Je propose d'avancer au 15 septembre, au lieu du premier mardi d'octobre, la date limite de dépôt du projet de loi de finances. Un dépôt tardif nuit à la qualité de nos travaux ; et si le projet de loi constitutionnelle est adopté, nous aurons à examiner des dispositions fiscales figurant jusque-là dans les lois ordinaires. Enfin, les années où la loi-cadre aura été votée, nous devrons vérifier la conformité de la loi de finances.

Je proposais quant à moi le 20 septembre, mais je me rallie volontiers à l'amendement du président. Les lois de finances sont de plus en plus denses : le projet de loi de finances pour 2011 ne comptait pas moins de 95 pages. Du jamais vu ! L'Assemblée étant la première saisie, les délais auxquels elle est soumise deviennent impraticables.

La dérive est très récente, elle date de cinq ou six ans, et il faut y mettre un terme. Du reste, le nouveau système, en déplaçant le débat de fond au printemps, au moment du programme de stabilité, contribuera à décaler le calendrier vers l'amont. La technique qui consiste à annoncer fin août les mesures impopulaires, pour prendre tout le monde de court, est incompatible avec le programme de stabilité et le dispositif des lois-cadres. La date du 15 septembre laisse au conseil des ministres le temps de se réunir. D'ailleurs, en 1998, le dépôt avait eu lieu le 9 septembre, en 1999 le 15 septembre, en 2001 le 18 septembre.

Ne devrait-on pas écrire plutôt « le troisième mardi de septembre », afin de tenir compte des variations du calendrier ?

L'amendement écrit « au plus tard », ce qui laisse de la souplesse.

Je propose d'avancer au 25 septembre la date de dépôt du projet de loi de financement de la sécurité sociale.

Ce délai avait été respecté jusqu'en 2007. Avis favorable.

En rendant obligatoire la saisine du Conseil constitutionnel sur les lois-cadres, ne donnerons-nous pas l'impression de trop nous en remettre au juge qui examinera déjà les lois annuelles ? Sur quoi un tel contrôle porterait-il au juste ? Cette instance créée pour dire le droit risque de se transformer en instance de régulation économique, ce que le Conseil souhaite d'autant moins qu'il n'en a pas les moyens. Mieux vaut supprimer l'article.

Défavorable. Cet article introduit un contrôle des lois-cadres par le Conseil constitutionnel pour respecter le parallélisme des formes avec les lois organiques. C'est un moyen d'assurer la primauté des lois-cadres sur les lois de finances.

Le contrôle ne portera pas sur les hypothèses économiques et financières des lois-cadres. Il permettra de vérifier que les éléments prévus par la loi organique y figurent bien, à savoir le caractère pluriannuel, le plafond de dépenses et le plancher de recettes, des règles de gestion…

Si des mentions aussi élémentaires venaient à manquer, les parlementaires de l'opposition prendraient l'initiative de déférer la loi-cadre au Conseil constitutionnel. Et quel Gouvernement présenterait pareil texte ? Envisager cette hypothèse, c'est donner une piètre idée de la confiance que vous placez dans nos institutions.

J'entends vos arguments, mais les lois-cadres auront un caractère exceptionnel puisqu'elles s'imposeront aux lois de finances. Si l'opposition décèle des anomalies, elle aidera le Conseil constitutionnel à mettre le doigt dessus.

La loi-cadre est une nouvelle catégorie de lois qui modifie la hiérarchie des normes car elle s'impose aux lois de finances et lois de financement de la sécurité sociale. Cela suppose de s'assurer que la loi-cadre respecte elle-même les normes constitutionnelles et organiques qui lui sont supérieures.

Vous créez une nouvelle catégorie de loi qui ressemble à une loi organique mais qui n'en est pas une…

La loi sarkozyque !

La primauté des lois-cadres sur les lois de finances et de financement réside dans le contrôle de conformité des secondes aux premières par le juge constitutionnel. La saisine automatique portera exclusivement sur la conformité avec la trajectoire définie dans la loi-cadre, et non sur telle ou telle mesure fiscale, comme c'est le cas aujourd'hui en cas de saisine du Conseil constitutionnel par l'opposition.

Supprimez le Parlement, cela coûtera moins cher !

Le Conseil constitutionnel va s'aventurer sur des terrains qu'il connaît peu. Il va falloir qu'il annexe la Cour des comptes pour fonctionner sérieusement !

L'exemple de la Cour constitutionnelle de Karlsruhe est à méditer. Elle a été fort utile aux gouvernements allemands, en suscitant diverses évolutions fiscales ou sociales. Alors pourquoi pas le Conseil constitutionnel ?

Tout le problème est là. Doit-on accepter que le Conseil constitutionnel légifère à la place du Parlement ?

Le Conseil constitutionnel devant apprécier la conformité à la trajectoire en consolidant les chiffres de la loi de finances et de la loi de financement de la sécurité sociale, il faut décaler les délais dont il dispose afin qu'il puisse attendre le vote définitif du projet de la loi de finances pour statuer sur la loi de financement.

Qu'entendez-vous exactement par « conformité à la trajectoire » ?

Par exemple, à l'automne 2011, le Conseil vérifierait que le projet de loi de finances pour 2012 est compatible avec l'enveloppe globale des dépenses et des recettes définie dans la loi de programmation pluriannuelle votée il y a quelques mois. Il n'aurait évidemment pas à se prononcer sur la pertinence de telle ou telle disposition fiscale – à moins qu'il ne soit saisi comme il l'a été dans le cas de la réforme de la taxe professionnelle : il a annulé 3 milliards de recettes.

Une saisine obligatoire pour vérifier quatre chiffres ! Quel serait le rôle de la commission des Finances ? Vous donnez au Conseil constitutionnel un pouvoir à la fois exorbitant et dérisoire ! Comment pourrait-il se prononcer sur les montants de la loi de finances en laissant de côté la politique qui est suivie ? Le budget n'est rien d'autre que l'instrument d'une politique. Je ne vois pas ce que vient faire ici le Conseil constitutionnel.

La politique est définie dans la loi-cadre. C'est tout de même mieux que le système actuel dans lequel le programme de stabilité est envoyé à Bruxelles sans que le Parlement en connaisse. Le vote de la loi-cadre sera un acte politique fort. Ensuite, le Conseil constitutionnel vérifiera que la trajectoire ainsi définie est respectée.

Que se passerait-il si le Conseil constitutionnel annulait une recette de 3 milliards d'euros ? Constatant que la trajectoire n'est plus respectée, annulerait-il aussi la totalité de la loi de finances ?

Nous avons adopté ce matin un amendement qui porte la périodicité des lois-cadres à quatre ans, comme le programme de stabilité. Qu'arrivera-t-il en cas de changement de conjoncture ? Pourquoi le Conseil constitutionnel en jugerait-il ? Ce projet de loi conduit à une confusion totale des rôles et à un gouvernement des juges.

En cas de crise, de changement de majorité ou de changement de politique de la majorité, on reverra la loi-cadre. Elle ne sera pas votée ne varietur pour quatre ans. Serait-ce alors, direz-vous, que la loi-cadre ne servira à rien ? Soyons pragmatiques : la loi-cadre doit pouvoir être révisée en cas de circonstances exceptionnelles, mais elle constitue une ligne directrice. Il faut rechercher un équilibre entre contrainte et souplesse. L'Allemagne est bien plus intégriste que nous, puisqu'elle fixe un taux – 0,35 % – et une date – 2016 – même s'il y a des codicilles. Ne rien faire ferait peser des risques sur notre capacité à couvrir correctement notre besoin de financement. J'en appelle au pragmatisme des élus de terrain que nous sommes. En l'absence de solution idéale, il faut se frayer un chemin entre des aspirations contradictoires.

Pour le rapporteur général, en cas de crise, on peut modifier la loi-cadre : or, cela ne figure pas dans le texte.

Nous avons voté ce matin un amendement en ce sens.

Cette modification sera, elle aussi, soumise au contrôle du Conseil constitutionnel, qui vérifiera que la situation de crise justifie la remise en cause de la loi d'équilibre des finances publiques.

Le Conseil constitutionnel vérifiera que la loi-cadre comprend les dispositions prévues par la loi organique et que les lois de finances et de financement de la sécurité sociale sont conformes à la loi-cadre.

Qu'est-ce qui pourrait empêcher le Conseil constitutionnel d'exercer un contrôle global ?

Le Conseil constitutionnel exercera un contrôle notarial sur la loi-cadre, vérifiant qu'y figurent bien les dispositions prévues par la loi organique.

En revanche, comme le Conseil constitutionnel sera saisi in rem sur la conformité de la loi de finances annuelle à la loi-cadre, il pourra contrôler d'autres dispositions que celles sur lesquelles il aura été saisi. C'est ce qui s'est passé lorsqu'il annulé la taxe carbone.

Puisque la saisine sera systématique, et qu'il pourra annuler des recettes aussi importantes soient-elles, que se passera-t-il s'il estime que, dès lors que ces recettes sont annulées, la loi de finances n'est plus conforme à la loi-cadre ? Annulera-t-il la totalité de la loi de finances ? Ce cas de figure n'est pas inenvisageable.

Le fait de rendre automatique le contrôle du Conseil constitutionnel crée une compétence liée : le Conseil constitutionnel est saisi sur un champ délimité dont il ne saurait sortir, contrairement à la saisine par un groupe de parlementaires.

Si, saisi par 60 députés ou 60 sénateurs, il estime qu'une recette majeure est inconstitutionnelle et que son annulation remet en cause le respect de la trajectoire, la loi de finances sera annulée, ce que je trouve parfaitement sain. Cela nous obligera à rompre notamment avec la pratique consistant, en dix minutes, à financer une perte de recettes par une dette que nos enfants et petits-enfants devront rembourser.

Cette disposition n'a donc pas pour objet d'obliger à la vertu seulement le Parlement et le Gouvernement, mais également le Conseil constitutionnel lui-même. Ce projet est très ambitieux !

C'est vrai, il ne s'agit pas d'un texte neutre.

Il n'est pas certain que le droit y gagne si le Conseil constitutionnel hésite à censurer compte tenu des conséquences. Mesurons ce que nous faisons !

Ce problème existe déjà. La décision du Conseil constitutionnel sur les bénéfices non commerciaux a porté sur 800 millions d'euros ! Il aurait été normal de revenir devant le Parlement.

Le Conseil constitutionnel aurait dû nous demander de corriger l'écart dans les six mois. Il en avait la possibilité. Au demeurant, en cas de non-conformité à la loi-cadre, il pourra annuler tout ou partie de la loi de finances à compter du 1er juillet de l'année suivante, pour nous laisser le temps de corriger le tir.

Il a déjà usé de cette formule à propos d'une question prioritaire de constitutionnalité, pour combler le vide juridique créé par sa décision.

Le rapporteur général a mis le doigt sur l'essentiel : ce texte conduit à un vrai changement de culture.

Pourquoi ajouter cette compétence liée puisque le Conseil constitutionnel peut déjà agir dans tous les domaines dans le cadre du droit commun ?

Il s'agit de supprimer l'article 11 qui, en étendant le monopole des lois de finances aux impositions locales et aux transferts de ressources, renforce la tutelle sur les collectivités territoriales.

S'agissant des collectivités territoriales, le Sénat a priorité sur l'Assemblée nationale alors qu'en matière de lois de finances, c'est l'Assemblée qui a priorité sur le Sénat. En vertu de l'article 11, ne récupérons-nous pas la priorité sur le Sénat en matière de financement des collectivités locales ? Nos amis sénateurs ne s'en offusqueront-ils pas ?

Avis défavorable à cette suppression. Ces dernières années, toutes les dispositions relatives aux finances locales, y compris au titre des transferts de compétences, ont figuré dans les lois de finances.

Monsieur Goua, mon amendement CF 44, relatif aux lois de prélèvements obligatoires, devrait satisfaire votre amendement. Dans un tel cadre, la priorité de l'examen au Sénat sera-t-elle possible ? Je ne saurais l'affirmer.

De toute façon, compte tenu de l'interpénétration des finances locales et des finances de l'État par le biais des dotations, j'imagine mal un gouvernement prendre le risque de dissocier leur examen.

S'agissant de l'initiative parlementaire, grâce aux lois de prélèvements obligatoires, nous pourrons déposer des propositions de lois relatives aux finances des collectivités locales.

Notre Constitution ne donne pas aux collectivités territoriales le pouvoir de lever l'impôt ! Ce droit leur est délégué annuellement par le Parlement, et il est encadré : les montants sont plafonnés, sous peine d'annulation par le Conseil constitutionnel.

L'article 11 est cohérent.

Quant à la priorité du Sénat, elle est aberrante. Les sénateurs ne représentent pas le peuple mais les collectivités territoriales.

Il n'est pas interdit d'espérer que le législateur donne un jour de l'autonomie fiscale aux collectivités locales. L'actuelle mise sous tutelle des collectivités par l'État n'a rien de définitif, et je gage que d'ici trois ou quatre ans, chacun conviendra qu'il faut changer de système. Je voterai donc l'amendement.

L'article 11 réserve aux lois de finances l'attribution aux collectivités territoriales de ressources destinées à compenser un transfert de charges, quelle qu'en soit la nature. N'est-ce pas charger la loi de finances de dispositions nouvelles ?

La création, par l'adoption de mon amendement CF 35, d'une nouvelle catégorie de lois, les lois de prélèvements obligatoires, vise précisément à préserver notre capacité d'initiative et l'amendement CF 44 que je propose à l'article 11 permettra d'adopter des lois de prélèvements obligatoires relatives aux finances locales.

M. Couanau a raison : on risque un jour de devoir couper le cordon ombilical qui lie l'État aux collectivités territoriales. Dès lors, celles-ci ne pourront plus recevoir la protection financière de l'État dans leurs relations avec leurs contribuables ou leurs banques. Elles seront en première ligne.

Mes amendements CF 35 et CF 44, en instaurant les lois de prélèvements obligatoires, consacrent une catégorie déjà existante qui pourra accueillir, à côté des lois de finances ou de financement de la sécurité sociale, des dispositions permettant de dégager des recettes.

Les transferts de charges ne donnent pas lieu nécessairement à des dispositions de nature fiscale. La loi de prélèvements obligatoires pourra-t-elle accueillir des compensations qui ne seront pas de nature fiscale ?

Depuis les lois Defferre sur la décentralisation, la dotation générale de décentralisation assure la compensation financière des transferts de compétences qui ne donnent pas lieu à un transfert de fiscalité. Or, la DGD a toujours figuré dans les lois de finances !

C'est précisément parce que les lois de finances relèvent de la seule initiative gouvernementale que nous avons, ce matin, instauré la loi de prélèvements obligatoires.

Il existe un cas marginal : le financement des collectivités territoriales par des organismes tiers, comme les agences de bassin.

Il est indispensable que les parlements nationaux soient associés le plus en amont possible à la procédure du « semestre européen », puisque désormais, à la suite de tout un processus, au mois de juillet, le Conseil européen et les ministres des Finances de l'Union européenne (ECOFIN) se prononceront sur les programmes de stabilité des États membres en procédant éventuellement à des recommandations qui devront être intégrées dans les projets de loi de finances adoptés à l'automne.

Un débat parlementaire sur les programmes de stabilité étant nécessaire, son organisation doit être inscrite dans la loi constitutionnelle. En revanche, il ne doit pas donner lieu à un vote, car le Parlement pourrait être désavoué par le Conseil européen et ECOFIN, ce qui le conduirait à se contredire lors de l'examen de la loi de finances. La procédure des propositions de résolution permettrait de se prononcer sur les orientations stratégiques du Conseil et sur le programme de stabilité.

Il est nécessaire que le programme de stabilité, qui vient en premier dans la chaîne budgétaire, soit présenté au Parlement avant d'être transmis aux institutions communautaires. C'est ce qui va se produire cette année – le rapporteur général et moi-même en avons fait la demande conjointe au ministre du budget et le débat aura lieu le 2 mai prochain. Un vote est nécessaire. Ce vote doit-il engager la responsabilité du Gouvernement ? Cela ne serait pas choquant, compte tenu de l'importance de l'enjeu. Toutefois, l'article de la Constitution qui a été choisi ne le permet pas.

À l'instar des autres parlements européens, il faut que le Parlement français se prononce, quitte à ce que le Gouvernement lui explique par la suite les raisons pour lesquelles il doit revenir sur certaines dispositions, en raison notamment de l'évolution de la conjoncture. Le Parlement ne se désavouerait pas : il ne ferait que corriger telle ou telle disposition.

Il faut inscrire dans la Constitution l'obligation pour l'exécutif de présenter au Parlement le programme de stabilité, dans le cadre d'un débat suivi d'un vote qui n'engage pas la responsabilité du Gouvernement.

L'article 12 du projet représente un incontestable progrès, même si, à mes yeux, le Gouvernement ne va pas assez loin. On voit mal en effet comment un texte aussi important que le programme de stabilité pourrait ne pas faire l'objet d'un débat suivi d'un vote. Il faut donc le rendre obligatoire.

L'avantage d'un vote qui n'engage pas la responsabilité du Gouvernement est de donner à celui-ci un mandat sur lequel il pourra s'appuyer auprès de nos partenaires européens.

Le projet de loi prévoit que « le Gouvernement adresse à l'Assemblée nationale et au Sénat […] les programmes de stabilité ». S'il y a deux débats, un dans chaque assemblée, y aura-t-il deux votes ? Que se passera-t-il si les votes divergent ? Celui de l'Assemblée l'emportera-t-il comme il serait logique ?

Un débat doit avoir lieu : tout le monde est d'accord sur ce point. Et ce débat doit être suivi d'un vote. C'est d'autant plus essentiel que la procédure liée au programme de stabilité est vouée à se renforcer à l'avenir.

Notre collègue Garrigue se demande ce qui arriverait si le projet de programme adopté par le Parlement était corrigé par le Conseil. Un amendement proposé plus loin par le président de la Commission donne la réponse : il prévoit une concordance entre le dépôt du projet de loi-cadre d'équilibre des finances publiques et la transmission du programme de stabilité aux institutions de l'Union. Si cet amendement est adopté, on aurait le temps de tenir compte d'éventuelles corrections avant le vote définitif de la loi-cadre.

Les différents amendements convergent. Pour ma part, j'ai proposé une rédaction, peut-être trop complexe, destinée à prendre en compte un cas de formalité impossible, l'interruption des travaux de l'Assemblée en avril de chaque année électorale. Si on avance le débat en mars, on risque de discuter sans connaître les derniers états de l'INSEE, et donc de se prononcer sur un document susceptible d'être encore modifié.

La situation que vous envisagez est théorique, car dans les faits, c'est toujours la même vingtaine de députés qui discute de ces sujets. L'organisation des élections ne les empêchera pas d'examiner le programme de stabilité. Dans ces conditions, est-il utile de proposer une rédaction aussi compliquée ?

Dans ce cas, je rectifie l'amendement CF 46 en supprimant les mots : « sauf opposition de la conférence des présidents ».

Pour laisser au Parlement le temps de l'examiner, le projet de programme de stabilité doit être adressé au moins deux semaines avant sa transmission aux institutions communautaires.

Je propose que le projet de loi-cadre soit déposé avant la transmission du programme de stabilité, de façon à assurer la cohérence entre les deux documents.

La plupart d'entre nous jugeons cette cohérence indispensable. Pourtant, ce matin, la Commission n'a pas souhaité adopter un amendement prévoyant l'examen, chaque année, de la loi-cadre d'équilibre des finances publiques, à l'image de ce qui se pratique pour le programme de stabilité. Il pourra donc y avoir un décalage entre les deux documents : une période allant jusqu'à quatre années serait couverte par le programme de stabilité, mais pas par la loi-cadre. Je trouve étrange d'accepter cette incohérence sous prétexte qu'adopter un rythme annuel reviendrait à envoyer un signal de faiblesse. Le Parlement ne sera pas laxiste en matière de finances publiques si sa majorité et le Gouvernement ne veulent pas l'être.

Pour être associé à la procédure du semestre européen, le Parlement devra disposer, dès le printemps, d'un projet de loi-cadre qui constituera en quelque sorte la déclinaison en droit interne du programme de stabilité. Je suis donc favorable à cet amendement sous réserve de supprimer les mots : « sur le bureau de l'Assemblée nationale ». De droit, en effet, les lois-cadres sont d'abord examinées à l'Assemblée.

Les parlementaires doivent avoir connaissance des observations des autorités communautaires sur le programme de stabilité lorsqu'ils examinent le projet de loi-cadre d'équilibre des finances publiques.

Il est en effet logique de prendre ces observations en considération. Mais il est déjà compliqué d'articuler la loi-cadre avec le programme de stabilité : mieux vaut ne pas créer une contrainte de calendrier supplémentaire.

Aux termes de l'article 13, les conditions d'entrée en vigueur des dispositions relatives aux lois-cadres sont renvoyées à la loi organique. En tout état de cause, il me semble que l'entrée en vigueur devra avoir lieu au plus tard le 1er juillet 2012.

Avis défavorable. Contrairement à ce qui se passe pour les décrets d'application, les lois organiques prévues par la Constitution sont toujours adoptées rapidement.

Je veux bien retirer l'amendement, quitte à le déposer à nouveau en séance pour obtenir un engagement du Gouvernement. Si nous voulons que les nouvelles règles s'appliquent dès la prochaine législature, le 1er juillet 2012 risque d'être une date encore trop éloignée.