Séance en hémicycle du 14 novembre 2007 à 9h30

La séance est ouverte.

(La séance est ouverte à neuf heures trente.)

L'ordre du jour appelle la suite de la discussion de la seconde partie du projet de loi de finances pour 2008 (nos 189, 276).

Nous abordons l'examen des crédits relatifs aux engagements financiers de l'État.

La parole est à M. Dominique Baert, rapporteur spécial de la commission des finances, de l'économie générale et du plan, pour les engagements financiers de l'État.

Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'État chargé de la consommation et du tourisme, mes chers collègues, il me revient de vous présenter les crédits de la mission « Engagements financiers de l'État » pour 2008. Ceux-ci s'élèvent à 42,4 milliards d'euros, ce qui représente, en valeur, la troisième mission du budget général, après les « Remboursements et dégrèvements » – 83,2 milliards d'euros – et l'« Enseignement scolaire » – 59,3 milliards.

D'entrée, monsieur le secrétaire d'État, je mettrai fin à tout suspense : sur ma proposition, la commission des finances a adopté ces crédits – sans modifications, mais non sans réserves, comme nous le verrons. Il est en effet de la responsabilité du rapporteur – fût-il de l'opposition – d'appeler à payer les intérêts de la dette de l'État ! Or, ceux-ci s'élevant à 40,6 milliards d'euros, représentent 96 % du total des crédits de la mission.

Cependant, le rôle du rapporteur est aussi de « rapporter », c'est-à-dire de vous communiquer ses appréciations, bonnes ou mauvaises. Je ne faillirai pas à mon devoir et vous dirai que l'examen de la mission « Engagements financiers de l'État », des crédits qui lui sont dévolus et de leur évolution, me conduit à exprimer une satisfaction – fût-elle relative – et à formuler trois réserves.

Ma satisfaction concerne le programme « Charge de la dette et trésorerie de l'État ». Je constate en effet, dans le rapport annuel de performances joint à la loi de règlement du budget de l'année 2006 adoptée en juillet dernier, qu'un bon nombre des objectifs assignés au gestionnaire de la dette – l'Agence France Trésor – ont été atteints. Les adjudications de titres ont ainsi été très largement couvertes, et le solde moyen du compte du Trésor à la Banque de France en fin de journée a été ramené à moins de 100 millions d'euros, l'État privilégiant des placements plus rémunérateurs. Cependant, cette satisfaction ne peut être qu'incomplète, d'autres objectifs n'ayant pas été remplis. J'en prendrai trois exemples.

En premier lieu, le taux d'annonce par les collectivités territoriales de leurs opérations financières supérieures à un million d'euros affectant le compte du Trésor a été de 92 %, ce qui n'est pas mieux qu'en 2004 et 2005, et reste inférieur à l'objectif de 95 %. Mais soyons francs : ce résultat n'est pas imputable au responsable du programme, mais à quelques « mauvais élèves » – si l'on veut bien me passer cette qualification – comme la Corse-du-Sud – que M. de Rocca Serra me pardonne ! (Sourires) –, la Haute-Corse ou les Vosges.

En deuxième lieu, le nombre d'incidents d'exécution des opérations de dette et de trésorerie a été supérieur aux prévisions, trente et un d'entre eux ayant dégradé le niveau du compte à la Banque de France. Néanmoins, comme il s'agissait pour l'essentiel de retards de règlement d'appels de marge, ils ont été de portée limitée.

Enfin, la durée de vie moyenne de la dette n'a pas été réduite : elle est toujours de 7 ans à la fin 2006, alors que l'objectif était de la ramener à 5,9 ans.

Reconnaissons toutefois, monsieur le secrétaire d'État, que, compte tenu de leur nature et de leurs conséquences limitées, ces phénomènes ne vous sont pas imputables – non plus, d'ailleurs, qu'à votre prédécesseur.

Il en va tout autrement des réserves que je formulerai à la suite de l'analyse des trois principaux programmes de la mission.

S'agissant du programme « Charge de la dette et trésorerie de l'État », force est de constater que cette charge est lourde, et qu'elle s'accroît de manière inquiétante. Je me bornerai à indiquer quelques chiffres, vous renvoyant pour les détails à mon rapport. Les besoins de financement de l'État passeront de 111 milliards d'euros en 2007 à 145 milliards en 2008, soit une hausse de 30,6 %. Pour y faire face, l'État devra émettre à moyen et à long terme près de 120 milliards d'euros en OAT et en BTAN – contre 102 en 2007 –, et augmenter d'encore 22 milliards son encours de dettes à court terme – les BTF. Au final, la charge de la dette – c'est-à-dire les intérêts que nous payons chaque année –, qui était de 38,4 milliards d'euros en 2006 et de 38,9 milliards en 2007, passe à 40,6 milliards en 2008. Si ce chiffre est déjà préoccupant en lui-même, la tendance l'est plus encore, l'augmentation étant de 0,1 % en 2006, de 1,3 % en 2007 et de 4,2 % en 2008 ! Bref, mes chers collègues, la dette de l'État dérape.

Cela nous conduit à réexaminer d'un oeil critique le passé récent. Je fais ici allusion aux chiffres communiqués fin 2006, lorsque, grâce à d'importantes cessions d'actifs privatisés – notamment les sociétés d'autoroutes –, aux diminutions de 26 milliards d'euros du solde du compte du Trésor à la Banque de France et de 29 milliards d'euros de l'encours des BTF à court terme, et, enfin, à la décision – judicieusement opportune – du Fonds de réserve pour les retraites d'acheter 2 milliards de titres d'État entre le 8 décembre 2006 et le 15 janvier 2007, on nous annonça une réduction appréciable – « sans précédent », disaient les commentateurs de l'époque – de la dette publique, celle-ci passant de 66,2 % du PIB fin 2005 à 64,2 % fin 2006. Tout cela intervenant, fort opportunément, à quelques mois d'échéances politiques majeures, afin, sans doute, de souligner les qualités de gestionnaire du gouvernement sortant.

J'entends déjà notre rapporteur général s'émouvoir de mes propos et se féliciter de ce qu'au contraire le Gouvernement ait vidé des trésoreries dormantes, et donc « optimisé » sa trésorerie. Mais, cher rapporteur général, ce même gouvernement se serait-il donc montré moins avisé par la suite – la dette ayant remonté à 65,4 % du PIB à la fin du mois de mars 2007 ? Et quel jugement porter sur le gouvernement actuel, sous lequel, à la fin juin 2007, elle atteint 66,6 % du PIB ?

Deux constats s'imposent. D'abord, sans aller jusqu'à porter une accusation, on ne peut dissiper un soupçon de manipulation. Sous la pression d'un rapport Pébereau alarmiste sur le niveau de la dette et d'un Gouvernement qui prenait « un engagement national de désendettement », vos prédécesseurs, monsieur le secrétaire d'État, devaient afficher des résultats, mais je crains qu'ils ne l'aient fait au détriment de la vérité. En effet – et c'est le second constat, quant à lui implacable –, la dette publique n'a jamais été aussi élevée qu'aujourd'hui ; et elle pourrait bien croître encore.

Puisque vous héritez de cette situation, monsieur le secrétaire d'État, je vous demanderai donc si vous pensez toujours tenir l'objectif de stabilisation de la dette publique à 64,2 % du PIB fin 2007. Ni l'évolution du déficit, inchangé, ni celle des taux d'intérêt, plutôt à la hausse, ni celle des cessions d'actifs, en forte diminution, ne paraissent rendre cet objectif accessible.

S'agissant maintenant du programme « Appels en garantie de l'État », celui-ci ne mobilise en 2008 que 288 millions d'euros. Sans commenter plus avant cette dépense, je souhaite attirer votre attention sur deux autres chiffres. Tout d'abord, les encours garantis par l'État s'élèvent à 100 milliards d'euros, soit plus du double du déficit public annuel, ce qui n'est pas neutre pour la situation financière de l'État. Dans l'année qui vient, j'entends analyser plus précisément ces garanties, leur contenu et leurs risques. Ensuite, les encours de garanties de l'assurance-crédit COFACE se montent à 42,9 milliards d'euros, contre 69,7 milliards en 2002 – soit une baisse de 40 % en cinq ans, qui ne peut manquer d'être corrélée à la dégradation de notre commerce extérieur durant la même période. Je suis certain, monsieur le secrétaire d'État, que vous y êtes attentif.

Au vu de ces chiffres, je vous poserai donc plusieurs questions.

Y aura-t-il de nouvelles garanties de l'État dans le prochain collectif budgétaire de fin d'année ? Est-il pertinent que le pays sur lequel nous ayons les engagements les plus importants soit la Suisse – 3,2 milliards d'euros d'encours ? Ne conviendrait-il pas de réexaminer la nature et le périmètre de notre système d'assurance-crédit, afin notamment de le muscler davantage en faveur des PME ?

S'agissant enfin du programme « Épargne », dans lequel figurent les primes versées par l'État aux détenteurs de plans d'épargne logement, mon rapport montre que les crédits inscrits à la loi de finances pour 2006 n'ont pas été suffisants pour couvrir les besoins ; d'où la nécessité, fin 2006, de procéder à un report de charges de 500 millions d'euros sur 2007. Bien que la Cour des comptes n'ait pas manqué de critiquer cette opération, les crédits pour 2007 demeurent insuffisants : le besoin de financement serait de 300 millions d'euros. Si rien n'est fait, les dettes de l'État à l'égard du Crédit foncier s'élèveront, à la fin de l'année 2007, à 800 millions d'euros. Et cela, je le répète, en dépit des critiques de la Cour des comptes ! Depuis deux ans, le Crédit foncier est ainsi devenu – sans l'avoir vraiment voulu – l'un des banquiers de l'État.

Aussi, monsieur le secrétaire d'État, je ne peux pas ne pas vous interroger sur les modalités et sur le calendrier de l'apurement de ces dettes de l'État, et notamment sur le fait de savoir si, dans la prochaine loi de finances rectificative, des crédits seront inscrits à cet effet. À quel taux, en particulier, sera rémunérée cette avance à l'État ? Jusqu'à présent, je n'ai pas obtenu de réponse à cette question.

Telles sont, chers collègues, les réserves et les remarques que je me devais d'exprimer même si, en responsabilité, je ne peux pas vous faire d'autre proposition que celle de voter le paiement des intérêts de la dette de l'État – un État qui a malheureusement su être manipulateur, je l'ai montré, mais qui, demain, s'il n'y prend garde, sera corseté par le poids de sa dette !

La parole est à M. Philippe Vigier, rapporteur spécial de la commission des finances, de l'économie générale et du plan, pour les provisions.

Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'État, chers collègues, permettez-moi, dans un premier temps, de rappeler le caractère particulier de la mission « Provisions », dont on m'a confié le rapport. Elle est l'expression du pragmatisme de la loi organique relative aux lois de finances. Cette mission réunit en effet deux réserves permettant de répondre à des situations imprévues en s'affranchissant en partie des rigidités de la structure du budget. Elle est prévue par les alinéas 3 à 5 de l'article 7 de la LOLF, qui disposent qu'une « mission regroupe les crédits des deux dotations suivantes : une dotation pour dépenses accidentelles, destinée à faire face à des calamités, et pour dépenses imprévisibles ; une dotation pour mesures générales en matière de rémunérations dont la répartition par programme ne peut être déterminée avec précision au moment du vote des crédits ».

Cette mission déroge à l'esprit de la LOLF puisque les deux programmes qui sont les supports budgétaires de ces dotations ne concourent à aucune politique publique et échappent à la logique de performance.

Les crédits demandés pour 2008 au titre des deux dotations figurant dans cette mission s'élèvent à 225 millions d'euros. Pour la première fois depuis l'entrée en vigueur de la LOLF, des crédits sont demandés au titre de la provision relative aux rémunérations publiques. En effet, 150 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement sont inscrits pour l'application de la loi d'août 2007 en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat. Ces crédits sont destinés au financement des exonérations de cotisations sociales sur les heures supplémentaires effectuées dans la fonction publique de l'État.

Le recours à la provision relative aux rémunérations publiques se justifie car il s'agit de dépenses qui, au moment du vote de la présente loi de finances, ne peuvent être réparties de façon fiable entre les programmes. Il est en effet nécessaire d'attendre une première année de mise en oeuvre et la montée en puissance du dispositif pour estimer le coût exact de l'exonération et calibrer au plus juste les crédits nécessaires aux ministères en fonction des besoins. Cette mesure s'inscrit donc dans une démarche dynamique concernant les heures supplémentaires.

Pour évaluer cette somme, on a considéré que la totalité des charges sociales salariales pesant sur les heures supplémentaires étaient exonérées. Le taux de cotisation sociale étant, chacun le sait, de 13,76 %, la dépense au titre des heures supplémentaires en 2006 était donc de 150 millions d'euros. Notons – ce n'est pas un détail mineur – que 87 % de cette somme seront attribués aux fonctionnaires de l'éducation nationale. En ce qui concerne sa mise en oeuvre, le circuit de financement actuel sera maintenu : les cotisations seront toujours prélevées et les fonctionnaires seront remboursés par une ligne supplémentaire sur leur bulletin de paye.

Permettez-moi d'insister sur le problème plus général des heures supplémentaires effectuées dans la fonction publique et du compte épargne temps.

En 2006, les provisions ne prenaient pas en compte la dette contractée par l'État envers ceux qui ont effectué des heures supplémentaires non rémunérées. Il faudra bien qu'à un moment ou à un autre on se penche attentivement sur cette question !

Surtout dans la police !

Je souhaite formuler quelques observations sur la consommation des crédits en 2006 et 2007, s'agissant de la dotation pour dépenses imprévisibles et accidentelles. L'exercice 2006 a constitué une période transitoire pour laquelle des autorisations d'engagement ont été ouvertes pour permettre de pallier les difficultés de gestion liées à la mise en oeuvre de la LOLF, et notamment la transformation des anciennes autorisations de programme en autorisations d'engagement. Ainsi, 332 millions d'euros d'autorisations d'engagement ont été transférés vers d'autres programmes.

Ces transferts ont principalement bénéficié au programme 122 – « Concours spécifique et administration » de la mission « Relations avec les collectivités locales » – afin d'assurer la continuité des opérations en cours. Cette pratique, qui n'a pas perduré, est acceptable dans le contexte de transition entre 2005 et 2006. En revanche, d'autres consommations de crédits sont plus contestables, ainsi que l'a indiqué la Cour des comptes. Il s'agit des virements venus abonder les programmes de la mission « Outre-mer ». Ces dépenses ont permis l'abondement de la contribution de l'État au Fonds intercommunal de péréquation de la Polynésie française pour les années 2001 à 2003 – soit 14 millions d'euros – ou encore l'accélération décidée par le Gouvernement des paiements aux opérateurs du logement social en outre-mer – pour une somme de 8,4 millions d'euros. Le recours aux provisions a été justifié par le caractère urgent de la dépense alors que ces crédits auraient dû être inscrits en loi de finances initiale dans la mission « Outre-mer », ou, tout au moins, en loi de finances rectificative.

L'année 2006 a ainsi constitué un exercice atypique pour lequel certaines pratiques hors normes justifiées par l'anticipation d'éventuelles difficultés de gestion liées à la mise en oeuvre de la LOLF n'ont désormais plus lieu d'être.

Pour l'exercice 2007, la seule dépense exécutée concerne le financement des indemnisations des sinistres provoqués par le passage du cyclone Gamède à la Réunion en février 2007.

Il va falloir conclure, cher collègue.

Les crédits demandés pour 2008 sont comparables à ceux inscrits pour 2007, soit 75 millions d'euros. Ce montant semble plus que suffisant s'il s'agit de faire face aux dépenses imprévisibles liées aux catastrophes naturelles ou liées à des événements extérieurs pouvant nécessiter le rapatriement de Français d'un pays étranger.

Pour conclure, monsieur le secrétaire d'État, chers collègues, et pour donner suite aux observations formulées par la commission le 23 octobre dernier, je regrette que la dotation pour dépenses accidentelles et imprévisibles reste, une fois de plus, trop peu dotée…

C'est vrai !

…pour couvrir les surcoûts causés notamment par les aléas climatiques et sanitaires supportés par les missions « Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales », d'une part, et « Sécurité sanitaire », d'autre part. Il conviendrait donc d'augmenter les crédits inscrits sur ces deux missions afin de faire face à des situations dites « aléatoires »,…

Veuillez terminer, s'il vous plaît !

…ce qui éviterait le recours abusif aux crédits mis en réserve dans les ministères.

Certes, la situation en 2006 n'a pas été parfaite, mais elle s'est améliorée en 2007. Je souhaite la poursuite de cette amélioration en 2008. Vous pourrez compter sur ma vigilance.

Malgré ces remarques, chers collègues, je vous invite à voter les crédits de la mission « Provisions ».

La parole est à M. Jean-Yves Cousin, rapporteur spécial de la commission des finances, de l'économie générale et du plan, pour les remboursements et les dégrèvements.

Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'État, chers collègues, je tiens avant tout à rappeler le caractère spécifique de la mission « Remboursements et dégrèvements », puisqu'elle détaille quelque 83 milliards d'euros de crédits évaluatifs, soit approximativement le quart des dépenses nettes du budget général.

Il s'agit d'une masse de dépenses très composite dont le seul point commun est de constituer pour le Trésor public des décaissements. On peut toutefois distinguer, parmi ces dépenses, celles qui relèvent purement et simplement de la mise en oeuvre des mécanismes d'imposition – elles correspondent environ aux deux tiers de l'ensemble des crédits de la mission – et celles qui résultent de l'application de mesures de restitutions décidées par le législateur pour soutenir les entreprises, les ménages et les collectivités territoriales, notamment par le biais de crédits d'impôts et de dégrèvements.

Le montant de l'ensemble des crédits de la mission « Remboursements et dégrèvements » progressera de 8,7 % en 2008. Au sein de cette mission, le programme « Remboursements et dégrèvements d'impôts d'État » représente à lui seul 67,1 milliards d'euros de crédits. Les remboursements de crédits de TVA représentent de loin le plus gros poste de dépenses, qu'on peut évaluer à 44,4 milliards d'euros de crédits pour 2008. Il s'agit des restitutions de crédits de TVA non imputés par les entreprises sur les acomptes suivants à acquitter. Cette hausse de 7,5 % des dépenses doit être liée à la bonne tenue des exportations et de l'investissement cette année, ainsi qu'à la préférence toujours plus marquée des entreprises – c'est logique pour d'évidentes raisons de trésorerie – pour le remboursement plutôt que pour l'imputation de leurs crédits de TVA. Je tiens cependant à préciser que la progression de ces restitutions de crédits de TVA reste sans impact sur le solde budgétaire, puisqu'il s'agit d'un jeu de vases communicants entre crédits imputés et crédits restitués.

En ce qui concerne les remboursements liés au processus de recouvrement de l'impôt sur les sociétés, leur montant prévu est de 9,9 milliards d'euros, soit 600 millions d'euros de plus qu'en 2007. Outre la régularisation des acomptes d'impôt déjà acquittés et le remboursement des créances de report en arrière des déficits, ces dépenses sont constituées de crédits d'impôts, et notamment du crédit d'impôt recherche que l'article 39 du projet de loi de finances renforce considérablement. L'effort en faveur de la recherche des entreprises est en effet porté à 1,39 milliard d'euros dès 2008.

Quant aux remboursements opérés au titre de l'impôt sur le revenu, ils sont évalués à 3,6 milliards d'euros, auxquels s'ajoutent 3,2 milliards d'euros correspondant à la prime pour l'emploi dont bénéficient désormais 8,5 millions de foyers fiscaux, pour un montant qui aura doublé entre 2002 et 2007.

Cette vive progression des crédits relatifs aux restitutions d'impôt sur le revenu se justifie principalement par la mise en place du crédit d'impôt au titre des intérêts des prêts souscrits pour l'acquisition ou la construction de la résidence principale, voté en août dernier, et dont le taux sera majoré pour la première année de remboursements. Elle se justifie aussi par la réforme du dispositif de plafonnement des impositions directes, plus connu sous le nom de « bouclier fiscal », dont le coût est évalué à 810 millions d'euros pour 2008.

À ce dernier sujet, je formulerai deux remarques.

La première tient au nombre sensiblement plus faible qu'attendu des demandes de remboursements au titre de ce dispositif, puisque seuls 3 % des bénéficiaires potentiels ont fait valoir à ce jour leurs droits. Alors que 400 millions d'euros ont été prévus en loi de finances initiale pour 2007, les crédits consommés devraient s'élever à 185 millions d'euros et il est vraisemblable qu'en 2008 la dépense sera également plus faible qu'escomptée – on peut supposer qu'elle pourrait être de la moitié. Ma seconde remarque porte sur les collectivités territoriales : celles-ci ne seront pas mises à contribution pour le « bouclier fiscal » puisque la loi TEPA a supprimé rétroactivement le partage de son coût, l'État prenant la totalité à sa charge.

Heureusement !

J'en viens aux crédits relatifs aux dégrèvements d'impôts locaux, qui constituent le second programme de cette mission. Je tiens tout d'abord à souligner que leur examen a le mérite de mettre en évidence les 16 milliards d'euros d'impôts locaux que l'État paie aux collectivités territoriales en lieu et place des contribuables locaux, compensations qui, rappelons-le, s'ajoutent aux autres concours financiers en faveur des collectivités.

Je rappelle ensuite, chers collègues, que le fait que la substitution presque naturelle – si je puis dire – de l'État à un grand nombre de redevables locaux pour payer à leur place les impôts locaux, demeure assez largement méconnue de nos concitoyens. Aussi devons-nous insister sur la nécessité de rendre plus transparent le lien financier entre le contribuable et chaque collectivité territoriale en faisant apparaître de façon plus explicite cette contribution de l'État. Celui-ci est en effet de loin le premier contribuable de France ! Il prend à sa charge, en moyenne, un cinquième des impôts locaux et, s'agissant plus particulièrement de la taxe professionnelle et de la taxe d'habitation, ce sont respectivement 31,7 % et 20,8 % du produit des émissions des rôles qui font l'objet de dégrèvements.

Cette pratique conduit, pour 2008, à une augmentation de 13,8 % des crédits du programme « Remboursements et dégrèvements d'impôts locaux » par rapport aux crédits ouverts en loi de finances initiale pour 2007.

Plus des deux tiers des crédits concernent la taxe professionnelle, pour un montant de 11,7 milliards d'euros en 2008, contre 9,8 milliards d'euros en 2007. Pour ce qui est de la taxe professionnelle toujours, 1,3 milliard d'euros seront reversés au titre du dégrèvement pour investissements nouveaux, désormais pérennisé et aménagé. Quant au dégrèvement lié au plafonnement en fonction de la valeur ajoutée, il représente à lui seul 9 milliards d'euros, c'est-à-dire 2,2 milliards d'euros de plus qu'en 2007, la réforme adoptée en 2006 produisant progressivement ses effets positifs au bénéfice des entreprises.

Les dégrèvements de taxes foncières s'établiront à 640 millions d'euros, tandis que ceux liés à la taxe d'habitation s'élèveront à 3,2 milliards d'euros. Plus précisément, sur ce montant, 2,4 milliards d'euros concerneront le dégrèvement pour plafonnement de la taxe d'habitation en fonction du revenu, dont pas moins de 8 millions de foyers bénéficient, tandis que le solde représentera le dégrèvement d'office aux allocataires du RMI, aux personnes âgées ou handicapées aux revenus modestes.

J'achève, enfin, de détailler les crédits de cette mission en précisant que les admissions en non-valeur et les autres opérations pour ordre sont globalement évaluées à 2,3 milliards d'euros pour 2008.

La mission « Remboursements et dégrèvements » appelle un certain nombre d'observations.

Tout d'abord, elle comprend des dépenses que je qualifierai d' « automatiques », dont on ne maîtrise pas la dynamique et sur lesquelles il est délicat de porter une appréciation au sens de la LOLF. Elles constituent les deux tiers des crédits de la mission.

En revanche, les autres dépenses, comme les crédits d'impôts et les dégrèvements, participent de diverses politiques publiques.

D'où ma première observation : s'agissant de dépenses pilotables en prévision et en exécution, elles pourraient trouver leur place dans une norme de dépenses élargie dont elles sont, pour l'instant, exclues. Cela irait dans le sens d'une amélioration de la gouvernance de nos finances publiques.

Ma seconde observation sur ces différents crédits d'impôts et dégrèvements tient à leur inscription au sein de la mission « Remboursements et dégrèvements » alors qu'ils concourent à des politiques publiques retracées dans d'autres missions avec les dépenses fiscales correspondantes. À titre d'exemple, la prime pour l'emploi figure dans la mission « Remboursements et dégrèvements » pour la partie restituée, c'est-à-dire les trois quarts des crédits, tandis que la dépense fiscale dans son ensemble apparaît dans le projet annuel de performances de la mission « Travail et emploi ». Même constat pour le crédit d'impôt recherche et la mission « Recherche et enseignement supérieur ».

Aussi serait-il souhaitable, pour éviter cette fragmentation de présentation, d'améliorer l'information du Parlement en faisant figurer au niveau des projets annuels de performances, non seulement la perte de recettes fiscales attendues liée à une mesure législative, mais également la prévision du montant des crédits restitués aux redevables le cas échéant.

Troisième observation : s'agissant de la stratégie de la performance, on reconnaîtra qu'elle est réduite, et ce pour plusieurs raisons.

Premièrement, à mon sens comme à celui de mon prédécesseur, M. Jean-Jacques Descamps, à qui je tiens à rendre hommage pour son travail, il n'appartient pas au rapporteur de la mission « Remboursements et dégrèvements » de porter un jugement sur les politiques publiques auxquelles concourent les restitutions d'impôts. Cette évaluation appartient aux rapporteurs des missions concernées par ces politiques publiques.

Deuxièmement, comme cela avait déjà été précisé, la mission ne dispose pas de crédits de personnel, ce qui vient renforcer cette impression de « cote mal taillée », alors que l'on imagine bien que la mobilisation administrative doit être considérable pour opérer l'ensemble de ces remboursements d'impôts. Il est vrai que, pour les personnels, il serait assez difficile de porter une évaluation. Il reste que ce serait plus précis.

Troisièmement, l'objectif unique de la mission est de « permettre aux usagers de bénéficier de leurs droits le plus rapidement possible », ce qui est plutôt restrictif eu égard à l'exigence d'efficience de la dépense formulée par la LOLF. Il pourrait y avoir contradiction entre la rapidité du traitement des demandes et le maintien d'un contrôle adapté contre la fraude, par exemple en ce qui concerne la TVA, même si je sais que les personnels de la direction générale des impôts ont cette préoccupation et qu'ils font bien leur travail.

S'agissant des indicateurs eux-mêmes, ils sont peu nombreux – quatre au total –, tournés vers la seule rapidité du remboursement à l'usager. Je souligne que les objectifs de ces indicateurs sont tous atteints et dépassés, ce qui matérialise les efforts et la qualité du travail fournis par la direction générale des impôts depuis déjà plusieurs années.

Il va falloir conclure, cher collègue.

Je termine, monsieur le président.

Mes chers collègues, comme le montre l'ensemble des points que je viens d'évoquer, tant l'architecture que la raison d'être de la mission « Remboursements et dégrèvements » sont à bien des égards insatisfaisantes.

La Cour des comptes avait déjà relevé la problématique liée aux remboursements et dégrèvements. Le rapport qu'elle a rendu le 25 juin dernier, à la demande de la commission des finances du Sénat, corrobore les appréciations de notre commission des finances, puisque ce rapport souligne « le pilotage très allégé » de cette mission articulée autour d' « une stratégie et des objectifs limités ».

C'est dans ce contexte que M. Bruno Parent, directeur général des impôts, que je tiens à remercier ici pour notre entretien, m'a confirmé que M. le ministre du budget avait demandé à ce qu'une étude soit réalisée pour examiner la possibilité de faire évoluer à terme…

Concluez, s'il vous plaît.

…les contours de cette mission, éventuellement par un rapprochement des dégrèvements d'impôts locaux avec la mission « Relations avec les collectivités territoriales » et une présentation de certains remboursements d'impôts en moindres recettes rattachées aux recettes correspondantes.

Même si je suis parfaitement conscient des difficultés techniques qu'il y a à faire évoluer l'architecture de cette mission, je ne puis, monsieur le secrétaire d'État, que souscrire à cette démarche exploratoire et raisonnable, qui va dans le sens d'une plus grande transparence et d'une meilleure gestion des deniers publics.

Voilà, monsieur le président, mes chers collègues, l'éclairage que je voulais apporter aujourd'hui sur les crédits de la mission « Remboursements et dégrèvements », qui ont été adoptés par la commission des finances.

La parole est à M. Camille de Rocca Serra, rapporteur spécial de la commission des finances, de l'économie générale et du plan, pour les participations financières de l'État et pour les avances à divers services de l'État ou organismes gérant des services publics.

Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, l'examen des crédits de la mission correspondant au compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'État » nous permet chaque année d'établir un bilan de santé de nos entreprises publiques et d'évoquer la gestion de l'État actionnaire.

Celui-ci, dont la cheville ouvrière est depuis 2004 l'Agence des participations de l'État, poursuit deux objectifs : veiller, d'une part, à l'augmentation de la valeur de ses participations financières, c'est-à-dire au développement des entreprises qui sont sous son contrôle ; assurer, d'autre part, le succès des opérations de cession qu'il engage, en préservant son intérêt patrimonial et le développement de l'entreprise concernée. L'ouverture du capital des entreprises publiques ne doit pas seulement apporter une recette budgétaire pour l'État : elle doit aussi ouvrir une perspective de développement pour l'entreprise.

La performance du premier programme de la mission « Participations financières de l'État » est appréciée au regard de ces deux objectifs.

Le redressement des entreprises publiques a été spectaculaire sous la précédente législature, et il se poursuit.

Les comptes combinés de 2006 des principales entreprises publiques font apparaître, à périmètre comparable, une progression de 11 % du chiffre d'affaires global et du produit net bancaire, qui s'établit à 160 milliards d'euros.

Tous les secteurs ont enregistré une progression de leur activité : près de 16 % pour le secteur de l'énergie, ce qui est particulièrement remarquable ; plus de 5 % pour les secteurs de l'armement, des transports et des infrastructures de transport ; et plus de 4 % pour La Poste. La marge opérationnelle, la rentabilité opérationnelle et celle des capitaux employés ont poursuivi leur progression.

La situation financière des entités des comptes combinés a poursuivi son assainissement. Les passifs financiers nets ont reculé pour s'établir à 85,8 milliards d'euros, soit une baisse de 0,9 milliard d'euros par rapport à l'exercice 2005. Corrélativement, le poids des dettes financières s'est réduit à nouveau en 2006, quoique plus modestement qu'au cours des exercices précédents. Elles représentent aujourd'hui moins du quart du passif. Les premiers résultats annoncés pour 2007 sont encourageants.

Au-delà des indicateurs économiques et financiers, il faut également souligner les progrès de la gouvernance des entreprises publiques.

Le premier objectif est donc satisfait. Il faut poursuivre l'effort entrepris.

L'État a aussi remarquablement mené les opérations de cession de titres qu'il a réalisées. Les recettes de privatisations ont été exceptionnelles en 2006, puisqu'elles ont dépassé 17,17 milliards d'euros. Réalisées dans des conditions optimales, elles ont dépassé de 23 % les prévisions initiales. Pour 2007 et 2008, les montants de recettes devraient être plus modestes ; une somme forfaitaire de 5 milliards d'euros de recettes est prévue. Cette somme forfaitaire correspond à la moyenne observée depuis 1986.

Mais l'on peut déjà relever que les deux opérations menées à ce jour au titre de l'exercice 2007 – la cession d'une fraction de 25 % du capital de DCN à Thales et la cession de 130 millions d'actions France Télécom – l'ont été dans de bonnes conditions, avec le souci du développement des entreprises concernées.

L'année 2006 a marqué une rupture dans l'affectation des recettes des privatisations : 16,27 milliards d'euros, soit près de 95 % des crédits ouverts, ont servi au désendettement de l'État et des établissements publics de l'État, tandis que 12,96 milliards d'euros, soit 0,7 % du PIB en 2006, ont été affectés à la Caisse de la dette publique, afin de réduire directement l'endettement de l'État.

Le désendettement de l'État et de ses établissements publics constitue depuis 2007 le second programme de la mission « Participations financières de l'État ». Il devait représenter 72 % des dépenses de la mission en 2007 et 88 % en 2008. On ne peut que se féliciter de cette évolution.

La performance du désendettement est évaluée à travers deux indicateurs : le premier est relatif à la diminution de la charge d'intérêt nette annuelle ; le second est relatif à l'allégement des charges d'intérêt de l'État du fait de son désendettement. Je crois qu'il pourrait être utile de définir un nouvel indicateur comparant les intérêts économisés avec les dividendes attendus du capital immobilisé dans chaque participation dont la cession a été réalisée.

S'agissant de cette mission, je terminerai mon propos sur deux interrogations.

Les événements récents ont montré que la situation de l'État actionnaire dans EADS n'est pas satisfaisante. En 2007, sous l'impulsion du Président de la République, d'importants progrès ont été réalisés pour la gouvernance d'EADS. L'accord trouvé le 17 juillet dernier a été validé par l'assemblée générale des actionnaires le 22 octobre. Dans le cadre de cet accord, les actionnaires de référence sont également convenus de créer un groupe de travail chargé d'étudier la structure d'actionnariat à long terme la plus appropriée pour EADS et de formuler des propositions d'adaptation des pactes d'actionnaires. Pourriez-vous, monsieur le secrétaire d'État, nous donner plus d'informations sur la composition et le calendrier de ce groupe de travail ?

Mais à cet instant, je tenais aussi à m'associer, et à associer l'ensemble de nos collègues, au succès enregistré ces derniers jours par Airbus : 390 commandes fermes et 70 options, ce qui conduit à une année exceptionnelle. Vis-à-vis des 116 000 salariés du groupe EADS, nous nous devons de rechercher les meilleures solutions pour l'actionnariat et la gouvernance de ce groupe si important pour l'aéronautique française et européenne.

Par ailleurs, monsieur le secrétaire d'État, la presse a récemment rapporté que le conseil d'administration d'EDF avait décidé le versement à ses actionnaires d'un acompte sur dividende d'un milliard d'euros en novembre, ce qui a suscité quelques remous. L'augmentation des dividendes versés par les entreprises publiques à l'État s'explique par le redressement de leur situation, mais suscite toujours des interrogations légitimes. Pouvez-vous, monsieur le secrétaire d'État, nous donner plus d'éléments d'information sur cette opération ?

J'en viens maintenant à la mission « Avances à divers services de l'État ou organismes gérant des services publics », qui correspond à un compte d'avances de même intitulé. En 2007, cette mission a été scindée en trois programmes. Sans entrer dans des détails extrêmement techniques, il faut rappeler que les avances gérées par l'Agence France Trésor permettent à leurs bénéficiaires de recourir à un emprunt bancaire plus coûteux et d'éviter une fragmentation de notre dette. Mais ces avances ont pour objet de couvrir un besoin ponctuel ou imprévu. Il ne s'agit pas de compenser une insuffisance de dotation budgétaire.

Le rapport annuel de performances pour 2006 est critique à propos de certaines des avances.

Il souligne que les avances accordées au fonds de solidarité à hauteur de 200 millions d'euros, à l'Office du développement de l'économie agricole des départements d'outre-mer, l'ODEADOM, à hauteur de 36,5 millions d'euros, et au Centre national pour l'aménagement des structures des exploitations agricoles, le CNASEA, à hauteur de 22 millions d'euros, n'auraient pas respecté la doctrine d'emploi des avances.

Par ailleurs, l'exécution 2007 devrait conduire à un constat de perte pour un montant de 69 millions d'euros, en raison de l'absence de remboursement des avances consenties à l'OFIMER en 2005 et au CNASEA en 2006. Ces avances ont été versées pour être directement reversées au fonds de prévention des aléas pêche, le FPAP, organisme interprofessionnel chargé de prémunir les pêcheurs contre les variations des cours du pétrole, qui s'est trouvé dans l'impossibilité de rembourser les avances et a été dissous. On voit en ce moment l'acuité de cette question.

Pourriez-vous, monsieur le secrétaire d'État, nous donner des éléments d'information sur ces deux points ?

Ces observations étant faites, j'indique que la commission des finances a adopté les crédits de la mission « Participations financières de l'État » et ceux de la mission « Avances à divers services de l'État », et je vous demande, chers collègues, d'émettre le même vote.

Nous allons maintenant entendre les orateurs inscrits dans la discussion.

La parole est à M. Jean-Michel Fourgous.

Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'État, chers collègues, je concentrerai mon propos sur les engagements financiers de l'État, en particulier sur le problème budgétaire majeur de la dette publique, dont la charge représente le premier de ces engagements. Faut-il rappeler son montant exorbitant – 40,8 milliards ! –, qui est presque aussi élevé que celui du déficit et du produit de l'impôt sur le revenu, qui est de 45,3 milliards d'euros ? En fin de compte, l'impôt sur le revenu que paient les Français ne sert qu'à payer cette dette. Autrement dit, sans une telle charge, le budget de l'État serait équilibré. Nous payons aujourd'hui le prix de nos légèretés passées,…

Et présentes !

…notamment de l'incompréhension de notre classe dirigeante face aux mécanismes économiques, qui constitue une exception culturelle française.

On peut cependant se féliciter que le Gouvernement affiche l'ambition de rétablir progressivement l'équilibre des finances publiques sans renoncer à la croissance, à travers des mesures fiscales adaptées, telles que le crédit d'impôt recherche.

La progression de la charge de la dette par rapport à la loi de finances pour 2007 – 1,7 milliard d'euros – s'explique surtout par la remontée des taux constatée en 2007. En revanche, et c'est encourageant, en 2007, la gestion de la trésorerie est devenue un vecteur de réduction de l'endettement de l'État, avec la mise en place d'une véritable stratégie nationale de désendettement. Le rapport Pébereau de 2005 sur la dette publique est éloquent : depuis vingt-cinq ans, la dette financière des administrations publiques ne cesse d'augmenter.

Elle n'a jamais été aussi haute !

Elle a été multipliée par cinq depuis 1980 et dépasse 1 100 milliards d'euros. Elle est bien inférieure dans certains pays européens comparables : 47 % du PIB en Espagne, 51,1 % en Suède, alors qu'en France, elle est passée de 58,7 % en 1998 à 64 % en 2008. Heureusement, elle est financée par 22 millions de contrats d'assurance vie, qui représentent 1 200 milliards d'épargne, investie en bonne partie en obligations d'État, ce qui sécurise la dette. Comme le rappelle souvent notre rapporteur général, le déficit prévisionnel représente les trois quarts des recettes de l'impôt sur le revenu.

Pour faire face à la progression critique de la dette publique, et pour absorber ces 40 milliards, il y a trois méthodes possibles.

La première est la méthode traditionnelle, chère aux socialistes, du « y'a qu'à ». Et d'abord : « y'a qu'à augmenter les impôts ».

L'avez-vous entendu de ma bouche ?

Et d'ailleurs, ce n'est pas vrai !

C'est vrai de façon générale, je ne parlais pas de vous en particulier, monsieur Migaud !

Effectivement, si vous augmentez les impôts de 40 milliards, il n'y aura plus de déficit budgétaire.

C'est vous qui allez le faire l'année prochaine !

Mais, pour celui qui payait déjà 50 % d'impôt sur le revenu, la situation pourrait devenir délicate et provoquer son départ immédiat. Cela ne marcherait donc pas. Alors, « y'a qu'à » taper sur les riches. La France est le seul pays à avoir gardé cet impôt cataclysmique qu'est l'ISF.

Vous l'avez bien vidé de sa substance !

Tous les pays s'en sont débarrassés. Il n'y a plus que nous pour conserver ce symbole d'une guerre idéologique passée, qui nous empêche de faire revenir les capitaux qui sont partis. Sinon, « y'a qu'à » taper sur les entreprises et les « patrons voyous », ce qui est d'ailleurs le sport national français. Je rappelle quand même que les entreprises françaises paient 280 milliards de taxes à l'État, contre 230 milliards pour les entreprises allemandes. J'attends des partisans de cette méthode qu'ils nous expliquent comment on peut faire admettre cela à nos entrepreneurs et leur demander de rester en France.

La deuxième solution consisterait à diminuer les dépenses publiques de 40 milliards. Certains pays l'ont fait, mais, compte tenu de notre culture dirigeante très spécifique, je ne suis pas certain que cela soit possible, même si une certaine évolution s'est fait sentir depuis l'élection de notre nouveau Président. Mais changer les mentalités demande du temps, et on peut donc oublier cette deuxième solution dans l'immédiat.

La troisième option, la plus réaliste, consiste à générer de nouvelles recettes, à hauteur de 40 milliards, pour l'État, en passant d'une simple croissance de 2 % à une hypercroissance de plus de 3 %.

C'est du cinéma !

Pour cela, il nous faut rénover notre modèle. La recette de la croissance est toute simple, c'est le mélange de trois ingrédients : de la sueur, de l'argent et de l'intelligence, c'est-à-dire du travail, du capital et de l'innovation. Pour ce qui est du travail, la France est le seul pays au monde à avoir obligé ses travailleurs à travailler moins que leurs concurrents. Je n'ai toujours pas compris, mais c'est sans doute une pensée trop élaborée pour moi. S'agissant de l'intelligence, elle est trop fonctionnarisée, et c'est un ancien du CNRS qui vous le dit. Il y a beaucoup d'intelligence en France, mais elle ne s'investit pas dans la création de richesse. Quant au capital, la France est le pays européen qui a le plus fort taux de taxation, selon Eurostat.

En vérité, notre déficit n'est pas conjoncturel mais structurel. Pis même : il est culturel. Les responsables publics ont trop longtemps cru, et continuent de croire qu'il n'y a qu'à demander à l'État pour régler un problème. C'est parce qu'un pseudo-keynésianisme a trop souvent justifié son intervention abusive que la France est le pays qui a le plus augmenté sa dette publique au cours des dix dernières années, avec comme conséquence directe que les impôts et les taxes ont crû de manière extravagante, atteignant aujourd'hui 44 % du PIB. Il faut cesser de croire que l'État se doit de voler au secours d'un marché défaillant et qu'il peut absorber tous les chocs imprévus. Finis les temps d'euphorie dépensière : la France doit agir. Même les pays scandinaves, si souvent cités en exemple, ont renoncé à leur doctrine du « tout impôt ». Ainsi, en Suède, les élections de septembre 2006 ont porté au pouvoir Fredrik Reinfeldt, leader d'une coalition de droite qui a fait campagne sur le thème des baisses d'impôt. Heureusement, les dirigeants de notre pays commencent à être critiques et j'ai l'espoir que l'on en finisse avec l'idée que l'interventionnisme étatique est une vertu. Puissiez-vous graver une maxime en ce sens au-dessus de votre bureau, monsieur le secrétaire d'État !

Il est clair que notre tolérance pour les dépenses publiques élevées est le fruit de notre culture administrative. Le temps où un bon budget était un budget en augmentation – aussi bien à gauche qu'à droite, d'ailleurs – et où l'influence d'un ministre se jugeait aux crédits qu'il décrochait n'est pas si lointain. La plupart de nos dirigeants, pour n'avoir jamais eu à produire l'argent qu'ils dépensent – et je vous félicite de ne pas être de ceux-là, monsieur le secrétaire d'État –, ne se rendent pas compte de l'aspect sacré de la dépense publique, alors que tout chef d'entreprise sait qu'un sou est un sou. Vous connaissez ma position sur le sujet : une réforme de la formation des élites est urgente !

Sus à l'ENA !

Je suggère à M. Migaud de demander à ceux qui acceptent la fonction de rapporteur spécial de faire des propositions de diminution des budgets qu'ils ont la charge de rapporter.

J'ai bien cherché comment diminuer les intérêts de la dette, je n'ai pas trouvé !

On ne peut pas être rapporteur spécial sans se poser cette question.

Enfin, il existe en France une étrange relation à l'argent, faite de fascination et de répulsion. Aux États-Unis, un riche est quelqu'un qui a beaucoup redistribué ; en France, c'est quelqu'un qui a beaucoup volé !

C'est plus que caricatural !

Une telle conception ne devrait plus exister. Pourtant, elle s'exprime bel et bien dans certains tracts qui sont distribués actuellement. (M. Jean-Pierre Balligand s'exclame.)

Monsieur Balligand, seul M. Fourgous a la parole.

Cela n'empêche pas de faire des commentaires !

Un profond changement de nos mentalités est nécessaire pour restaurer l'équilibre de nos finances publiques. Je me félicite que les dispositions affichées par le Gouvernement aillent dans le bon sens.

Au bénéfice de ces observations, je voterai, ainsi que l'ensemble du groupe UMP, les crédits de cette mission. (Applaudissements sur plusieurs bancs du groupe de l'Union pour un mouvement populaire.)

On ne voit pas comment vous feriez autrement !

La parole est à M. Jean-Pierre Balligand.

M. Fourgous est fidèle à lui-même : toujours aussi modéré ! (Sourires.)

Il dit tout haut ce que nous pensons tout bas !

Ce n'est pas rassurant !

Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'État, chers collègues, mon intervention s'articulera sur trois points. Je montrerai d'abord qu'en raison de la conception extrêmement réductrice qu'il a du rôle des entreprises publiques, le Gouvernement n'est pas capable de valoriser correctement le patrimoine de l'État actionnaire. Ensuite, j'examinerai l'affectation des recettes de privatisation, et plus particulièrement l'arbitrage à effectuer entre les opérations en capital des entreprises publiques, le désendettement, et la mise en réserve de fonds pour faire face aux engagements sociaux de long terme. Enfin, je saisirai l'occasion de l'examen des crédits de cette mission pour inviter le Gouvernement à énoncer clairement, s'il le peut, la politique qu'il entend mener en la matière au cours de la législature, qui débute.

L'essentiel des recettes de privatisation pour 2007 – 2,6 milliards sur 3,8 milliards d'euros au 6 novembre – provient de la cession de 130 millions d'actions France Télécom, réalisée quelques jours après les élections législatives. Cette opération a eu lieu dans de mauvaises conditions,…

C'est vrai !

…comme le montre un des indicateurs de performance de la mission : la valeur boursière moyenne sur les trente jours précédant et les trente jours suivant l'opération a été de 9,2 % supérieure au prix de cession. Pour appartenir à la commission de surveillance de la Caisse des dépôts, je sais qu'il existe des modèles à suivre lorsque l'État envisage d'opérer des cessions. Curieusement, dans cette opération qui relève de la gestion patrimoniale des intérêts de l'État, il me semble qu'ils ne l'ont pas été.

Il y avait des trous à boucher !

En tout cas, j'aimerais que l'on m'explique quelle a été la technique employée.

La cible définie pour cet indicateur n'a donc pas été atteinte, alors même que le choix de celui-ci montrait l'absence d'ambition en la matière, en raison d'un horizon temporel – trente jours avant et trente jours après l'opération – très réduit. À titre d'exemple, si la cession avait eu lieu au cours du 7 novembre, jour de l'examen en commission des crédits de cette mission, elle se serait faite à un prix par action de 25,41 euros au lieu de 20,4, soit un écart de 5,01 euros par action. En attendant moins de six mois, en restant dans le même exercice budgétaire, l'État aurait gagné 650 millions d'euros supplémentaires !

Cela pose la question de l'indicateur retenu : il pourrait, par exemple, porter sur le cours moyen de bourse au cours des trois mois précédant et des trois mois suivant l'opération. Cela montre surtout que le Gouvernement cède ses participations financières dans la précipitation et ne semble voir dans les entreprises publiques qu'une « caisse à bijoux » lui permettant de diminuer la dette brute – mais pas la dette nette – et les déficits publics qu'il creuse par ailleurs, à travers le « paquet fiscal » notamment. Dans un communiqué du 19 septembre 2007, le ministère de l'économie, des finances et de l'emploi reconnaissait d'ailleurs que « la réalisation de l'objectif de stabilisation de la dette publique fin 2007 dépend en particulier du niveau de cessions d'actifs non stratégiques ».

On va bientôt le voir !

Pour être plus précis, cette politique était déjà critiquée par la Cour des comptes dans son rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques en juin 2007. La Cour notait ainsi à propos des privatisations du Gouvernement : « L'emprise de l'objectif de réduction du ratio de dette brute au sens de Maastricht sur les décisions de cessions d'actifs, qui n'améliorent en rien la dette nette, peut conduire à des choix sous-optimaux en termes économiques et financiers. » Elle remarquait par exemple, à propos de la privatisation des sociétés d'autoroute, que « le produit financier immédiat attendu des privatisations a primé sur toute autre considération stratégique ».

Un autre exemple de cette politique à courte vue réside dans l'avance sur dividendes exigée d'EDF. C'est d'actualité. La semaine dernière, lors du conseil d'administration du 7 novembre, l'État a en effet exigé – je ne sais pas si c'est une bonne gestion, mais ce n'est même pas libéral – qu'EDF verse le 30 novembre un acompte de 0,58 euro par action sur les dividendes de l'exercice en cours. Cela représente un milliard d'euros au total – un peu moins pour le budget de l'État puisque celui-ci n'est actionnaire qu'à 87 % d'EDF –, soit la moitié des dividendes attendus, exigé avec six mois d'avance. Cette pratique est d'ailleurs peu répandue puisque, selon Les Échos, seules six entreprises du CAC 40 y ont recours. Cela relativise les discours de la majorité, et notamment de M. Breton et M. Sarkozy, sous la législature précédente, qui prétendaient, avec le changement de statut, puis l'ouverture du capital, donner à EDF les moyens de son développement. Vous comprendrez que l'on peut faire preuve d'un peu d'ironie !

C'est cocasse !

C'est d'autant plus le cas si on prend en compte le fait que cette demande sera désormais renouvelée chaque année. Comment, dans ces conditions, M. le ministre du budget a-t-il pu prétendre lors de la séance des questions au Gouvernement du 24 octobre dernier que « le budget que nous présentons est fondé sur l'investissement » ? L'investissement est effectivement une nécessité pour les entreprises publiques comme pour les autres. Or, en prenant ainsi une décision contraire à tous les principes de bonne gestion, le Gouvernement donne une nouvelle preuve du fait qu'il ne voit dans les entreprises publiques que des vaches à lait. En effet, la réalité est que cette demande vise surtout à pallier la mauvaise exécution budgétaire, en raison de rentrées fiscales inférieures aux prévisions.

Suite à la décision du Conseil constitutionnel sur la loi de finances pour 2006, la mission « Participations financières de l'État » comprend deux programmes – et non plus un seul, comme auparavant –, le n° 731, « Opérations en capital intéressant les participations financières de l'État », et le n° 732, « Désendettement de l'État ou d'établissements publics de l'État ». Cependant, cette mission ne comprend toujours pas de programme distinct permettant de faire face aux engagements sociaux de long terme, notamment à travers le Fonds de réserve pour les retraites.

J'avais soutenu, lors du débat sur la loi de finances pour 2006, un amendement proposant de distinguer ces trois programmes. En effet, l'arbitrage entre ces trois objectifs doit revenir au Parlement et non au Gouvernement, ce qui n'est pas le cas actuellement où les crédits éventuellement versés au FRR relèvent du programme « Désendettement ». Pourtant, le rapport Pébereau établissait une distinction claire entre ces deux enjeux.

Ce point est d'autant plus important que la situation du Fonds de réserve des retraites est problématique. En effet, alors que l'objectif qui lui avait été imparti était d'atteindre 150 milliards d'euros en 2020, il ne cumule actuellement que 33 milliards d'euros. Cette situation vient du fait que ses principales sources d'alimentation se sont taries.

D'abord, la CNAV, dont les excédents l'alimentaient, est déficitaire depuis 2005. De plus, le Fonds de réserve des retraites n'a plus reçu de produit de privatisation depuis 2002 et les 500 millions d'euros issus des participations dans le Crédit Lyonnais. Le FRR n'est donc actuellement plus alimenté que grâce à une part du prélèvement social de 2 % sur les revenus du patrimoine et de placements, soit 1,5 milliard en 2007.

La situation est telle que le président de son conseil de surveillance, M. Raoul Briet, a demandé un « objectif explicite », celui des 150 milliards d'euros en 2020 ne pouvant pas être atteint dans les conditions créées par le Gouvernement.

Pourtant, les performances du FRR sont appréciables. Son rendement entre le 1er janvier et le début du mois de novembre a atteint 5,7 %, malgré la crise des subprimes. Depuis sa création, sa performance annuelle moyenne s'élève à 9,9 %, avec des ratios prudentiels qui sont ceux du FRR, plutôt honorables.

Les résultats obtenus sont d'autant plus appréciables lorsqu'on les compare au coût de l'endettement de l'État, qui se situe autour de 4,4 %, même si la hausse des taux d'intérêt devrait augmenter ce coût. Abonder le FRR semble donc jusqu'à présent être un meilleur investissement que désendetter l'État ou les établissements publics.

C'est une justification supplémentaire pour permettre aux parlementaires d'arbitrer entre désendettement, opérations en capital des entreprises publiques et abondement du FRR.

Cela justifie également le fait que le Gouvernement alimente rapidement le FRR, sans même attendre la reprise des discussions sur les régimes généraux au premier semestre 2008.

À la faveur de l'affaire EADS, on réentend de nouveau une petite musique – on l'a entendue il y a quelques instants, bien que, pour M. Fourgous, ce soit plutôt la grosse caisse – qui n'avait jamais complètement cessé, mais qui était heureusement moins écoutée jusqu'à ces temps derniers. Cet air, c'est le refrain de tous ceux qui s'opposent à l'idée même que l'État puisse détenir des parts de société intervenant dans le secteur concurrentiel. Ces appels à « en finir avec l'État actionnaire » posent deux questions.

La première est celle du rôle de l'entité supposée incarner l'État actionnaire, c'est-à-dire l'Agence des participations de l'État. Celle-ci avait été présentée, du temps de M. Mer, comme la principale réponse du Gouvernement aux problèmes rencontrés dans ce domaine et devait apporter le professionnalisme nécessaire en la matière. Pourtant, les auditions de la commission des finances sur l'affaire EADS ont mis en lumière des dysfonctionnements importants. Ceux-ci amèneront le groupe socialiste à procéder à une analyse critique du fonctionnement de l'État actionnaire et faire des propositions en la matière.

Le fonctionnement de l'APE n'est pas le seul à sembler poser problème. C'est également le cas de certaines des performances de l'Agence. J'ai déjà souligné tout à l'heure les mauvais résultats obtenus lors de la vente d'actions France Télécom en juin dernier. Je peux cependant également prendre l'exemple des crédits affectés à des prestations de services liés aux opérations de gestion des participations de l'État, notamment les commissions versées aux banques pour mener ces opérations. Comme en 2007, 100 millions d'euros sont prévus à ce titre, même s'ils ne devraient pas être intégralement consommés. En 2006 par exemple, ces crédits n'ont atteint que 24,3 millions d'euros.

On peut cependant s'interroger sur les cibles de performance indiquées dans ce domaine. Les indicateurs retenus dans le « bleu » portent tous sur le taux des commissions versées lors des opérations de cessions. Trois catégories d'opérations sont distinguées, selon les modalités des placements.

Or, pour 2008, les cibles sont exactement les mêmes que pour 2007. En outre, elles sont dans l'ensemble largement au-dessus des résultats obtenus depuis 2005. C'est notamment le cas pour les opérations conduites sous la forme de placements privés par construction accélérée de livres d'ordre. Le choix de ces cibles pour 2008 semble donc marquer un regrettable manque d'ambition dans le domaine de l'optimisation de ces dépenses.

C'est pour ces raisons qu'un amendement déposé sur le projet de loi de finances pour 2007 par le groupe socialiste demandait ainsi un projet annuel de performances et un rapport annuel de performances de l'APE. De tels documents sont d'autant plus nécessaires que les moyens de l'APE figurent dans l'ensemble assez disparate qu'est le programme « Politique économique et de l'emploi » de la mission « Pilotage de l'économie française ».

Certes, le rapport sur l'État actionnaire comprend, page 15, des indicateurs de suivi de la mise en oeuvre de la Charte de l'État actionnaire. Ceux-ci ne semblent cependant pas véritablement explicités et portent moins sur les performances de l'APE que sur son activité ou même celle des entreprises publiques elles-mêmes.

La deuxième question posée par ceux qui veulent la fin de l'État actionnaire est celle de la stratégie que le Gouvernement entend mener en la matière.

Certes, le projet annuel de performances rappelle qu'il serait « désavantageux d'afficher par avance une stratégie trop précise en indiquant, par exemple, la part d'une société que l'État est susceptible de céder, ainsi que son prix de cession ». Toutefois, il est normal que l'État dispose d'une stratégie claire dans son rôle d'actionnaire et que la représentation nationale en soit informée.

Cette stratégie implique notamment la définition du périmètre des actifs que le Gouvernement ne juge pas « stratégiques » – et dont des parts plus ou moins importantes peuvent donc être cédées le cas échéant. En d'autres termes, il me semble normal que le Gouvernement précise dès à présent les listes : premièrement, des entreprises dans lesquelles il estime que l'État doit conserver une participation ; deuxièmement, des entreprises dans lesquelles l'État devrait être un actionnaire majoritaire ; troisièmement, des entreprises dans lesquelles l'État devrait conserver plus de la moitié du capital.

Je suis curieux de savoir dans quelle catégorie vous rangerez les entreprises publiques essentielles pour les Français que sont EDF, GDF-Suez, AREVA, Safran, ou encore France Télécom.

Préciser ce qui constitue le « périmètre-cible » de l'État actionnaire est essentiel pour le Gouvernement. D'abord pour que le Parlement puisse en débattre. Ensuite, pour mettre fin à l'improvisation préjudiciable que j'ai évoquée antérieurement.

Le Gouvernement s'honorerait de répondre à quelques-unes de ces questions, et, en particulier, de définir les périmètres qu'il considère essentiels : là où l'État doit rester majoritaire ; là où l'État peut envisager des participations – parce qu'il ne considère pas les secteurs comme stratégiques.

Je pense que le Parlement a le droit, en ce début de législature, d'obtenir des précisions – c'est même pour vous un devoir, monsieur le secrétaire d'État, de les lui fournir – à l'occasion de l'examen des missions. (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche.)

La parole est à M. Jean-Jacques Candelier.

Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, ce débat sur les engagements financiers de l'État me donne l'occasion de préciser que le projet de loi de finances pour 2008, présenté par le Gouvernement comme un budget de transition, avant l'entrée en vigueur des grandes réformes structurelles promises par le Président de la République, démontre, une fois de plus, l'incapacité du Gouvernement à réduire le déficit budgétaire, qui s'élève à 41,7 milliards d'euros, soit un montant légèrement supérieur à celui affiché dans le projet de loi de finances pour 2007.

La cause principale de cette incapacité est connue : c'est le coût exorbitant des mesures fiscales décidées cet été dans le cadre de la loi sur le travail, l'emploi et le pouvoir d'achat. La rigueur appliquée aux dépenses de l'État n'y change rien. Les économies réalisées sur les budgets de l'emploi, de l'éducation, de la solidarité, ainsi que sur les dotations aux collectivités locales, sont, en effet, très loin de permettre de financer les pertes de recettes liées à ces mesures fiscales.

Ainsi, l'économie réalisée sur les dépenses de personnel obtenue par la suppression de 22 921 postes de fonctionnaires, dont 11 200 à l'éducation nationale, ne s'élève au final, en 2008, qu'à 233 millions d'euros, soit environ 2,5 % du coût du « paquet fiscal » !

La conséquence de cette gestion laxiste et libérale est que la dette publique ne sera toujours pas réduite en 2008, ce qui fait dire au rapporteur qu'« il est pour le moins inquiétant de constater qu'au 30 juin 2007, l'endettement public a quasiment retrouvé son niveau record de la fin 2005 ».

L'objectif, fort modeste, de stabilisation aux alentours de 64 % du PIB risque d'être difficile à atteindre, puisque l'objectif d'endettement pour 2007 – 64,2% du PIB, comme en 2006 – pourrait ne pas être tenu, sa réalisation dépendant essentiellement du niveau des cessions d'actifs détenus par l'État dans des entreprises publiques comme EDF. L'engagement national de désengagement pris par le Gouvernement en juin 2006 n'a toujours pas porté ses fruits. Rien de nouveau depuis 2002, sous les différents gouvernements : la dette n'a cessé de croître.

Pourtant, vous faites comme si l'augmentation de la dette allait de soi. Vous la justifiez par la croissance excessive des dépenses publiques, mais elle trouve, en fait, son explication dans les intérêts payés par l'État, qui pèsent de plus en plus lourd : en 2006, ils ont coûté 38,4 milliards d'euros ; en 2007, ils avoisinaient les 38,9 milliards d'euros et en 2008, ils coûteront 40,6 milliards d'euros. Évidemment, cette somme ne tient pas compte de l'évolution des taux d'intérêt, qui sont pourtant tributaires des risques qui pèsent sur l'activité mondiale, notamment depuis la crise financière de cet été.

Face à ce désastre financier, il faudrait cesser d'affirmer que c'est à cause de l'investissement massif réalisé par les administrations publiques que la dette a augmenté. Cela n'est pas vrai.

Malheureusement si !

En revanche, il est vrai que l'État s'appauvrit chaque année parce qu'une partie de l'augmentation de la dette finance d'autres dépenses que celles de l'investissement. Il s'agit ni plus ni moins d'un nouveau tour de passe-passe, mais ce Gouvernement n'en est pas à son premier.

Eh oui !

Ainsi, sous couvert de recherches médicales pour mieux gérer la maladie d'Alzheimer, il a choisi d'imposer des franchises médicales aux usagers de la santé, et cela contre leur avis. Nous sommes opposés à une médecine qui s'affiche comme étant de plus en plus dédiée aux seules personnes qui auront les moyens de se soigner. C'est une décision grave qui a été prise pour la vie de nombreux citoyens. Cette maladie – comme du reste de nombreuses autres – nécessite que de sérieuses et intenses recherches soient menées. Cela exige un engagement de l'État pour que les recherches soient financées sur des crédits de l'État. La santé est une obligation politique de l'État et elle doit le rester.

Force est de constater que la politique budgétaire menée est le signe d'un échec. Le pari de la croissance est cruellement en panne et une grande partie de la société française est au bord de la rupture financière, aussi bien les citoyens que de nombreuses entreprises.

Supprimons les 35 heures !

Si le Gouvernement veut réduire la dette de l'État, cela ne peut se faire au détriment de la santé, de l'éducation, des politiques d'emploi, de logement, de transport, etc. L'État ne peut démissionner de ses responsabilités essentielles. Il ne peut réduire, couper ou chercher une réduction drastique des dépenses sociales tout en faisant, dans le même temps, des cadeaux exorbitants aux riches.

Salauds de riches !

Ce choix rompt l'équilibre démocratique de l'égalité des Français devant la loi. Eu égard à l'optimisme irréaliste des prévisions et à votre incapacité à réduire le déficit et l'endettement,…

Dehors les riches !

… nous marquons notre profond désaccord sur l'ensemble de vos orientations budgétaires et fiscales. Pour toutes ces raisons, nous voterons contre les présents programmes.

La parole est à M. le secrétaire d'État chargé de la consommation et du tourisme.

Monsieur le président, messieurs les rapporteurs, mesdames et messieurs les députés, nous examinons ce matin trois missions et des comptes spéciaux. La mission « Engagements financiers de l'État » relève du ministère de l'économie, des finances et de l'emploi. Les deux autres « Remboursements et dégrèvements » et « Provisions » relèvent de la compétence du ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique. Quant aux comptes spéciaux, ils sont partagés.

Permettez-moi d'excuser Christine Lagarde et Éric Woerth, qui m'ont demandé de les représenter dans cet exercice difficile, et je compte sur l'indulgence du Parlement à mon égard.

Je vous propose de passer en revue les différentes missions qui ont été évoquées ce matin, et je m'efforcerai de répondre aussi précisément que possible aux questions qui ont été posées.

Sur la mission « Engagements financiers de l'État », je commencerai par répondre à Dominique Baert, dont je note l'excellence technique de son rapport, qui pose de vraies questions sur un sujet complexe – et je l'en remercie.

Cette mission retrace des masses budgétaires considérables : 42,4 milliards d'euros de dépenses, dont 40,8 liés aux charges de la dette, le reste de la mission correspondant aux dépenses liées à l'épargne logement – 1,1 milliard d'euros – aux appels de garantie – 0,3 milliard d'euros – et aux majorations de rentes viagères – 0,2 milliard d'euros.

Concernant les charges de la dette publique – retracées dans un programme spécifique –, l'objectif est triple. Il s'agit d'emprunter juste ce qu'il faut en gérant de manière optimale la trésorerie, d'emprunter avec une bonne visibilité tout en la payant le moins cher possible. Il s'agit enfin de répondre aux attentes des investisseurs afin de pouvoir placer avec régularité les titres auprès des marchés dans de bonnes conditions, et ce au profit du contribuable.

Cette mission est confiée à l'Agence France Trésor – l'AFT –, service à compétence nationale reconnue, rattachée au directeur général du Trésor et de la politique économique, et qui emploie trente-six agents. Elle a pour mission de gérer la dette négociable et la trésorerie de l'État au mieux des intérêts du contribuable et dans les meilleures conditions de sécurité. La performance dans la gestion de la dette est évaluée aux moyens d'objectifs alliant sécurité et efficacité des opérations. Ces objectifs sont retracés dans le programme de performances du programme 117 « Charge de la dette et trésorerie de l'État », qui représente 40,796 milliards d'euros de crédits dans le PLF pour 2008.

Quelle est la stratégie en la matière ? La stratégie d'émission repose sur la régularité. La politique d'émission primaire de la dette de l'État doit s'adapter à la demande des investisseurs, tout en respectant un principe de régularité et de transparence, afin que le marché des valeurs du Trésor soit le plus liquide et le plus profond possible. Il doit permettre à la France de financer des besoins importants chaque année, de l'ordre de 120 milliards d'euros pour 2008.

La composition de la dette de l'État a été rationalisée par la création de trois catégories de titres standardisés, les valeurs du Trésor.

La première catégorie, ce sont les obligations assimilables du Trésor – les OAT –, qui portent sur des échéances allant de sept à cinquante ans, peuvent être à taux fixe, à taux variable ou indexées sur l'inflation française ou sur celle de la zone euro.

La deuxième catégorie recouvre les bons du Trésor à intérêts annuels pour le moyen terme – deux à cinq ans –, pouvant être à taux fixe ou indexés sur l'inflation de la zone euro.

Troisième catégorie : les bons du Trésor à taux fixe et intérêts précomptés, qui concernent le court terme.

Le deuxième élément de notre stratégie consiste en une gestion active de la trésorerie, en vue de réduire la charge de la dette. L'AFT a pour mission de veiller à ce que la situation de la trésorerie de l'État rende toujours possible le dénouement des opérations financières qui viennent s'imputer sur le compte unique de l'État, ouvert à la Banque de France, dans des conditions de sécurité maximale. Cet objectif doit être réalisé tout en maintenant chaque soir un solde de compte positif. L'AFT suit donc en temps réel l'exécution des flux de recettes et de dépenses, de l'ordre de 22,5 milliards d'euros par jour, pour superviser la remontée quotidienne de la trésorerie de l'État et des correspondants du Trésor, les établissements publics nationaux et locaux, les collectivités locales, etc.

Parallèlement, l'AFT place les excédents ponctuels de trésorerie dans les meilleures conditions de rendement, conformément aux objectifs fixés par le Parlement. Cette optimisation repose sur une gestion prévisionnelle du profil de trésorerie.

Enfin – troisième élément de stratégie – l'État doit faire face chaque année à un besoin de financement d'une centaine de milliards d'euros, qui correspond principalement au déficit budgétaire, d'une part, et au refinancement de la dette arrivant à échéance, d'autre part.

Il faut donc prendre en compte les besoins des investisseurs pour faire face à ce besoin récurrent, tout en assurant la liquidité des finances de l'État.

Pour couvrir ce besoin, l'AFT émet des titres de dette en euros de diverses caractéristiques et mobilisant l'épargne d'investisseurs aux profils variés : par exemple, des fonds monétaires investissant sur des produits de court terme, ou des fonds de pension dans des titres de long terme ou indexés sur l'inflation. L'État étant confronté à un besoin de financement récurrent, ces canaux doivent être pérennes, et l'AFT s'interdit donc d'effectuer tout placement opportuniste, et alimente régulièrement et de façon transparente le marché. Pour cela, elle s'appuie sur vingt banques internationales. Les spécialistes en valeur du Trésor qui la conseillent sur la politique des missions achètent les titres de dettes lors d'adjudications régulières – chaque semaine sur le court terme, chaque mois, sauf exception sur le moyen et le long terme –, assurant ainsi la liquidité du marché secondaire auprès des investisseurs.

La stratégie du Gouvernement en matière de gestion de la dette est d'éviter l'opportunisme, qui peut présenter des risques de prévisibilité de la charge d'intérêts. Nos objectifs sont la liquidité, la régularité, la transparence et l'innovation.

Oh, là, là !

Comme en 2006 !

Il est important de conserver un lien de confiance dans la durée avec les investisseurs. La régularité des placements permet, au final, de réduire le coût de la dette pour le contribuable.

Monsieur le rapporteur Baert, vous avez noté que la rémunération des prises en pension était inférieure à la cible…

Ce n'est pas une question centrale.

C'est la conséquence d'une modification des conditions de marché par rapport à celles qui prévalaient lorsque l'indicateur a été construit. Vous avez également noté, monsieur le rapporteur, que l'indicateur relatif à la mise en oeuvre de la feuille de route était un indicateur de moyens plus que de résultats. Je m'engage à ce que le Gouvernement le revoie l'an prochain, compte tenu de la pertinence de votre remarque.

Vous avez aussi fait remarquer que la gestion optimisée de la trésorerie faisait courir le risque de diminuer les recettes de placements, car l'État emprunte moins cher qu'il ne place. Je signale que le coût d'opportunité éventuel est de l'ordre de quelques millions d'euros ; il est donc très limité par rapport aux enjeux budgétaires des charges de la dette. Par ailleurs, une trésorerie limitée réduit réellement la charge financière de l'État, car la volatilité des placements réduit leur rémunération.

La réflexion sur la durée moyenne de la dette ne peut être cantonnée aux opérations de marché sur les produits dérivés, puisqu'elle concerne le marché primaire des émissions de dette, avez-vous aussi noté, monsieur le rapporteur. C'est bien sur ce large périmètre que porte notre réflexion et nous sommes parfaitement d'accord avec votre remarque.

En commission, M. Gorge a, en commission, souhaité savoir quelle serait la charge de la dette en 2012 avec le retour à l'équilibre. Les charges de la dette de l'État devraient continuer à croître de 1,5 à 2 milliards d'euros par an d'ici à 2012,…

Plutôt 2,5 milliards.

…sauf baisse brutale des taux d'intérêt. En 2012, malgré le retour à l'équilibre des finances publiques, le déficit de l'État s'établirait à 0,8 point de PIB dans la trajectoire pluriannuelle des finances publiques, et la charge de la dette continuerait de croître, quoique à un rythme beaucoup plus modéré.

On sera à 50 milliards !

Vous avez posé des questions complémentaires, monsieur Baert, notamment sur notre objectif concernant la dette : les 64,2 % du PIB que vous avez évoqués restent notre objectif, comme cela l'avait été à la fin de l'année 2006. Cela est cohérent avec notre objectif de contenir le déficit public au niveau du solde stabilisant, à savoir moins 2,4 % du produit intérieur brut.

Vous y croyez vraiment ?

Les cessions ont baissé en 2007 : 3,7 milliards d'euros prévus contre 17 milliards d'euros en 2006, comme vous l'avez noté. Cependant, cela ne remet pas en question notre objectif sur la dette, car notre déficit est proche du déficit stabilisant. Vous avez évoqué le montant de la dette au deuxième trimestre – 66,6 % du PIB. N'oubliez pas qu'il est exprimé en brut et que l'État s'endette en début d'année pour faire face aux décaissements prévus au second semestre, comme le remboursement des lignes obligataires en juillet et en octobre. Le ratio fluctue donc tout au long de l'année sans que cela puisse être interprété comme un dérapage. Notre objectif reste bien à 64,2 % sur l'année 2007.

La mission « Engagements financiers de l'État » comprend un programme « Épargne », pour lequel 1,1 milliard d'euros est demandé en 2008. Cette dépense budgétaire retrace les primes d'État pour les plans et les comptes d'épargne-logement, mais certaines dépenses fiscales retracent l'épargne réglementée et défiscalisée, et sont rattachées à ce programme.

Après l'annonce en 2005 des mesures fiscales relatives au plan d'épargne logement, une accélération très importante des clôtures – et donc des dépenses de l'État – a été constatée. Les dépenses ont ainsi excédé les crédits : vos inquiétudes sont justifiées à cet égard. Il nous faut donc apurer la dette de l'État, raison pour laquelle une ouverture de crédits est prévue dans la loi de finances rectificative.

Pour quel montant ?

Le programme « Majoration de rentes » concerne des dispositifs en extinction ; sa décroissance dépend donc de la survie de leurs bénéficiaires. Vous avez regretté, monsieur le rapporteur, que le programme annuel de performances ne fournisse qu'un chiffre global pour le nombre de rentiers bénéficiaires en 2006. Selon le recensement effectué auprès des entreprises d'assurance et des mutuelles au cours de l'année 2006, le nombre de crédits rentiers est d'environ 534 000 : 450 000 pour les rentes servies par les compagnies d'assurance, 84 000 par les mutuelles. Ajoutons qu'il s'agit de sujets âgés en moyenne de soixante-dix-sept ans.

Pour le programme « Appels en garantie de l'État », il convient d'être prudent s'agissant de la corrélation entre les performances du commerce extérieur et le volume des encours. Si ces derniers ont diminué, c'est en effet en partie en raison de remboursements des créances, comptabilisés parmi eux, et non d'une moindre prise de risques. De plus, la Compagnie française d'assurance pour le commerce extérieur n'intervient que sur des contrats particuliers, uniquement lorsque les risques ne sont pas couverts par le marché privé de l'assurance, sur des volumes de l'ordre de 10 milliards d'euros par an alors que les exportations ont atteint 390 milliards d'euros en 2006.

À M. le rapporteur spécial, qui suggère de mieux cibler les garanties offertes aux PME, j'indique qu'elles bénéficient de l'assurance « prospection », qui leur est réservée, et qu'elles constituent déjà une forte part – 90 % – des entreprises qui ont recours à la couverture de change. Nous nous attacherons cependant à mieux cibler l'offre sur leurs produits et leurs besoins : mon collègue Hervé Novelli y travaille.

M. le rapporteur s'est en outre interrogé sur la pertinence des pays concernés par les garanties à l'aune du degré des risques encourus. L'assurance « prospection » a vu ses conditions améliorées sur les cinq marchés jugés les plus porteurs : l'Inde, la Chine, les États-Unis, la Russie et le Japon. La quotité garantie a été portée de 65 % à 80 %. Quant à la présence de la Suisse dans la liste des pays couverts, sur laquelle plusieurs d'entre vous se sont interrogés en commission, elle s'explique simplement : l'État intervient pour la garantie de contrats de vente à l'exportation de bateaux de croisière, qui représente des marchés très lourds, capitaux pour l'activité de nos chantiers navals, en particulier Saint-Nazaire, et des sommes très importantes que le secteur privé hésite à couvrir. Or le principal acheteur est un armateur localisé en Suisse. On retrouve un peu les effets pervers qu'on connaît pour Airbus.

J'en viens aux comptes spéciaux, qui relèvent à la fois du ministère de l'économie, des finances et de l'emploi et du ministère du budget, et plus spécialement aux « Participations financières de l'État » et aux « Avances à divers services de l'État ou organismes gérant des services publics », qui ont fait l'objet de diverses remarques de la part des rapporteurs.

Comme vous le savez, les comptes spéciaux ne font pas partie du budget général car leur objet est de retracer les dépenses assurées par des recettes spécifiques. Leur solde négatif augmente et le déficit budgétaire s'élève à 467 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2008, l'autorisation de découvert sur les comptes spéciaux se montant à 18 milliards d'euros.

L'examen du compte spécial « Participations financières de l'État » me donne l'occasion de faire un point sur le rôle joué par l'État actionnaire, à travers l'Agence des participations de l'État, placée sous l'autorité du ministre de l'économie. Comme le rapporteur l'a souligné, les entreprises publiques sont globalement en bonne santé, mesdames, messieurs les députés. Pour prendre un exemple, leur rentabilité a encore progressé en 2006. Le résultat net représente 8,5 % de leur chiffre d'affaires en 2006 alors que ce taux est de l'ordre de 6 % pour les cinquante premiers groupes français de l'industrie et des services et de 7,5 % pour les sociétés des secteurs non financiers du CAC 40. La progression des dividendes a donc accompagné celle des résultats, tout comme celle des investissements : 31 milliards d'euros contre 27,3 milliards d'euros en 2006. Ces bons résultats permettent, lorsque des opérations de cession sont considérées comme stratégiquement justifiées, d'apporter une contribution importante au désendettement de l'État puisque près de 87 % des produits de cession – soit près de 3,4 milliards d'euros – y ont été affectés en 2007.

Quant à l'opération de cession d'actions de France Telecom, monsieur Balligand, contrairement à ce que vous avez indiqué, elle a été considérée par les marchés comme une preuve de la grande réactivité de l'État actionnaire et de sa capacité à profiter des fenêtres de marché. Le Gouvernement a réussi ce que de nombreux opérateurs ne sont pas parvenus à faire en pleine crise. Cette opération a été très bien menée techniquement et a permis d'affecter 2,6 milliards d'euros au désendettement. L'indicateur que vous avez cité, monsieur le député, semble donc imparfait : il ne prend pas en compte tous les dividendes encaissés par l'État et s'appuie sur une période de référence discutable. Nous allons réfléchir – le ministre du budget s'y est engagé – à sa refonte afin de mieux l'adapter à des marchés très volatils.

Monsieur Camille de Rocca-Serra, vous vous êtes interrogé sur le groupe de travail relatif à EADS, dont la création a été annoncée à la suite de l'accord conclu à Toulouse en juillet dernier par le Président de la République et la Chancelière Angela Merkel, accord qui a fortement contribué à rénover et à simplifier la gouvernance du groupe. À cette occasion, les deux États et les actionnaires de référence sont convenus d'approfondir ensemble deux questions : d'une part, la structure d'actionnariat à long terme la plus appropriée pour EADS, dans l'objectif d'assurer un contrôle durable du groupe par une base d'actionnaires stable et équilibrée ; d'autre part, l'examen des options juridiques qui pourraient permettre de renforcer la protection des intérêts stratégiques des deux États au sein de l'entreprise. Ces questions avaient déjà été abordées au cours de la préparation de l'accord. Elles continueront d'être examinées dans les semaines qui viennent dans le cadre de ce groupe de travail, qui réunit les représentants des deux États et des deux actionnaires de référence, Daimler et Lagardère. Opérationnellement, l'État français y sera représenté par le ministère de l'économie, des finances et de l'emploi.

Votre seconde question, monsieur de Rocca-Serra, porte sur l'acompte sur dividendes d'EDF dont le versement est prévu à la fin de ce mois, sujet sur lequel M. Balligand m'a également interrogé. Le conseil d'administration de la société a approuvé le 7 novembre dernier la proposition de l'entreprise de verser à l'ensemble des actionnaires un acompte sur les dividendes à distribuer au titre de l'exercice 2007, d'un montant égal à la moitié des dividendes distribués au titre de l'exercice 2006, à savoir 0,58 euro par action. L'État, actionnaire à 87,3 % du groupe, recevra ainsi 923 millions d'euros. Cette décision ne fixe qu'une modalité de versement du dividende, elle est d'ailleurs conforme à la pratique de nombreux groupes du CAC 40 – je pense à Total, Vinci, LVMH, Vallourec, Unibail, Arcelor-Mittal – ou encore du secteur énérgétique européen, comme Enel, Endesa ou Iberdrola. Le montant du dividende à distribuer aux actionnaires au titre de l'exercice 2007 sera déterminé, comme de coutume, par les organes sociaux de l'entreprise et l'assemblée générale ordinaire de ces actionnaires, au premier semestre 2008. Sans préjuger de ce qui sera décidé à cette occasion, il convient de relever qu'EDF a parfaitement respecté la politique de distribution annoncée lors de son introduction en bourse, soit 50 % du résultat net, hors éléments non récurrents.

Je tiens à rappeler, mesdames et messieurs les députés, qu'il y a encore trois ans, EDF était un établissement public de faible rentabilité qui devait faire face à une crise stratégique et financière. Aujourd'hui, il est devenu la première capitalisation de la place de Paris : un groupe puissant qui constitue une fierté pour l'ensemble de notre pays. Que de chemin parcouru !

Grâce à l'État !

Ne renationalisons pas !

Un autre compte spécial concerna la réserve « pays émergents ». Il a pour finalité d'apporter un soutien, sous forme de prêts concessionnels, dans plus d'une vingtaine de pays émergents, aux projets qui contribuent au développement économique des pays emprunteurs, dont la réalisation fait appel à des biens et services français. Pour les autorisations d'engagement, la dotation demandée pour 2008, de 350 millions d'euros – 50 millions de plus que pour 2007 –, répond aux besoins d'engagement liés au financement de nouveaux projets déjà identifiés dans les pays émergents. Je pense notamment, dans le secteur ferroviaire, au Maghreb, avec le développement de la vallée du Bouregreg au Maroc, ou à la Tunisie. Les demandes de crédits de paiement pour 2008, d'un montant de 120 millions d'euros, reposent quant à elles sur une estimation des déboursements à effectuer pour payer les prestations des entreprises françaises au titre des protocoles pour des projets en cours de réalisation ou à exécuter en 2008.

Ces opérations s'inscrivent dans l'engagement pris par la France d'accroître son effort d'aide publique au développement en participant au financement de projets dans les secteurs du développement durable, en lien avec les objectifs du Millénaire pour le développement. Aussi le Gouvernement tient-il à préserver les moyens d'intervention de la réserve « pays émergents ». Cet instrument contribue de manière directe à la création d'activités et d'emplois dans notre pays. C'est un appui apporté aux entreprises françaises, face à la concurrence internationale dans des économies émergentes à fort potentiel de développement économique. La réserve « pays émergents » participe au positionnement durable des intérêts économiques français dans ces pays. Ces projets, je vous le rappelle, sont accessibles aux PME. Depuis 1998, plus de 50 % des marchés financés par la réserve ont bénéficié à des entreprises réalisant moins de 150 millions d'euros de chiffre d'affaires.

J'en viens à la mission « Provisions », qui concerne le ministère du budget. Celle-ci comprend tout d'abord la provision relative aux rémunérations publiques. Les 150 millions d'euros inscrits correspondent au financement des exonérations de charges sociales sur les heures supplémentaires effectuées par des fonctionnaires de l'État. Car, comme vous le savez, mesdames, messieurs les députés, le dispositif d'exonération fiscale et sociale des heures supplémentaires a été étendu aux fonctionnaires de l'État, des collectivités territoriales et des hôpitaux. Tous les salariés doivent profiter de cette possibilité d'améliorer leurs revenus.

Depuis le 1er octobre, les heures supplémentaires dans la fonction publique sont totalement exonérées d'impôt sur le revenu et de cotisations salariales. Le recours à la provision relative aux rémunérations publiques se justifie donc, car il s'agit de dépenses qui, au moment du vote de la loi de finances initiale, ne peuvent être réparties de façon fiable entre les différents programmes. Ce montant de 150 millions d'euros a été évalué de manière incertaine. En effet, les heures supplémentaires qui seront effectivement travaillées dans les administrations de l'État ne sont, à ce stade, qu'une prévision et sont, bien évidemment, difficiles à évaluer.

Monsieur Vigier, la monétisation des comptes épargne-temps n'est pas prévue. Il n'est donc pas nécessaire d'inscrire des crédits dans la dotation « Provisions ».

La provision pour dépenses accidentelles et imprévisibles est reconduite à son niveau de 2007, soit 75 millions d'euros. La mise en réserve des crédits, qui s'effectue désormais dès le début de l'exercice et dans la plus totale transparence, nous permet de faire face, en cours d'année, aux dépenses qui se révéleraient supérieures aux prévisions initiales. En 2008, nous pourrons ainsi réserver l'utilisation de la provision pour dépenses accidentelles et imprévisibles aux seules dépenses présentant un caractère d'urgence et résultant de la survenance d'aléas climatiques et sanitaires. Elle a servi cette année à indemniser les sinistres provoqués par le passage du cyclone Gamède, à La Réunion, en février 2007.

Je tiens à remercier M. Cousin pour sa présentation de la mission « Remboursements et dégrèvements ». Cette analyse, techniquement irréprochable, des crédits de la mission fait ressortir de façon extrêmement claire et équilibrée les spécificités de cette mission et les limites de son architecture actuelle héritées des travaux préalables à la mise en place de la LOLF.

Cette mission regroupe en effet aussi bien des décaissements relevant de la seule mécanique fiscale, comme les remboursements de crédits de TVA, des restitutions sur acomptes d'impôts sur les sociétés, que des remboursements de crédits d'impôt, comme la prime pour l'emploi, qui sont la traduction de la mise en oeuvre de politiques publiques. Il faut d'ailleurs souligner que la première catégorie, celle des décaissements purement techniques, représente plus des deux tiers des crédits de la mission, ce qui limite la portée du constat selon lequel celle-ci est la plus importante du budget de l'État.

Cela explique aussi, comme le souligne très justement le rapport, que cette mission soit en décalage avec les prescriptions de l'article 7 de la LOLF et que ses objectifs soient de fait limités à la qualité du service rendu aux contribuables, et plus précisément au respect de certaines normes de délais de remboursement. À ce sujet, monsieur le rapporteur spécial, je me réjouis que vous ayez pris en compte, au-delà des chiffres et des indicateurs restitués dans le cadre de ces exercices formellement contraints que sont les plans et rapports annuels de performance sur la mission, les travaux de prévention visant à diminuer la fraude et le volume des réclamations contentieuses ou encore les conclusions de l'audit de modernisation sur la gestion de la prime pour l'emploi. Cette vision globale a conduit le rapporteur spécial à porter une appréciation positive sur le travail de nos services, et je veux l'en remercier.

Il n'en reste pas moins qu'une part importante des crédits de la mission – et c'est précisément pour cette part que la question de l'efficacité prend tout son sens – est étroitement liée aux dépenses fiscales. M. le rapporteur spécial estime qu'une partie au moins de ces crédits pourrait trouver sa place dans une norme de dépense élargie, ceci pouvant aller dans le sens d'une meilleure gouvernance de la dépense publique. Néanmoins, cette orientation, a priori séduisante, se heurte à de nombreuses difficultés de principe et de mise en oeuvre. En effet, seule la part des crédits d'impôt faisant l'objet d'un remboursement aux contribuables est retracée dans cette mission, la part imputée sur le paiement de l'impôt étant de fait portée directement en atténuations de recettes. Le remboursement ne constituant qu'une partie d'un crédit d'impôt pour une année donnée, il n'apparaît guère pertinent de le soumettre à une norme.

En outre, une estimation précoce du coût des dépenses fiscales est parfois fragile, par exemple du fait de comportements d'optimisation fiscale du contribuable. Vous citez, à juste titre, l'exemple du bouclier fiscal, très inférieur en 2007 aux prévisions techniques de la Direction générale des impôts, du fait d'une certaine réserve des bénéficiaires potentiels, bon exemple de ce qui ne pouvait être anticipé.

Par ailleurs, comme le souligne le rapport, une partie de la dépense fiscale est largement anticipée à partir des décisions gouvernementales. Il s'agit des évolutions spontanées des dispositifs déjà votés. Si le pilotage sur des critères budgétaires est sans doute possible pour le flux de mesures nouvelles, il est nettement plus problématique pour le stock de dépenses fiscales existantes. En particulier, le montant des dégrèvements d'impôts locaux dépend très fortement de la somme des décisions individuelles de fixation des taux par l'ensemble des collectivités territoriales, sur lesquelles l'État n'a pas de prise. Les orientations proposées dans le rapport nécessitent, nous le pensons, une réflexion préalable poussée. Il nous faut en effet concilier, d'une part, le périmètre de la norme de dépenses et sa crédibilité et, d'autre part, le souci de piloter les transferts de l'État aux collectivités territoriales et celui d'assurer leur autonomie financière.

Je me réjouis que les diagnostics des commissions des finances du Sénat et de l'Assemblée nationale ainsi que de la Cour des comptes convergent avec ceux du Gouvernement. La mission « Remboursements et dégrèvements » a été constituée, pour ainsi dire, par défaut, de décaissements de nature diverse qui ne s'articulent pas autour d'une politique publique unique déterminée. Une part de ces crédits rend bien compte de diverses politiques publiques, mais, comme nous l'avons vu, seulement de manière fragmentaire.

Avec quelques années de recul, nous constatons que cette architecture n'est pas satisfaisante. Le Parlement juge, je crois, que l'information portée à sa connaissance est peu pertinente, peu utilisable, du moins sous cette forme. Le Gouvernement partage cette opinion. Une refonte de la mission est donc souhaitable.

Comme vous le relevez, monsieur le rapporteur spécial, les suggestions faites à ce sujet, tant par les commissions des finances de l'Assemblée nationale et du Sénat que par la Cour des comptes, ont été examinées par les services du budget avec la plus grande attention. C'est sur la base de ces suggestions que repose la réflexion actuelle sur le devenir de cette mission. Les grandes lignes de cette refonte sont claires et partagées pour l'essentiel. Les décaissements qui sont la conséquence directe et automatique du processus de recouvrement de l'impôt, comme les remboursements de crédits TVA ou les restitutions sur acomptes d'impôts sur les sociétés, pourraient être considérées comme des atténuations de recettes. Quant au programme « Remboursements et dégrèvements d'impôts locaux », il pourrait être, comme cela a été suggéré, rattaché en partie ou en totalité à la mission « Relations avec les collectivités territoriales », donnant ainsi une vision plus globale de l'effort de l'État en faveur des collectivités territoriales.

Comme l'a fort bien indiqué le rapporteur spécial, les travaux préparatoires préalables à cette refonte promettent d'être riches. Je souhaite, bien entendu, que le Parlement qui est, sur ce sujet, notre principal interlocuteur, y prenne toute sa place.

Enfin, je souhaite répondre à M. Balligand concernant les commissions versées par l'Agence des participations de l'État aux banques. Il semble ignorer que l'État actionnaire est l'acteur du marché qui, dans le monde, paye le moins de commissions aux banques. Nous en sommes fiers et nous l'affichons en toute transparence.

Tels sont, mesdames, messieurs les députés, les éléments d'information et les réponses que je souhaitais apporter à votre assemblée. (Applaudissements sur les bancs du groupe de l'Union pour un mouvement populaire.)

J'appelle les crédits de la mission « Engagements financiers de l'État », inscrits à l'État B.

Je mets aux voix les crédits de la mission « Engagements financiers de l'État ».

(Ces crédits sont adoptés.)

J'appelle les crédits de la mission « Provisions », inscrits à l'État B.

Je mets aux voix les crédits de la mission « Provisions ».

(Ces crédits sont adoptés.)

J'appelle les crédits de la mission « Remboursements et dégrèvements », inscrits à l'État B.

Je mets aux voix les crédits de la mission « Remboursements et dégrèvements ».

(Ces crédits sont adoptés.)

J'appelle les crédits du compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'État », inscrits à l'État D.

Je mets aux voix le compte spécial « Participations financières de l'État ».

(Le compte spécial « Participations financières de l'État » est adopté.)

J'appelle les crédits du compte de concours financiers « Avances à divers services de l'État ou organismes gérant des services publics », inscrits à l'État D.

Je mets aux voix les crédits du compte spécial « Avances à divers services de l'État ou organismes gérant des services publics ».

(Les crédits du compte spécial « Avances à divers services de l'État ou organismes gérant des services publics » sont adoptés.)

Nous avons terminé l'examen des crédits relatifs aux engagements financiers de l'État.

La suite de la discussion budgétaire est renvoyée à la prochaine séance.

Cet après-midi, à quinze heures, deuxième séance publique :

Questions au Gouvernement ;

Suite de la discussion de la seconde partie du projet de loi de finances pour 2008, no 189 :

Rapport, n° 276 de M. Gilles Carrez, au nom de la commission des finances, de l'économie générale et du plan.

Défense :

Rapport spécial, n° 276, annexe 9, de M. Jean-Michel Fourgous, au nom de la commission des finances, de l'économie générale et du plan ;

Rapport spécial, n° 276, annexe 10, de M. Louis Giscard d'Estaing, au nom de la commission des finances, de l'économie générale et du plan ;

Avis, n° 279, tome IV, de M. Jean-Michel Boucheron, au nom de la commission des affaires étrangères ;

Avis, n° 280, tome II, de M. Yves Fromion, au nom de la commission de la défense ;

Avis, n° 280, tome III, de M. Philippe Folliot, au nom de la commission de la défense ;

Avis, n° 280, tome IV, de M. Jean-Louis Bernard, au nom de la commission de la défense ;

Avis, n° 280, tome V, de Mme Marguerite Lamour, au nom de la commission de la défense ;

Avis, n° 280, tome VI, de M. Jean-Claude Viollet, au nom de la commission de la défense ;

Avis, n° 280, tome VII, de M. François Cornut-Gentille, au nom de la commission de la défense ;

Avis, n° 280, tome VIII, de M. Michel Sainte-Marie, au nom de la commission de la défense.

À vingt et une heures trente, troisième séance publique :

Suite de la discussion de la seconde partie du projet de loi de finances pour 2008, no 189.

Défense (suite).

La séance est levée.

(La séance est levée à onze heures vingt-cinq.)

Le Directeur du service du compte rendu intégral de l'Assemblée nationale,

Jean-Pierre Carton