intérêt, qui a déjà largement commencé aux États-Unis et en Grande-Bretagne du fait de la hausse des emprunts publics, le fait que les actifs toxiques sont bien loin d'avoir été soldés dans le système financier, les risques d'inflation à moyen terme, les menaces sur les réserves libellées en dollars, qu'elles soient publiques ou privées, et j'en passe.
Il me semblerait donc raisonnable de s'interroger sur l'évolution de nos finances publiques dans le cas d'une hypothèse de croissance nulle sur cinq ans, même si cela n'est qu'une moyenne.
À ce titre, ma suggestion – dont j'ai conscience qu'elle déplaira au plus grand nombre – serait que l'on analyse le plus précisément possible la dette implicite de l'État, en particulier celle qui concerne le régime des fonctionnaires de l'État, dont la Cour des comptes rappelle, en page 66 de son dernier rapport sur les perspectives des finances publiques, qu'elle représentera, à l'horizon 2050, 30 % du PIB en valeur actualisée.
Si j'insiste depuis si longtemps sur cette notion, c'est qu'elle me paraît un élément incontournable pour apprécier la « soutenabilité » à long terme de nos finances publiques. Depuis 2002, j'ai ici même, dans la presse où lors d'enseignements dispensés dans une certaine école d'administration de Strasbourg, rappelé que malheureusement – et c'est quasiment une tragédie – la règle de non remplacement d'un fonctionnaire sur deux partant à la retraite s'impose à nous tous, moins pour faire de vraies économies que pour nous permettre d'éviter que le coût cumulé des traitements et des retraites de la fonction publique d'État n'explose au cours des prochaines années. C'est une réalité terrible, aux conséquences abominables, mais nous ne pouvons l'ignorer.
Je me réjouis, pour conclure, de ce que le besoin de financement actualisé des engagements de retraite des fonctionnaires apparaisse désormais de manière claire et directe, suite aux demandes de la Cour des comptes. Toutefois la meilleure preuve de notre solvabilité, le meilleur moyen de défendre la notation de nos emprunts et leur coût sur les marchés serait de parvenir à stabiliser sur le long terme un tel agrégat, qui est un bon indicateur de la santé de nos finances publiques.
Je me félicite de la richesse de ce débat, mais compte tenu de l'heure, je ne répondrai pas en détail à chaque orateur, me contentant de revenir sur les thèmes qui en ont émergé.
Beaucoup d'entre vous, à commencer par le président Didier Migaud, sont évidemment revenus sur la situation de nos comptes publics. Je pense avoir été, depuis le début, très transparent sur le sujet. Mme Fraysse a cité certaines de mes déclarations ; je n'y changerais pas une virgule dans le contexte de l'époque, mais la situation a considérablement évolué et les déclarations du Gouvernement s'y sont adaptées. Nous n'avons jamais cherché à masquer quoi que ce soit, sans quoi nous n'aurions pas proposé quatre ou cinq collectifs pour rectifier nos prévisions.
L'impact de la crise est extrêmement fort. Sur nos 125 à 130 milliards de déficit, près de 83 milliards seront imputables à la crise, même si personne ne conteste l'importance du déficit structurel, dont on sait qu'il oscille entre 2,5 et 3 % du PIB. Le reste s'explique soit par des dépenses de lutte contre la crise, soit par de moindres recettes.
C'est maintenant qu'il faut nous en préoccuper, car de la qualité et du choix de nos dépenses dépendra la réussite de notre stratégie de sortie de crise. Gilles Carrez l'a parfaitement souligné, comme Charles de Courson, Jérôme Chartier ou Hervé Mariton : il ne faut pas relâcher l'effort sur les dépenses courantes. Ce n'est pas parce que les déficits augmentent de façon importante que nous ne devons pas contrôler le déficit structurel, dont on est sûr qu'il résistera à la crise.
Pour endiguer ce déficit structurel, j'ai proposé que nous n'augmentions pas les dépenses de plus de 1 % en volume. Nous l'avons fait depuis deux ans pour les dépenses de l'État ; je propose que nous appliquions cette règle à l'ensemble des dépenses publiques.
Cela est beaucoup plus compliqué car, si les dépenses des collectivités locales sont pilotables, celles de la sécurité sociale posent des problèmes différents. Autant on peut envisager une meilleure gestion de l'assurance maladie – un ONDAM de 3 % me paraît réaliste –, autant les retraites exigent une réforme beaucoup plus importante.
Vous avez aussi rappelé le rôle joué par la RGPP, souvent en dénonçant son insuffisance. Certes, mais les 7 milliards d'économies qui doivent en découler sont une estimation basse. En réalité, la réforme de l'administration produira davantage de résultats, liés au développement d'une nouvelle culture. Reste que nous ne sommes pas allés assez loin et que nous n'avons pas su dépasser les réformes d'organisation structurelle, déjà très importantes, pour réviser certaines politiques d'intervention. Il faudra donc mieux exploiter les travaux lancés dans le cadre de la RGPP et nous occuper notamment des opérateurs de l'État, qui ne doivent pas être hors sol.
Il s'agit aussi d'intervenir sur les dépenses mal orientées et inefficaces pour garantir la qualité du service public. En effet je ne crois pas, monsieur Derosier, que nous pourrons maintenir la qualité du service public en laissant courir les dépenses comme ces dernières années. La qualité du service public, ce n'est pas toujours plus de moyens sans jamais réfléchir à la façon dont ils sont organisés. La qualité du service public, c'est également plus d'exigences.
Si, c'est ce que nous faisons ! (Protestations sur les bancs du groupe SRC.)
Quant à la lutte contre la fraude, j'ai été assez choqué par vos propos, madame Fraysse. Il est trop facile en effet de nous accuser de harceler les petits et de laisser les gros tranquilles. C'est du langage convenu de bande dessinée !
Dans la réalité, tout le monde est égal devant la loi, les gros comme les petits ; on peut d'ailleurs être gros un jour et petit le lendemain. Il n'y a donc aucune raison d'abandonner la lutte contre la fraude, car elle n'est rien d'autre qu'un manque de respect vis-à-vis des lois de la République, que vous votez, mesdames et messieurs les députés. C'est aussi un manque de respect envers les citoyens de ce pays.
Il y a des limites, et l'on ne doit pas accepter tout et n'importe quoi. Lorsque des gens qui ne sont pas malades fraudent l'assurance maladie, il est normal qu'un médecin puisse leur rappeler qu'ils pourraient aller travailler. Il n'y a pas de raison de percevoir des indemnités journalières quand on peut toucher un salaire direct. Je ne crois pas choquant de le dire ! Ce n'est pas tomber sur le faible ; c'est viser celui qui a sciemment décidé de frauder l'assurance maladie et les régimes de sécurité sociale. Il n'y a pas de solidarité sans lutte contre la fraude ; si on n'assume pas cela, on ne peut s'attaquer au niveau de dépenses sociales qui est le nôtre.
Georges Tron a insisté sur la nécessité de maîtriser aussi les effectifs des opérateurs. J'y suis résolu. Il a notamment évoqué les 10 % d'effectifs sur ressources propres des opérateurs. En la matière les marges sont différentes, mais c'est en tout cas un problème dont il faut se préoccuper.
L'effort de maîtrise de la dépense doit évidemment s'appliquer aussi aux dépenses de santé : Yves Bur l'a rappelé de façon particulièrement brillante (Sourires) et Jérôme Cahuzac a aussi évoqué ce sujet. Nous devons limiter les dépenses d'assurance maladie ; je me suis déjà expliqué sur l'ONDAM.
Sur les niches sociales, il faudra certainement aller plus loin. Nous avons encore travaillé cet après-midi sur le sujet : ce sont des questions compliquées et parfois difficiles à poser ; je pense notamment à celle des allégements de charge, en particulier sur les bas salaires.
Certains ont fait des propositions. Il y a certes des niches sociales plus évidentes que d'autres : attaquer les stock-options ou les parachutes dorés, c'est populaire. Nous avons d'ailleurs commencé à le faire, et plutôt bien ; nous formulerons sans doute des propositions nouvelles au moment du projet de loi de financement de la sécurité sociale, mais ce n'est pas là que se trouvent la majorité des niches sociales, des exonérations d'assiette. Il nous faudra donc aller plus loin.
Mme Roig, j'ai été sensible à votre discours sur les collectivités locales ; nous examinerons évidemment la proposition que vous faites. Je ne connais pas Avignon comme vous, et je ne me risquerai pas à en parler : chacun parle de sa ville ! Cela étant je note – sous le regard de Gilles Carrez – que, jusqu'ici, les collectivités ont été habituées à des évolutions assez fortes des dotations de l'État ; or elles sont appelées à se ralentir.
Il faut que nous continuions à en parler, sans se jeter à la figure la responsabilité de l'État ou des collectivités : essayons d'avoir un débat serein. Il est indéniable que le niveau des dotations de l'État est aujourd'hui extraordinairement élevé et pas nécessairement fonction des transferts de compétences : les transferts financiers ne sont pas les plus forts là où les transferts de compétences ont eu lieu. Je répète que ces questions sont complexes.
Beaucoup d'orateurs – notamment Charles de Courson et les intervenants du groupe socialiste – se sont exprimés sur la distinction entre dépenses de relance et autres dépenses, notamment les dépenses d'avenir. J'ai essayé de m'exprimer le plus précisément possible sur ce sujet en essayant de donner une définition de la dépense d'investissement. Le Gouvernement y réfléchit : il faut une définition précise et respectée.
J'ai également mis un point d'honneur à dire publiquement que le travail à faire sur les dépenses de fonctionnement – c'est-à-dire l'équilibre de fonctionnement – était aussi important que l'effort auquel le Président de la République nous engage sur les dépenses d'avenir. Il faut mener ces deux projets de front ; sinon, on ne comprendrait pas.
Ainsi, le Fonds d'investissement social, le FIS, notamment évoqué par Gilles Carrez, est typiquement une dépense de relance : c'est une réponse destinée à s'éteindre avec la crise ? pas en 2010, puisqu'il faudra encore suivre les choses par une politique d'accompagnement de la sortie de crise ; mais il est une réponse ponctuelle à la crise.
Pierre Méhaignerie a longuement évoqué le débat sur les retraites, tout comme Yves Bur. Je pense pouvoir affirmer qu'aucune piste ne sera écartée, même si nous avons déjà, pour certains, fait connaître nos préférences. Le débat aura lieu ; il sera difficile, car il touche à la vie de tous les Français ; mais des décisions devront être prises, et surtout expliquées.
J'ai déjà longuement parlé de l'emprunt. Chacun a exprimé son sentiment à ce sujet. Il est clair qu'il sera dédié et précis et qu'il prendra sans doute une forme spécifique ; il faudra aussi pouvoir y associer d'autres partenaires que l'État. Il est clair enfin qu'il viendra répondre à des besoins, qui feront l'objet d'un débat.
M. Mallot et Mme Clergeau ont évoqué le refus de certification des comptes de la CNAM et de la CNAV. La Cour des comptes s'est prononcée. Toutefois je souligne que, l'année dernière, les comptes des branches recouvrement et famille n'avaient pas été certifiés ; ils l'ont été cette année : il y a donc un progrès.
La certification n'est pas un exercice facile, on l'a vu sur les comptes de l'État. C'est un travail extraordinairement détaillé, qui nécessite énormément d'efforts de la part tant de la Cour, qui doit aussi s'organiser, que des régimes ou de l'État. Pour les branches vieillesse et famille, la Cour n'a pas pu certifier les comptes car elle ne disposait pas des éléments pour ce faire. Nous verrons avec les gestionnaires de ces deux régimes comment améliorer cette situation. Cela étant il existe dans le monde bien des États ou des sécurités sociales, quelle que soit la forme qu'ils prennent, dont les comptes ne sont pas certifiés.
Venez donc deux minutes faire cet exercice ! Il est extraordinairement complexe : il faut qu'un certain nombre de régimes de sécurité sociale modifient leurs contrôles internes, ou bien aillent plus vite dans l'établissement du répertoire général, notamment pour la branche famille. Aujourd'hui, ce répertoire est opérationnel et il permettra bientôt la certification, en favorisant tout simplement le contrôle. C'est ce que veut la Cour des comptes, et pas autre chose.
Beaucoup d'orateurs, notamment M. Carrez et M. de Courson, se sont exprimés sur la sécurisation des retraites.
En ce qui concerne la taxe professionnelle, j'ai bien noté la position de la commission des finances, et je partage son avis : il faut éviter les coupes budgétaires. Il y a plusieurs solutions : nous pouvons lui substituer des prélèvements plus intelligents, ou moins contre-productifs, que le prélèvement actuel de la taxe professionnelle.
Je ne vais pas préciser maintenant : nous en discuterons le moment venu. Cela ne doit en tout cas pas peser sur l'État : c'est le principe de base du ministère du budget. J'espère que nous aurons raison sur ce sujet ; en tout cas nous userons de tout notre pouvoir de conviction, vous pouvez y compter.
Enfin, monsieur Derosier, je ne partage pas votre vision de la fonction publique : elle ressemble par trop à une curieuse lamentation.
Absolument pas. La fonction publique mérite mieux que ce type d'intervention.
Nous avons un dialogue social très nourri avec les fonctionnaires. Nous réduisons leur nombre, car nous considérons qu'à un moment donné on est allé beaucoup trop loin dans l'augmentation des effectifs, au détriment, probablement, des salaires et au détriment, certainement, de la qualité du service. Il faut aussi avoir le respect de l'usager en lui offrant un service organisé à un coût dont on puisse être à peu près fier.
Nous avons des progrès à faire, mais personne, absolument personne, ne stigmatise les fonctionnaires. Je ne comprends pas cela. Nous voulons au contraire améliorer les conditions de travail et de traitement de la fonction publique : en 2009, les salaires des fonctionnaires progresseront d'ailleurs de 3 %. J'ai donc trouvé vos propos non seulement sévères, mais aussi maladroits.
Nous avons créé la garantie individuelle de pouvoir d'achat ; nous avons refondu les grilles des catégories B et C, et nous sommes en train de refondre celles de la catégorie A. Nous allons mettre en place une prime de fonction et de résultat, et nous avons lancé une réflexion sur l'intéressement collectif, qui existe partout ailleurs, notamment dans les entreprises publiques. Tous les salariés le revendiquent.
Il faut donc bien le faire. Nous aurons ainsi une fonction publique mieux rémunérée et plus moderne : je crois que c'est mieux comme cela. Je suis d'ailleurs certain que nous pourrions nous entendre sur ce point, à condition d'abandonner les discours un peu trop idéologiques.
Prochaine séance, cet après-midi, à quinze heures :
Questions au Gouvernement ;
Projet de loi organique prorogeant le mandat des membres du Conseil économique, social et environnemental.
La séance est levée.
(La séance est levée à une heure vingt-cinq.)
Le Directeur du service du compte rendu de la séance de l'Assemblée nationale,
Claude Azéma