Intervention de Luc Chatel

Un autre compte spécial concerna la réserve « pays émergents ». Il a pour finalité d'apporter un soutien, sous forme de prêts concessionnels, dans plus d'une vingtaine de pays émergents, aux projets qui contribuent au développement économique des pays emprunteurs, dont la réalisation fait appel à des biens et services français. Pour les autorisations d'engagement, la dotation demandée pour 2008, de 350 millions d'euros – 50 millions de plus que pour 2007 –, répond aux besoins d'engagement liés au financement de nouveaux projets déjà identifiés dans les pays émergents. Je pense notamment, dans le secteur ferroviaire, au Maghreb, avec le développement de la vallée du Bouregreg au Maroc, ou à la Tunisie. Les demandes de crédits de paiement pour 2008, d'un montant de 120 millions d'euros, reposent quant à elles sur une estimation des déboursements à effectuer pour payer les prestations des entreprises françaises au titre des protocoles pour des projets en cours de réalisation ou à exécuter en 2008.

Ces opérations s'inscrivent dans l'engagement pris par la France d'accroître son effort d'aide publique au développement en participant au financement de projets dans les secteurs du développement durable, en lien avec les objectifs du Millénaire pour le développement. Aussi le Gouvernement tient-il à préserver les moyens d'intervention de la réserve « pays émergents ». Cet instrument contribue de manière directe à la création d'activités et d'emplois dans notre pays. C'est un appui apporté aux entreprises françaises, face à la concurrence internationale dans des économies émergentes à fort potentiel de développement économique. La réserve « pays émergents » participe au positionnement durable des intérêts économiques français dans ces pays. Ces projets, je vous le rappelle, sont accessibles aux PME. Depuis 1998, plus de 50 % des marchés financés par la réserve ont bénéficié à des entreprises réalisant moins de 150 millions d'euros de chiffre d'affaires.

J'en viens à la mission « Provisions », qui concerne le ministère du budget. Celle-ci comprend tout d'abord la provision relative aux rémunérations publiques. Les 150 millions d'euros inscrits correspondent au financement des exonérations de charges sociales sur les heures supplémentaires effectuées par des fonctionnaires de l'État. Car, comme vous le savez, mesdames, messieurs les députés, le dispositif d'exonération fiscale et sociale des heures supplémentaires a été étendu aux fonctionnaires de l'État, des collectivités territoriales et des hôpitaux. Tous les salariés doivent profiter de cette possibilité d'améliorer leurs revenus.

Depuis le 1er octobre, les heures supplémentaires dans la fonction publique sont totalement exonérées d'impôt sur le revenu et de cotisations salariales. Le recours à la provision relative aux rémunérations publiques se justifie donc, car il s'agit de dépenses qui, au moment du vote de la loi de finances initiale, ne peuvent être réparties de façon fiable entre les différents programmes. Ce montant de 150 millions d'euros a été évalué de manière incertaine. En effet, les heures supplémentaires qui seront effectivement travaillées dans les administrations de l'État ne sont, à ce stade, qu'une prévision et sont, bien évidemment, difficiles à évaluer.

Monsieur Vigier, la monétisation des comptes épargne-temps n'est pas prévue. Il n'est donc pas nécessaire d'inscrire des crédits dans la dotation « Provisions ».

La provision pour dépenses accidentelles et imprévisibles est reconduite à son niveau de 2007, soit 75 millions d'euros. La mise en réserve des crédits, qui s'effectue désormais dès le début de l'exercice et dans la plus totale transparence, nous permet de faire face, en cours d'année, aux dépenses qui se révéleraient supérieures aux prévisions initiales. En 2008, nous pourrons ainsi réserver l'utilisation de la provision pour dépenses accidentelles et imprévisibles aux seules dépenses présentant un caractère d'urgence et résultant de la survenance d'aléas climatiques et sanitaires. Elle a servi cette année à indemniser les sinistres provoqués par le passage du cyclone Gamède, à La Réunion, en février 2007.

Je tiens à remercier M. Cousin pour sa présentation de la mission « Remboursements et dégrèvements ». Cette analyse, techniquement irréprochable, des crédits de la mission fait ressortir de façon extrêmement claire et équilibrée les spécificités de cette mission et les limites de son architecture actuelle héritées des travaux préalables à la mise en place de la LOLF.

Cette mission regroupe en effet aussi bien des décaissements relevant de la seule mécanique fiscale, comme les remboursements de crédits de TVA, des restitutions sur acomptes d'impôts sur les sociétés, que des remboursements de crédits d'impôt, comme la prime pour l'emploi, qui sont la traduction de la mise en oeuvre de politiques publiques. Il faut d'ailleurs souligner que la première catégorie, celle des décaissements purement techniques, représente plus des deux tiers des crédits de la mission, ce qui limite la portée du constat selon lequel celle-ci est la plus importante du budget de l'État.

Cela explique aussi, comme le souligne très justement le rapport, que cette mission soit en décalage avec les prescriptions de l'article 7 de la LOLF et que ses objectifs soient de fait limités à la qualité du service rendu aux contribuables, et plus précisément au respect de certaines normes de délais de remboursement. À ce sujet, monsieur le rapporteur spécial, je me réjouis que vous ayez pris en compte, au-delà des chiffres et des indicateurs restitués dans le cadre de ces exercices formellement contraints que sont les plans et rapports annuels de performance sur la mission, les travaux de prévention visant à diminuer la fraude et le volume des réclamations contentieuses ou encore les conclusions de l'audit de modernisation sur la gestion de la prime pour l'emploi. Cette vision globale a conduit le rapporteur spécial à porter une appréciation positive sur le travail de nos services, et je veux l'en remercier.

Il n'en reste pas moins qu'une part importante des crédits de la mission – et c'est précisément pour cette part que la question de l'efficacité prend tout son sens – est étroitement liée aux dépenses fiscales. M. le rapporteur spécial estime qu'une partie au moins de ces crédits pourrait trouver sa place dans une norme de dépense élargie, ceci pouvant aller dans le sens d'une meilleure gouvernance de la dépense publique. Néanmoins, cette orientation, a priori séduisante, se heurte à de nombreuses difficultés de principe et de mise en oeuvre. En effet, seule la part des crédits d'impôt faisant l'objet d'un remboursement aux contribuables est retracée dans cette mission, la part imputée sur le paiement de l'impôt étant de fait portée directement en atténuations de recettes. Le remboursement ne constituant qu'une partie d'un crédit d'impôt pour une année donnée, il n'apparaît guère pertinent de le soumettre à une norme.

En outre, une estimation précoce du coût des dépenses fiscales est parfois fragile, par exemple du fait de comportements d'optimisation fiscale du contribuable. Vous citez, à juste titre, l'exemple du bouclier fiscal, très inférieur en 2007 aux prévisions techniques de la Direction générale des impôts, du fait d'une certaine réserve des bénéficiaires potentiels, bon exemple de ce qui ne pouvait être anticipé.

Par ailleurs, comme le souligne le rapport, une partie de la dépense fiscale est largement anticipée à partir des décisions gouvernementales. Il s'agit des évolutions spontanées des dispositifs déjà votés. Si le pilotage sur des critères budgétaires est sans doute possible pour le flux de mesures nouvelles, il est nettement plus problématique pour le stock de dépenses fiscales existantes. En particulier, le montant des dégrèvements d'impôts locaux dépend très fortement de la somme des décisions individuelles de fixation des taux par l'ensemble des collectivités territoriales, sur lesquelles l'État n'a pas de prise. Les orientations proposées dans le rapport nécessitent, nous le pensons, une réflexion préalable poussée. Il nous faut en effet concilier, d'une part, le périmètre de la norme de dépenses et sa crédibilité et, d'autre part, le souci de piloter les transferts de l'État aux collectivités territoriales et celui d'assurer leur autonomie financière.

Je me réjouis que les diagnostics des commissions des finances du Sénat et de l'Assemblée nationale ainsi que de la Cour des comptes convergent avec ceux du Gouvernement. La mission « Remboursements et dégrèvements » a été constituée, pour ainsi dire, par défaut, de décaissements de nature diverse qui ne s'articulent pas autour d'une politique publique unique déterminée. Une part de ces crédits rend bien compte de diverses politiques publiques, mais, comme nous l'avons vu, seulement de manière fragmentaire.

Avec quelques années de recul, nous constatons que cette architecture n'est pas satisfaisante. Le Parlement juge, je crois, que l'information portée à sa connaissance est peu pertinente, peu utilisable, du moins sous cette forme. Le Gouvernement partage cette opinion. Une refonte de la mission est donc souhaitable.

Comme vous le relevez, monsieur le rapporteur spécial, les suggestions faites à ce sujet, tant par les commissions des finances de l'Assemblée nationale et du Sénat que par la Cour des comptes, ont été examinées par les services du budget avec la plus grande attention. C'est sur la base de ces suggestions que repose la réflexion actuelle sur le devenir de cette mission. Les grandes lignes de cette refonte sont claires et partagées pour l'essentiel. Les décaissements qui sont la conséquence directe et automatique du processus de recouvrement de l'impôt, comme les remboursements de crédits TVA ou les restitutions sur acomptes d'impôts sur les sociétés, pourraient être considérées comme des atténuations de recettes. Quant au programme « Remboursements et dégrèvements d'impôts locaux », il pourrait être, comme cela a été suggéré, rattaché en partie ou en totalité à la mission « Relations avec les collectivités territoriales », donnant ainsi une vision plus globale de l'effort de l'État en faveur des collectivités territoriales.

Comme l'a fort bien indiqué le rapporteur spécial, les travaux préparatoires préalables à cette refonte promettent d'être riches. Je souhaite, bien entendu, que le Parlement qui est, sur ce sujet, notre principal interlocuteur, y prenne toute sa place.

Enfin, je souhaite répondre à M. Balligand concernant les commissions versées par l'Agence des participations de l'État aux banques. Il semble ignorer que l'État actionnaire est l'acteur du marché qui, dans le monde, paye le moins de commissions aux banques. Nous en sommes fiers et nous l'affichons en toute transparence.

Tels sont, mesdames, messieurs les députés, les éléments d'information et les réponses que je souhaitais apporter à votre assemblée. (Applaudissements sur les bancs du groupe de l'Union pour un mouvement populaire.)