Pour l'examen de cette première proposition de loi, nous accueillons MM. Christophe Caresche et Daniel Fasquelle, chargés par la Commission des affaires européennes de suivre les travaux de transposition de la directive relative aux services dans le marché intérieur. Je leur donnerai la parole après l'intervention de notre rapporteur.

Je me réjouis de la présence parmi nous de nos collègues de la Commission des affaires européennes, et notamment de celle de M. Christophe Caresche qui m'a accompagné lundi à Bruxelles.

Cette proposition de loi du groupe SRC, « relative à la protection des missions d'intérêt général imparties aux services sociaux et à la transposition de la directive services qui doit être examinée en séance publique le 21 janvier, a un intitulé qui peut sembler aride, mais le sujet est essentiel pour l'avenir du modèle français des services sociaux, unique en son genre en Europe. Évoluant pour certains d'entre eux dans le domaine économique ou associatif, mais assurant des missions relevant de l'intérêt général, les opérateurs concernés se sont historiquement constitués au cours d'un processus qui, je le dis sans esprit polémique, est au coeur même de notre identité nationale.

Notre commission a déjà été saisie de cette question, en juin dernier, lorsqu'elle a examiné la proposition de résolution adoptée par la Commission des affaires européennes sur les services sociaux d'intérêt général. Ce texte ayant défini des principes et des pistes de transposition, la présente proposition ne vise qu'à transcrire dans notre droit l'exigence ainsi affirmée : exclure clairement et largement les services sociaux du champ d'application de la directive services. Et nous souhaitons aborder, dans un esprit constructif, ce sujet d'intérêt collectif, qui concerne notamment l'ensemble des élus locaux.

La directive services a fait l'objet, au sein du Parlement européen, d'un compromis qui laisse à chaque État membre une marge de manoeuvre l'autorisant à sécuriser le fonctionnement et le financement de ses services sociaux. De ce fait, elle permet à la fois d'approfondir le marché intérieur, comme le veut si fortement la Commission européenne, et de protéger les services sociaux.

En décembre 2006, le Parlement et le Conseil européens ont donc adopté cette directive, qui vise à faciliter la libre circulation des services, un objectif du Traité de Rome resté jusqu'alors inappliqué. Pour donner une idée exacte de l'impact potentiel de ce texte, rappelons qu'en moyenne, les deux tiers des échanges des États membres se font au sein du marché intérieur et que les services représentent quelque 70 % du PIB de l'Union européenne. J'appelle également votre attention sur le fait que la directive services, appelée à faire l'objet de révisions régulières, n'est pas un texte comme un autre. La question, d'importance majeure, figurera durablement dans le calendrier européen et dans le débat public. Le 28 décembre 2009 a pris fin la première phase du processus – la révision générale des règles d'autorisation. On entre maintenant dans la phase d'évaluation mutuelle entre États membres, qui conduira à la révision de la directive en 2011.

La directive services vise à assurer à tout prestataire de services d'un État membre la liberté d'établissement et de prestations sur tout le territoire de l'Union. Je rappelle, à ce sujet, que le principe « du pays d'origine » contenu dans feue la directive Bolkenstein n'existe plus.

En privilégiant un texte « horizontal » plutôt que des initiatives législatives sectorielles, la Commission a souhaité inclure l'ensemble des services dans la directive. Le Parlement européen s'est élevé contre cette vision trop large et il a souligné la nécessité d'exclure les services sociaux du champ d'application de la directive. Ce combat a rassemblé bon nombre de parlementaires français, au premier rang desquels M. Jacques Toubon. La directive finalement adoptée est donc un texte de compromis qui prévoit, en ses articles 2.2.a et 2.2.j, l'exclusion de certains services sociaux de son champ d'application. Se pose alors la question de la définition des services concernés par cette exclusion.

La France, comme les autres États membres, avait jusqu'au 28 décembre 2009, date limite de transposition de la directive, pour répondre à cette question. Elle l'a fait avec quelques jours de retard seulement, en retournant le 5 janvier 2010 à la Commission européenne 500 fiches dites « IPM » d'élaboration interactive des politiques, soit autant de notifications de régimes d'autorisation ; certains États membres fédéraux en ont renvoyé plusieurs milliers.

Le problème est qu'en France ces fiches n'ont pas été rendues publiques. À cela s'ajoute que le sort de certaines activités a été traité dans plusieurs textes épars de la législation française récente, qu'il s'agisse du guichet unique dans la loi de modernisation de l'économie, de la possibilité d'appel d'offres pour les services médico-sociaux prévue dans la loi « Hôpital, patients, santé, territoires » ou des dispositions contenues dans la récente proposition de loi de simplification du droit qui a tant fait parler d'elle. Il nous a, par ailleurs, été indiqué qu'un rapport un peu plus « littéraire » serait élaboré par le Gouvernement d'ici la fin du mois de janvier, rapport qui devrait permettre de se faire une idée précise de l'exact état des lieux.

La démarche retenue par le Gouvernement encourt deux reproches. Si la qualité du travail administratif réalisé est indiscutable, l'exercice a été mené isolément dans chaque ministère, sans qu'à aucun moment il y ait eu débat public ou que les arbitrages politiques aient fait l'objet du contrôle du Parlement – ni même que celui-ci en ait été informé. Les gouvernements de plus d'une vingtaine d'États membres ont, au contraire, choisi de soumettre une loi-cadre à leur représentation nationale. En France, le choix a été fait de transposer la directive le plus discrètement possible afin de ne pas réveiller de vieux débats. Cela pose problème, car cette approche méfiante a, en retour, nourri les inquiétudes les plus diverses, certes peut-être pas toutes fondées, au sein du secteur social. Quant aux associations d'élus locaux et territoriaux, elles ont été très insuffisamment consultées.

Par ailleurs, certains choix du Gouvernement sont éminemment discutables. Pour l'essentiel, il a suivi le raisonnement juridique de la Commission européenne. Or, celle-ci pousse parfois à ses limites le droit communautaire, d'une manière dont on se rend compte qu'elle n'est pas toujours conforme à l'interprétation qu'en donne ensuite la Cour de justice des Communautés européennes. Le Gouvernement français n'a aucune raison d'intérioriser les injonctions parfois excessivement contraignantes de la Commission européenne, puisque le Parlement européen fait une lecture beaucoup moins restrictive du champ possible des exclusions.

Mme Évelyne Gebhardt, rapporteure de la directive services, a confirmé, lorsque nous l'avons rencontrée à Bruxelles, que le Parlement européen a adopté un amendement refusant à la Commission la possibilité de proposer une « communication interprétative » de la directive ; elle nous a également dit que le manuel de transposition publié par la Commission n'avait aucune valeur juridique contraignante. Nous avons, par ailleurs, eu un entretien avec Mme Maria Martin-Prat, chef d'unité à la Direction générale « Marché intérieur et services » de la Commission européenne. Nous avons été frappés par la différence d'interprétation faite de la directive selon que l'on se place du point de vue du Parlement ou de la Commission. La divergence est telle que Mme Gebhardt a estimé nécessaire la constitution d'une commission de suivi de la transposition de la directive services au sein du Parlement européen. Ainsi, la Commission européenne considère-t-elle que les services liés à la petite enfance entrent dans le champ d'application de la directive alors que, pour le Parlement européen, ils doivent en être exclus, sur le fondement de l'article 2.2.j. Le débat continue donc à Bruxelles.

La négociation avec la Commission a conduit le Gouvernement français à inclure dans le champ de la directive le secteur des services à la petite enfance, suivant pour cela un raisonnement juridique contestable et d'ailleurs contesté par l'Association des maires de France, par l'Union nationale des centres communaux et intercommunaux d'action sociale, l'UNCASS, et par de nombreux autres acteurs du secteur. Cette inclusion était si peu évidente que, le 16 septembre dernier, au congrès de l'UNCASS, M. Xavier Darcos affirmait : « La majorité des services sociaux et médico-sociaux devraient pouvoir être exclus du champ d'application de la directive. Il devrait en être de même pour tous les services d'aide à domicile, crèches et haltes-garderies ». Malheureusement, ces options ont été battues en brèche par les arbitrages ultérieurs.

Il existait pourtant une autre manière de procéder, et la proposition vise précisément à transposer en droit français, par le biais d'une loi-cadre, le droit communautaire applicable aux services sociaux. Comme on le sait, ce droit est composé des traités, des directives et des principes issus de la jurisprudence de la Cour de justice des Communautés européennes ; aussi demandons-nous que toutes les dispositions protectrices des services sociaux contenues dans le droit communautaire soient utilisées.

Le texte donne une sécurité juridique en définissant un cadre législatif ; il permet l'exclusion large et claire des services sociaux du champ d'application de la directive services ; dépassant le seul cadre de la transposition, il donne aussi aux collectivités territoriales la possibilité de sécuriser le financement des services sociaux, notamment par le biais de la convention de partenariat d'intérêt général.

L'article 1er précise quels sont les services sociaux exclus du champ d'application de la directive, en dressant une liste élargie des services sociaux concernés à l'annexe I. La proposition utilise, en effet, les marges de manoeuvre permises par la directive pour exclure largement les services sociaux non économiques de son champ d'application – c'est l'article 2.2.a –, tandis que l'article 2.2.j de la directive prévoit explicitement l'exclusion du « logement social, de l'aide à l'enfance, de l'aide aux familles et de tous les services sociaux d'aide aux personnes qui sont, de manière permanente ou temporaire, en situation de besoin ». Cette dernière catégorie, volontairement imprécise, a été introduite afin de laisser à chaque État membre la latitude de définir, en fonction de sa situation historique, juridique et culturelle, ce qui relève des services sociaux sur son territoire. Les divergences d'interprétation portent donc sur la question de savoir si « les personnes qui sont, de manière permanente ou temporaire, en situation de besoin » forment une catégorie à part.

L'article 2 définit les services sociaux « économiques » et les services sociaux « non économiques » – au sens de la Cour de justice des Communautés européennes – qui peuvent bénéficier des dispositions protectrices contenues dans les Traités. Il a pour intérêt de préciser que les services sociaux, notamment ceux qui sont dits « d'intérêt économique général », peuvent bénéficier de dispositions protectrices leur permettant de déroger aux règles du marché intérieur. Le tiers secteur et l'économie sociale peuvent ainsi être sécurisés par les dispositions contenues dans les traités européens.

Les articles 3 et 4 adaptent en droit français les exigences communautaires pour sécuriser le financement des services sociaux et traitent la question du mandatement. En ne le faisant pas, le Gouvernement a fragilisé le modèle français des services sociaux.

En effet, outre le problème immédiat de la transposition de la directive services, un autre dossier, plus compliqué encore, suscite de fortes inquiétudes chez tous les acteurs du secteur social, donneurs d'ordre – souvent les collectivités locales – et prestataires : celui des aides d'État, régies par le « paquet Monti-Kroes », et de la compatibilité des modes d'action des collectivités locales avec les règles de la concurrence. La directive services a, en quelque sorte, fait les frais de cette inquiétude car une confusion se produit, parfois à tort, entre ces deux dossiers centrés sur le mandatement, c'est-à-dire sur la manière dont une collectivité publique charge un opérateur d'un service social d'intérêt général et le finance.

Notre proposition tente de résoudre ces difficultés en établissant clairement l'exigence de mandatement, en définissant la notion et en créant, conformément à la proposition en ce sens contenue dans le rapport de M. Michel Thierry, une convention de subvention spécifique pour les services sociaux, appelée « convention de partenariat d'intérêt général ». Ce nouvel outil, qui va plus loin que la convention pluriannuelle d'objectifs remaniée, présentée par le Gouvernement lors de la Conférence de la vie associative du 17 décembre dernier, serait un instrument solide et juridiquement sûr pour tous les acteurs publics.

Enfin, l'article 5 rappelle les principes généraux applicables aux services sociaux d'intérêt général depuis l'entrée en vigueur du Traité de Lisbonne, auxquels le protocole n° 26 a apporté des garanties nouvelles.

L'objectif premier de cette proposition est donc de mieux utiliser la marge de manoeuvre et d'appréciation dévolue aux États membres par le Traité de Lisbonne. Le texte a pour autre objectif de permettre aux collectivités de créer des services publics locaux et de sécuriser le fonctionnement des opérateurs, en définissant, en droit français, la notion de mandatement. On ne peut se satisfaire plus longtemps d'une situation qui voit les régions subventionner fortement et sans problème des centres de formation d'apprentis, alors qu'il leur est imposé de lancer des appels d'offres de marché public d'une grande complexité pour financer une petite association locale de lutte contre l'illettrisme. La notion de mandatement doit valoir aussi, par exemple, pour les services communaux d'accueil périscolaire.

Il s'agit, enfin, avec ce texte de soutenir et de conforter le tiers secteur et le secteur social associatif, en pleine expansion, qui regroupent quelque deux millions d'employés, et qui, à certains égards, constituent une spécificité française. Rien de ce qui vous est proposé ici n'est incompatible avec la construction européenne. C'est pourquoi je vous invite à adopter ce texte auquel je vous proposerai d'apporter seulement quelques amendements rédactionnels.

Le sujet est complexe parce que le droit européen est compliqué et aussi parce que la directive services est le fruit d'un compromis politique ; il est d'une importance capitale, puisqu'il s'agit de créer le marché intérieur des services avec, à la clef, des emplois. L'objectif visé est donc positif mais, comme l'a souligné votre rapporteur, le choix d'une approche sectorielle ayant été écarté, une des difficultés tient à ce que la directive services concerne tous les services, mis sur le même pied.

Par ce texte, il est demandé aux États de passer en revue les activités réglementées et les régimes d'autorisation sur leur territoire, en vue de garantir la liberté d'installation et de prestation de services. Il leur est aussi demandé de créer un portail Internet permettant aux opérateurs des États membres d'avoir accès sans délai à toutes les informations qui faciliteront leur installation dans n'importe quel pays de l'Union.

Cette directive a une histoire sur laquelle il est bon de revenir. Dans un premier temps, elle a fait l'objet d'une forte opposition, selon moi justifiée, car dans le texte initial figurait le principe « du pays d'origine », en vertu duquel un prestataire de services européen pouvait appliquer la réglementation de son pays d'origine, et non celle du pays où il s'installait. À ce moment, les Gouvernements s'étant désengagés du processus, le Parlement européen a décidé de remettre l'ouvrage sur le métier et nommé Mme Évelyne Gebhardt rapporteure. Un compromis a alors été trouvé entre les groupes politiques du Parlement européen, ce qui a permis une nouvelle rédaction de la directive.

Mais ce travail s'est fait en dehors de la Commission européenne. Or, c'est elle qui est chargée d'appliquer la directive dans sa nouvelle version, et les points de vue respectifs de la Commission et du Parlement n'étant pas tout à fait les mêmes, il y a difficulté.

Au Parlement européen, les débats ont porté en premier lieu sur le principe du pays d'origine, qui a été éliminé du texte. Ont ensuite été discutées les exclusions. Comme il s'agit d'une directive « horizontale », il convenait d'exclure de son champ d'application certaines activités, soit qu'elles relèvent d'une directive sectorielle, soit qu'elles aient été l'objet d'une négociation spécifique entre États. C'est ainsi que certaines activités ont été exclues du champ d'application de la directive services : services financiers, agences de travail intérimaire, jeux d'argent, taxis… – toutes activités qui n'ont rien à voir avec les services d'intérêt général.

Les débats ont ensuite porté sur les services sociaux. Tout ce qui concerne la santé était exclu du champ d'application de la directive. Pour ce qui concerne les services sociaux, les choses étaient un peu plus complexes, car deux éléments sont entrés en jeu : les critères d'activité et le mandatement. Le Parlement européen a décidé que pourraient être exclus du champ de la directive le logement social, l'aide à l'enfance, l'aide aux familles et les services aux personnes dans le besoin, ces services devant être mandatés par les pouvoirs publics.

Voilà comment la nouvelle rédaction de la directive a été conçue. Mais, la Commission européenne considère que les exclusions décidées par le Parlement européen sont beaucoup trop nombreuses et qu'il fallait ouvrir le marché intérieur des services bien davantage. Elle a d'ailleurs publié un manuel de transposition de la directive, que le Parlement européen conteste.

Dans ce cadre, quelle transposition le Gouvernement propose-t-il ? Il exclut du champ d'application de la directive certaines activités mais pas d'autres. Des discussions ont eu lieu à ce sujet, certes, mais nous n'avons pas eu beaucoup d'informations. Ainsi, nous ne savons ni combien, précisément, de régimes d'autorisation ont été notifiés à la Commission européenne ni comment ils ont été justifiés. Ainsi, dans le domaine de la santé, les laboratoires d'analyse médicale sont exclus ; pour ce qui est des services sociaux, le logement social est exclu, d'autres services le sont aussi mais les établissements d'accueil de la petite enfance ne le sont pas, alors même que la directive prévoit explicitement qu'ils peuvent l'être. Ce choix suscite de très vives inquiétudes.

Il convient de souligner que ce n'est pas parce qu'une activité n'est pas exclue du champ de la directive que son régime d'autorisation sera démantelé et les contraintes réglementaires encadrant son exercice, levées. La France a déclaré à la Commission européenne environ 500 régimes d'autorisation qu'elle veut voir préservés en l'état, mais une discussion va avoir lieu à l'échelon communautaire, et les difficultés vont commencer car la Commission européenne ne manquera pas d'estimer que, dans tel État membre, le régime d'autorisation est trop restrictif par rapport à ce qui prévaut ailleurs. Dans ce cadre, le choix fait par le Gouvernement français de ne pas exclure l'aide à la petite enfance du champ d'application de la directive suscite de multiples interrogations dans les régions. Qu'adviendra-t-il du régime d'autorisation de création de crèches ?

En résumé, la France aurait dû aller beaucoup plus loin et exclure d'autres services du champ d'application de directive services. C'est ce qui explique notre proposition qui, tout en adaptant le droit français au droit européen, sécurise les services sociaux, menacés par le « paquet Monti-Kroes » relatif aux aides d'État. L'Association des maires de France travaille avec le Gouvernement à trouver un système de sécurisation. Nous proposons à cette fin la création d'une convention de partenariat qui permettrait aux collectivités de contracter avec les associations. Au-delà, la France doit continuer de revendiquer sa spécificité en matière de services sociaux. Alors que le Traité de Lisbonne donne une base juridique à la rédaction d'une directive reconnaissant et sécurisant les services d'intérêt général, on regrettera que le Gouvernement français ait fait sienne une vision plutôt conforme à celle de la Commission européenne. De ce fait, on peut craindre que, pour ce qui concerne l'aide à la petite enfance, il ne se trouve politiquement désarmé. Une forme de normalisation est en marche. Or, le tiers secteur est très présent en France mais beaucoup moins dans les autres pays de l'Union européenne. Cette spécificité pose problème à la Commission européenne, dont la vision est beaucoup plus classique : le marché d'un côté, l'autorité publique de l'autre, et rien entre les deux. En adoptant une vision un peu trop conforme à celle de la Commission, le Gouvernement a fragilisé la position française pour ce qui concerne les services sociaux. La proposition tend aussi à protéger notre spécificité.

Avant de donner la parole à M. Daniel Fasquelle, je tiens à souligner l'extrême importance de ce dossier. Les services publics et les services sociaux d'intérêt général constituent un vrai rempart contre les inégalités.

Très bien !

Mais à quel coût sont-ils produits ? Pour l'intérêt public, là est le coeur du débat. Les collectivités qui ont besoin de crèches et de haltes-garderies doivent-elles privilégier les délégations de service public ou maintenir des conventions ? Dans ma circonscription, 40 % des actifs sont des ouvriers, et je trouve que l'équilibre ne se fait pas entre un monde protégé qui vend ses services relativement cher et un monde industriel qui fait de très grands efforts de productivité pour fournir des produits bon marché.

Mais comment peut-on dire des choses pareilles ? C'est dans le secteur des services à la personne que les salaires sont les plus bas ! Faut-il aussi renvoyer les femmes à la maison ?

Et baisser les salaires ?

Je vous remercie d'accueillir deux membres de la Commission des affaires européennes, qui suivent de très près la transposition de la directive services. Je m'attacherai à expliquer en trois points en quoi la proposition est inutile, ce pourquoi je ne la voterai pas.

La première raison, c'est qu'il ne faut pas susciter des peurs sans objet à propos du champ d'application de la directive. Le rapport de M. Michel Thierry est très clair à ce sujet et le Gouvernement ayant suivi la majorité de ses propositions, l'essentiel des services sociaux sont exclus du champ d'application de la directive services : le logement social, les institutions médicales et médico-sociales, la protection judiciaire de la jeunesse. La France se mettrait en porte-à-faux avec la Commission européenne et avec les autres États membres si elle prétendait à une exclusion générale. Le texte définit un champ d'application et des critères d'exclusion, nous devons les respecter ; or les établissements d'accueil de la petite enfance n'entrent pas dans les critères ainsi définis. Il ne serait donc pas raisonnable de les exclure. Mais je le répète, pour l'essentiel, les services sociaux sont exclus du champ d'application de la directive, ce qui doit rassurer tout le monde.

Je ne voterai pas cette proposition pour une autre raison. Est-ce un problème qu'une activité soit dans le champ d'application de la directive ? Non, car ce qui rendait celle-ci dangereuse – le principe du pays d'origine – en a été retiré. Dans sa nouvelle version, la directive se limite à codifier la jurisprudence de la Cour de justice des Communautés européennes. Autant dire qu'on ouvre ici un faux débat, puisque la Cour dit que, pour des raisons d'intérêt général, il est possible de maintenir l'obligation d'autorisation réglementaire – et l'accueil de la petite enfance entre dans ce cadre. Il n'y a donc aucune inquiétude à avoir, le droit français n'a pas à être modifié sur ce point et cette activité demeurera réglementée, plusieurs arrêts de la Cour en apportent la démonstration.

Une troisième raison explique mon opposition à la proposition ; elle a trait au rôle du Parlement dans cette affaire. Je considère que le Parlement français ne doit se substituer ni au Parlement européen ni au Gouvernement. Chacun doit rester à sa place. La directive services a été négociée, elle est écrite, il ne nous appartient pas de la réécrire. Le Parlement a un rôle à jouer dans la transposition et il le joue, qu'il s'agisse des réseaux consulaires ou de la fusion entre la profession d'avocat et celle de conseil en propriété industrielle. Mais, il doit se concentrer sur la partie législative de la transposition de la directive, à ce jour accomplie aux deux tiers. Pour le reste, il appartient au Gouvernement de continuer à transposer la directive sur un plan réglementaire.

Je considère, in fine, que notre modèle national de services sociaux, auquel nous sommes tous très attachés, n'est en rien remis en cause et que les politiques n'ont pas pour mission de faire naître des inquiétudes ou de créer de la confusion, notamment avec les textes concernant la concurrence : non seulement nous nous devons, au contraire, de rassurer et d'éclairer les différents opérateurs mais, précisément parce que ces questions sont complexes comme l'a dit Christophe Caresche, nous devons aussi faire preuve de pédagogie.

Cette proposition de loi est au coeur d'un enjeu politique national et européen majeur dont la représentation nationale ne saurait être dessaisie.

Depuis la présidence française de l'Union européenne, nous n'avons jamais cessé d'interpeller le Gouvernement quant à la méthode et au calendrier d'une transposition qui devait être effective au 28 décembre dernier. Nous l'avons fait en Commission des affaires européennes – Mme Valérie Rosso-Debord a d'ailleurs rédigé un rapport d'information – … mais également au sein de la Commission des affaires sociales par exemple lors de sa réunion du 10 juin dernier, d'interroger M. Bruno Le Maire, encore secrétaire d'État aux affaires européennes. Nous l'avons également fait dans le cadre de la discussion de certains projets de loi – je songe, notamment, à celui concernant la formation professionnelle – mais sans jamais obtenir de réponses précises.

L'idéal, certes, eût été la signature d'un accord européen en faveur d'une directive-cadre sur les services sociaux d'intérêt général mais, faute du consensus nécessaire, nous devons remettre le Parlement au coeur de cette transposition – d'autant plus, d'ailleurs, que vingt États membres ayant engagé ce processus à travers une loi-cadre, nous ne serions pas isolés. En outre, l'article 14 du Traité de Lisbonne accordant une plus grande place aux parlements nationaux pour garantir le bon accomplissement des missions de service public, nous disposons aujourd'hui de marges de manoeuvre plus importantes pour jouer notre rôle. Je regrette donc la méthode un peu opaque, « administrative » et réglementaire, retenue par le Gouvernement.

Par ailleurs, monsieur le président, le problème n'est pas le coût financier des services sociaux locaux, mais l'insécurité juridique et financière de secteurs décisifs pour notre cohésion sociale et territoriale : opérateurs, associations… Ce ne sont pas moins de deux millions de personnes qui sont concernées, soit quasiment 10 % de nos emplois !

Enfin, monsieur Fasquelle, pas plus qu'elle ne tend à instrumentaliser un certain nombre d'opérateurs sociaux, cette proposition, soutenue par le collectif SSIG dont on ne saurait contester la représentativité, ne vise pas à semer le trouble ou la confusion.

Notre débat est intéressant sur les plans juridique – il concerne les droits français et européen – et politique, puisque ce sont deux visions des règles de la concurrence qui sont en jeu. Pour ma part, à l'instar du président Méhaignerie, je suis attaché à des services sociaux qui favorisent tout autant l'égalité des citoyens qu'une bonne et saine gestion. Par ailleurs, je regrette que, dans son exposé des motifs, le rapporteur évoque un « déni de débat démocratique », alors que le Gouvernement a simplement pris ses responsabilités.

Si je nourrissais quelques préventions à l'endroit de cette transposition, les réponses apportées par Daniel Fasquelle m'ont rassuré. Ainsi, notre régime d'autorisation et d'agrément dans les secteurs social et médico-social – mais on peut dire la même chose des concours financiers dont ces derniers bénéficient – n'est-il nullement remis en cause puisque ces secteurs sont quasiment exclus du champ d'application de la directive en raison notamment des deux critères cumulatifs du public concerné et du mandat. S'agissant des services d'aide à domicile et d'accueil des jeunes enfants, un rapport remis par le Gouvernement à la Commission européenne précise que les régimes d'autorisation et d'agrément sont justifiés pour des raisons impérieuses d'intérêt général et que, compte tenu des objectifs d'ordre public et de santé publique, il n'est pas utile de les modifier. Cette proposition de loi ne me paraît donc pas utile, d'autant que le Gouvernement a fait ou fera les ajustements qui s'imposent afin de prévenir toute dérégulation ou baisse des exigences de qualité.

Enfin, en s'aventurant au-delà de ce que préconise la directive, ce texte ne risque-t-il pas de ne pas être conforme au droit communautaire ?

Si je comprends les inquiétudes qui se font jour, je n'en dirai pas autant de la méfiance à l'endroit de la construction européenne qu'entretiennent certains collègues depuis le référendum sur le traité établissant une Constitution pour l'Europe ou depuis la directive Bolkestein.

Cela étant, la prudence dont a fait preuve Christophe Caresche me semble, en fait, révélatrice d'une certaine proximité avec Daniel Fasquelle.

Si la transposition de la directive ne fragilise en rien nos services sociaux non plus que leurs financements, leur sanctuarisation totale est-elle néanmoins nécessaire ? S'ils sont en effet constitutifs de notre modèle de développement, comme l'a rappelé le président Méhaignerie, je note également qu'ils n'ont pas empêché les inégalités de s'accroître. J'ai le sentiment que cette proposition ne vise qu'à les doter de « ceintures et de bretelles », afin d'éviter tout questionnement quant à d'inévitables évolutions visant à améliorer la qualité de leurs prestations. Dans le secteur de la petite enfance en particulier, nous avons encore des progrès à accomplir et sans doute le secteur privé peut-il démontrer, en la matière, qu'il est possible de satisfaire à la fois aux exigences de qualité et de sécurité et à des impératifs de bonne gestion.

Enfin, il me paraît d'autant moins opportun de réécrire la directive services dans notre droit – comme tend à le faire cette proposition – qu'elle a fait l'objet d'un large consensus au sein du Parlement européen, y compris parmi les députés socialistes.

Il me semble, au contraire, qu'en se saisissant de cette directive, le Parlement est tout à fait dans son rôle.

Je note, par exemple, que ce texte inclut dans son champ la protection de l'enfance. Or, la petite enfance, de zéro à six ans, ne constitue-t-elle pas un public vulnérable et fragile ? Dès lors, ne conviendrait-il pas d'accroître plus que ne le souhaite la majorité le cahier des charges de ce secteur, si substantiel soit-il déjà – accueil des enfants dont les parents sont bénéficiaires des minima sociaux ainsi que des enfants handicapés, respect du barème de la Caisse nationale d'allocations familiales quant au « reste à charge » ainsi que d'un taux d'occupation des structures ?

En outre, si, une fois n'est pas coutume, je salue la politique familiale du Gouvernement – priorité à l'épanouissement de l'enfant, réduction des inégalités, encouragement à la natalité, accompagnement des parents en difficulté, politique de l'emploi –, je considère également que l'accueil de la petite enfance participe au premier chef du droit à l'éducation et, comme tel, relève des missions d'intérêt général.

Enfin, si la directive reste en l'état, nous favoriserons le développement d'un mode d'accueil à deux vitesses, entre assistantes maternelles et dispositifs collectifs, ce qui ne manquerait pas d'engendrer des dérégulations.

Pour toutes ces raisons, je soutiendrai cette proposition de loi.

Devons-nous à tout prix maintenir notre niveau de protection sociale alors qu'il est globalement supérieur à celui des autres États membres de l'Union ? Le maintien d'un tel particularisme est-il compatible avec la construction de l'Europe sociale que nous appelons de nos voeux ? Je ne le crois pas. Il convient, au contraire, de trouver un moyen terme acceptable par tous, afin d'éviter de trop peser sur les entreprises et, donc, d'amoindrir leur compétitivité.

Voilà qui a le mérite de la franchise !

Je rappelle tout de même que, si les secteurs dont nous parlons jouent certes un rôle économique, la majeure partie des financements sont dédiés aux personnels – c'est notamment le cas, à hauteur de 90 %, des services d'aide à la personne – et que c'est précisément sur eux que la majorité s'acharne !

S'agissant de la concurrence libre et non faussée et des services d'intérêt général, notre religion, si j'ose dire, est faite depuis longtemps : comme nous avons combattu le Traité de Lisbonne, nous avons bataillé contre le traité établissant une Constitution pour l'Europe – lequel, d'ailleurs, portait à son point culminant la déréglementation. La situation présente est donc relativement ambiguë, puisque notre peuple a massivement rejeté ce dernier et que notre Assemblée a du mal à peser sur la Commission et le Parlement européens. En outre, s'il est louable que celui-ci tente de corriger les décisions de celle-là, ses préconisations – dont le succès est d'ailleurs incertain – n'en demeurent pas moins timides.

Plus précisément, en ce qui concerne cette proposition, nous considérons que le Traité de Lisbonne ne protège en rien les législations sociales nationales et, si la volonté exprimée par le rapporteur de protéger un certain nombre de secteurs va dans le bon sens, nous estimons que cette tentative souffre de l'absence de remise en cause de la construction européenne actuelle, ce qui nous conduira inévitablement à revenir souvent sur ces sujets. Dans l'immédiat, nous réservons donc notre position.

Ce texte a le mérite de clarifier des enjeux de société importants sur lesquels nous ne portons pas le même regard. Ainsi, autant je suis d'accord avec la première partie du propos du président Méhaignerie, autant je suis en désaccord avec la seconde, selon laquelle ces services quasi publics coûteraient cher. Nous considérons, quant à nous, que nous bénéficions d'un service public de qualité, pas très cher et ouvert à la modernisation.

Parce que le secteur marchand a des limites au-delà desquelles des protections s'imposent, cette proposition de loi va dans le bon sens.

Si notre débat me semble juste et utile – il faut en effet oeuvrer en faveur d'une harmonisation au sein de l'Europe tout en préservant notre système de protection sociale, qui a une nouvelle fois fait ses preuves lors de la crise –, je n'en dirai pas autant du texte qui en est l'occasion. Par ailleurs, je crois que ce qui nous sépare est moins important que ce qui nous rassemble, comme en attestent les interventions de Christophe Caresche et Jean-Patrick Gille.

Les services publics dont il est question dans la proposition de loi sont-ils menacés ? Ni le texte, ni les interventions de l'opposition ne le démontrent. Au contraire, il me semble qu'ils sortiront renforcés de l'application de la directive. Parce que, en tant que maire, je ne peux améliorer certains services faute de financements, je ne pourrais en revanche que me féliciter du travail d'autres opérateurs, dès lors qu'ils accompliraient ces tâches avec la même qualité et dans les mêmes conditions d'agrément, et me permettraient de faire porter l'effort sur d'autres secteurs. La qualité du service rendu ne me semble donc pas menacée. S'il ne devait pas en aller ainsi, la France devrait bien entendu faire entendre sa voix si singulière dans ce domaine.

Bref, alors que le texte proposé aurait été indubitablement utile sous le « régime Bolkestein », il n'en est plus de même, selon moi, aujourd'hui.

Il n'est pas possible de considérer à la fois que le modèle social français nous a relativement protégés de la crise – même s'il a, en effet, un coût – et qu'il doit faire l'objet d'une harmonisation par le bas.

En outre, je rappelle qu'il est question de services dont les financements sont principalement consacrés à la rémunération des personnels, mais où les salaires sont très bas et les conditions de travail précaires.

Les propos de certains collègues de l'UMP m'étonnent : le secteur des services à la personne emploie principalement des femmes, à temps partiel et payées au SMIC. À moins de les payer encore moins ou d'embaucher des sans-papiers, en quoi une privatisation ferait-elle réaliser des économies ?

Cette proposition n'eût-elle servi qu'à engager ce débat, elle aurait déjà été utile.

Par ailleurs, je regrette que la discussion ait dérivé vers la question de la concurrence qui, si elle est proche du sujet, n'en constitue pas pour autant le coeur.

C'est parce que nous avons besoin, eu égard au droit européen, d'une véritable sécurisation juridique des services sociaux que nous avons proposé le mandatement, nouveau moyen d'action offert aux gestionnaires locaux qui s'ajoute aux interventions en régie, ou dans le cadre d'une délégation de service public, ou encore dans le cadre de la législation sur les marchés publics, mais aussi au subventionnement direct – instrument menacé, non par la directive, mais par le « paquet Monti-Kroes ». À cet égard, le mandatement offrira un cadre nettement plus sûr et un recours plus aisé que la procédure des marchés publics, tout en préservant une forme de régulation par l'autorité publique. Il y a donc là un progrès possible, et un travail à poursuivre. Cela n'empêche évidemment pas – mais c'est un autre sujet – une collaboration entre les secteurs privé et public : dans les services à la petite enfance, il est par exemple tout à fait possible de faire appel à différents opérateurs.

M. Fasquelle juge cette proposition inutile et en appelle au rapport de M. Michel Thierry ; or, outre que ce dernier considère à titre personnel qu'une transposition législative s'impose – il évoque même un « bloc législatif » –, l'article 4 de la proposition reprend l'idée de convention de partenariat d'intérêt général qui est issue de son travail.

Par ailleurs, vous estimez que le secteur de la petite enfance sera protégé mais, dès lors qu'il est inclus dans la directive, ne risque-t-il pas d'être considéré à l'instar de n'importe quel autre, alors que sa dimension éducative, par exemple, me semble patente ? L'arrivée massive du secteur privé n'entraînera-t-elle pas à terme et au nom de la concurrence une révision des normes à la baisse ? Mais, on peut supposer que le Gouvernement, incapable de créer les 200 000 places supplémentaires qu'il a promises, souhaite la dérégulation de ce secteur – elle est d'ailleurs engagée en ce qui concerne les assistantes maternelles !

Je m'inscris également en faux contre l'idée selon laquelle nous réécririons la directive : comme l'ont fait vingt États membres, nous nous contentons de la transposer.

Bernard Perrut, quant à lui, a peut-être été rassuré à trop bon compte : ce n'est pas parce que le Gouvernement justifie le bien-fondé de l'ensemble des régimes d'autorisation qu'aucun débat avec la Commission européenne n'aura lieu. Dans la discussion avec les autres États membres, il est peut-être stratégiquement utile de placer la barre un peu haut afin de peser sur les négociations à venir, et ce d'autant que le Gouvernement a jugé bon de lâcher du lest vis-à-vis de la Commission. Je rappelle, de surcroît, que la protection des services sociaux d'intérêt général était censée constituer une priorité de la présidence française de l'Union !

Mon désaccord est bien entendu total avec Jacques Domergue, qui préfère d'emblée réviser nos normes sociales à la baisse : si nous voulons tuer l'idée européenne, continuons dans ce sens !

Roland Muzeau a, quant à lui, raison de souligner l'écart qui sépare les positions de la Commission et du Parlement européens : si un compromis s'est fait jour, les tensions n'en demeurent pas moins sensibles. Pour le reste, nos divergences sur la question du Traité sont connues.

Enfin, je considère que c'est la méthode utilisée par le Gouvernement – et non le remarquable travail accompli par les différentes administrations – qui génère de la méfiance à l'endroit de l'Europe. La mise à l'écart du Parlement, comme toujours, est préjudiciable au travail démocratique.

Il n'est pas question de se servir de l'Europe à des fins manipulatrices : je l'ai dit, la directive services et le compromis final vont dans le bon sens. La difficulté réside plutôt dans la possibilité d'interprétations diverses de ce texte, dans la latitude laissée aux États de le transposer dans tel ou tel sens. S'agissant de la France, nous contestons la méthode choisie par le Gouvernement : les arbitrages rendus ont été politiques, faisant fi d'un certain nombre de contradictions ; d'une part, les laboratoires d'analyse médicale, opérateurs privés soumis, certes, à des régimes d'autorisation et à des normes, ont été exclus du champ d'application de la directive ; d'autre part, les crèches, qui relèvent souvent d'opérateurs associatifs ou sociaux et sont subventionnées, y ont été incluses. Manifestement, comme l'a dit Jean-Patrick Gille, le Gouvernement a dû faire des concessions à la Commission européenne.

S'il est vrai, monsieur Bur, que je me suis montré prudent sur le plan juridique, il reste que les secteurs relevant de la directive seront confrontés à l'arrivée de nouveaux opérateurs, laquelle entraînera un accroissement de la concurrence. Dès lors, monsieur Dord, les responsables associatifs craignent que, dans le domaine des services à la personne, ces opérateurs n'accaparent la demande solvable, les personnes en difficulté continuant, elles, de relever des associations qui n'auront plus les moyens de faire face.

S'il est légitime que le Parlement s'empare de cette question, il ne doit pas moins demeurer à sa place, sa mission n'étant pas de réécrire la directive services. En outre, sur un plan méthodologique, il convient de ne pas confondre son rôle législatif et sa fonction de contrôle.

J'ajoute que les exclusions du champ de la directive sont extrêmement nombreuses, et il est significatif à cet égard que le débat ait porté sur les seuls services dédiés à la petite enfance.

Par ailleurs, certains collègues n'ont, semble-t-il, pas lu la directive : dès lors qu'il s'agit simplement de savoir si notre législation est ou non discriminatoire à l'égard de prestataires étrangers qui viendraient s'installer en France, le débat qu'ils ont ouvert me paraît hors sujet. J'ajoute que les dispositions de la directive s'agissant de la qualité des services peuvent contribuer à renforcer nos propres structures et les droits de ceux qui y ont accès.

Enfin, la France ne peut à la fois être dans et hors de l'Europe : si elle ne veut plus, comme naguère, être le mauvais élève de l'Union, nous nous devons de rejeter cette proposition de loi.

Je remercie l'ensemble des intervenants pour la qualité de leurs propos.

Nous en venons à la discussion des articles.

Article 1er : Exclusion des services sociaux de la directive services

La commission rejette l'amendement AS 1 du rapporteur, rectifiant une erreur de référence, puis examine l'amendement AS 2 du rapporteur.

Cet amendement vise à exclure explicitement les missions locales pour l'insertion des jeunes du champ de la directive.

La commission rejette l'amendement AS 2, ainsi que l'article 1er.

La convention de partenariat d'intérêt général ne doit pas être conclue uniquement entre les collectivités locales et les associations, mais doit pouvoir concerner d'autres opérateurs, comme ceux du secteur privé non lucratif.

Ce vote n'empêchera pas la qualité du débat en séance publique.

Cette proposition de M. Germinal Peiro pose d'évidents problèmes de recevabilité financière. J'en ai d'ailleurs parlé au président de la commission des finances, qui partage mon analyse. En effet, si les régimes complémentaires de sécurité sociale, même obligatoires, n'entrent, en principe, pas dans le champ de l'article 40, il n'en va pas de même quand un tel régime bénéficie d'un fort soutien financier public. Or, c'est le cas du régime de retraite complémentaire obligatoire des exploitants agricoles, pour lequel ce soutien financier représente plus du tiers des recettes. Dès lors, une proposition de loi qui élargit les bénéficiaires d'un tel régime accroît directement les charges de celui-ci et est donc irrecevable. Pour autant, j'ai l'intention de laisser la discussion se dérouler normalement au sein de notre commission, car je crois qu'elle peut être utile compte tenu des débats à venir sur les retraites et sur la loi de modernisation agricole.

À la fin de la discussion générale, je demanderai à la commission de rejeter cette proposition de loi, comme c'est mon devoir en tant que président de la commission. À l'issue de nos travaux, en application de l'alinéa 4 de l'article 89 du Règlement, je saisirai le président de la commission des finances du texte de la proposition de loi pour qu'il statue sur sa recevabilité financière.

Monsieur le rapporteur, vous avez la parole.

Mes chers collègues, je vais d'abord vous exposer le contexte dans lequel j'ai déposé cette proposition de loi en novembre 2007.

Les montants des pensions des deux millions de retraités non salariés agricoles – sur les quatre millions de retraités agricoles que compte notre pays – sont parmi les plus bas de tous nos régimes sociaux. Il y a à cela plusieurs raisons : la mise en place tardive, à partir de 1952, de l'assurance vieillesse obligatoire pour les non salariés agricoles ; le calcul des cotisations, à l'époque, sur la base du revenu cadastral, d'où des cotisations très faibles pour de toutes petites exploitations ; un déséquilibre démographique évident puisqu'on est passé d'un actif pour un retraité à un pour deux, puis à un pour trois aujourd'hui. Ce problème n'a pas eu une grande acuité, tant que les retraités agricoles ont vécu en famille. Mais, à partir des années 1990, leurs enfants ayant quitté le travail de la terre pour s'employer en ville, beaucoup se sont retrouvés isolés sur leur propriété, avec des montants de retraite très faibles, si bien que les charges de la vie courante sont devenues pour eux insupportables.

Ils ont donc commencé à revendiquer dans le cadre des sections « aînés » de la FNSEA. Puis, considérant que le syndicat majoritaire ne les soutenait pas suffisamment, une partie d'entre eux a créé, au début des années quatre-vingt-dix, l'Association nationale des retraités agricoles de France (ANRAF), bien implantée dans une soixantaine de départements, présidée successivement par M. Guyonny-Château, président fondateur, par M. Maurice Bouyou, aujourd'hui décédé, président emblématique qui a « boosté » ce mouvement en menant une longue carrière de syndicaliste et d'homme politique, et par M. Henri Drapeyroux, président actuel. Leurs manifestations ont réuni jusqu'à 20 000 personnes.

Dès 1994, de premières mesures de revalorisation ont été prises sous le gouvernement d'Alain Juppé. Mais le gouvernement de Lionel Jospin, de 1997 à 2002, est le seul à avoir élaboré et mené à bien un plan quinquennal de revalorisation de ces retraites.

Lorsque j'étais ministre de l'agriculture, un plan de revalorisation substantielle des retraites, reconnu par le monde agricole, a été mis en place !

En quelle année ? Je reconnais le travail des ministres de l'agriculture successifs, mais je maintiens que les efforts les plus marquants ont été réalisés sous le gouvernement Jospin. Les chiffres parlent d'eux-mêmes : 1 milliard de francs en 1998, 1,6 milliard de francs en 1999, puis en 2000 et encore en 2001, et 2,2 milliards en 2002, efforts considérables qui ont porté leurs fruits puisque la retraite de base des chefs d'exploitation pendant ces cinq années du plan a été relevée de 29 %, celle des aides familiaux de 49 % et celle des conjoints, essentiellement des femmes, de 80 %.

Pour les chefs d'exploitation, le relèvement de la retraite de base s'est fait jusqu'au niveau de la retraite de base des salariés ; on ne pouvait donc pas dépasser ce niveau.

Afin de répondre à la demande des retraités agricoles de bénéficier d'un montant de retraite égal à 75 % du SMIC, mais aussi à la demande de l'ANRAF à qui le candidat Lionel Jospin avait promis, en mai 1997, s'il était élu, de porter les retraites à ce niveau pour les chefs d'exploitation ayant effectué une carrière complète et – il anticipait en cela ! – cotisé pendant quarante ans, nous avons proposé d'aller au-delà du régime de base des salariés en créant un régime complémentaire obligatoire, comme cela avait été fait pour les salariés, les commerçants et les artisans.

Ainsi, une proposition – et non un projet – de loi a été discutée en décembre 2001 et février 2002. J'ai eu l'honneur d'en être le rapporteur, et elle a été votée à l'unanimité aussi bien à l'Assemblée nationale qu'au Sénat. À l'époque, le gouvernement, d'accord pour faire avancer ce dossier, avait en effet décidé que ce texte viendrait en séance publique et avait lui-même proposé, par amendement, que l'État assure une partie du financement.

Ce régime complémentaire obligatoire s'est mis en place en accord avec les actifs et avec les organismes syndicaux et professionnels agricoles. Sa création nécessitait en effet des cotisations nouvelles. Or, il y a sept ans, les actifs n'étaient pas vraiment pressés de cotiser – en particulier les jeunes agriculteurs pour qui la retraite était une perspective lointaine. Un accord a été trouvé aux termes duquel la contribution des actifs ne dépasserait pas 3 % : il a été respecté, puisqu'elle est aujourd'hui de 2,97 %. En outre, pour limiter les dépenses de l'État, qui s'était donc engagé par la voix du ministre Jean Glavany et de M. Lionel Jospin à cofinancer ce régime, le bénéfice de la mesure a été limité aux chefs d'exploitation, à savoir 465 000 personnes, qui ont perçu à l'époque un peu plus de 500 francs par mois, ce qui correspond aujourd'hui à 1 000 euros environ par an. Actuellement, la participation de l'État se monte, à ce titre, à 145 millions chaque année, sur les 464 millions de prestations versées au titre du régime – mais, lors de nos auditions, la Caisse centrale de la Mutualité sociale agricole nous a fait remarquer qu'il a manqué, sur ces versements, 15 millions au cours de chacune des quatre dernières années, ce qui porte l'ardoise à 60 millions d'euros.

La proposition de loi que je vous présente aujourd'hui, déposée il y a deux ans, propose d'étendre le régime complémentaire obligatoire aux aides familiaux et aux conjoints. Cela correspond à l'attente des retraités agricoles, mais aussi des conjointes – 95 % des conjoints sont des femmes – qui ressentent comme une injustice de ne pas bénéficier de ce régime complémentaire, alors qu'elles perçoivent déjà une retraite de base inférieure à celle de leur mari ancien chef d'exploitation. Mais ce texte répond également au voeu du Président de la République, qui s'est exprimé sur le sujet des retraites agricoles en 2007 dans son discours de Rennes, et le 27 octobre dernier encore, dans son discours de Poligny, en déclarant : « Je veux témoigner de la solidarité de la Nation française pour le travail des paysans français, de leurs conjoints et de leurs familles. » Enfin, cela répond évidemment à la demande des députés socialistes et apparentés qui ont cosigné cette proposition de loi, à celle de nos autres collègues de gauche, mais même, je tiens à le dire, à celle de bon nombre de députés de droite qui se sont manifestés très tôt sur le sujet ! Souvenez-vous : en 2002, les plus critiques à l'égard du nouveau régime complémentaire obligatoire n'étaient pas les socialistes, mais le RPR, par la voix de M. Marleix, Thierry Mariani et Georges Colombier, ici présent. Ils reprochaient au gouvernement Jospin, non pas la création d'un régime complémentaire obligatoire, mais l'exclusion des conjoints et aides familiaux. L'UDF également, par la voix de Charles de Courson, déplorait de « graves insuffisances, dont l'exclusion des veuves, des conjoints et des aides familiaux » et déclarait préférable de « les inclure tout de suite, quitte à réduire les prestations. » Tous ont pourtant voté le texte, mais je suis convaincu qu'ils pensent aujourd'hui la même chose qu'en 2002 et qu'une grande majorité de nos collègues actuels de l'UMP et du Nouveau Centre soutiendront cette proposition, car il faut aujourd'hui corriger le tir.

J'en viens maintenant à la présentation des dispositions proposées.

L'article 1er étend le bénéfice du régime complémentaire obligatoire aux conjoints et aux aides familiaux.

Comme ce texte résulte d'une initiative parlementaire, le financement additionnel repose sur les seules cotisations des actifs. L'article 3 n'engage donc pas de nouvelles dépenses pour l'État, mais introduit une nouvelle source de financement, sous la forme d'une cotisation due par les aides familiaux. L'article 6 confie à la Mutualité sociale agricole la gestion du nouveau régime.

Enfin, les spécificités des départements d'outre-mer sont prises en compte, et j'ai déposé un amendement, afin que l'extension s'applique dans les DOM au même moment qu'en métropole.

En conclusion, je ne doute pas d'un vote unanime sur ce texte, comme en 2002 sur le même sujet.

Je remercie le rapporteur pour sa constance et son sérieux dans la défense des retraités agricoles. Comme il l'a fort justement rappelé, nous avons toujours joué le jeu, puisqu'il y a eu unanimité ici même sur la proposition de 2002. Aujourd'hui, nous regardons la présente proposition de loi avec les yeux de Chimène, car la précédente était en effet insuffisante.

Le seul bémol porte sur la date de discussion de ce texte, à quelques mois du débat sur les retraites au cours duquel, selon les termes du Président de la République, « il faudra que tout soit mis sur la table ».

En conclusion donc, oui à cette proposition de loi, mais pas aujourd'hui car la question des retraites doit être étudiée de façon globale et, ajouterai-je, toutes les demandes du monde agricole devront être examinées à l'occasion de ce rendez-vous, ce qui implique d'aller au-delà de la présente proposition pour aborder en particulier le problème des veuves.

Bravo, monsieur le rapporteur, pour l'habileté politique mais aussi pour votre attachement au monde agricole. Cependant, comme on le dit chez moi, quand on parle vrai sur une base fausse, tout devient faux.

Beaucoup de députés UMP seront avec vous dans ce combat, mais il y a le problème des droits non contributifs, l'article 40 et le grand débat lancé par le Président de la République. Ne considérons donc pas cette question isolément.

Notre position sera bien sûr celle exprimée par le président de la commission.

Nous saluons la qualité du travail du rapporteur dont nous connaissons la grande compétence sur le sujet.

Si Denis Jacquat a raison de rappeler le débat sur les retraites, nous verrons à nouveau dans les mois prochains que, au-delà des considérations arithmétiques sur l'âge de départ, la durée et les taux de cotisation, deux sujets importent vraiment : d'une part, la non-prise en compte de la pénibilité, qui retentit sur l'espérance de vie ; d'autre part, le montant très faible des retraites versées à beaucoup de nos concitoyens, qui ne leur assure pas les moyens de vivre.

Cela dit, nous ne sommes pas réunis ce matin pour discuter de l'ensemble des retraites, mais seulement des retraites agricoles : il faut bien commencer par un bout ! Nous en avons débattu lors de l'examen des projets de loi de financement de la sécurité sociale pour 2009 et 2010, mais nos propositions ont malheureusement été systématiquement rejetées par le groupe majoritaire.

En instituant le régime complémentaire obligatoire, la loi de 2002 a représenté une avancée considérable en permettant d'augmenter de 29 % la pension de 900 000 retraités. Depuis, la revalorisation des retraites agricoles fait du sur-place. Qu'est-il sorti, en effet, des annonces tonitruantes du Président de la République, mises en oeuvre partiellement depuis trois ans, notamment par M. Michel Barnier ? La volonté d'atteindre 639 euros par mois pour les anciens exploitants et 506 euros par mois pour les conjoints s'est soldée par un échec car, en raison de la complexité du système et des critères mis en oeuvre, 10 % seulement des retraités agricoles en ont bénéficié, pour des revalorisations de l'ordre de 30 euros par mois, soit 1 euro par jour.

Une petite avancée sera sans doute possible en 2010, car un certain nombre de mesures ont été prises, mais elles sont largement en deçà des besoins puisque 600 000 retraités agricoles supplémentaires bénéficieront d'environ 20 euros de revalorisation mensuelle, soit moins d'un euro par jour. Ainsi, les objectifs ambitieux annoncés ne seront pas atteints.

Pour toutes les organisations de retraités agricoles, les revendications portent sur le minimum de 85 % du SMIC pour une carrière complète, mais aussi sur les critères sur lesquels se fonde le dispositif. Il s'agit du relèvement du plafond de ressources du ménage de 750 à 880 euros, soit les 85 % du SMIC ; de la suppression de la prise en compte de la bonification pour enfant dans le calcul du plafond, de la neutralisation des années rachetées de conjoint participant et de l'exigence d'une carrière complète pour les conjoints ; enfin, de l'abaissement de la durée maximale d'assurance dans le régime non salarié agricole à dix-sept ans et demi, au lieu de vingt-deux ans et demi, dès 2010 au lieu d'attendre 2011.

Cette proposition de loi est une vraie mesure, qui aura un effet sensible sur le montant des pensions versées aux conjoints et aux aides familiaux.

Je considère que l'article 40 ne devrait pas s'appliquer, puisqu'il n'y a pas de charge directe pour l'État.

Enfin, le coût pour la collectivité de l'extension du régime aux conjoints et aux aides familiaux serait d'environ 500 millions d'euros pour à peu près 700 000 bénéficiaires, soit un ordre de grandeur compatible avec l'état des finances publiques. Lors du débat sur le dernier projet de loi de financement, nous avons d'ailleurs proposé des mesures susceptibles de procurer des recettes se comptant en milliards quand, vous, vous décidiez de recettes se comptant seulement en dizaines ou en centaines de millions. Il n'est donc pas absurde de considérer ce montant de 500 millions comme à notre portée : c'est, à quelques dizaines de millions près, le coût du bouclier fiscal.

Il faut faire des choix et, je viens de le démontrer, cette proposition de loi peut être financée. Mettons-la en oeuvre ensemble !

La situation de l'agriculture est une préoccupation pour beaucoup d'entre nous : tous ceux qui font vivre notre grand jardin français méritent toute notre attention, d'un point de vue économique comme du point de vue social.

Du point de vue économique, je rappelle que nos agriculteurs vivent des moments difficiles, puisque leur revenu net, après avoir chuté de 20 % en 2008, a reculé de 32 % l'année dernière, retombant au niveau d'il y a vingt ans. Nous évoquerons prochainement le sujet lors de l'examen de la loi de modernisation de l'agriculture et de la pêche car, si nos agriculteurs sont de véritables entrepreneurs, ils ont aujourd'hui du mal à investir et à vivre de leurs revenus. Nous devons donc être à leurs côtés.

Du point de vue social, nous devons également être à leurs côtés, c'est-à-dire les accompagner.

Cette proposition de loi est tout à fait louable – nous partageons évidemment le souci de reconnaître la contribution des conjoints et des aides familiaux –, mais elle ne peut être dissociée de la réflexion globale sur les retraites, chantier qui doit s'ouvrir rapidement car nous ne pouvons pas sans cesse reculer la remise à plat de nos dispositifs de retraite.

Des évolutions ont eu lieu en France : tous les ministres successifs, de droite comme de gauche, y ont participé depuis une vingtaine d'années. Néanmoins, si la création de ce régime complémentaire a constitué une très belle évolution, le dispositif a nécessité des financements de la part de l'État.

Il nous faudra donc encore évoluer. Nous souhaitons que les engagements pris, en particulier par le Président de la République, soient tenus dans les mois et les années à venir. Sinon, nous ne serions pas crédibles vis-à-vis de nos agriculteurs et de nos viticulteurs retraités.

Je voudrais à mon tour remercier Germinal Peiro, avec qui j'ai l'habitude de travailler.

Je noterai que cette proposition de loi a été déposée il y a deux ans, ce qui relativise un peu les choses, sans rien changer sur le fond. Je ne renie pas les positions que j'ai prises sous le gouvernement de Lionel Jospin : elles étaient sincères, et je reste favorable à une amélioration du sort des conjoints et des aides familiaux. D'ailleurs, et cela dépasse les limites du monde agricole, je ne suis pas très fier non plus de la façon dont on a globalement traité les veuves de ce pays en matière de réversion.

Le débat sur les retraites se tiendra prochainement mais, lors de l'examen prochain de la loi de modernisation de l'agriculture aussi, il nous faudra insister sur ces sujets car, en dépit de toutes les améliorations apportées au fil des années, les retraites des travailleurs du monde agricole restent insuffisantes. On peut d'ailleurs regretter à ce propos que les intéressés aient refusé d'entrer dans le régime général lorsque cela leur avait été proposé, car cela nous aurait peut-être permis de progresser davantage.

Vous pouvez compter sur moi, monsieur le rapporteur : lors de l'examen de la loi de modernisation de l'agriculture comme lors du débat sur les retraites, je ferai partie des collègues qui soutiendront la revendication que vous avez défendue, car cette crise économique touche tout particulièrement le monde agricole et je ne sais pas si beaucoup de professions accepteraient longtemps ce que les agriculteurs acceptent actuellement.

En attendant, ce débat n'aura pas été inutile : il nous rappelle à notre devoir d'attention à l'égard des retraités du régime agricole.

À mon tour, je remercie Germinal Peiro.

Cette proposition concerne essentiellement les conjointes d'exploitants dont je voudrais être ici la porte-parole, parce que j'ai été l'une d'elles.

Voter ce texte de loi à l'unanimité serait un signe fort de reconnaissance à l'égard de ces femmes, qui ont toujours été à la pointe du mouvement en agriculture, malgré une vie difficile et un travail très dur. En effet, bien souvent, ce sont elles qui ont pris en charge les projets de tourisme à la ferme, de circuits courts, de vente de produits fermiers.

Dissocier l'objet de cette proposition de la discussion globale sur les retraites, afin de faire un geste en faveur de toutes ces femmes, serait aussi faire la preuve que ce Gouvernement se soucie également des petites gens de ce pays.

Élu d'une région de montagne qui compte beaucoup de petites exploitations, je partage totalement l'objectif de fond visé par cette proposition, et je tiens à remercier Germinal Peiro pour son travail, tout particulièrement pour son rapport. Alors que les propositions de loi de l'opposition sont bien souvent, notamment dans leur exposé des motifs, des tracts politiques contre le Gouvernement, ce document-ci nous grandit car il échappe à toute polémique.

Monsieur le rapporteur, vous dites qu'on va ouvrir aux nouveaux bénéficiaires du régime complémentaire les mêmes droits qu'aux anciens, mais avec un mode de financement différent puisqu'il va reposer uniquement sur les cotisations. Or, l'adoption de l'article 3 nécessiterait une vraie concertation avec ceux qui auront à payer. Jean Mallot a évoqué un coût de 500 millions, mais combien cela va-t-il représenter pour chaque aide familial ? Ceux-ci accepteront-ils votre idée ? Ce point me semble essentiel.

Nous sommes totalement favorables à l'objectif de cette proposition et ne pas la voter reviendrait à envoyer un signal terriblement négatif aux personnes concernées. Cependant, en raison de cette incertitude sur la question du financement en une période financièrement critique et à l'approche du grand débat sur les retraites, cette avancée ne pourrait-elle avantageusement être versée au « pot commun » de la révision des régimes de retraite, afin qu'on y trouve, à côté d'un lot inévitable de mauvaises nouvelles à annoncer au pays, deux ou trois éléments positifs, deux ou trois lueurs ?

Monsieur le président, j'ignore comment vous allez nous proposer d'orienter notre vote. Le vote négatif ne me semblant pas possible, et à défaut d'un vote positif, l'abstention pourrait être tentante, en attendant de vérifier que les aides familiaux pourront supporter le coût de la mesure et d'examiner ce sujet dans un projet plus large. Je ne voudrais en tout cas pas que nous donnions le sentiment de reporter indéfiniment une décision nécessaire.

Monsieur Dord, la lueur dont vous parlez est la progression continue de l'espérance de vie : trois années de plus en bonne santé, sur les dix dernières années.

À mon tour, je salue le travail et l'objectivité du rapporteur. Nous sommes convaincus du bien-fondé de cette proposition de loi : c'est un texte intéressant, une généreuse idée, une forme de justice pour une catégorie professionnelle soumise à un travail pénible dans une conjoncture qui accroît ses difficultés. Cela étant dit, s'il est nécessaire de prendre en compte la situation des conjoints et des aides familiaux, il ne faut pas perdre de vue la situation des agriculteurs en général, comme certains de nos collègues l'ont rappelé.

Nous aurions donc presque envie de voter cette proposition, mais je rejoins l'avis du président Méhaignerie : cette mesure ne peut être dissociée de la discussion d'ensemble sur les régimes de retraite et de la discussion de la loi de modernisation agricole, et nous devons nous montrer prudents en évitant de créer un dispositif particulier qui nous éloignerait de l'objectif recherché, à savoir assurer un niveau de retraite acceptable pour tout le monde paysan. En tout cas, c'est là un dossier où une vigilance toute spéciale est de mise.

Sur le principe, cette extension du régime complémentaire obligatoire ne serait que justice, et il est judicieux qu'on veuille en faire bénéficier au premier chef les conjoints, dont le rôle est aujourd'hui très mal reconnu. J'approuve donc l'esprit comme le fond de ce texte et, si j'avais été député en 2002, j'aurais certainement mêlé ma voix à ceux qui demandaient alors davantage. Cela étant, j'ai bien entendu les observations faites sur le financement de cette mesure, et sur le fait qu'il devrait reposer intégralement sur ses futurs bénéficiaires.

En tout état de cause, si la commission fait siennes les réserves du président Méhaignerie, il me semble qu'elle doit dans le même temps clairement marquer qu'il ne saurait être question de refermer aujourd'hui ce dossier : la question des retraites agricoles doit être au coeur du débat sur les retraites qui va s'ouvrir et, disant cela, j'y comprends la question de la revalorisation des pensions car, même si le dispositif est récent et même si le niveau de cotisation ne facilite pas les choses, le montant de celles qui sont servies actuellement aux agriculteurs ne peut être qualifié autrement que d'indigne !

À mon tour, je veux saluer la compétence de notre rapporteur et le féliciter pour la clarté de son exposé. Comme on vient de le dire, le sort fait aux conjointes d'agriculteurs – dans leur très grande majorité, il s'agit en effet de femmes – est indigne. Déclarer cette proposition irrecevable et, alors qu'il y a unanimité sur le principe, reporter la décision jusqu'au débat général sur les retraites, ne peut que décevoir celles qui attendent cette mesure avec impatience car, pour elles, chaque journée est difficile. Faire dans le pathos n'est pas mon genre, mais comment entendre sans émotion certaines, qui ont travaillé durement toute leur vie, vous expliquer qu'elles doivent passer devant une pâtisserie sans entrer acheter le gâteau qui leur fait envie ? Et je ne suis pas si persuadée que cela que l'espérance de vie des agriculteurs augmente…

On va donc retarder encore cette mesure nécessaire, et c'est bien regrettable : est-on en effet assuré de retrouver une quasi-unanimité lors du débat général sur les régimes de retraite, où beaucoup de questions seront agitées, dans un climat forcément houleux ?

La proposition de Germinal Peiro est généreuse et elle remet, en quelque sorte, l'église au milieu du village ! Il s'impose, en effet, de rendre justice à ces conjoints et à ces aides familiaux, qui ont souvent fourni un travail ingrat pour faire vivre l'exploitation. Cela étant, il me paraît à moi aussi que cette mesure aurait toute sa place dans la loi de modernisation de l'agriculture.

Je vous sais gré d'avoir salué ce travail, mais je tiens à souligner qu'il est celui de beaucoup, au cours des dernières années, et qu'il répond à un souci largement partagé. Toutefois, il est indéniable que c'est sous un gouvernement de gauche que ce dossier a le plus avancé. Par ailleurs, ne voyez pas malice de ma part si je défends cette proposition aujourd'hui : je l'ai déposée il y a deux ans et cette préoccupation ne m'a jamais quitté.

La mesure, à mon sens, ne peut être reportée : il y aurait danger à traiter du cas particulier du régime agricole dans une discussion générale sur les régimes de retraite car, inévitablement, des voix s'élèveront dans l'hémicycle pour juger ce régime avantageux, au motif que le régime complémentaire obligatoire des exploitants est cofinancé par l'État, alors que celui des artisans et commerçants ne l'est pas.

S'agissant du financement, je serai honnête : si je n'ai pas écrit dans la proposition qu'une participation de l'État était inévitable, c'est que je savais que c'était exposer le texte à tomber sous le couperet de l'article 40. D'où, dans l'article 3, la création d'une cotisation qui, de toute façon, s'impose mais qui devrait être au même taux que celle des chefs d'exploitation, soit 2,97 %. Ce serait mentir que de prétendre qu'une contribution de l'État ne sera pas nécessaire. La situation était identique en 2002 : il s'agissait là aussi d'une proposition de loi, mais le gouvernement Jospin avait accepté qu'elle vienne en discussion et avait déposé des amendements prévoyant un cofinancement de l'État. Rien n'empêche le gouvernement Fillon de faire de même : ce n'est qu'une question de volonté politique de sa part. Personne ne comprendrait qu'il use d'un artifice pour repousser la décision !

Grâce à la Mutualité sociale agricole, nous disposons de chiffres précis. Il ne s'agit pas de 700 000 bénéficiaires, mais de 363 000 seulement : 133 000 chefs d'exploitation, une partie de ceux-ci ne réunissant pas les deux conditions exigées pour bénéficier du régime complémentaire – 32 ans et demi comme non salarié agricole et dix-sept ans et demi comme chef d'exploitation –, 112 000 conjoints, 9 600 aides familiaux et 100 000 veuves, ce pour un total de 400 millions d'euros. Je ne prétends pas que ce soit une paille mais je relève que, sur les 116 millions d'euros qu'il était prévu d'affecter en 2009 au relèvement des retraites agricoles, 73 seulement ont été effectivement dépensés, selon la Caisse centrale de la MSA. Si l'on se limite dans un premier temps aux conjoints et aux aides familiaux, la mesure ne concernera que 120 000 personnes. Peut-être pourrait-on songer à l'étendre à certains chefs d'exploitation mais, j'y insiste, des solutions techniques existent : ce qu'a fait le gouvernement Jospin, il n'y a pas de raison qu'un autre gouvernement ne puisse pas le faire ! J'ajoute qu'il meurt chaque année 90 000 retraités agricoles tandis qu'il n'en entre que 40 000 dans le régime : entre 1998, date où M. Lionel Jospin m'avait confié un rapport sur cette question, et aujourd'hui, leur effectif a donc diminué de 500 000, tombant de 2,3 à 1,8 million de personnes. On ne peut contraindre cette population à une attente interminable. Vous avez le pouvoir pour au moins deux ans et demi encore, il vous appartient de demander au gouvernement que vous soutenez de tenir l'engagement pris par le Président de la République. Ne laissez pas cette promesse devenir lettre morte, au risque de décourager nos concitoyens. Je ne mets pas en doute votre volonté : vous pouvez donc agir !

Je regrette ce propos, monsieur le rapporteur. Il efface presque ce que ce débat pouvait avoir jusqu'ici de consensuel ! Et si vous voulez vraiment amorcer une polémique, il nous sera aisé de vous répondre que ce que le gouvernement Jospin avait décidé, c'est le gouvernement suivant qui l'a financé. Il est donc triste que vous terminiez ainsi cette discussion ! Surtout, vous nous annoncez en substance que cette proposition est insincère, puisque vous avouez vous-même que, pour ne pas tomber sous le coup de l'article 40, vous avez dissimulé la nécessité d'une contribution de l'État. L'esprit de cette proposition n'est donc pas celui que nous croyions. J'en viendrais presque à retirer ce que j'ai dit tout à l'heure !

Je transmettrai au Gouvernement la tonalité des échanges au sein de notre commisison. Je reconnais l'importance d'une globalisation, mais je rappelle qu'il n'y avait pas de cotisations pour une retraite de base des exploitants avant que ne le décide un gouvernement que nous soutenions. Reconnaissons à tout le moins que tous les gouvernements ont apporté leur contribution !

Ayant quatre frères et soeurs agriculteurs, je mesure parfaitement l'importance du problème mais je me dois, en tant que président de la commission, de porter une appréciation juridique sur le texte qui nous est soumis : dès lors que le régime complémentaire entre dans le champ de l'article 40, le seul fait que cette proposition en augmente les dépenses la rend irrecevable. En effet, l'article 40 interdit la compensation entre charges et recettes. J'observe en outre que le financement proposé n'est que partiel, puisque les conjoints ne seraient pas conduits à cotiser. C'est pourquoi je vous demande de rejeter cette proposition, étant entendu que notre opposition à elle n'est pas de fond, et que je saisirai mon collègue de la commission des finances.

Cela étant posé, nous pouvons en venir à la discussion des amendements.

Article 1er : Assujettissement des conjoints des chefs d'exploitation ou d'entreprise agricole et des aides familiaux au régime obligatoire de retraite complémentaire agricole

Lorsque j'ai déposé cette proposition en 2007, j'avais prévu qu'elle entre en vigueur le 1er janvier 2008. Il faut évidemment repousser cette date et je propose de la fixer au 1er juillet 2010.

Il s'agit d'ouvrir le nouveau droit, en priorité, aux conjoints et exploitants familiaux, mais non aux chefs d'exploitation qui bénéficient déjà en partie du régime complémentaire obligatoire.

Il s'agit à nouveau d'une question de date : l'entrée en vigueur devrait se faire concomitamment en métropole et dans les départements d'outre-mer.

Monsieur Dord, cette proposition n'avait pour objectifs que de susciter le débat et d'inciter à une avancée. Saisissez la ministre des affaires sociales et le Premier ministre, en sorte que, lorsque ce texte viendra en discussion, jeudi 21, le Gouvernement présente les amendements qui assureront le financement de l'État, comme l'avait fait le gouvernement Jospin en 2002. Il n'y a aucune malice dans mon attitude et, pour vous, je le répète, ce n'est qu'une question de volonté politique.

J'ai exposé les arguments sur l'irrecevabilité de cette proposition de loi. Je vais maintenant la mettre aux voix, en rappelant que je saisirai le président de la commission des finances.