Je rappelle que notre commission s'est prononcée défavorablement sur cette proposition de loi.

Les six amendements que j'ai déposés sont tous rédactionnels. Je souhaitais notamment que soit fait référence au code des transports, lequel n'était pas encore promulgué quand nous avons commencé de travailler sur cette proposition de loi.

Ce projet de loi, adopté par le Sénat le 18 octobre dernier, doit être examiné en séance publique le 24 novembre prochain. Notre rapporteur a déposé 24 amendements, dont aucun ne pose de problème de recevabilité.

Le projet de loi relatif au plan d'aménagement et de développement durable de Corse, dit PADDUC, a été adopté par le Conseil des ministres le 29 juin dernier et examiné en première lecture au Sénat le 18 octobre.

Depuis le vote de la loi du 22 janvier 2002 relative à la Corse, la collectivité territoriale de Corse a compétence pour élaborer un PADDUC, document-cadre d'aménagement et de planification spatiale du territoire, qui n'a pas d'équivalent dans les autres régions de France, sauf peut-être le schéma directeur de la région Île-de-France (SDRIF), encore que les deux documents ne soient pas de même nature.

Le conseil exécutif de la collectivité territoriale n'a malheureusement pas réussi à trouver de majorité au sein de l'Assemblée de Corse pour approuver le projet de PADDUC, élaboré au cours des cinq années qui ont suivi le vote de la loi. Le texte a ainsi dû être retiré de l'examen en séance le 15 juin 2009.

Le présent projet de loi répond à une double préoccupation. Tout d'abord, éviter que ne se reproduise à l'avenir un tel blocage politique en Corse. Ensuite, préciser la portée de ce document-cadre ainsi que l'articulation avec les documents locaux d'urbanisme, et y intégrer les apports du Grenelle de l'environnement.

Plusieurs raisons expliquent l'échec du dernier PADDUC.

Des raisons de forme, tout d'abord. Le conseil exécutif avait confié la rédaction du projet à un bureau d'études parisien, qui a élaboré un document tenant insuffisamment compte de l'opinion des élus et des acteurs du développement de l'île. Ceux-ci ont eu le sentiment qu'après cinq années de gestation, on leur proposait un projet clés en mains, à prendre ou à laisser. Par ailleurs, ce travail n'a débouché qu'à la fin de la mandature de la collectivité territoriale de Corse, dans un contexte préélectoral qui n'était évidemment plus propice à la recherche du consensus.

Mais il y a aussi des raisons de fond à cet échec. Selon ses détracteurs, le projet orientait le développement de la Corse vers une économie « résidentielle », exclusivement axée sur le tourisme, et ouvrait trop largement le littoral et les terres agricoles à l'urbanisation. Dans un contexte préélectoral, ces critiques ont particulièrement porté, et le projet a été dans l'ensemble mal reçu par l'opinion publique insulaire.

Il est apparu nécessaire de revoir le cadre législatif d'élaboration du PADDUC avant de remettre celui-ci en chantier.

L'Assemblée de Corse a été consultée sur l'avant-projet de loi le 8 novembre 2010. Elle a adopté à l'unanimité, le 17 décembre 2010, une délibération sollicitant plusieurs modifications, qui ont, pour l'essentiel, été acceptées par le Gouvernement.

Le présent projet de loi apporte des améliorations dans trois domaines principaux.

Premièrement, il intègre les apports du Grenelle de l'environnement, en prévoyant par exemple à l'article premier que le PADDUC devra être compatible avec les plans de gestion des risques d'inondation et à l'article 3 qu'il vaudra schéma régional de cohérence écologique. Il clarifie également les conditions d'équivalence entre le PADDUC, le schéma régional de cohérence écologique, le schéma régional des infrastructures et des transports et le schéma de mise en valeur de la mer.

Deuxièmement, le projet de loi consolide la valeur juridique du PADDUC. L'article premier précise ainsi sa place dans la hiérarchie des documents locaux d'urbanisme, qui devront être compatibles avec lui. Les orientations fixées par le PADDUC seront assorties d'une carte générale de l'affectation des territoires et de cartes à échelle plus précise pour certaines zones prévues aux articles 3 et 4. Sous des apparences techniques, cette question est de la plus haute importance – les entretiens que j'ai eus sur le sujet m'ont laissé partagé. Enfin, le PADDUC sera opposable aux tiers dans le cadre des procédures de déclaration et de demande d'autorisation d'urbanisme, dans les seules zones « à caractère stratégique » et à condition qu'il n'existe pas de document d'urbanisme intermédiaire.

Troisièmement, le projet de loi améliore la procédure d'adoption et de modification du PADDUC. Les dispositions de l'article 5 rendront plus facile de trouver une majorité pour l'approuver. Un débat d'orientation préalable se tiendra au sein de l'Assemblée avant que ne commence l'élaboration du projet, ce qui éclairera le conseil exécutif. Le projet de loi complète également la liste des organismes associés à cette élaboration et enserre dans des délais stricts les avis obligatoires. Il instaure une procédure nouvelle de modification, plus légère que la révision. Il ramène enfin de dix à six ans le délai au terme duquel le conseil exécutif doit procéder à une analyse globale des résultats de l'application du PADDUC, notamment sur l'environnement. Sur la base de cette analyse, l'Assemblée de Corse devra décider de son maintien en vigueur ou de sa révision, complète ou partielle.

Des auditions auxquelles j'ai procédé – beaucoup moins nombreuses que celles de mon homologue du Sénat, qui a eu le temps de se rendre en Corse plusieurs jours et de rencontrer sur place la plupart des acteurs locaux –, il ressort que ce projet de loi était très attendu.

Dans l'idéal, le conseil exécutif souhaiterait pouvoir s'atteler à l'élaboration d'un nouveau PADDUC début de 2012, afin que les travaux aboutissent au plus tard à la mi-2013. Au-delà, les échéances électorales de mars 2014 à la collectivité territoriale de Corse réduiraient en effet les chances de pouvoir parvenir à un consensus.

Bien conscient du caractère globalement technique du texte et soucieux d'efficacité, je ne vous proposerai, pour l'essentiel, que des amendements rédactionnels ou apportant des améliorations de détail.

Je ne reviens pas sur les raisons pour lesquelles ce projet de loi a dû être présenté.

Il vise à faciliter l'élaboration du PADDUC, à en préciser la portée juridique ainsi que l'articulation avec les documents d'urbanisme de rang inférieur, tout en y intégrant les dispositions du Grenelle de l'environnement. Le PADDUC équivaut à une sorte de directive territoriale d'aménagement (DTA), étant même sur certains points plus précis, et vaut schéma régional de cohérence écologique.

D'une manière générale, nous ne pensons pas que le PADDUC permette de bloquer l'application de la loi « Littoral » ou de la loi « Montagne », comme la crainte a pu en être exprimée. Certains problèmes se posent néanmoins. A cet égard, le projet de loi reprend les termes de la loi du 22 janvier 2002 qui prévoit que le plan peut préciser les modalités d'application de ces deux lois. Toute souplesse risque de laisser se multiplier des régimes dérogatoires à l'application stricte des lois « Littoral » ou « Montagne ». Ce risque paraît toutefois limité. Chacun sait que l'ensemble des élus corses défend une ligne plutôt conservatrice s'agissant de l'avenir des 1 047 kilomètres du littoral corse.

Dans ses missions de définition et d'orientation de la stratégie de développement durable, de recensement des intérêts écologiques et de cartographie, le PADDUC ne placera pas les autorités chargées de l'élaboration des plans locaux d'urbanisme (PLU) et autres documents d'urbanisme sous tutelle. Il bouleversera toutefois quelque peu le droit de l'urbanisme en étant d'application directe dans l'hypothèse où n'existent ni PLU, ni schémas de secteurs ou cartes communales. A cet égard, il peut apporter une plus grande sécurité juridique. Aujourd'hui, c'est une jurisprudence administrative restrictive, annulant de fait beaucoup de PLU, qui joue le rôle de garant des orientations législatives. L'absence de documents d'urbanisme n'est pas une hypothèse d'école en Corse : sur 360 communes, seules 129 disposent d'un PLU, d'un POS ou d'une carte communale.

Le logement fait partie des compétences du PADDUC. Les attentes sont fortes en ce domaine car il est devenu très difficile de se loger en Corse, du fait de la spéculation foncière. La priorité y est donnée aux logements saisonniers locatifs et il n'y a pas assez de logements sociaux. Espérons que le PADDUC contribue au sursaut indispensable.

Un mot sur la cartographie. Il paraît logique et pragmatique d'adopter une échelle variable selon les secteurs. Une très grande précision n'est pas toujours nécessaire. Elle est en revanche indispensable pour les espaces dits « proches du rivage ». Il faut toutefois veiller à bien maîtriser cette précision, de façon que les documents d'urbanisme de rang inférieur n'aient pas à être conformes, mais seulement compatibles. A défaut, ce serait placer les collectivités chargées d'élaborer ces documents sous tutelle et, partant, prendre des libertés avec nos principes constitutionnels. Espérons que la dynamique du PADDUC permettra de définir plus précisément ce que l'on entend par « espaces proches du rivage ». En effet, les définitions actuelles, qu'elles découlent de la loi ou soient issues de la jurisprudence, sont incertaines. L'application légitime de contraintes exigeantes excluant l'urbanisation mais aussi l'activité agricole dans ces espaces exigerait qu'ils soient identifiés avec plus de précision et de certitude.

Pertinente et garantissant un bon niveau de gouvernance, la procédure d'élaboration prévue à l'article 5 peut sans doute être encore améliorée. Même si le texte dispose que l'Assemblée de Corse peut, au cours de l'élaboration du PADDUC, procéder à toute consultation qu'elle jugerait pertinente, il conviendrait peut-être de mentionner expressément parmi les organisations parties prenantes, les associations de protection de la nature et de l'environnement, de consommateurs et d'usagers.

Le groupe socialiste porte une appréciation positive sur ce projet de loi. Il nous reste à regarder avec attention les amendements proposés par le rapporteur.

L'Île de Beauté a besoin de se doter d'un PADDUC. Faute d'un tel document-cadre, le PLU de Sartène est en révision depuis 2001 et celui de Bonifacio depuis 1989 !

Ce PADDUC devra être opposable, comme l'est le SDRIF en Île-de-France.

La cartographie devra être assez précise pour éviter des conflits ultérieurs, lesquels naissent souvent de l'épaisseur du trait ! L'Assemblée de Corse avait souhaité que l'on s'appuie sur les cartes IGN.

On sait qu'en Haute-Corse, des roches potentiellement amiantifères affleurent dans 133 communes, ce qui peut être source de risques sanitaires. Il conviendra de s'appuyer dans le PADDUC sur le rapport élaboré à ce sujet par l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail.

S'agissant des espaces agricoles, il faudra s'en tenir aux décisions des chambres d'agriculture sur les potentialités des terres agricoles.

Enfin, il faudra respecter les grands principes de la loi « Littoral » ainsi que la délimitation des espaces remarquables, nombreux sur l'Île de Beauté, et qu'il faut impérativement protéger.

Je remercie le rapporteur pour son travail et approuve les propos des orateurs qui m'ont précédé.

Il n'est pas question de balayer d'un revers de main le travail de très grande qualité mené durant cinq années sur ce PADDUC. Certaines incompréhensions, conjuguées à la proximité d'échéances électorales, ont fait qu'il n'a pu être adopté. Loin de faire du passé table rase, il faut au contraire repartir de ces bases. S'il devait en aller autrement, il ne serait d'ailleurs pas envisageable de mener le projet à son terme en un an et demi.

Par ailleurs, ne confondons pas vitesse et précipitation. Voilà vingt ans que la Corse s'attache à élaborer un PADDUC. La tâche est considérable. Comme le disait l'un de mes anciens collègues du ministère de l'équipement, s'il est très difficile de définir l'occupation de l'espace avec un plan régional, les plans régionaux, eux, occupent les esprits… (Sourires).

Nous préférons – disant cela, je pense refléter l'opinion de l'exécutif de l'Assemblée de Corse – prendre si nécessaire quelques mois supplémentaires plutôt que d'adopter un texte imparfait ou qui poserait des problèmes juridiques. C'est d'ailleurs pourquoi j'approuve les amendements proposés par le rapporteur.

L'avant-projet de loi correspondait à la virgule près au texte voté à l'unanimité par l'Assemblée de Corse. Après consultation du Conseil d'État, le Gouvernement l'a, en toute loyauté, légèrement modifié afin d'éviter tout risque d'inconstitutionnalité, mais le projet présenté au Sénat répondait encore exactement au souhait de l'Assemblée de Corse. Le Sénat y a apporté des modifications qu'il convient d'examiner.

Pour ce qui est de l'opposabilité du PADDUC aux tiers, on nous a répondu au ministère de l'équipement que nous risquions de porter atteinte aux « principes fondamentaux du droit de l'urbanisme ». Que peut-on bien entendre par là ? Je n'ai, pour ma part, connaissance que de « principes constitutionnels » et de « principes fondamentaux reconnus par les lois de la République ». Les dispositions du code de l'urbanisme n'ont donc rien de « principes ». Si le PADDUC ne devait pas être directement opposable, il faudrait une éternité avant que tous les PLU nécessaires ne soient adoptés ! Le texte actuel prévoit que le PADDUC est opposable s'il n'y a pas de PLU, ce qui, d'une certaine manière, règle les problèmes. S'il y a un PLU dans une zone du littoral, il y a de grandes chances qu'il soit illégal, tous ces PLU étant annulés les uns après les autres par le tribunal administratif.

Loin d'être une question technique, l'échelle de la cartographie est effectivement essentielle. L'Assemblée de Corse a souhaité qu'elle soit comprise entre le 150 000e et le 1100 000e mais que, dans certains secteurs et pour des zones limitées, il soit possible si nécessaire de descendre jusqu'au 125 000e, sans toutefois tomber dans une précision excessive – qui aboutirait de facto à créer des règles à la parcelle, pratique toujours sanctionnée par la jurisprudence afin d'éviter tout traitement différencié en fonction de l'identité du propriétaire. Il faut de la sécurité juridique. Trop de PLU sont aujourd'hui annulés en Corse, ce qui a des conséquences dramatiques pour l'économie. Le PADDUC doit respecter les décisions de jurisprudence.

Contrairement à une idée reçue, il n'y a pas en Corse de conflit pour l'occupation de l'espace. Notre île compte 1 047 kilomètres de côtes, contre 750 seulement entre Perpignan et Menton. Les élus corses, de tous bords, ont toujours milité pour la protection de ce littoral. Il existe en revanche en Corse un réel problème d'accès au logement. Le PADDUC doit y répondre.

Si le précédent PADDUC a échoué, la raison principale en est que la loi du 22 janvier 2002 n'offrait pas la souplesse méthodologique nécessaire pour favoriser la concertation. Le Gouvernement essaie d'y remédier par le présent texte. Mais apporter de la souplesse ne signifie pas faire n'importe quoi et, sur ce point, il faut faire confiance aux élus de Corse.

Les discussions précédentes ont achoppé notamment sur le concept « d'économie résidentielle ». En réalité, les économistes avaient en tête et parlaient d'ailleurs « d'économie présentielle », idée selon laquelle tous ceux qui sont présents sur un territoire participent à son développement économique. Une mauvaise interprétation a conduit à confondre ce concept avec celui d'« économie résidentielle », assimilée à « économie des résidences secondaires ».

Comme vient de le rappeler Paul Giacobbi, l'espace est suffisant en Corse pour qu'il n'y ait pas de conflits dans son utilisation entre agriculture, tourisme, etc. Ainsi, l'élevage se pratique traditionnellement dans l'île non sur des zones agricoles définies, mais sur des parcours – ce qui peut d'ailleurs poser quelques problèmes avec les définitions de Bruxelles. Dans beaucoup de domaines, on retrouve en Corse des particularismes liés à la topographie de l'île, son histoire, son identité…

L'une de nos collègues a évoqué les anciennes DTA. Je souhaiterais que le PADDUC puisse avoir la même force. Les DTA permettaient en effet de respecter l'originalité d'un territoire, de tenir compte de son histoire, de son mode de développement, de son architecture… L'article 4 du projet de loi a ému, disposant que le PADDUC pouvait préciser les modalités d'application des lois « Littoral » et « Montagne » de manière à les « adapter » aux particularités géographiques locales. L'adaptation de la loi ne s'imposerait que si son interprétation et son application posaient problème et qu'aucune solution ne pouvait être trouvée. En réalité, il ne s'agit pas d'adapter la loi, simplement de l'interpréter pour en rendre l'application possible.

Paul Giacobbi l'a dit, l'un des problèmes essentiels à résoudre est l'absence aujourd'hui de PLU applicable sur le littoral corse en dehors des zones agglomérées. En effet, soit ces PLU sont en révision depuis des années, soit ils ont été annulés. S'il importe de laisser du temps au temps, il ne faut néanmoins pas trop tarder car il est aujourd'hui très difficile d'appliquer en Corse les lois « Littoral » et « Montagne ». Le juge administratif ne peut aujourd'hui s'appuyer que sur le schéma d'aménagement de la Corse, qui date de 1992, et doit lui-même interpréter ce qu'implique le Grenelle de l'environnement, dont les éléments n'ont pas été intégrés au PADDUC. Pour faciliter l'adoption des PLU, il faut que le PADDUC permette de les élaborer en toute sécurité juridique. Pour respecter le juste équilibre entre la préservation de nos espaces et leur utilisation optimale pour le développement économique de l'île, nous avons besoin d'un PADDUC raisonnable et responsable. Contrairement à ce que certains ont pu dire au Sénat, on peut faire confiance aux élus corses. J'en veux pour preuve qu'alors que, dans les années 70 et 80, le littoral continental était urbanisé de manière inconsidérée avec parfois de graves erreurs d'architecture ; dans le même temps et sans cadre juridique, les élus corses permettaient au Conservatoire du littoral d'acquérir plus de 25 % du littoral de l'île.

Vous avez le souci, madame Gaillard, que les associations de protection de l'environnement participent à l'élaboration du PADDUC. Le texte de l'article 5 vous donne satisfaction.

Monsieur Albarello, l'échelle de la cartographie doit être assez précise pour avoir de l'efficacité et en même temps ne pas l'être trop pour respecter les principes de libre administration des collectivités territoriales et de non-tutelle d'une collectivité sur l'autre. Le Sénat a supprimé la référence à l'échelle du 1100 000e, qui figurait dans le texte du Gouvernement, et laissé le soin à la collectivité de fixer sa précision. Pour votre information, l'échelle du SDRIF est le 1150 000e et, dans l'ancien PADDUC, elle pouvait descendre au 1200 000e. Des « zooms » étant toujours possibles pour certaines zones stratégiques, il ne faut assurément pas descendre en-dessous du 150 000e, au risque d'une nouvelle fragilité juridique.

Les problèmes posés par la présence d'amiante affleurante dans certaines communes sont pris en compte à l'article premier du projet de loi.

Des « zooms », je l'ai dit, seront possibles pour certaines zones stratégiques, qu'il faille y protéger un environnement remarquable, des espaces agricoles ou de l'habitat. Tout est implicitement prévu, même si cela ne figure pas expressément dans le texte.

Je remercie M. Giacobbi de son appréciation sur le projet de loi et le travail que nous avons fourni.

Je vous propose d'adopter les amendements que j'ai préparés et de voir, d'ici à l'examen du texte en séance publique, s'il est envisageable que le Sénat vote le texte conforme. Si ce n'est pas possible, le Gouvernement et moi-même serons d'accord pour trouver un compromis avec le Sénat. En effet, si on peut se donner encore quelques mois, on ne peut pas prendre le risque d'en perdre de nombreux.

L'important n'est pas tant l'échelle des cartes fixant la destination des différentes parties du territoire, que leur contenu. C'est en effet la vision stratégique qui importe. Il ne faudrait pas que, si d'aventure l'Assemblée de Corse ne parvenait pas à se mettre d'accord sur un contenu, elle ne détermine qu'une échelle. D'où cet amendement qui précise que l'Assemblée a pour mission d'arrêter tant le contenu de la carte que le choix de l'échelle appropriée.

Après l'abrogation de l'article L 4424-12 du code général des collectivités territoriales par l'article 2, il convient de corriger une référence.

Par cohérence avec la rédaction du code de l'environnement que cet article reprend, je vais retirer cet amendement. Mais je persiste à penser que le code de l'environnement est mal rédigé sur ce point.

Je m'interroge sur cet amendement. Le texte actuel est cohérent puisqu'on cite « notamment les zones humides mentionnées à l'article L 211-3 » du code de l'environnement, et que cet article vise précisément les zones environnementales d'intérêt particulier.

Bien que n'étant pas totalement convaincu par cette argumentation, je retire l'amendement. Mieux vaudrait viser ici l'ensemble des zones humides et que les « zones humides d'intérêt environnemental particulier » puissent être considérées comme zone stratégique.

Cet amendement tend à supprimer le mot « analyses » pour demeurer plus conforme à l'esprit de la loi, puisque le code des transports ne fait ici référence qu'aux objectifs des services de transport et aux modalités de leur mise en oeuvre.

Si nous adoptons cet amendement, il faudra apporter les mêmes précisions à l'article 5.

Effectivement !

Cet amendement propose de supprimer toute référence à une « adaptation » des lois « Littoral » et « Montagne » en Corse. Cet ajout opéré par le Sénat peut être source de malentendus. Ne laissons pas penser qu'on voudrait faire une loi « Littoral » et une loi « Montagne » spécifiques à la Corse.

Je partage cette analyse.

Une remarque liminaire sur cet article. Il ne faut pas confondre l'association de différents organismes à l'élaboration du PADDUC et leur consultation, ce qui n'a pas du tout la même portée juridique. Lorsqu'un organisme est associé, il l'est tout au long du parcours alors que, s'il est consulté, il peut ne l'être que ponctuellement. L'association risque de fragiliser la procédure d'élaboration et de susciter des recours juridiques, déjà nombreux en Corse, un organisme pouvant toujours arguer de n'avoir pas été pleinement « associé ».

Cet amendent tend à substituer aux mots « leurs groupements » les mots « les établissements publics de coopération intercommunale compétents ».

L'article évoque des « groupements à fiscalité propre ». C'est toute cette expression qu'il faudrait remplacer par celle proposée.

J'accepte de rectifier mon amendement en ce sens. Son texte devient ainsi : « Dans la deuxième phrase de l'alinéa 4, substituer aux mots “leurs groupements à fiscalité propre”, les mots : “les établissements publics de coopération intercommunale compétents” ».

L'Assemblée de Corse peut d'ores et déjà consulter « toute organisation » sur le projet de PADDUC. Il est donc inutile de mentionner spécifiquement les organisations professionnelles.

Cet amendement répond à la même logique que le précédent.

Une remarque générale qui vaut pour l'alinéa 5, mais aussi pour la dernière phrase de l'alinéa 4, de cet article. Ce n'est pas l'Assemblée de Corse qui peut consulter « toute organisation » sur le projet de PADDUC. Seul l'exécutif a ce pouvoir. C'est lui qui assume toute la charge du travail préparatoire jusqu'à ce qu'il saisisse l'Assemblée.

Il n'y a pas de problème puisque cet amendement, de cohérence avec le précédent, tend à supprimer l'alinéa 5.

Par cohérence avec l'amendement CD 2 adopté à l'alinéa 9, mais aussi avec l'amendement CD 18 à l'article 3, il faudrait adopter deux amendements tendant à ajouter après les mots : « le plan d'aménagement et de développement durable », les mots : « de Corse », respectivement à l'alinéa 13 et à l'alinéa 15 de cet article 5.

Il s'agira donc de deux nouveaux amendements rédactionnels CD 25 et CD 26.