La France a signé la Convention de Rome portant statut de la Cour pénale internationale (CPI) le 18 juillet 1998. Le projet de loi qui vous est soumis, dont le but est d'adapter notre droit pénal à l'institution de cette juridiction, a été adopté à l'unanimité par le Sénat le 10 juin 2008.

La justice française et la CPI ont l'une et l'autre pour objectif de poursuivre, juger et sanctionner les responsables de génocides, crimes contre l'humanité et crimes de guerre. Elles ont l'une et l'autre l'ambition de protéger le droit, pour les victimes, de voir leurs bourreaux poursuivis et condamnés, mais aussi le droit, pour des sociétés meurtries, de parvenir à la réconciliation, ainsi que le droit, pour l'humanité tout entière, de refuser l'oubli et l'impunité.

C'est pourquoi ce projet instaure une complémentarité effective entre les juridictions internes et la CPI, en permettant l'articulation entre les juridictions et en favorisant une application équilibrée du droit international humanitaire.

Tout d'abord, ce texte vise à articuler l'intervention de la justice française et celle de la CPI. À cet effet, il complète notre législation en matière de génocide, de crimes contre l'humanité, de crimes et délits de guerre.

En matière de génocide, les responsabilités sont clarifiées. Outre les auteurs de génocide, les personnes incitant publiquement à commettre un génocide pourront désormais être expressément poursuivies et sanctionnées.

La notion de crime contre l'humanité est précisée. Certains actes sont désormais expressément qualifiés de crimes contre l'humanité dès lors qu'ils sont commis « en exécution d'un plan concerté à l'encontre d'un groupe de population civile dans le cadre d'une attaque généralisée ou systématique », ce qui est conforme à la Convention de Rome.

Le projet tend également à renforcer notre arsenal législatif contre les crimes et délits de guerre. D'une part, il reprend les incriminations prévues par la Convention de Rome, en allant au-delà de celle-ci puisqu'il considère que les crimes et délits de guerre pourront être le fait de personnes morales aussi bien que de personnes physiques. D'autre part, les règles de prescription de l'action publique sont portées à trente ans pour les crimes et à vingt ans pour les délits.

Bien entendu, l'imprescriptibilité des crimes de génocide et des crimes contre l'humanité est maintenue. La hiérarchie des sanctions est préservée, la banalisation est évitée.

J'en viens aux équilibres que la complémentarité des juridictions impose de respecter.

La mise en oeuvre de nos engagements ne saurait conduire à limiter l'efficacité du traitement par la justice des crimes visés par la Convention de Rome. À cet égard, les amendements adoptés au Sénat ont conforté les équilibres du texte.

S'agissant tout d'abord des notions juridiques retenues, il était important de n'introduire de précisions nouvelles qu'en cas d'insuffisance des dispositions existantes. Nos catégories juridiques nous permettent en effet de lutter contre un grand nombre de faits visés par la Convention. Dans certains cas, le recours à des notions issues du droit de common law peut être éclairant. Je pense à la notion de « plan concerté » dans la définition du génocide. Il peut aussi être redondant ou équivoque. C'est le cas de la notion d'« esclavage sexuel », puisque notre droit comporte les incriminations de viol, agressions sexuelles, proxénétisme et traite des êtres humains.

Un équilibre est également trouvé dans la mise en oeuvre de la compétence universelle. Le Gouvernement est déterminé à élargir les possibilités de poursuite des auteurs de génocide et de crime contre l'humanité ou de criminels de guerre, quelle que soit leur nationalité. Néanmoins, il est nécessaire d'empêcher l'instrumentalisation de la justice pénale française à des fins politiciennes ou idéologiques. Par ailleurs, il faut rechercher l'efficacité, et par conséquent éviter l'ouverture de procédures pour lesquelles une enquête serait, en pratique, impossible à réaliser.

Enfin, l'exigence de complémentarité nous invite à réduire le risque de concurrence entre la juridiction interne et la CPI. Le principe de la compétence universelle, donc, doit être admis en droit français, sous les réserves prévues par le Sénat.

La Convention de Rome a été signée en 1998. Il est donc plus que temps d'en tirer toutes les conséquences. Je souhaite que l'Assemblée nationale exprime sur ce texte la même unanimité que le Sénat, en montrant ainsi sa volonté de concilier la hauteur des ambitions et le réalisme des moyens. C'est ainsi que la France peut continuer à porter son message de justice et de paix.

Ce projet a été adopté par le Sénat il y a près de deux ans, le 10 juin 2008, et a fait l'objet d'un avis de la commission des Affaires étrangères de notre assemblée en juillet 2009.

La signature du traité de Rome en juillet 1998 a marqué une étape majeure dans la longue marche pour l'établissement d'une justice pénale internationale avec la création de la CPI, première juridiction pénale internationale permanente, qui est entrée en fonction le 1er juillet 2002. Sa compétence est limitée aux crimes les plus graves touchant l'ensemble de la communauté internationale : crimes de génocide, crimes contre l'humanité, crimes de guerre, auxquels s'ajouteront sans doute prochainement les crimes d'agression.

La création de la CPI a déjà conduit notre pays à adapter son droit interne : à la suite de la décision du Conseil constitutionnel du 22 janvier 1999, la Constitution a été révisée le 28 juin 1999. Aux termes du nouvel article 53-2 – non modifié par la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 –, « la République peut reconnaître la juridiction de la CPI dans les conditions prévues par le traité signé le 18 juillet 1998 ». Cette révision a ouvert la voie à la ratification du traité par la France, intervenue le 9 juin 2000.

Seconde étape de l'adaptation de notre droit, la loi procédurale du 26 février 2002, adoptée avant même l'entrée en fonction de la CPI, a défini les conditions de la coopération de la France avec la CPI, non seulement au sujet de l'arrestation et de la remise des personnes réclamées par la Cour, mais également en matière d'exécution des peines prononcées par elle.

Le présent projet constitue le troisième volet de l'adaptation de notre droit à l'instauration de la CPI. Cette fois, il s'agit d'une adaptation de fond, consistant à incorporer dans notre droit pénal les infractions prévues par le Statut de Rome et qui font encore défaut en droit interne.

Ainsi, notre droit pénal ne reconnaît pas aujourd'hui en tant que tels les crimes de guerre. La plupart des actes relevant de cette définition peuvent, d'ores et déjà, être poursuivis sur la base des dispositions de droit commun de notre code pénal, telles celles punissant l'assassinat, les actes de torture, les prises d'otages, les violences sexuelles ou les destructions. Mais ces dispositions ne permettent pas de prendre en compte la spécificité des infractions liées à un conflit armé et leur particulière gravité compte tenu, notamment, de la situation de plus grande vulnérabilité des populations civiles.

Seuls les crimes contre l'humanité commis en temps de guerre font l'objet d'une disposition spécifique : l'article 212-2 du code pénal punit de la réclusion criminelle à perpétuité les crimes contre l'humanité commis en temps de guerre en exécution d'un plan concerté.

Prenant acte de cette lacune de notre droit, la France s'est d'ailleurs prévalue des dispositions de l'article 124 du Statut de Rome qui permet aux États parties de déclarer que, pour une période de sept ans à partir de l'entrée en vigueur du statut – soit jusqu'au 1er juillet 2009 –, ils n'accepteront pas la compétence de la Cour à l'égard des crimes de guerre lorsqu'ils ont été commis sur leur territoire ou par leurs ressortissants. Le Gouvernement français a cependant, par anticipation sur le vote de la loi, retiré sa déclaration dès le 15 juin 2008 ; depuis cette date, la France reconnaît ainsi la compétence de la CPI pour juger des crimes de guerre.

Aucune disposition du Statut de Rome n'oblige les États parties à procéder à une harmonisation de la définition en droit interne des crimes relevant de la compétence de la Cour. Cependant l'adaptation de notre droit pénal interne est rendue nécessaire par l'application du principe de complémentarité, posé par l'article 1er de la Convention de Rome, en vertu duquel il incombe au premier chef aux États parties de juger des crimes relevant de ce statut, dans le cadre des procédures propres à chaque État, la CPI n'exerçant sa compétence que dans le cas où les États ne veulent pas ou ne peuvent pas poursuivre. Dès lors, toute carence dans la législation interne induit nécessairement la compétence de la CPI.

Derrière cette raison juridique, il y a aussi des raisons plus politiques : la mise en place d'un système pénal international efficace suppose le concours de toutes les justices nationales ; notre pays, qui a joué un rôle majeur dans les négociations du statut de la Cour, se doit d'être exemplaire.

Il est important que nous examinions ce projet – et j'espère qu'il sera très prochainement inscrit à l'ordre du jour de la séance publique –, afin que la France ait adapté son droit interne avant la Conférence de révision du Statut de Rome, qui doit s'ouvrir à la fin de ce mois à Kampala, en Ouganda. Cette conférence doit rechercher les moyens d'améliorer le fonctionnement de la Cour, qui souffre de la grande lourdeur de ses procédures, comme l'a souligné lors de son audition M. Bruno Cotte, président de la deuxième chambre de jugement de la Cour.

Les différents articles de ce projet ont pour objet, pour l'essentiel, de compléter les incriminations prévues par notre code pénal. L'article 1er vise à sanctionner l'incitation directe et publique à commettre un génocide. L'article 2 précise la définition du crime contre l'humanité. Les articles 3 et 8 permettent la mise en cause de la responsabilité pénale du supérieur hiérarchique militaire ou civil du fait de sa complicité passive dans un crime contre l'humanité ou un crime de guerre commis par un subordonné, sans pour autant que ce dernier puisse s'affranchir de sa propre responsabilité au seul motif qu'il a exécuté un ordre. L'important article 7 introduit dans le code pénal un nouveau livre, relatif aux crimes et délits de guerre.

Il faut souligner que ce texte vise à adapter notre droit pénal au statut de la CPI, non à transposer le Statut de Rome. La nuance est importante : l'adaptation autorise une certaine souplesse dans l'interprétation du statut, d'autant que la terminologie anglo-saxonne est parfois bien éloignée de la nôtre et que certains concepts juridiques contenus dans le statut sont même inconnus de notre droit. J'insiste sur ce point : il ne nous est nullement demandé d'adopter un texte en conformité stricte avec les terminologies retenues par le Statut de Rome.

De plus, ce statut définissant des infractions sans les assortir des peines correspondantes, et laissant donc à chaque État le soin de fixer le régime de sanctions applicables, le projet, conformément à notre échelle des peines, fait la distinction entre les crimes et les délits de guerre, alors que la convention ne traite que des « crimes de guerre ».

Le Sénat a souhaité rapprocher davantage de la Convention de Rome la définition de certaines infractions.

S'agissant des crimes de guerre – article 7 –, il a adopté plusieurs amendements, tendant à incriminer le pillage, même si celui-ci n'est pas commis en bande ; à interdire l'enrôlement forcé de toutes les personnes protégées – et non uniquement de celles appartenant à la partie adverse ; à autoriser la mise en cause de la responsabilité pénale du supérieur hiérarchique civil dans le cas où celui-ci aurait délibérément négligé de tenir compte d'informations indiquant clairement que le subordonné allait commettre un crime de guerre ; à encadrer les conditions dans lesquelles l'auteur d'un crime de guerre pourrait être exonéré de responsabilité pénale en cas de légitime défense.

À l'initiative de M. Patrice Gélard, rapporteur de la commission des Lois, le Sénat a même voulu aller au-delà des exigences de la Convention de Rome en portant de quinze à dix-huit ans l'âge à partir duquel il est possible d'organiser la conscription ou l'enrôlement dans les forces armées.

Un important débat a également eu lieu au Sénat sur la compétence universelle qui pourrait être reconnue aux juridictions françaises afin de leur permettre de poursuivre et juger l'auteur d'un crime international, même si les faits se sont déroulés hors du territoire national et même si tant le responsable que la victime sont étrangers.

La compétence universelle déroge aux règles habituelles de compétence de nos juridictions nationales. Celles-ci sont fondées sur trois critères alternatifs : le critère territorial – l'infraction a été commise sur le territoire de la République – ; le critère de la compétence personnelle active – l'auteur a la nationalité française – ; le critère de la compétence personnelle passive – la victime a la nationalité française.

Le Sénat n'a pas choisi de reconnaître une compétence universelle mais il a adopté un amendement, devenu l'article 7 bis, qui reconnaît aux juridictions françaises une compétence extraterritoriale leur permettant, sous certaines conditions strictes, de poursuivre et de juger toute personne résidant habituellement en France et qui se serait rendue coupable à l'étranger d'un crime relevant de la compétence de la CPI.

Le dispositif adopté par le Sénat suppose que quatre conditions soient cumulativement remplies : la personne « réside habituellement » sur le territoire de la République ; les faits qui lui sont reprochés sont punis par la législation de l'État où ils ont été commis, ou cet État ou celui dont elle a la nationalité est partie au Statut de Rome – critère de la double incrimination – ; la poursuite de ces crimes ne peut être exercée qu'à la requête du ministère public, qui dispose en la matière d'un monopole ; aucune juridiction nationale ou internationale ne demande la remise ou l'extradition de la personne et la CPI décline sa compétence – principe de subsidiarité.

Des amendements ont été déposés pour supprimer ces quatre conditions. Pour ma part, je ne crois pas qu'il faille aller au-delà du dispositif adopté par le Sénat. La compétence universelle des juridictions françaises reconnue en certains domaines, notamment le terrorisme, ne procède que de conventions internationales et ne vaut que pour les infractions désignées par celles-ci. La Convention de Rome n'impose nullement la reconnaissance d'une telle compétence, qui poserait de lourdes questions.

Sur le plan juridique, tout d'abord. Le problème du champ géographique d'application n'est pas tranché. Une telle compétence peut-elle s'exercer à l'encontre de ressortissants de pays qui ne sont pas partie à une convention autorisant l'exercice d'une compétence universelle ? La question est actuellement examinée par la Cour internationale de justice dans une affaire opposant le Congo à la France, relative à une procédure pour crimes contre l'humanité et tortures engagée par une juridiction française contre un ministre congolais de l'intérieur ; les autorités congolaises contestent que la France s'arroge une compétence universelle en matière pénale alors même que le Congo, à l'époque des faits, n'était pas partie à la convention contre la torture. Il m'apparaît plus prudent d'attendre la décision de la Cour internationale de justice avant d'élargir de nouveau le domaine d'application de la compétence universelle.

Il y aurait d'autre part des difficultés pratiques, pour une juridiction française, à mener une instruction sur une affaire qui s'est déroulée hors du territoire national et qui met en cause des étrangers.

La Belgique, après avoir conféré à ses tribunaux une compétence universelle en 1993, a dû faire marche arrière en 2003, en raison des difficultés soulevées par le dispositif. L'exposé des motifs de la loi d'août 2003 dénonçait « l'utilisation politique manifestement abusive » des dispositions de la loi de 1993, qui permettait aux juridictions belges d'engager des poursuites dans un champ très large, d'engager des poursuites in absentia et de mettre en mouvement l'action publique par la voie d'une constitution de partie civile. La loi de 2003 a donc exigé l'existence d'un lien avec la Belgique et instauré dans la plupart des cas le monopole du procureur fédéral pour l'engagement des poursuites. Ne tombons pas, par excès de bons sentiments, dans les errements qu'ont connus les Belges, ainsi que les Espagnols, qui comptent eux aussi revenir prochainement sur leur loi.

Historiquement, la compétence universelle a été conçue pour surmonter les situations d'impunité auxquelles peut aboutir l'application des règles traditionnelles de compétence des juridictions nationales. Il en est bien ainsi dans les cas actuels de compétence universelle. Dans le système du Statut de Rome, en revanche, il ne revient pas aux États parties, mais à la CPI, de se substituer à l'État défaillant qui aurait été normalement compétent pour juger l'auteur d'un crime international.

Pour toutes ces raisons, chers collègues, je vous invite à adopter sans modification le texte qui nous vient du Sénat, où il a été adopté à l'unanimité des groupes politiques.

Je me réjouis que la commission des Lois examine ce texte, que nous attendions depuis très longtemps puisque notre rapporteur a été désigné le 25 juin 2008. Préalablement, le projet avait été déposé en juillet 2006 sur le bureau de l'Assemblée nationale, puis retiré en 2007 en raison des élections législatives, puis redéposé au Sénat, pour y être adopté le 10 juin 2008, dans la nuit, donc de façon assez inaperçue, ce qui est dommage.

Le fait que notre Commission puisse en débattre aujourd'hui n'est peut-être pas totalement étranger à la lettre adressée par le président Jean-Marc Ayrault au Président de l'Assemblée nationale pour s'inquiéter de l'avenir de ce dossier, pendant depuis une dizaine d'années, voire à notre intervention du 4 mai dernier à l'occasion des questions au Gouvernement. Mais sans doute la première conférence de révision du statut, prévue à Kampala du 31 mai au 11 juin, y est-elle aussi pour beaucoup.

En l'état, ce texte soulève quatre questions, auxquelles notre Commission aura à répondre en débattant des amendements.

Première question : l'adaptation du droit pénal national est-elle ou non obligatoire ?

De fait, comme l'a indiqué le rapporteur, le Statut n'a pas prévu explicitement d'obligation d'adaptation – mais s'il l'avait fait, il aurait évité nombre de débats dans les États parties. Dès lors, le législateur a une marge de manoeuvre conséquente, d'autant plus que la doctrine elle-même est assez divisée sur le sujet : les professeurs Mireille Delmas-Marty et Xavier Philippe, tous deux spécialistes de cette question, estiment que l'effet induit par le principe de complémentarité est bel et bien la nécessité effective d'adapter le droit pénal national au Statut ; en revanche, le conseiller juridique du procureur de la CPI, M. Darryl Robinson, et l'expert des Nations unies sur cette question, M. Roy Lee, estiment qu'il n'y a pas d'obligation. Quant aux juges français à la CPI, que ce soit l'actuel, M. Bruno Cotte, ou le précédent, M. Claude Jorda, leur conception est celle d'un devoir des États en la matière, mais d'ordre moral.

Pour notre part, nous retenons que la France a signé et ratifié le traité de Rome, que l'article 26 de la Convention de Vienne sur le droit des traités de 1969 dispose que « tout traité en vigueur lie les parties et doit être exécuté par elles de bonne foi » et que la France est tenue par cette règle du jeu en vertu non seulement du droit international, mais aussi de certains principes constitutionnels qui lui sont propres – l'article 53-2 de la Constitution disposant que « La République peut reconnaître la juridiction de la CPI dans les conditions prévues par le traité signé le 18 juillet 1998 ». Dès lors, nos exigences d'adaptation découlent d'une obligation tant conventionnelle que constitutionnelle.

Deuxième question : le texte adopté par le Sénat correspond-il à la transcription des exigences du statut dans notre droit interne ?

La réponse, n'en déplaise au rapporteur, est clairement négative. C'est la raison pour laquelle la commission des Affaires étrangères, sur le rapport – dont je salue la qualité – de Mme Nicole Ameline, a adopté des amendements à l'unanimité – unanimité qui n'est donc pas, monsieur le rapporteur, réservée au Sénat. Par ailleurs, élément également omis par notre rapporteur, une Coalition française pour la CPI, rassemblant quarante-cinq organisations dont certaines sont peu coutumières de ce type de regroupement – je pense notamment au Barreau de Paris ou à Amnesty International – estime que le texte du Sénat est en deçà des exigences. Quant à la Commission nationale consultative des droits de l'homme, elle a formulé le 6 novembre dernier, à l'occasion de son assemblée plénière, des recommandations à l'attention du législateur. Je pourrais également évoquer la position du Comité international de la Croix-Rouge. Il ne nous paraît donc pas possible d'adopter conforme ce texte, comme nous y invite le rapporteur.

Troisième interrogation : faut-il élargir la compétence territoriale des tribunaux français, afin de permettre la poursuite et le jugement des auteurs de génocides, de crimes contre l'humanité et de crimes de guerre commis à l'étranger ?

Le projet de loi initial du Gouvernement rejetait expressément toute attribution aux juridictions françaises d'une compétence universelle. Cela pouvait paraître surprenant, voire choquant, mais ce n'était pas illogique, dans la mesure où aucune obligation de poursuivre et de punir au titre de la compétence universelle ne figure dans le corps du traité. Le Sénat s'en est justement ému et a introduit ce principe ; mais il l'a en même temps vidé de son contenu, puisqu'il a soumis cette compétence universelle à quatre conditions cumulatives qui rendent sa mise en oeuvre impossible. Aucun autre système juridique en Europe n'accumule autant d'obstacles à la poursuite de criminels internationaux.

Dans notre droit pénal actuel, en vertu de diverses conventions internationales, nous reconnaissons, d'ores et déjà, le principe de la compétence universelle de nos juridictions pour les actes de torture – article 689-2 du code de procédure pénale –, pour les actes de terrorisme – article 689-3 du même code – et pour les actes de corruption – article 689-8. C'est aussi le cas pour les infractions commises lors des conflits en ex-Yougoslavie ou dans le génocide rwandais. La France ne peut donc pas se permettre d'adopter dans ce domaine une position minimale ; elle doit faire preuve de cohérence avec les positions qu'elle prend régulièrement au niveau international en faveur de la justice internationale. Elle ne doit pas donner l'impression qu'elle se défausse de ses responsabilités sur la CPI, quand les autres pays européens ont accepté d'assumer les leurs.

La commission des Affaires étrangères a ouvert la voie en proposant la suppression des verrous posés par le Sénat. Il serait normal que la commission des Lois transforme l'essai.

Quatrième et dernière question : faut-il rendre les crimes de guerre imprescriptibles ?

L'article 29 du Statut de Rome dispose que « Les crimes relevant de la compétence de la Cour ne se prescrivent pas ». Pourtant, le texte voté par le Sénat prévoit un délai de prescription de trente ans pour les crimes de guerre et de vingt ans pour les délits. Pourquoi n'avoir pas simplement transposé en droit interne le principe international ? Là encore, il y a un débat juridique. Je ne doute pas que vous allez nous citer l'avis du 29 février 1996 du Conseil d'État – il vous arrive de vous appuyer sur ses avis –, selon lequel la règle de l'imprescriptibilité est contraire à la Constitution. Mais le Conseil constitutionnel, dans une décision du 22 janvier 1999, a dit exactement le contraire, en considérant « qu'aucune règle, ni aucun principe de valeur constitutionnelle, n'interdit l'imprescriptibilité des crimes les plus graves qui touchent l'ensemble de la communauté internationale ». Au demeurant, notre code de justice militaire prévoit, d'ores et déjà, l'imprescriptibilité de certains crimes de désertion.

L'argumentation qui a emporté l'adhésion des sénateurs est que l'imprescriptibilité doit être réservée aux seuls génocides et crimes contre l'humanité, afin de marquer leur spécificité. Mais ce n'est qu'une barrière de papier : rien n'empêche un juge français, au nom de la hiérarchie des normes, de s'affranchir de la loi pour appliquer le traité – qui, lui, prévoit l'imprescriptibilité des crimes de guerre. Voilà pourquoi il est logique de pencher pour la simplicité. Il ne saurait exister une hiérarchie juridique de l'horreur. Un texte portant « adaptation du droit pénal à l'institution de la CPI » doit avoir pour ambition de correspondre au plus près aux exigences du traité international que la France a librement signé.

Il y a déjà dix ans que la France a ratifié le Statut de Rome. Sur un sujet aussi essentiel que la poursuite de criminels contre l'humanité ou de criminels de guerre, nous aurions pu faire preuve d'un peu plus d'empressement…

La commission des Lois du Sénat, dans un premier temps, avait voté à l'unanimité la clause de compétence universelle, mais celle-ci a été aussitôt remise en cause par le rapporteur, soutenu par le Gouvernement. Quatre conditions, qui sont autant d'obstacles, ont ainsi été posées à sa mise en oeuvre. Notre collègue Nicole Ameline, qui appartient au parti majoritaire, a défendu ce principe de compétence universelle devant la commission des Affaires étrangères, qui l'a suivie.

Il ne s'agit pas de proposer une juridiction mondiale, mais de construire un ordre juridique international en matière pénale. Pour cela, il convient d'avoir l'interprétation la plus large possible du Statut de Rome, afin de poursuivre, y compris sur notre territoire, les auteurs de crimes contre l'humanité ou de crimes de guerre.

C'est pourquoi nous avons déposé des amendements tendant à lever les quatre verrous posés par le Sénat. C'est le souhait exprimé aussi bien par la Coalition française pour la CPI qui, comme l'a indiqué notre collègue Urvoas, regroupe quarante-cinq organisations, que par Amnesty International ou par le Conseil national des Barreaux. Il serait irresponsable de ne pas entendre tous ceux qui s'accordent ainsi à réclamer la clause de compétence universelle.

J'ajoute que, eu égard notamment à ce qui se passe en Louisiane, nous serions bien avisés d'élargir les compétences de la CPI en reconnaissant la notion de crime écologique. Les juges français se sont d'ailleurs engagés dans cette voie à l'occasion de l'affaire Erika, en reconnaissant la notion de préjudice écologique.

Les quatre verrous posés par le Sénat feraient de la France, qui se présente comme la patrie des droits de l'homme, le pays qui en Europe aurait l'interprétation la plus restrictive du Statut de Rome, et où un criminel contre l'humanité ou un criminel de guerre pourrait vivre tranquille.

Tout d'abord, le texte adopté par le Sénat ne permet de juger les suspects de crimes internationaux que s'ils résident habituellement sur le territoire français, ce qui assure l'impunité à tous ceux qui viendraient en France sans y installer leur résidence habituelle.

Autrement dit, tandis qu'un « simple tortionnaire » peut être arrêté et poursuivi à l'occasion de son passage en France, en vertu de l'actuel article 689-2 du code de procédure pénale, l'auteur présumé de crime de guerre, crime contre l'humanité ou génocide pourrait circuler librement sur le territoire français dès lors qu'il ne s'y installerait pas durablement. Rien ne justifie un critère aussi restrictif, alors que le critère de simple présence, tel qu'interprété dans la jurisprudence de la Cour de cassation, est d'ores et déjà en vigueur dans notre droit positif pour les crimes internationaux commis en ex-Yougoslavie ou au Rwanda – lois des 2 janvier 1995 et 22 mai 1996 – ou encore pour tous les crimes énumérés aux articles 689-2 à 689-10 du code de procédure pénale.

En second lieu, le texte adopté par le Sénat introduit une condition de double incrimination, en vertu de laquelle ces crimes ne seraient poursuivis en France qu'à condition d'être incriminés par la loi pénale du pays où ils ont été commis.

Alors que le Statut ne prévoit pas cette exigence, le projet de loi subordonne la compétence des juridictions françaises à la condition que les crimes soient punissables dans leur pays d'origine. Par définition, les crimes internationaux constituent la violation de valeurs universelles reconnues par la communauté internationale et jusqu'à ce jour ardemment défendues par la France. Sur le plan symbolique, entériner cette condition de double incrimination reviendrait à remettre en cause l'universalité des droits de l'homme. Sur le plan pratique, ce serait créer des obstacles réels aux poursuites, dès lors que les gouvernants des pays commettant de tels crimes n'auraient probablement guère de peine à adapter leurs propres lois pour se mettre à l'abri des poursuites.

En troisième lieu, le texte adopté par le Sénat confie le monopole des poursuites au ministère public et empêche les victimes de déclencher l'action publique en se constituant parties civiles, ce qui constitue une rupture radicale avec la tradition française.

Cela paraît d'autant plus incohérent que la France s'est battue avec succès, lors des négociations du Statut de Rome, pour qu'il reconnaisse aux victimes une place et un rôle dans la procédure devant la CPI. Il serait choquant et contraire au principe constitutionnel d'égalité des citoyens devant la loi que le droit de déclencher une poursuite pénale par plainte avec constitution de partie civile, ouvert pour le moindre délit de droit commun, soit retiré aux seules victimes des crimes les plus graves – alors que, de surcroît, les seuls procès pénaux d'importance engagés à l'encontre d'auteurs présumés de crimes internationaux l'ont été, en France, sur plainte avec constitution de partie civile.

À titre d'exemple, le ministère public n'a jamais engagé de poursuites de son propre chef contre des Rwandais suspects de participation au génocide de 1994 et trouvés sur le territoire français, préférant systématiquement attendre que des victimes déposent plainte avec constitution de partie civile.

Enfin, le projet tel qu'amendé par le Sénat inverse le principe de complémentarité défini par le statut de la CPI, en subordonnant les poursuites en France à la condition que la Cour ait expressément décliné sa compétence. L'article 17 du Statut prévoit que la Cour ne peut se saisir qu'après avoir constaté la défaillance des juridictions internes ; elle n'a ainsi qu'une compétence complémentaire de celle des juridictions pénales nationales. Au contraire, le texte adopté par le Sénat prévoit que les juridictions françaises ne pourront pas être saisies sans que la CPI ait expressément décliné sa compétence, ce qui va à l'encontre de la compétence de principe des États énoncé dans le Statut et constituerait, dans la pratique, une difficulté supplémentaire à l'exercice des poursuites en France, dès lors qu'il faudrait d'abord obtenir de la CPI un déclinatoire que son statut ne lui permettrait vraisemblablement pas de donner.

Pour ces raisons, nous avons déposé des amendements visant à appliquer le Statut de Rome conformément à l'esprit qui a présidé à son élaboration et à sa ratification par la France.

Je me réjouis que notre Commission examine ce projet, étape indispensable dans la mise en oeuvre du traité instituant la CPI. C'est un grand pas sur le chemin de la constitution d'un véritable ordre juridique international en matière pénale.

Le Statut de Rome crée une cour mondiale, et surtout un mécanisme de coopération judiciaire internationale. Il repose sur les deux piliers complémentaires que sont la CPI, saisie en cas de défaillance des justices nationales, et les juridictions internes des États parties au Statut, auxquels revient au premier chef la responsabilité de juger les auteurs de crimes internationaux.

Je salue l'action de la Coalition française pour la CPI, qui s'est employée à faire en sorte que ce texte vienne en discussion. Elle avait manifesté ses préoccupations au sujet des amendements qui ont été votés par le Sénat : le rapporteur vient d'y répondre point par point. Je souhaite que nous exprimions maintenant un vote conforme, faute de quoi l'adoption de ce texte serait reportée sine die.

Beaucoup de spécialistes du droit international sont d'accord sur le fait que les quatre conditions posées par le Sénat à l'article 7 bis rendront difficile la répression par la France des crimes internationaux.

La première est l'exigence de résidence habituelle sur le territoire français. Or la nécessité de prouver la résidence habituelle en France d'un suspect peut avoir pour effet de mettre à l'abri des poursuites des auteurs et complices de crimes internationaux, qui éviteront d'installer en France leurs attaches professionnelles ou familiales et se contenteront d'y effectuer des séjours plus ou moins longs.

Le texte pose ensuite une condition de double incrimination. Or par définition, les crimes internationaux constituent la violation de valeurs universelles reconnues par la communauté internationale. Cette condition revient donc à remettre en cause cette universalité et peut conduire à conférer l'immunité à des auteurs de génocide.

En troisième lieu, l'amendement voté par le Sénat confie le monopole des poursuites au parquet, ce qui est dérogatoire au droit commun et à la tradition pénale française.

Enfin, le texte du Sénat renverse le principe de complémentarité prévu par le statut de la CPI, en subordonnant les poursuites en France à la condition que la CPI ait décliné expressément sa compétence. Or il apparaît que cette disposition est contraire au Statut, dont les articles 17 et 18 prévoient que la Cour ne peut agir qu'en cas de défaillance des juridictions nationales.

Il est temps de mettre en oeuvre ce traité que la France a signé. Le dispositif retenu par le Sénat, qui préserve les capacités d'agir tant des juridictions nationales que de la CPI, me paraît pouvoir être adopté par notre assemblée.

Pour prolonger ce qui a été indiqué par notre collègue Urvoas, monsieur le président, j'exprime le voeu que ce projet, notamment s'il doit faire l'objet d'un vote conforme de l'Assemblée nationale, ne soit pas examiné en pleine nuit, afin qu'il soit fait état de la position du Parlement français sur une question qui, je le dis également comme maire de Drancy, n'est pas indifférente à notre pays.

J'appelle l'attention de mes collègues sur le fait que, lorsqu'on mène une instruction, l'objectif est d'arriver à un résultat. Si, depuis longtemps dans notre droit, des règles de prescription et de compétence territoriale ont été fixées, c'est bien dans ce but. Engager une action qui ne débouche sur rien est pire que de n'avoir rien fait. C'est pourquoi la position du Sénat sur la compétence universelle est sage. Le fait d'engager des actions concernant des pays ou des territoires où il est très difficile de mener des enquêtes, et parfois même de se rendre, n'a d'autre signification que politique, mais la justice risque de ne pas s'y retrouver.

La France est toujours dans son rôle lorsqu'elle fait progresser le droit international. C'est à l'unanimité que la commission des Affaires étrangères s'est prononcée sur ce texte.

La CPI est une innovation majeure : pour la première fois, un tribunal international préexiste aux crimes qu'il a pour fonction de réprimer. C'est donc un instrument de dissuasion autant que de répression.

Nous avons salué le travail effectué par le Sénat, qui, en introduisant l'article 7 bis, a bouleversé l'économie générale du texte présenté par le Gouvernement – sans cependant aller jusqu'au bout de sa logique.

Sur la question de la compétence universelle, on peut prendre exemple sur le cas de la Convention contre la torture ou sur celui de la Convention sur le terrorisme : on ne saurait ici, alors qu'il s'agit de crimes plus graves, considérer que nos responsabilités sont moindres.

Dans la définition du génocide comme dans celle du crime contre l'humanité, notre Commission a supprimé la référence à un plan concerté, les critères retenus dans le cadre du Statut de Rome – l'intention et le résultat – lui paraissant suffisants.

À l'article 7 bis, elle s'est interrogée sur les quatre « verrous » que le Sénat a introduits à l'issue d'une très longue discussion.

Elle souhaite que le critère de résidence habituelle soit remplacé par celui de présence sur le territoire – tel qu'il existe pour l'application de la Convention sur la torture et tel qu'il a été interprété par la Cour de cassation.

Le fait de confier au ministère public le monopole des poursuites est l'un des points sur lesquels j'étais restée très ouverte, considérant qu'il pouvait être utile d'apprécier l'opportunité des poursuites selon divers critères. Néanmoins la France est très engagée aux Nations unies sur le sujet du statut des victimes, dont nous considérons qu'elles ont un droit à réparation. Notre Commission s'est donc prononcée pour la suppression de ce monopole.

La condition de double incrimination, en troisième lieu, nous paraît difficile à accepter.

Enfin, nous considérons que le fait de demander que la CPI ait expressément décliné sa compétence n'est pas une juste interprétation du Statut de Rome. Nous préconisons seulement que les poursuites ne soient possibles qu'après vérification qu'aucune procédure n'est en cours devant la CPI ou devant une autre juridiction nationale ou internationale.

Notre position est guidée par la volonté de ne pas interpréter le Statut de Rome de manière restrictive et par le voeu que la France, sur ce sujet comme sur d'autres, exerce une autorité morale. Bien que je souhaite voir adopter ce projet le plus rapidement possible, je plaide aujourd'hui pour qu'il soit amélioré.

Je partage avec M. Perben le souci de l'efficacité, mais les verrous posés par le Sénat me paraissent justement risquer d'entraîner l'inefficacité. La condition de résidence nous empêchera de poursuivre ceux qui sont seulement présents sur notre territoire. La condition de double incrimination restreint formidablement le champ d'application du texte. Le fait de réserver le monopole des poursuites au ministère public écartera des dossiers sur lesquels la pugnacité des victimes peut être bien utile. Au demeurant, il est parfois bien commode de s'abriter derrière les victimes pour éviter d'avoir à justifier d'État à État les poursuites que l'on engage contre un ressortissant étranger… Enfin, la nécessité d'obtenir de la CPI un déclinatoire de compétence risque de ralentir considérablement les poursuites, alors que, comme Mme Ameline vient de l'indiquer, il suffit de vérifier qu'il n'y a pas de procédure pendante devant une autre juridiction.

Ce n'est pas parce que nous avons attendu très longtemps ce texte que nous ne devons pas assurer son efficacité. Les conditions restrictives qui ont été introduites sont contraires à ce que nous souhaitons.

On ne peut pas dire, comme l'a fait notre collègue Perben, qu'il ne faut engager de poursuites que si l'on est sûr de leur issue : souvenez-vous des affaires Papon et Touvier.

Oui, il faut que ce projet soit voté, mais pas dans une forme édulcorée ! Mieux vaut prendre le temps d'une nouvelle navette avec le Sénat, si cela nous permet d'adopter un texte satisfaisant.

Je n'ai aucune susceptibilité d'auteur sur ce texte, n'ayant pas été à son origine, mais j'ai le souci de le faire aboutir dans les meilleurs délais. Je ne me poserai pas en arbitre entre Socialistes et Verts du Sénat et de l'Assemblée nationale ; je constate seulement que vos collègues sénateurs ont approuvé à l'unanimité le texte qui vous est soumis.

À MM. Urvoas, Mamère et Vannson, je veux préciser que la Grande-Bretagne, l'Italie, la Belgique ont institué des limitations à la compétence universelle, portant notamment sur la résidence.

Je rejoins M. Perben sur l'idée qu'il faut pouvoir aboutir. Il n'y a, en effet, rien de pire qu'une procédure lancée avec une certaine publicité et n'aboutissant à rien. Cela retentit sur l'image de la justice elle-même.

En matière de torture, madame Ameline, la compétence universelle se justifie par l'absence de cour internationale.

En ce qui concerne la prescription, monsieur Urvoas, je vous indique que depuis juin 2006, l'imprescriptibilité n'existe plus en matière de désertion. Il n'y a donc plus d'infraction imprescriptible en droit pénal militaire.

Comme M. Hunault, comme M. Lagarde, je pense qu'il faut savoir ce que l'on veut. Si vous acceptez le texte tel qu'il est issu des travaux du Sénat, il sera possible à l'Assemblée nationale de le voter conforme. Dans le cas contraire, il faudrait prolonger la navette mais, compte tenu de l'encombrement du calendrier parlementaire, je ne sais pas quand l'adoption de ce texte, qui a déjà beaucoup tardé, pourrait intervenir.

Il s'agit de la suppression de l'exigence d'un plan concerté dans la définition du génocide.

Avis défavorable. Cela entraînerait un trop grand élargissement de l'incrimination, au risque de sa banalisation.

Au Rwanda, il n'y a pas eu de plan concerté. Maintenir cette notion – qu'au demeurant l'article 6 du traité de Rome ne prévoit pas –, c'est entraver les poursuites.

Il est clair que certains amendements ont été rédigés par des lobbies. Certains quantums de peine ne sont même pas précisés et il est mentionné que la durée de la peine est « laissée à l'appréciation du législateur » ! Je déplore que les collègues à qui ils ont été transmis n'aient même pas pris la peine d'en vérifier la forme.

Amnesty International, le Conseil national des Barreaux, les syndicats ne sont pas des lobbies ! Ne confondez pas ceux qui défendent leurs intérêts privés et ceux qui défendent l'intérêt général et les valeurs universelles ! Nous avons le droit, en tant que représentants du peuple, de relayer les propositions des seconds.

Votre remarque ne visait pas mon amendement, monsieur le président, mais je m'associe aux propos de M. Mamère. Je ne crois pas inconvenant que, sur un sujet qui est pendant depuis dix ans, des parlementaires s'informent auprès de ceux qui suivent le dossier depuis longtemps.

Dans cet amendement comme dans tous ceux que nous défendons, et que naturellement nous redéposerons au nom du groupe SRC pour le débat en séance publique, nous visons la transposition plutôt que l'adaptation. En l'espèce, la jurisprudence pénale internationale prévoit que l'incitation à commettre un génocide est constitutive d'un crime, qu'elle soit ou non suivie d'effet ; elle ne saurait donc relever du champ correctionnel. C'est pourquoi nous proposons de rédiger ainsi l'alinéa 3 : « Si la provocation n'a pas été suivie d'effet, les faits sont punis de trente ans de réclusion criminelle ».

Avis défavorable pour deux raisons. D'une part, le Statut de Rome, contrairement à notre droit pénal, ne fait pas la distinction entre crimes et délits. C'est au législateur de chaque pays de définir le niveau d'incrimination qu'il souhaite pour chaque infraction. D'autre part, la tradition pénale française a toujours opéré une distinction selon qu'une incitation à commettre une infraction a été ou non suivie d'effet, je vous renvoie à la loi de 1881.

Il s'agit ici de reprendre la définition du crime contre l'humanité énoncée dans le statut de la CPI, celle figurant dans le projet étant plus restrictive.

Avis défavorable. Le maintien de la notion de « plan concerté » répond à la nécessité de conserver un caractère restrictif à la définition des crimes contre l'humanité. L'ajout de celle d' « esclavage sexuel » serait redondant avec les incriminations déjà visées. Quant à l'alinéa 12 de cet article, relatif aux actes de ségrégation, il est beaucoup plus précis que la notion d'apartheid, qui renvoie à une situation historique en Afrique du Sud mais qui est étrangère à notre code pénal.

La Commission rejette l'amendement.

Il s'agit à nouveau de supprimer la référence à la notion de plan concerté, s'agissant cette fois de la définition du crime contre l'humanité.

Il s'agit de l'introduction de la notion d'esclavage sexuel.

Cette incrimination serait redondante avec celles de réduction en esclavage et de violences sexuelles d'une particulière gravité : ces amendements sont satisfaits.

Je confesse ne pas avoir écrit cet amendement, qui m'a été suggéré par le Comité international de la Croix-Rouge. Il est une réponse à la critique du rapporteur, puisqu'il comporte à la fois la notion d'apartheid et celle de ségrégation.

Il s'agit toujours de la notion d'apartheid.

Ces amendements visent à préciser que l'ordre de commettre un génocide ou un crime contre l'humanité est manifestement illégal. Cette affirmation est incontestable, mais elle est dépourvue de toute portée juridique.

L'introduction de cette disposition dans le Statut de Rome a découlé de la jurisprudence française du procès Papon.

Le fait d'inscrire que « la qualité officielle de chef d'État ou de chef de gouvernement, de membre d'un gouvernement ou d'un parlement, de représentant élu ou d'agent d'un État n'exonère en aucun cas de la responsabilité pénale au regard du présent titre, pas plus qu'elle ne constitue en tant que telle un motif de réduction de la peine » n'enlèvera rien à la portée de textes comme la Convention de Vienne, qui assure la protection diplomatique des chefs d'État et des ministres lors de leurs séjours à l'étranger.

J'ajoute que dans l'affaire Kadhafi, en mars 2001, la chambre criminelle de la Cour de cassation a jugé qu'il pouvait y avoir des exceptions au principe coutumier selon lequel les chefs d'État en exercice ne peuvent faire l'objet de poursuites.

Avis défavorable. Ces amendements contreviennent aux dispositions constitutionnelles relatives aux immunités du Président de la République et des parlementaires ainsi qu'aux stipulations des conventions internationales, notamment celle de Vienne sur les immunités diplomatiques.

Il s'agit ici de définir la notion de conflit armé non international, afin d'éviter tout risque juridique.

Cet amendement est inutile, les conflits armés non internationaux étant définis par le deuxième protocole additionnel aux conventions de Genève, ratifié par la France. À défaut de retrait, avis défavorable.

J'aimerais comprendre pourquoi l'adverbe « gravement » a été retenu, là où le traité de Rome utilise l'adverbe « sérieusement » – que je propose de lui substituer.

Les termes « grave » et « gravement » sont habituels en droit pénal et font l'objet d'une jurisprudence établie. On peut penser qu'une erreur de traduction de l'anglais a été commise, « serious crime » étant habituellement traduit par « crime grave ».

Il s'agit de compléter la liste des bâtiments mentionnés dans la rédaction proposée pour l'article 461-13 du code pénal.

Cet amendement procède d'une confusion : l'article 461-13 ne transpose pas le point 2, b) v), mais le point 2, b) ix) de l'article 8 du Statut de Rome. Je vous suggère donc de le retirer. À défaut, avis défavorable.

Je vais vérifier.

Ces amendements visent à qualifier de crime ou délit de guerre les vols, extorsions, destructions, dégradations et détériorations de biens protégés, même s'ils ne sont pas la propriété de personnes protégées. Avis défavorable, la rédaction actuelle de l'article étant conforme au Statut de Rome qui vise les « biens de l'ennemi » ou les « biens de l'adversaire ».

Il s'agit ici de reprendre la formulation retenue à l'article 8-2 du Statut de Rome.

Ces amendements visent à supprimer la référence à une annexe au statut de la CPI, s'agissant de la définition des armes, projectiles, matériels ou méthodes de combat interdits et dont l'usage serait constitutif d'un crime de guerre. Or cette annexe, qui n'existe pas encore, devrait être évoquée lors de la conférence de révision. En son absence, la France demeure liée par les engagements internationaux par lesquels elle a renoncé à l'usage des gaz de combat et armes chimiques, des mines antipersonnelles et des armes bactériologiques. En conséquence, avis défavorable.

Ces amendements ont un objectif de coordination avec des amendements qui n'ont pas été adoptés. Avis défavorable, donc.

Ces amendements, relatifs à l'excuse de légitime défense, sont inutiles car le droit général de l'exonération de la responsabilité pénale s'applique. Il convient de ne préciser à cet article que ce qui est spécifique aux crimes et délits de guerre, en l'espèce la protection des biens essentiels à la survie.

Je ne vois pas au nom de quoi la France renoncerait unilatéralement à l'usage d'une arme non prohibée par les conventions internationales, qui plus est dans le cadre de la légitime défense…

Je ne retire pas le mien. Le rapporteur ne semble pas avoir compris.

Avis défavorable, cet amendement faisant référence à des règles qui n'existent pas.

Comme précédemment, ces amendements contreviennent, en matière d'immunités, aux dispositions constitutionnelles et aux stipulations des conventions internationales.

Nous proposons ici de supprimer les quatre verrous qui empêchent l'application de la compétence universelle, et dont le maintien ferait de la France l'un des pays d'Europe appliquant le traité de Rome de la manière la plus restrictive.

Notre objectif est de permettre la poursuite et le jugement des auteurs de génocide, crimes de guerre et crimes contre l'humanité commis à l'étranger. Ces crimes doivent être soumis au même régime procédural que les autres crimes pour lesquels est déjà admise une compétence extraterritoriale des juridictions françaises – c'est-à-dire à une condition de simple présence de l'auteur des faits sur le territoire français.

La Convention de Rome ne prévoit nullement un mécanisme de compétence quasi-universelle. Le dispositif proposé dans ces amendements est contradictoire et inopérant sur le plan juridique.

Je crois indispensable de maintenir la condition de résidence habituelle, celle-ci étant le signe d'un véritable lien entre la France et la personne poursuivie.

Avis défavorable. La condition de double incrimination, que cet amendement tend à supprimer, vise à conférer une légitimité juridique à l'intervention des juridictions françaises. Elle est la traduction du principe de légalité des peines.

Avis défavorable. Il est indispensable que le ministère public soit le seul à pouvoir déclencher des poursuites contre l'auteur d'un crime relevant de la compétence de la CPI. Dans le cas contraire, nos juridictions risqueraient d'être instrumentalisées par des parties à un conflit. S'agissant du principe de subsidiarité, les juridictions françaises n'ont pas vocation à se substituer aux juridictions nationales défaillantes, ce rôle étant dévolu à la CPI.

J'insisterai auprès du Gouvernement pour que ce texte soit inscrit le plus vite possible à l'ordre de jour de la séance publique.