Conformément aux usages de notre commission, je ne m'attarderai pas sur les questions financières, qui par nature relèvent davantage du champ de compétence de la commission des finances, de l'économie générale et du plan.

Je voudrais cependant préciser que le transfert du programme 206, « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation », de la mission interministérielle « Sécurité sanitaire » à la mission ministérielle « Agriculture, pêche, forêt, alimentation et affaires rurales » apparaît positif.

Il prend en effet en compte les nombreuses remarques du Parlement, du comité interministériel d'audit des programmes et de la Cour des comptes, qui avaient souligné le caractère budgétaire artificiel de la mission interministérielle « Sécurité sanitaire ». Ce programme 206, qui vise à contribuer à l'amélioration de la qualité sanitaire des produits agricoles pour préserver la santé des consommateurs regroupera, à compter du 1er janvier 2009, l'ensemble des agents chargés de mettre en oeuvre, sur le terrain, la politique de l'alimentation, y compris les agents des services de la protection des végétaux.

Globalement, les crédits du programme « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation » sont cette année en augmentation.

En effet, les autorisations d'engagement passent de 490 millions d'euros à 527,3 millions d'euros, soit une progression de 7,6 %. S'agissant des crédits de paiement, ils passent de 546,3 millions d'euros en 2008 à 582,8 millions d'euros en 2009, soit une progression de 6,7 %.

Hors crédits du titre 2, c'est-à-dire les dépenses de personnel, les autorisations d'engagement augmentent de 4,1 % et les crédits de paiement de 3,7 %.

Cette progression des crédits devrait être de nature à mieux répondre aux forts enjeux du programme « sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation ».

Sans rentrer dans le détail de toutes les actions de ce programme, je voudrais souligner quelques points saillants qui ont retenu mon attention.

En premier lieu, si le budget proposé prend en compte le Grenelle de l'environnement, dans son volet relatif au renforcement de la surveillance biologique du territoire avec notamment la mise en oeuvre du plan EcoPhyto 2018, il faut regretter que les crédits destinés à la prévention et à la gestion des risques inhérents à la production végétale soient en baisse : - 9,42 % en autorisations d'engagement et - 2,82 % en crédits de paiement.

Ensuite, la nécessaire réforme de la responsabilité et du financement de l'équarrissage ne semble malheureusement pas encore aboutie.

Par ailleurs, les crédits destinés à l'acquisition et à la mobilisation des moyens scientifiques et techniques pour maîtriser les risques sanitaires, qui couvrent essentiellement la subvention pour charges de service public de l'Agence française de sécurité sanitaire des aliments (AFSSA), sont en très faible progression, ce qui va obliger l'AFSSA à autofinancer un ensemble de charges nouvelles obligatoires et inéluctables ainsi que la tranche 2009 de son plan pluriannuel d'investissement.

Un point positif à noter : la création d'une nouvelle action relative aux crédits destinés à la qualité de l'alimentation et à l'offre alimentaire. Je crois en effet que la sécurité sanitaire ne peut pas être dissociée de l'accès à une alimentation diversifiée et de bonne qualité gustative, équilibrée et répondant aux exigences nutritionnelles. Il importera toutefois que cette nouvelle préoccupation puisse à l'avenir faire l'objet de la définition d'objectifs et d'indicateurs budgétaires associés.

J'en viens à la partie thématique que j'ai choisie de développer cette année et qui s'inscrit pleinement dans le cadre du programme 206 : l'articulation entre l'Agence française de sécurité sanitaire des aliments (AFSSA) et l'Autorité européenne de sécurité alimentaire (AESA) en matière de sécurité alimentaire.

En effet, le domaine de la sécurité et de la qualité sanitaires de l'alimentation s'inscrit de plus en plus dans un contexte qui dépasse largement le cadre national. La circulation généralisée des matières premières, des produits alimentaires, des animaux et des plantes ainsi que celle des personnes ont profondément affecté la façon d'appréhender la sécurité et la qualité sanitaires de l'alimentation.

S'inscrivant dans cette évolution, le droit communautaire est ainsi, en matière de sécurité alimentaire, devenu dans chacun des pays de l'Union européenne le fondement juridique principal depuis l'entrée en application du nouveau dispositif juridique européen dénommé « paquet hygiène », qui a été initié par le règlement 1782002 du Parlement européen et du Conseil du 28 janvier 2002.

Ce règlement établit les principes généraux et les prescriptions générales de la législation alimentaire, fixe les procédures relatives à la sécurité des denrées alimentaires et institue une Autorité européenne de sécurité des aliments qui s'inspire du modèle de l'AFSSA, mise en place en France dès 1998 pour faire face aux nouveaux défis affectant la sécurité sanitaire de l'alimentation.

La question de l'articulation entre les différents niveaux où sont traités les questions de sécurité sanitaire de l'alimentation ne se limite pas aux relations entre le niveau national et le niveau européen. En effet, d'autres organismes internationaux comme l'Organisation mondiale de la santé (OMS), l'Organisation mondiale de la santé animale (Office international des épizooties, OIE) ou l'Organisation des Nations Unies pour l'alimentation et l'agriculture (FAO : Food and Agriculture Organisation) jouent également un rôle important en matière de sécurité sanitaire de l'alimentation.

Il n'en demeure pas moins que dans le cadre de cette évolution vers un caractère transnational de la sécurité sanitaire, la question de l'articulation entre les échelons européen et national revêt une importance majeure, la création de l'AESA n'ayant pas vocation à faire disparaître les agences nationales de sécurité sanitaire.

Il paraît donc nécessaire de faire un point sur l'articulation des relations entre l'agence nationale chargée des questions de sécurité sanitaire de l'alimentation, l'AFSSA, et l'autorité européenne chargée du même secteur de compétence, l'AESA.

Dans le cadre forcément limité d'un avis budgétaire, il a néanmoins été possible de dresser un état des lieux des relations entre l'AFSSA et l'AESA dont la bonne articulation conditionne en grande partie l'efficacité et l'efficience de notre politique sanitaire.

Après avoir procédé à plusieurs auditions extrêmement enrichissantes, je suis en mesure d'établir le double constat suivant :

– Tout d'abord, l'AFSSA et l'AESA remplissent des missions assez proches en matière de sécurité sanitaire de l'alimentation. Bien que leur articulation soit explicitement prévue dans leurs textes fondateurs, la mise en place de leurs relations n'a pas été exempte de difficultés.

– Néanmoins, peu de réelles divergences ont en définitive été enregistrées et surtout des progrès notables dans leurs relations sont à souligner, même si des améliorations de leurs modes de fonctionnement restent encore bien entendu nécessaires et possibles.

Sur le premier point, j'indiquerai que l'AFSSA, créée en 1998, est chargée au niveau national de conduire l'évaluation du risque sanitaire, tandis que l'AESA, créée en 2002, est au coeur de l'évaluation européenne des risques relatifs à la sécurité des aliments destinés à l'alimentation humaine et animale. Les missions sont donc similaires.

Alors que la crise de la vache folle et une série de crises alimentaires ont conduit à une révision profonde du dispositif de la sécurité sanitaire des aliments, l'AESA et l'AFSSA reposent toutes les deux sur le principe de la séparation de l'évaluation et de la gestion du risque, ainsi que sur la mise en oeuvre d'évaluations scientifiques transparentes et indépendantes.

Cette proximité n'empêche pas cependant que les modes de fonctionnement des deux agences présentent quelques différences significatives.

En premier lieu, s'agissant des modes de saisines des agences, l'AESA ne peut être saisie que par des autorités communautaires (Commission ou Parlement) ou nationales, alors que l'AFSSA peut également être saisie par des associations de consommateurs agréées.

En ce qui concerne leurs champs de compétences, ils différent aussi sur plusieurs points :

– l'AESA évalue tous les organismes génétiquement modifiés, alors que l'AFSSA n'évalue que l'impact sanitaire des OGM alimentaires ;

– l'AFSSA examine les dossiers et gère les autorisations de mise sur le marché des médicaments vétérinaires, alors qu'ils sont, au niveau européen, du ressort de l'Agence européenne du médicament (EMEA) ;

– l'AESA dispose d'un panel d'experts sur les pathologies des végétaux, alors que ce domaine est en France du ressort du Laboratoire national de pathologie des végétaux (LNPV).

Enfin, il existe une différence structurelle importante entre les deux entités puisque, à la différence de l'AESA, l'AFSSA dispose de tout un réseau de laboratoires d'analyse de référence qui lui donne bien sûr davantage de force dans ses activités d'évaluation et d'appui au gestionnaire du risque.

Explicitement prévues dans leurs textes fondateurs ou s'organisant de manière plus informelle, les relations entre l'AFSSA et l'AESA s'articulent différemment selon les secteurs concernés.

Le règlement fondateur de l'AESA pose ainsi explicitement le principe général d'une articulation de l'Autorité européenne avec les agences nationales exerçant des missions de sécurité alimentaire et met en place des outils spécifiques de coordination entre l'AESA et les agences nationales :

– Ainsi, l'article 27 du règlement instituant l'AESA crée un forum consultatif qui se compose de l'AESA et des instances nationales responsables de l'évaluation des risques alimentaires dans les États membres de l'Union européenne à raison d'un représentant, désigné par chaque État membre. Cette instance consultative a pour but d'aider l'AESA et les instances nationales à partager leurs informations et à coordonner leurs activités de manière à traiter efficacement les questions liées aux risques émergents en Europe et éviter toute duplication des travaux. Le forum constitue un mécanisme privilégié pour la bonne articulation entre l'AFSSA et l'AESA.

– L'article 30 du règlement instituant l'AESA prévoit par ailleurs une procédure spécifique destinée à résoudre les divergences d'avis scientifiques susceptibles d'apparaître entre l'AESA et une agence communautaire exerçant une mission de sécurité alimentaire.

– Enfin, l'article 36 permet d'organiser en réseau des organismes scientifiques, dont les agences nationales opérant dans les domaines qui relèvent de la mission de l'AESA.

À côté de ces instruments généraux de coopération prévus par le règlement fondateur de l'AESA, il existe également des procédures de coopération entre l'AESA et les agences nationales, dont l'AFSSA, qui découlent de règlements sectoriels.

Dans le secteur des pesticides par exemple, les directives sectorielles organisent une répartition du travail qui laisse une large place à la subsidiarité, un État membre pouvant être désigné rapporteur. Il convient néanmoins de souligner que ce système d'évaluation en matière de pesticides ou d'intrants végétaux qui confie un rôle important aux agences nationales, reposant sur une procédure de coopération décentralisée, est une exception.

Enfin, il existe aussi des articulations plus informelles entre l'AFSSA et l'AESA, qu'il s'agisse d'échanges de données ou plus fondamentalement d'échanges de personnes. En effet, plusieurs chercheurs de l'AFSSA sont membres des panels d'experts de l'AESA, mais ils le sont à titre personnel et non au titre de l'AFSSA. Cette participation à titre individuel d'agents de l'AFSSA dans les panels d'experts de l'AESA facilite les connaissances mutuelles et les collaborations entre États membres comme entre l'AFSSA et l'AESA.

Toutefois, si les outils de coopération, formels ou informels, ne manquent pas, j'ai constaté que le début des relations entre l'AESA et l'AFSSA a été marqué par certaines difficultés.

En effet, du fait de sa compétence reconnue et antérieure en matière d'évaluation des risques, l'AFSSA a initialement mal accepté les prérogatives de l'AESA. L'AFSSA a ainsi eu au début quelques difficultés à accepter un cadre réglementaire où l'AESA produit des avis indépendants qui se nourrissent, certes, parfois du travail des agences nationales mais qui ne reposent pas, sauf exception, sur une structure où l'AESA jouerait le rôle d'une véritable tête de réseau.

L'AFSSA aurait préféré que la coopération en matière de sécurité sanitaire de l'alimentation soit proche de celle qui existe entre elle et l'Agence européenne pour l'évaluation des médicaments (EMEA), cette dernière confiant directement des dossiers aux agences nationales, avec désignation d'un État membre rapporteur bénéficiant, le cas échéant, de financement pour préparer un avis qui, une fois revu par les pairs, devient un avis européen.

Or, si ce modèle fonctionne ainsi en matière de pesticides, ce n'est pas le cadre réglementaire le plus fréquent en matière de sécurité sanitaire de l'alimentation, ce qui a pu expliquer quelques tensions entre l'AESA et l'AFSSA durant la phase d'installation de l'agence européenne (2002-2006).

Par ailleurs, le forum consultatif, dont le rôle est crucial en matière de bonne articulation des relations entre l'AESA et les agences nationales en matière de coopération, n'a initialement joué qu'un rôle limité, se bornant à des échanges sans grande portée pratique.

Enfin, il me paraît utile d'ajouter que la qualité des relations entre l'AFSSA et l'AESA est également tributaire des relations entre ses dirigeants.

Ainsi, l'arrivée à la tête de l'AESA de Mme Catherine Geslain Lanéelle, qui bénéficie à la fois d'une expérience communautaire et d'une expérience nationale des questions de sécurité sanitaire de l'alimentation, a permis que la coopération entre l'AFSSA et l'AESA s'engage sur de nouvelles bases, avec notamment le souci de ne pas se contenter de réunions formelles du forum consultatif limité à de simples échanges d'informations, mais avec la volonté de développer un véritable travail en commun concret.

Malgré ces difficultés, peu de réelles divergences scientifiques ont été enregistrées.

De fait, les avis scientifiques divergents sur des risques alimentaires ont été très rares au regard du grand nombre d'avis rendus par l'AFSSA et l'AESA. La définition des champs de compétence des agences, le recours à l'expertise collective et les échanges fréquents entre les équipes ont réussi à limiter ces risques de divergence.

Les différences de point de vue entre l'AFSSA et l'AESA ont porté le plus souvent sur l'appréciation des données fournies, sur des approches méthodologiques différente ou surtout sur l'approche du niveau de risque acceptable, plus que sur l'évaluation du risque lui-même.

Une seule réelle divergence a porté sur l'infectiosité des intestins de petits ruminants dans le domaine des encéphalopathies spongiformes subaiguës transmissibles (ESST), l'AFSSA estimant que l'intégralité de l'intestin de petits ruminants quel que soit l'âge et le génotype devait être retiré, contrairement à l'avis de l'AESA. Cette réelle divergence s'est traduite par des mesures de gestion différentes prises par la Commission européenne et par la France.

Surtout, j'ai pu mesurer qu'après la phase de démarrage de l'AESA de 2002 à 2006, des progrès sensibles avaient eu lieu dans les coopérations entre l'AFSSA et l'AESA

Mme Catherine Geslain Lanéelle, directrice générale de l'AESA, s'est ainsi félicitée de la coopération positive qui se développe aujourd'hui avec l'AFSSA. Que ce soit par le nombre des experts scientifiques qui collaborent avec l'AESA dont beaucoup viennent des comités scientifiques de l'AFSSA et qui contribuent ainsi à faciliter les liens entre les deux organismes et à diminuer les risques de duplication et d'avis divergents, par la participation active de l'AFSSA au forum consultatif où elle est à la fois écoutée et entendue ou par sa contribution à tous les groupes de travail mis en place, l'AFSSA semble avoir développé une stratégie d'influence au sein du système européen de sécurité alimentaire de l'alimentation dont les résultats sont désormais visibles. L'AFSSA bénéficie manifestement de son antériorité et de la qualité de ses experts.

Plusieurs avancées concrètes ont ainsi pu être enregistrées qui tiennent notamment à la mise en oeuvre plus efficiente des articles 27 (forum consultatif) et 36 (recrutement des organismes nationaux susceptibles de coopérer aux missions de l'AESA) du règlement 1782002, qui structuraient des relations jusque là assez informelles.

Ainsi, des groupes de travail au sein du forum consultatif ont été mis en place, l'AFSSA participant par exemple activement à celui relatif à l'harmonisation des méthodes d'expertise en Europe, ce qui est une question cruciale.

L'AFSSA a également décidé d'accroître le nombre des traductions en anglais de ses avis et de ses rapports, ce qui constitue un préalable indispensable à l'appropriation de ses travaux par l'AESA.

Par ailleurs, l'AESA a mis en place ce qu'elle appelle des « points focaux » dans les États membres pour assurer un rôle d'interface entre elle-même et les autres autorités nationales de sécurité alimentaire. Depuis fin 2007, l'AFSSA est devenue le point focal de l'AESA pour la France et joue ainsi un rôle de coordination des échanges d'informations et des données scientifiques entre l'AESA et les organismes français.

De plus, en juin 2006, le conseil d'administration de l'AESA a recommandé de faire de l'intensification du fonctionnement en réseau et de la coopération entre l'AESA et ses homologues dans les États membres une priorité clé au fil des cinq années à venir. Cette décision a eu pour conséquence la création de nombreux groupes de travail et réseaux se consacrant à la mise en oeuvre de projets de coopération scientifique (projets ESCO) centrés sur des questions de sécurité des aliments destinés à l'alimentation humaine et animale.

Enfin, la réflexion qui est menée actuellement sur le plan stratégique de l'AESA pour 2009-2013 vise à renforcer la collaboration avec les États membres afin d'améliorer l'accès aux informations et le partage des données, ainsi que de perfectionner les méthodologies d'évaluation des risques. Une telle coopération est essentielle pour maintenir la confiance dans le système de sécurité alimentaire européen permettant une communication et un dialogue efficaces sur le contenu des risques.

Comme vous le voyez, les choses avancent. Il n'en demeure pas moins que des pistes d'amélioration mériteraient encore d'être explorées dans la perspective d'une articulation plus optimale entre les deux organismes.

En premier lieu, les déclarations de confidentialité de l'AESA devraient être adaptées. En effet, certains experts sont à la fois membre d'un panel d'experts de l'AESA et membre d'un comité d'experts spécialisé de l'AFSSA, voire même agents de l'AFSSA. Or, les termes actuels de la déclaration de confidentialité des scientifiques des agences nationales qui font des expertises pour l'AESA interdisent à ces experts d'utiliser dans les travaux qu'ils réalisent pour l'AFSSA les données dont ils ont connaissance au sein du panel de l'AESA. Même si Mme Pascale Briand, directrice générale de l'AFSSA, a indiqué que le bon climat qui préside aujourd'hui aux relations entre l'AFSSA et l'AESA permet d'échapper en partie à la rigueur d'un tel dispositif, il serait néanmoins utile d'adapter le régime juridique des déclarations de confidentialité afin que les scientifiques des agences nationales qui font des expertises pour l'AESA puissent informer leur propre agence des principales conclusions de ces expertises.

En second lieu, l'harmonisation des méthodologies d'évaluation des risques doit impérativement progresser. En effet, l'ensemble des acteurs entendus ont confirmé que les quelques divergences d'avis scientifiques entre l'AFSSA et l'AESA résultaient souvent, à données scientifiques égales, de différences dans leur méthodologie d'évaluation des risques.

De ce fait, l'harmonisation des procédures de l'évaluation des risques est un enjeu fondamental pour une reconnaissance mutuelle des évaluations produites dans le domaine de la sécurité des aliments au niveau communautaire et international. C'est en effet l'absence d'harmonisation qui freine aujourd'hui la mutualisation, au sein de l'AESA, des expertises rendues par les instances nationales de l'Union européenne.

Par ailleurs, il me semble qu'une stratégie de gestion des ressources humaines orientée vers des échanges de personnels pourrait être mise en place. À plusieurs reprises, les personnes auditionnées ont insisté sur le fait que les bonnes relations entre l'AFSSA et l'AESA dépendaient en grande partie de facteurs informels, parmi lesquels figure la bonne connaissance mutuelle entre des personnes amenées à travailler ensemble sur des dossiers d'intérêt commun. Or, malgré la grande similitude des missions réalisées par les deux organismes chargés de l'évaluation des risques en matière de sécurité alimentaires, j'ai été surprise de constater qu'il n'y avait pas de ponts administratifs particuliers pour permettre et faciliter des échanges entre les deux structures. Il ne serait donc sans doute pas inutile de mettre en place une stratégie de gestion des ressources humaines concertée destinée à favoriser les échanges de personnel, les mises à disposition ou les stages.

Enfin, je pense qu'il convient que l'AFSSA continue à faire profiter l'AESA de son expérience, notamment en matière de gestion des urgences. En effet, si l'AFSSA est organisée depuis longtemps pour répondre à des questions dans des délais très contraints par un contexte de crise, il semble bien que l'AESA amorce tout juste la mise en place d'un système véritablement adapté aux urgences. Il est primordial qu'en ce domaine de la gestion des crises, l'AFSSA continue de faire profiter l'AESA de son expérience.

Plusieurs de ces pistes d'amélioration de l'articulation entre l'AESA et l'AFSSA ont été examinées ou devront être concrétisées au cours de la présidence française de l'Union. Le Conseil européen ayant été appelé à commenter le futur plan stratégique de l'AESA pour 2009-2013, c'est en effet l'occasion pour la France de demander à l'AESA de jouer un rôle encore plus actif en matière de coopération.

Ce rapport est très important car la qualité et la sécurité des produits alimentaires sont devenues des enjeux essentiels pour les consommateurs. Un effort considérable de communication et de transparence reste nécessaire : il suffit de voir le caractère caricatural du débat sur les organismes génétiquement modifiés (OGM), quoi que puisse dire l'Académie des sciences sur leur innocuité pour la santé. Pour ce qui est de la viande et des produits transformés qui en comportent, les contraintes imposées à notre industrie finissent par fausser la concurrence car de telles contraintes n'existent pas dans d'autres pays. Il s'agit d'un enjeu très important pour l'avenir de notre agriculture.

Nos concitoyens demandent de la transparence, on le voit dans les multiples débats qui peuvent porter sur les végétaux, le cheptel, les coquillages, etc. Dans ce contexte, on doit se féliciter de l'augmentation des crédits que l'État consacre à la sécurité alimentaire. Un certain nombre de questions restent toutefois posées, concernant notamment la transparence des contrôles pour nos concitoyens, les moyens d'améliorer l'information sur la qualité gustative et nutritionnelle des produits et la protection de nos productions par rapport à la concurrence internationale.

Enfin, ayant récemment accueilli à Villefranche-sur-Saône le congrès national des apiculteurs, je voudrais savoir ce que fait l'État pour assurer la protection de cette activité très importante.

S'agissant de la veille sanitaire, je voudrais des éclaircissements sur un problème ponctuel, très concret, mais lourd de conséquences. Dans les régions de production de fromages à pâte crue, toute suspicion de tuberculose entraîne pendant deux mois la destruction de la production laitière des exploitations concernées ou l'obligation de la transporter très loin pour en faire des fromages à pâte cuite. Ce délai de deux mois est actuellement incompressible, quoi qu'il arrive. Que pourrait-on faire pour aménager cette disposition très pénalisante pour les producteurs ?

Concernant cette dernière question, je n'ai pas, en tant que députée des Hauts-de-Seine, de réponse immédiate à apporter mais, compte tenu des enjeux en présence, il serait en effet important de pouvoir recueillir des éléments d'information complémentaires. De fait, ce délai de deux mois paraît long et susceptible de causer des difficultés aux producteurs. Il s'agit d'un sujet essentiel et concret, qui touche beaucoup de monde.

Je partage le point de vue selon lequel il est fondamental, s'agissant de la promotion d'une alimentation diversifiée et de bonne qualité gustative, équilibrée et répondant aux exigences nutritionnelles, d'établir des définitions objectives d'indicateurs budgétaires fiables ainsi que d'outils méthodologiques affinés qui y soient associés.

Concernant enfin le sujet des abeilles, l'AFFSA l'a évoqué au cours des auditions et y est très attentive. C'est une préoccupation qui a d'ailleurs été soulevée lors de la discussion du projet de loi sur le « Grenelle de l'environnement ». Il est vrai que la santé des abeilles constitue un très bon indicateur de la qualité environnementale et de la préservation des équilibres naturels. Bien entendu, les enjeux économiques sont également majeurs pour les apiculteurs.

Il y a en effet, face à ce problème de santé publique et d'équilibres biologiques, une énorme attente de nos concitoyens.

Il est vrai que l'AFFSA, l'Institut national de la recherche agronomique (INRA) ou l'Académie des sciences n'ont pas nécessairement la capacité d'apporter les réponses adéquates à un système médiatique qui les exige souvent dans l'heure.

Si les crédits consacrés à la sécurité et la qualité sanitaires de l'alimentation, en légère augmentation cette année par rapport à l'année dernière, devront encore croître au fil du temps, pour faire face aux enjeux forts de la sécurité sanitaire alimentaire, je propose néanmoins à la commission de donner un avis favorable à leur adoption.

Sur cette question de l'adéquation des crédits aux exigences de la sécurité alimentaire, il y a certaines raisons d'être satisfait au regard de la situation qui prévaut dans les autres pays européens.

Cette situation relativement favorable en France est liée aux fortes exigences de l'AFFSA qui a réussi à faire valoir son point de vue sur un certain nombre de sujets compliqués.

Puis, conformément aux conclusions de la rapporteure pour avis, la commission émet un avis favorable à l'adoption des crédits 2009 de la mission « Agriculture, pêche, forêt et affaires rurale » ( programme « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation »)

La commission des affaires culturelles, familiales et sociales examine pour avis, sur le rapport de M. Jean-Claude Mathis, les crédits pour 2009 de la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation ».

Avant d'aborder le thème de cet avis budgétaire, consacré cette année à la rénovation des services offerts aux anciens combattants, je m'attacherai en premier lieu à vous présenter brièvement les crédits dédiés au monde combattant au sein de la mission « anciens combattants, mémoire et liens avec la nation ».

Si ces crédits diminuent de 3,1 % par rapport à l'an dernier, du fait de la baisse continue du nombre des bénéficiaires, qu'il s'agisse des pensions militaires d'invalidité, de la retraite du combattant et des soins gratuits, le projet de budget qui nous est présenté vise avant tout à protéger les intérêts des ressortissants et à préparer les réformes structurelles à venir.

J'en veux pour preuve l'attention portée à la solidarité, qui demeure une priorité de l'action du secrétariat d'État : les crédits d'action sociale de l'Office national des anciens combattants progressent en proportion de ses interventions, notamment, en faveur des veuves ; en outre, la subvention de 5 millions d'euros qui avait été allouée l'an dernier à l'Office est reconduite afin de lui permettre d'assurer en année pleine le versement de l'allocation différentielle aux conjoints survivants les plus démunis ; surtout, l'accès à cette allocation est élargi à de nouveaux bénéficiaires, puisque le plafond mensuel est porté de 680 à 750 euros et que l'allocation personnalisée au logement (APL) est exclue de la base de calcul des ressources. Il reste à souhaiter que l'allocation à la personne âgée (APA), à son tour, ne soit plus prise en compte dans ce calcul.

D'une manière générale, le soutien aux politiques de reconnaissance et de réparation ne se dément pas, comme en témoigne la progression de 2,5 % de la dotation par pensionné, et l'appui renforcé apporté aux deux opérateurs en prévision des missions nouvelles qu'ils devront assumer dans le cadre de la révision générale des politiques publiques : la subvention d'investissement de l'ONAC connaît en effet une hausse de 3,6 %, tandis que le budget de l'Institution nationale des invalides (INI) augmente de 1,9 % par rapport à 2008. Ainsi, avant le renouvellement de leurs contrats d'objectifs et de moyens pour la période 2009-2013, les deux établissements disposent des moyens de poursuivre leur modernisation : développement de ses capacités informatiques et amélioration de ses outils de gestion, pour l'ONAC ; mise en sécurité de ses installations, pour l'INI.

Mais à l'évidence, ces points positifs ne sauraient faire oublier les attentes du monde combattant, qui sont nombreuses, et dont je rappellerai les plus importantes.

La revalorisation de la retraite du combattant, pour atteindre 48 points d'indice de pension militaire d'invalidité en 2012, demeure la principale demande des associations, fondée sur la promesse de campagne du Président de la République. Après deux augmentations successives de 2 points, en 2006 et 2007, la retraite du combattant a été portée à 39 points d'indice de pension militaire d'invalidité au 1er juillet 2008 par le projet de loi de finances pour 2008 ; 30 millions d'euros sont prévus dans le projet de loi de finances pour 2009 pour financer l'extension en année pleine de cette revalorisation. Sans méconnaître la charge importante – près de 38 millions d'euros – qu'elle fera peser sur le budget, je soutiendrai par un amendement la demande des associations de relever de 2 points d'indice le montant de la retraite, parce que je pense qu'il est judicieux, pour tenir l'engagement présidentiel, de maintenir le rythme de hausse adopté depuis trois ans, afin de ne pas prendre de retard et de grever de manière inconsidérée le projet de loi de finances pour 2012.

La remise à plat du « rapport constant » entre l'évolution des pensions et celle des traitements bruts de la fonction publique constitue une autre revendication des associations ; en effet, si la réforme opérée en 2005 a simplifié le mode de fixation du point d'indice de pension militaire d'invalidité, elle n'a pas pris en compte le retard accumulé par la valeur du point d'indice de pension militaire d'invalidité au cours des vingt dernières années, retard estimé à 44 % par les associations d'anciens combattants.

Autre sujet, la décristallisation totale des pensions : comme vous le savez, les « prestations du feu » – pensions militaires d'invalidité et retraite du combattant – versées aux ressortissants des pays placés antérieurement sous souveraineté française, ainsi que les pensions de réversions servies à leurs veuves ont été alignées sur les valeurs applicables en France à compter du 1er janvier 2007, ce qui représente un coût de plus de 100 millions d'euros en année pleine. Mais le versement de la pension de réversion « décristallisée » aux veuves de ces ressortissants est subordonné à l'obligation de résider en France, ce qui introduit une inégalité de traitement entre les veuves, relevée d'ailleurs par la Haute Autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité (HALDE) dans une délibération de juillet 2007.

Le relèvement progressif du plafond de la rente mutualiste jusqu'à 130 points d'indice de pension militaire d'invalidité constitue une autre demande récurrente des associations d'anciens combattants. Après les trois augmentations successives opérées par les lois de finances pour 2002, 2003 et 2006, le plafond a été porté à 125 points d'indice de pension militaire d'invalidité à compter du 1er janvier 2007 par la loi de finances pour 2007. La dotation consacrée aux rentes mutualistes, déjà en hausse de 4 % dans la loi de finances pour 2008, progresse à nouveau de 6,86 % dans le projet de loi de finances pour 2009, notamment pour financer l'entrée dans le dispositif de nouveaux bénéficiaires issus de la quatrième génération du feu. Il semble donc raisonnable de conclure que toute majoration supplémentaire du plafond devra s'effectuer à un rythme compatible avec les exigences budgétaires.

J'en viens à présent à la seconde partie de cet avis, qui concerne la rénovation des services offerts aux anciens combattants.

Fondée sur un rapport d'audit mené par le contrôle général des armées en collaboration avec la direction des statuts, des pensions et de la réinsertion sociale (DSPRS), la décision de rationaliser « l'administration au service des anciens combattants en faisant de l'Office national des anciens combattants et des victimes de guerre un guichet unique à maillage départemental de la prestation de service aux anciens combattants » a été prise dès le 12 décembre 2007 par le premier conseil de modernisation des politiques publiques.

Cette décision, qui sera mise en oeuvre progressivement au cours de la période 2008-2011, signe à terme la disparition de la direction des pensions, des statuts et de la réinsertion sociale et de ses directions départementales, et fait de l'ONAC et de son réseau territorial le point d'ancrage du dispositif.

Plusieurs points méritent, à mon sens, d'être soulignés après cette brève introduction.

Premier point, la décision de simplifier les structures en charge des anciens combattants constitue l'aboutissement d'une réflexion suscitée depuis une dizaine d'années par la diminution régulière du nombre de bénéficiaires du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre appartenant aux trois premières « générations du feu », et par la baisse d'activité des différents intervenants qui, depuis l'adossement du secrétariat d'État aux anciens combattants au ministère de la défense en 1999, assurent la gestion des droits prévus.

Deuxième point, l'adaptation nécessaire des structures aux activités devait respecter certaines contraintes, à savoir la garantie des prestations et d'un service de proximité auxquels le monde combattant est très attaché. À cet égard, le choix de l'ONAC comme interlocuteur unique du monde combattant au niveau central et territorial semble particulièrement approprié. Doté d'un savoir-faire dans les domaines de la reconnaissance, de la réparation, de la solidarité et de la mémoire, l'Office dispose également d'un personnel attentif aux spécificités du monde combattant.

L'ensemble des prestations exercées en commun par la DSPRS et l'ONAC, c'est-à-dire la gestion des droits liés à la reconnaissance et à la réparation, seront confiées au seul Office, qui assurera également l'accueil et l'orientation des usagers pour les missions transférées à d'autres directions du ministère de la défense ou à d'autres opérateurs.

Cela étant dit, la question des transferts n'est pas complètement résolue ; certains transferts demeurent en suspens parce que les modalités pratiques des reprises ou le choix des repreneurs peuvent s'avérer complexes ; c'est le cas, en particulier, de l'appareillage, de la tutelle sur les opérateurs et du pilotage du programme budgétaire ou encore des archives. Je ne m'attarderai pas sur ces points, qui sont développés dans l'avis, lequel comporte également un tableau prévisionnel des transferts auquel vous pourrez, si vous le souhaitez, vous reporter.

Troisième point, l'organisation territoriale de l'ONAC sera modifiée. Le nouveau schéma s'inspire des propositions de cinq groupes d'études constitués dans cinq départements représentatifs de zones plus ou moins rurales, et composés notamment de représentants d'anciens combattants.

Les services déconcentrés de l'ONAC seront réorganisés en services départementaux de proximité comprenant trois agents au minimum, qui assureront l'accueil, le renseignement des usagers, les relations avec les partenaires locaux et l'instruction des dossiers d'action sociale.

Des pôles fonctionnels, installés dans certains services départementaux, seront chargés chacun d'un type d'action spécifique au service de l'ensemble des services départementaux : instruction des cartes et titres, conduite des projets concernant la mémoire…

Quatrième point, la réforme a pour objectif l'efficacité, envisagée sous le double aspect de la qualité du service et de la maîtrise des coûts.

En ce qui concerne la qualité du service, la concentration des structures et l'organisation dans chaque département d'un point de rencontre de proximité simplifiera les relations des anciens combattants avec leur administration, progrès non négligeable compte tenu de l'âge des ressortissants.

Par ailleurs, les efforts entrepris par la DSPRS pour réduire les délais de traitement des dossiers, concernant notamment les pensions militaires d'invalidité, seront poursuivis.

Quant à la maîtrise des coûts, la nouvelle organisation doit permettre au niveau local de dégager des gains de productivité en concentrant l'activité sur les pôles fonctionnels traitant d'un nombre de dossiers suffisant pour garantir le maintien des compétences techniques des agents et pour rentabiliser l'acquisition des matériels.

La mise en place d'un interlocuteur unique pour le monde combattant doit également aboutir à une réduction des effectifs et de la masse salariale.

Le volume des emplois à transférer a été évalué mission par mission par la DSPRS et approuvé par les différents repreneurs. Sur la période 2009-2011, 293 postes seront transférés vers les opérateurs ; 156 postes seront réaffectés en interne Défense ; 309 postes à l'extérieur du ministère ; 607 postes seront supprimés. L'ONAC, qui compte un peu moins de 1 400 agents entre le siège, les directions départementales et les 8 maisons de retraites, réduira, à missions constantes, ses effectifs de 150 personnes sur la période 2009-2013, en grande partie grâce au non-remplacement des départs (retraite, détachement et démission).

Cinquième point, les personnels constituent, avec l'informatique, les principaux enjeux de la nouvelle organisation.

La question des personnels doit être envisagée sous l'angle des reclassements et de la formation. Si le reclassement des agents administratifs peut être effectué au sein des services préfectoraux avec l'appui des préfets, celui des personnels techniques s'avère plus compliqué, en raison du profil des postes à transférer et des contraintes qu'impose le transfert (mobilité géographique, formation…), d'autant que la moyenne d'âge de ces effectifs est élevée. Le reclassement des personnels sur les bases de défense constitue un objectif prioritaire, mais qui est actuellement compliqué par la restructuration de la carte militaire, et par le fait que les mouvements au sein du ministère de la défense se télescopent avec les mouvements de personnel générés par la RGPP dans les autres administrations.

En ce qui concerne la formation, d'importants moyens devront être mis en place pour favoriser la polyvalence des agents dans les services départementaux de proximité, en vue d'assurer le maintien d'un service de qualité dans le cadre des missions traditionnelles de l'ONAC et de sa nouvelle vocation de service de proximité.

S'agissant de l'informatique, l'ONAC devenant le point d'entrée pour différents services instructeurs, les services départementaux de proximité devront être connectés à des applications de suivi de dossiers qu'ils géreront en commun avec ces services. L'effort à consentir dans le domaine informatique est d'autant plus important qu'à l'heure actuelle, l'Office et ses services départementaux ne sont pas reliés au réseau informatique de la DSPRS et de ses 18 directions interdépartementales des anciens combattants (DIAC). C'est pourquoi, un logiciel de mutualisation des informations concernant toutes les cartes et titres est d'ores et déjà en cours d'installation entre toutes les directions interdépartementales et, comme je l'ai indiqué, le projet de loi de finances pour 2009 augmente de 3,6 % la subvention de fonctionnement de l'Office.

Enfin, tout en étant conscientes des contraintes imposées par le contexte économique et budgétaire, les principales associations se sont, dans un premier temps, profondément émues du projet de supprimer la DSPRS, « âme du secrétariat d'État aux anciens combattants ». Rassurées par la suite sur le fait que la disparition de la direction ne préfigurait pas la disparition du secrétariat d'État lui-même et du budget identifié, et que l'attachement du monde combattant à l'exercice du droit à réparation serait respecté, elles ont salué le rôle central conféré à l'ONAC dont elles assurent à parité la gestion.

Toutefois, au cours des entretiens que j'ai eus avec leurs représentants, ces derniers m'ont fait part de leur déception de n'avoir pas été associés plus en amont à la préparation de la réforme, et de leurs réserves concernant la qualité d'un service de proximité aux effectifs resserrés et polyvalents ; les associations seront donc très attentives au maintien d'un service de qualité et aux efforts déployés pour former les personnels et moderniser les systèmes d'information.

De même, la question de la mémoire, avec la diminution du nombre des délégués à la mémoire combattante, a été très souvent évoquée lors des auditions. À l'évidence, la perspective de voir réduit cet effectif de moitié (de 75 à 30 ou 35 délégués) au sein de pôles géographiques de mémoire, préoccupe énormément les anciens combattants qui ne tarissent pas d'éloges à l'égard de ces personnels actifs, dévoués et efficaces, qui ont su tisser des liens étroits avec les associations locales et sont devenus les partenaires incontournables de l'éducation nationale pour toutes les actions de formation concernant la mémoire.

Si la présence d'un seul délégué mémoire est nécessaire mais suffisante dans certains départements, un renforcement des personnels serait au contraire indispensable dans des départements à forte connotation mémorielle, même si le directeur départemental de l'ONAC joue un rôle très important dans la mise en oeuvre de la politique de mémoire.

Je salue, à l'issue de cette présentation, la compétence incontestée du rapporteur sur ce sujet.

Je commencerai en regrettant qu'un budget aussi important que celui des anciens combattants soit discuté à une heure aussi tardive.

Le montant des crédits diminue de 3,1 % hors inflation et en termes réels, la baisse est égale à 105 millions d'euros. Ces deux constats me font dire que c'est un budget creux et même désespérément vide. En réalité, c'est un budget de déception, voire de renoncement et contrairement à ce qu'a affirmé le rapporteur, la crise financière n'a eu aucun impact sur le volume des crédits, car le budget était préparé depuis cet été, avant que l'horizon ne s'obscurcisse.

Le maintien de l'allocation différentielle de solidarité pour les conjoints survivants les plus démunis est la seule petite lumière de ce budget. Son montant, qui s'élevait dans le projet de loi de finances pour 2008 à 550 euros, a été rehaussé à 680 euros, comme l'avait demandé le groupe socialiste au cours de la discussion budgétaire, mais elle n'est intervenue qu'en cours d'année. J'observe donc que cette hausse aurait pu être effective dès le 1er janvier 2008, au lieu de ne l'être qu'au 1er août, même si son effet a été rétroactif au 1er janvier.

On ne peut être satisfait du montant de l'allocation, même porté à 750 euros selon les lignes fixées par le projet de loi de finances pour 2009. En effet, il suffit de comparer le montant au seuil de pauvreté tel que défini en Europe – égal à 817 euros par mois – ou avec le seuil de pauvreté en France tel que défini par l'INSEE – égal à 887 euros par mois – pour relativiser l'effort consenti par l'État. Par ailleurs, les cinq millions d'euros destinés à financer cette mesure sont noyés dans la masse budgétaire des crédits consacrés à l'Office national des anciens combattants et des victimes de guerre (ONAC).

Cela n'est pas acceptable : il faut créer une allocation spécifique pérenne dont l'existence soit officiellement consacrée par une ligne budgétaire distincte. Je déposerai d'ailleurs avec plusieurs de mes collègues un amendement dans ce sens, qui tend de surcroît à porter le montant de l'allocation à 817 euros mensuels.

En ce qui concerne la revalorisation de la retraite du combattant, dont le montant actuel est de 526,89 euros par an, il est temps que les engagements concernant sa revalorisation soient tenus. Entre 2002 et 2007, elle devait être portée de 35 à 48 points, selon les engagements du secrétaire d'État.

Le rapporteur nous indique que depuis le début de la législature, la retraite du combattant a augmenté de quatre points. En réalité, les deux revalorisations de 2 points intervenues en 2007 et en 2008 n'ont pris effet, chaque année, qu'au 1er juillet. Le versement des pensions s'effectuant à terme échu, les anciens combattants n'ont bénéficié jusqu'à présent que de la première augmentation intervenue au 1er janvier 2008. Ainsi, à ce jour, l'effort consenti dans ce domaine n'a été que de 2 points.

Comme beaucoup d'entre nous, j'ai pris acte de la volonté du président de la République de porter la retraite du combattant à 48 points d'indice. Quand bien même on ne peut pas tout faire d'un coup, il ne faut donc pas revenir sur des engagements auxquels les anciens combattants sont très attentifs.

Cette intervention gagnerait à être plus synthétique.

L'importance du sujet débattu aujourd'hui mérite qu'on lui consacre du temps.

J'avais préparé avec d'autres collègues socialistes un amendement tendant à augmenter de 3 points la retraite du combattant. Or j'observe que notre collègue Georges Colombier propose une augmentation de 2 points. Dans ces conditions et afin de dégager sur un tel sujet une unanimité qui nous honorerait, je suis disposé à retirer l'amendement que je comptais présenter pour soutenir l'amendement présenté par Georges Colombier, mais à une condition : l'augmentation doit être effective au 1er janvier 2009 et non pas au 1er juillet 2009.

Le problème de la reconnaissance de ce que l'on appelle « la campagne double » de ceux qui ont combattu en Afrique du Nord n'est toujours pas réglé, alors que le bénéfice de la campagne double octroyée aux combattants des conflits précédents devrait être étendu aux anciens combattants d'Afrique du Nord fonctionnaires ou assimilés. Un rapport avait été commandé sur le sujet par M. Hamlaoui Mekachera, alors secrétaire d'État aux anciens combattants mais il a disparu, semble-t-il, pendant un certain temps dans les tiroirs du bureau du ministre. Le Conseil d'État ayant ensuite rendu un avis favorable sur l'extension du bénéfice de la campagne double, une commission de concertation devait être mise en place ; nous attendons toujours ses conclusions. L'attente n'a que trop duré et il est temps d'agir ; il s'agit simplement de faire oeuvre de justice puisque que le Parlement a adopté en 1999 une loi reconnaissant que les combats en Afrique du Nord ont constitué une véritable guerre. C'est pourquoi j'ai déposé un amendement en ce sens.

En ce qui concerne la revalorisation du plafond majorable de la rente mutualiste, qui stagne à 125 points, nous proposons aussi un amendement visant à la porter à 130 points, comme le demandent les associations.

Par ailleurs, en ces temps difficile pour le pouvoir d'achat, nous souhaitons alléger la pression fiscale exercée sur les revenus modestes des anciens combattants. Nous présenterons ainsi un dispositif proposant d'abaisser l'âge de jouissance de la demi-part fiscale réservée aux titulaires de la carte de l'ancien combattant de 75 ans à 70 ans.

J'en viens maintenant à l'ONAC. Son existence doit être confirmée par delà les contrats d'objectifs et de moyens qui se succèdent. Chacun se félicitant du travail accompli par l'Office, cet opérateur doit être conforté dans ses missions.

Par ailleurs, s'agissant de la mémoire, il faut renouveler, voire pérenniser les contrats des délégués à la mémoire combattante, qui grâce à leur travail et à leur dévouement, soulignés à juste titre par le rapporteur, permettent de sensibiliser et de mobiliser des jeunes autour des valeurs du monde combattant. Quant à la disparition annoncée de la DSPRS, nous la regrettons.

Enfin, je tiens à m'opposer contre toute proposition qui viserait à instituer un « Memorial Day » à l'américaine. Toutes les journées de notre calendrier commémoratif liées à la mémoire combattante doivent être maintenues, car elles ont chacune leurs spécificités et, de plus, les associations y sont très attachées. En réalité, le « Memorial Day » ne serait qu'une façon habile de faire disparaître ces journées commémoratives. C'est pourquoi nous nous élevons contre les préconisations du rapport de la commission Kaspi et nous défendons la date du 19 mars pour commémorer la fin de la guerre d'Algérie.

Je terminerai en indiquant que, pour toutes ces raisons, nous voterons contre ce budget.

Je félicite le rapporteur pour son travail qui est à la fois critique et objectif. Je reconnais que le budget ne présente aucune mesure nouvelle, mais j'insisterai sur plusieurs points.

En ce qui concerne la carte de l'ancien combattant, j'observe qu'Alain Marleix, alors secrétaire d'État aux anciens combattants, avait considéré qu'il serait opportun de l'attribuer à ceux qui ont combattu au-delà du 2 juillet 1962, à la condition qu'ils aient été présents en Algérie avant cette date. Je poserai donc la question à son successeur, que j'interrogerai également sur le report au 2 juillet 1964 de cette date-butoir, comme le demandent les associations.

Les deux priorités du monde combattant que je fais miennes sont l'allocation différentielle de solidarité et la retraite du combattant.

En ce qui concerne l'allocation différentielle de solidarité pour les conjoints survivants, on ne peut que se réjouir que le ministre, avec le directeur de l'ONAC, aient décidé de la porter à 750 euros, dans le projet de loi de finances pour 2009, en excluant l'aide personnalisé au logement (APL) de la base de calcul des ressources. Le ministre m'a indiqué qu'un point serait fait d'ici le 1er juillet 2009 sur la portée de cette mesure et qu'il serait disposé à augmenter le montant de l'allocation jusqu'à 817 euros. Nous ne déposerons donc pas d'amendement en ce sens.

Quant à la retraite du combattant, il convient de rappeler que sa revalorisation était, jusqu'à très récemment, attendue depuis… 1978. On ne peut donc que se féliciter des mesures de revalorisation adoptées en 2006 et en 2007.

Je tiens à protester contre ces derniers propos.

Monsieur Néri vous aurez tout loisir de vous exprimer en séance.

Je m'élève contre l'attitude qui consiste à faire pression pour accélérer les débats en commission ! Nous sommes ici pour examiner de manière approfondie des questions sensibles.

Mes propos ne constituaient pas une attaque.

Je me réjouis de la proposition faite par Monsieur Néri concernant une cosignature possible, par les membres du groupe socialiste, de l'amendement que je présente avec plusieurs collègues et qui tend à augmenter de 2 points la retraite du combattant. Malgré le contexte budgétaire tendu, il devrait être possible d'obtenir une telle augmentation. En revanche, il n'est pas sûr d'obtenir de la part du ministre qu'elle soit intégralement effective dès le 1er janvier 2009.

S'agissant de l'amendement que je présente en faveur du relèvement du plafond de la rente mutualiste de 125 à 127 points, mesure qui n'est pas prioritaire pour les associations d'anciens combattants, l'effort budgétaire demandé n'est pas démesuré, mais responsable : de fait, peu d'anciens combattants bénéficient de cette mesure.

S'agissant de l'extension du bénéfice de la double campagne et sur la mémoire de la guerre d'Algérie, je ne doute pas que ces sujets seront abordés en séance publique.

Je souhaiterais évoquer la prise en compte des conséquences des essais nucléaires sur les militaires. Il convient de demander au ministre ce qu'il compte faire dans ce domaine.

En ce qui concerne l'institution d'un « Memorial Day », le secrétaire d'État aux anciens combattants a déclaré qu'il y était opposé. Il a très clairement indiqué qu'il serait impossible d'envisager un tel bouleversement de notre calendrier commémoratif tant qu'existeront des anciens combattants et des familles attachés à la mémoire des conflits du siècle précédent.

Je souhaite que les engagements du président de la République sur la revalorisation de retraite des anciens combattants et de la rente mutualiste soient tenus. De telles mesures, outre qu'elles permettent de répondre à une réelle attente, obéissent à une véritable nécessité : celle d'honorer la fidélité de la nation à l'égard de ceux qui ont combattu pour elle.

En ce qui concerne la restructuration en cours de l'ONAC et la baisse des effectifs des délégués à la mémoire combattante, je souhaiterais savoir si la « politique de la mémoire », telle qu'elle a été mise en oeuvre par cet opérateur, sera maintenue. Cette politique doit être également confortée par le développement de relations durables entre les collectivités locales, le ministère de l'éducation nationale et le secrétariat d'État aux anciens combattants. Il faut mettre en place une politique de la mémoire plus forte et plus innovante pour que celle-ci perdure.

Je tiens à rappeler, en outre, que parmi, les compétences de l'ONAC, figure la gestion d'établissements d'accueil destinés aux anciens combattants. Ces établissements vont-ils demeurer ? Le maintien de telles structures d'accueil est en effet indispensable au respect de la fidélité que nous devons aux anciens combattants.

Cette année encore, le budget des anciens combattants est au pain sec et à l'eau. Je pense que c'est une profonde erreur : c'est précisément parce qu'il y a une crise économique et sociale et une baisse du pouvoir d'achat des Français et en particulier des retraités, qu'il faut accroître les revenus des anciens combattants, qui sont eux-mêmes des retraités. Le pouvoir d'achat des retraités a baissé de 1,6 % en une année ; un million d'entre eux vivent sous le seuil de pauvreté. Je suis désolé qu'il faille se battre pour faire accepter une revalorisation de deux points, alors qu'il aurait fallu demander trois points pour « donner un coup d'accélérateur » aux revenus des anciens combattants. Je tiens à rappeler qu'un point d'augmentation de la retraite de l'ancien combattant ne représente que 12 euros et que deux points ne représentent que 24 euros par an, soit la moitié des franchises médicales. Par ailleurs, les anciens combattants d'Algérie ont aujourd'hui entre 66 et 76 ans ; beaucoup d'entre eux partent et ne pourront pas bénéficier de cette augmentation.

S'agissant de la revalorisation de l'allocation différentielle pour les conjoints survivants, nous avions indiqué lors du projet de loi de finances pour 2008, et M. Alain Marleix s'était montré ouvert sur ce point, que les crédits de 5 millions d'euros inscrits au budget devaient être consommés en totalité et nous avions demandé que le montant du plafond soit fixé dès le départ, autour de 800 euros. Nous avons été entendus, mais tardivement : 2,5 millions d'euros seulement ont été consommés et 2 169 dossiers ont été acceptés à ce jour. J'espère donc qu'à l'avenir, tous les crédits seront consommés, et que l'accès à cette allocation, qui représente en moyenne de 50 à 100 euros par mois, sera élargi à un nombre de veuves plus important.

On ne peut qu'être d'accord avec les demandes qui viennent d'être évoquées, en particulier concernant la revalorisation de la retraite du combattant : les personnes concernées sont des personnes âgées, elles ont connu les méfaits du combat, elles disparaissent en grand nombre chaque jour.

En outre, il faut insister sur l'importance du travail de mémoire. Dans la région Nord-Pas-de-Calais, plus de 3 500 gardes d'honneur prennent en charge le site Notre-Dame-de-Lorette. Il s'agit d'un travail remarquable qui est effectué en lien avec le milieu éducatif et le monde associatif des anciens combattants. Vous vous souvenez certainement des drames qui se sont produits sur cette nécropole et je souhaiterais insister sur l'excellence du travail qu'a fourni l'ONAC à cette occasion. J'attire donc l'attention sur la nécessité de maintenir le personnel de l'Office sur ce site en particulier et sur les actions de mémoire en général. Je me réjouis par ailleurs qu'une initiative originale concernant Notre-Dame de-Lorette soit bientôt concrétisée, à travers la conclusion d'une convention entre la région Nord-Pas-de-Calais et l'État destinée à organiser les modalités d'une délégation concernant l'entretien et la sécurisation du site.

Les conditions d'examen de ce budget, sur le seul plan de la forme, sont critiquables : les orateurs sont pressés d'achever leurs interventions et l'expression en est entravée, à l'heure où le Parlement est censé être revalorisé. L'argument selon lequel ces mêmes sujets ont été évoqués l'année dernière à la même époque ne tient pas.

Vous avez toute liberté de vous exprimer.

Je souhaiterais faire trois remarques.

D'abord, à l'évidence, ce budget en diminution est décevant et creux.

Ensuite, s'agissant de la revalorisation de la retraite du combattant, une revalorisation à hauteur de trois points constitue une bonne solution. Si elle ne doit être que de deux points, alors elle doit impérativement entrer en vigueur début janvier.

Enfin, s'il est essentiel d'oeuvrer pour la défense des droits des combattants – le pouvoir d'achat des retraités a indéniablement diminué en 2008 –, il est important aussi d'effectuer un travail de mémoire. J'avoue être particulièrement inquiet de la politique menée par le Gouvernement en cette matière, à l'heure où je viens de recevoir un courrier du ministère de l'intérieur me faisant part d'une décision de refus de participer au financement de la reconstruction d'un monument aux morts érigé en 1920 dans le lycée d'une commune de ma circonscription, alors qu'il s'agit d'un lieu consacré à des cérémonies du souvenir impliquant chaque année les élèves de l'établissement. Je souhaite me tromper, mais je crains fort que cela n'illustre la volonté de réduire les moyens consacrés à la mémoire.

Je souhaite féliciter le rapporteur pour son excellent travail. La logique du devoir de mémoire est essentielle : elle donne lieu à de nombreuses initiatives des collectivités territoriales, tout comme, d'ailleurs, l'action sociale. À cet égard, je prendrai comme exemple la proposition que j'ai faite en tant que maire de Chambourcy, et qui a été acceptée à l'unanimité du conseil municipal, de supprimer pour les anciens combattants tous les frais d'acquisition de concessions. Je pense qu'il serait utile de disposer d'un panorama complet des actions menées par les collectivités territoriales dans les domaines de la mémoire et de l'action sociale.

Un certain nombre de points ont été évoqués par tous les intervenants et seront certainement repris lors de la discussion des amendements. Je souhaiterais simplement faire quelques observations, en soulignant tout d'abord que je n'ai pas invoqué la crise financière dans ma présentation, mais la contrainte budgétaire, ce qui est différent.

Pour en revenir au devoir de mémoire, je suis moi-même convaincu de sa nécessité et je déplorerais que le nombre de délégués à la mémoire combattante soit réduit.

Nous ne disposons pas aujourd'hui d'évaluation globale de l'ensemble des actions menées par les collectivités territoriales en matière de politique de mémoire, mais à l'évidence ces actions sont très conséquentes.

Enfin, il ne faut pas confondre retraite et retraite du combattant. Comme le soulignent les associations d'anciens combattants elles-mêmes, la retraite du combattant, ce n'est pas seulement de l'argent sonnant et trébuchant : c'est aussi une reconnaissance et le respect d'une promesse de la part des pouvoirs publics.

Article 35 : État B

La Commission est saisie de deux amendements, en discussion commune, tendant à revaloriser la retraite du combattant à compter du 1er janvier 2009, l'un du rapporteur pour avis, proposant une hausse de 2 points, l'autre de M. Alain Néri prévoyant une hausse de 3 points.

La commission de la défense et la commission des finances ont toutes deux adopté des amendements augmentant de 2 points le montant de la retraite du combattant, mais à compter du 1er juillet 2009 seulement. C'est pourquoi je dépose un amendement tendant à la même majoration, mais dès le 1er janvier. Cet amendement prévoit pour ce faire une augmentation des crédits de 38 millions d'euros.

Je tiens à souligner que le transfert de crédits de 30 millions d'euros que prévoit l'amendement de M. Néri me paraît insuffisant pour une revalorisation de 3 points. Naturellement, la réponse finale nous sera donnée dans l'hémicycle par M. le secrétaire d'État à la défense et aux anciens combattants.

Je suis d'accord avec l'initiative du rapporteur pour avis dès lors qu'il est assuré que cette augmentation prendra effet au 1er janvier, contrairement à ce qui s'est produit l'année dernière. Je vous rappelle que même les collègues de la majorité étaient embarrassés que la date d'effet retenue soit le 1er juillet, et qu'une suspension de la séance publique a été nécessaire.

M. Maxime Gremetz m'a fait part, préalablement à la présente séance, de son souhait d'être associé à cette initiative.

Je tiens à préciser qu'en cas de rejet en séance publique de l'amendement augmentant de 2 points le niveau de la retraite du combattant tel qu'il vient d'être présenté, je soutiendrai naturellement l'initiative tendant à un accroissement de 3 points.

La Commission adopte l'amendement du rapporteur pour avis à l'unanimité. En conséquence, l'amendement de M. Alain Néri devient sans objet.

La Commission est saisie d'un amendement de M. Alain Néri visant à financer une extension de l'indemnisation des victimes d'actes de barbarie durant la Seconde Guerre mondiale.

Un certain nombre de mesures ont déjà été prises fort à propos en faveur de certains orphelins, orphelins de victimes de la barbarie nazie ou orphelins de victimes de persécutions antisémites et racistes. Mais il est important de prendre en compte la situation de tous les orphelins.

M. le secrétaire d'État à la défense et aux anciens combattants a rappelé qu'un rapport concernant les modalités de création d'un statut des orphelins de guerre et des pupilles de la Nation a été confié au préfet honoraire M. Jean-Yves Audouin. Ce travail est en cours de finalisation et devrait permettre de faire le point sur cette question. C'est pourquoi, il ne me semble pas utile, à ce stade, de déposer un amendement.

La présentation de cet amendement au cours de la séance publique permettra au ministre de s'exprimer.

Je ne suis pas favorable à l'adoption de cet amendement puisqu'une réflexion est en cours sur cette question et va aboutir prochainement, comme cela vient d'être rappelé. Il semble en outre prévu qu'une commission nationale de concertation comprenant les associations concernées se réunisse d'ici la fin de l'année pour proposer des solutions sur la base du rapport Audouin. Il serait donc sage d'attendre l'issue de l'ensemble de ces travaux.

La Commission rejette cet amendement.

La Commission est saisie d'un amendement de M. Alain Néri visant à financer une extension du droit à la campagne double pour les fonctionnaires de la troisième génération du feu.

Nous avons déjà perdu trop de temps sur un dossier sur lequel le Conseil d'État s'est pourtant prononcé favorablement. Pourquoi attendre les conclusions d'une nouvelle commission ? Je rappelle en outre que la guerre d'Algérie a déjà fait l'objet d'une reconnaissance officielle par une consécration législative.

Il convient de rappeler que le Conseil d'État a apporté un complément juridique aux conclusions du rapport établi par M. Gal sur l'extension éventuelle du bénéfice de la campagne double pour les fonctionnaires de la troisième génération du feu. Dans un avis du 30 novembre 2006, le Conseil a indiqué que les personnes « qui ont participé à des opérations de guerre, c'est-à-dire qui ont été exposées à des situations de combat » au cours de la guerre d'Algérie sont susceptibles de bénéficier de la campagne double. Ainsi, une concertation interministérielle est-elle en cours afin de définir les critères permettant d'identifier les situations de combat et les bénéficiaires de l'extension de la campagne double. L'évaluation financière d'une telle mesure est délicate, car elle dépend des services pris en compte et du nombre de personnes concernées. Il convient donc d'attendre le résultat de cette concertation.

La Commission rejette cet amendement.

La Commission est saisie de deux amendements, en discussion commune, visant à augmenter le plafond majorable de la rente mutualiste : le premier, de M. Alain Néri, tendant à une augmentation de 3 points de pension militaire d'invalidité ; le deuxième, de M. Georges Colombier, proposant une revalorisation de 2 points.

Il s'agit, avec cet amendement, de poursuivre le travail entrepris par MM. Jean-Pierre Masseret et Jacques Floch lorsqu'ils étaient en charge de ces questions au Gouvernement, en accroissant le niveau du plafond majorable de la rente mutualiste.

L'amendement que je présente correspond à une démarche d'honnêteté vis-à-vis du monde combattant. En outre, il est important que nous puissions avoir cette discussion en séance publique.

Je propose dans ce cas à M. Colombier de cosigner l'amendement que je présente.

La difficulté, que j'ai évoquée lors d'une discussion récente avec M. le secrétaire d'État à la défense et aux anciens combattants, tient au fait qu'une augmentation de 2 points n'est pas évidente au plan financier.

Je rappellerai, conformément à ce que m'ont indiqué les responsables associatifs eux-mêmes, que cette prestation profite à un nombre relativement réduit de personnes, évalué à un peu plus de 400 000 ; et qu'en outre, ces personnes ne sont pas les plus démunies. J'ajoute que compte tenu du contexte budgétaire, nous devons faire des choix.

Je suis d'accord avec le fait que la majoration de la rente mutualiste ne constitue pas la priorité des priorités. Il n'en reste pas moins que des engagements ont été pris. Si le budget des anciens combattants avait été ne serait-ce que maintenu cette année par rapport à l'année dernière, il serait possible de financer une telle mesure.

La Commission rejette l'amendement de M. Alain Néri.

Compte tenu des explications apportées par le rapporteur pour avis, je retire mon amendement, mais je souhaite que nous puissions avoir cette discussion en séance publique.

L'amendement de M. Georges Colombier est retiré.

La Commission est saisie d'un amendement de M. Alain Néri visant à revaloriser le montant de points de pension militaire d'invalidité en intégrant une part de la valeur des primes versées aux fonctionnaires de l'État.

Je rappelle le contexte, à savoir une récente diminution du pouvoir d'achat des fonctionnaires.

Le mécanisme de fixation du « rapport constant » entre l'évolution des pensions militaires d'invalidité et celle des traitements bruts de la fonction publique a été simplifié par la loi de finances pour 2005. La valeur du point de pension militaire d'invalidité est désormais révisée proportionnellement à l'évolution de l'indice des traitements bruts de la fonction publique de l'État tel qu'il est établi par l'Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE), à la date de cette évolution.

Certes, les primes ne sont pas intégrées dans le calcul de l'indice, mais c'est parce que le code des pensions ne le prévoit pas. Par ailleurs, le système des primes étant extrêmement complexe, le calcul d'un indice intégrant les primes impose une certaine réflexion.

La Commission rejette cet amendement.

La Commission est saisie d'un amendement de M. Alain Néri visant à financer une extension de l'allocation différentielle servie aux conjoints survivants les plus démunis.

Les conjoints survivants sont dans une situation sociale extrêmement difficile. C'est pourquoi il est indispensable de relever le montant de l'allocation différentielle au niveau de 817 euros mensuels, ce qui ne correspond bien sûr qu'à une première étape. En outre, il serait important d'identifier plus clairement la ligne budgétaire consacrée à cette allocation.

Si je suis d'accord avec l'objectif proposé de 817 euros mensuels, je ne peux pas soutenir la création d'une ligne spécifique dans le budget de l'ONAC dans la mesure où les crédits qui sont alloués à cette allocation sont bien gérés.

J'ai indiqué dans ma présentation que les crédits de 5 millions d'euros prévus par la loi de finances pour 2008 pour financer l'allocation différentielle en faveur des conjoints les plus démunis étaient reconduits en 2009.

Par ailleurs, le bilan réalisé à la fin du premier semestre 2008 sur le nombre de dossiers éligibles à l'allocation différentielle a conduit le Gouvernement à porter à 750 euros le plafond mensuel de l'allocation et à exclure de la base de calcul des ressources l'allocation personnalisée au logement (APL) afin d'augmenter le nombre de bénéficiaires et cela, avec effet au 1er janvier 2008. Il est vrai qu'une réflexion pourrait être ouverte sur la question de l'exclusion de l'allocation personnalisée d'autonomie (APA).

Je pense qu'il faut attendre les résultats du prochain bilan établi sur la base de ces nouveaux critères pour décider s'il y a lieu de relever le seuil de l'allocation.

Enfin, pour ce qui est de la consécration d'une ligne budgétaire spécifique, je pense que cette mesure procurerait une impression de sécurité, mais poserait un problème de fongibilité budgétaire. En cas de sous-consommation des crédits, il serait impossible de faire passer les sommes d'une ligne à l'autre. C'est pourquoi je ne suis pas favorable à cet amendement.

Mais l'objectif est justement que l'intégralité des crédits soit consommée !

Le rapporteur pour avis dit toujours non. C'est un peu étonnant au regard des réelles situations de misère que l'on peut constater aujourd'hui en France.

N'est-il pas plus opportun de se battre sur la question de l'exclusion du mode de calcul de l'APA ?

C'est avant tout une question d'urgence sociale.

Le but poursuivi est simple et doit être clairement affiché : il n'est pas acceptable qu'une seule veuve en France puisse vivre sous le seuil de pauvreté.

La commission rejette cet amendement.

Je rappelle que le dispositif figurant à l'article 195 du code général des impôts prévoit déjà une dérogation très favorable. En outre, l'augmentation du quotient familial des ressortissants concernés est possible dans un certain nombre d'hypothèses. C'est pourquoi je ne suis pas favorable à l'adoption de cet amendement.

Ces explications sont un peu étonnantes quand on pense au dispositif dit de « bouclier fiscal » institué il n'y a pas si longtemps…

La Commission rejette cet amendement.

Article additionnel après l'article 41 : Décristallisation des pensions de retraite des anciens militaires étrangers ressortissant d'États anciennement sous souveraineté française.

La Commission est saisie d'un amendement de M. Alain Néri visant à décristalliser les pensions de retraite des anciens militaires ressortissants d'États anciennement sous souveraineté française.

Un grand pas a été fait au cours des dernières années pour parvenir à une décristallisation totale de ces pensions. Mais un certain nombre d'anciens combattants âgés ressortissants des territoires ayant appartenu à la France restent en dehors du dispositif, alors qu'ils vivent souvent dans des conditions difficiles. C'est la raison pour laquelle nous présentons cet amendement, qui défend la dignité des personnes en cause.

Le rapporteur pour avis. Je ne suis pas favorable à l'adoption de cet amendement avant tout parce que les pensions civiles et militaires de retraite ne relèvent pas de la compétence de notre commission.

Cette réponse de nature technique est pour le moins inopportune au regard des enjeux en présence.

Quoi qu'il en soit, il sera important que nous ayons cette discussion dans l'hémicycle.

Je comprends donc qu'il s'agit d'un amendement d'appel.

La Commission adopte cet amendement.

Il en va de la politique de mémoire et du souvenir au regard du rôle qu'a joué la Résistance pour le rétablissement de la République et des libertés ; il en va aussi de la politique de mémoire à l'égard de tous ceux qui ont souffert pour cette cause.

Il existe déjà des journées du souvenir et je ne suis pas partisan d'en créer une nouvelle.

À Arras, le 27 mai est d'ores et déjà un jour de commémoration. Je suis étonnée que cela ne soit pas généralisé.

Je ne suis pas favorable à une profusion de commémorations, mais je pense que le mérite essentiel de ces journées est de favoriser la connaissance de l'histoire par les jeunes générations, et en l'espèce, l'histoire de la Résistance. La date du 27 mai présente en outre l'avantage de se situer plus d'un mois avant la fin de l'année scolaire ; ce temps peut être mis à profit par les enseignants pour exploiter cette commémoration en approfondissant l'étude de cette période.

De fait, la commémoration du 27 mai est une pratique déjà assez répandue. Mais il me semble nécessaire d'attendre que soient publiées les conclusions de la commission de réflexion sur la modernisation des commémorations publiques présidée par le professeur André Kaspi pour décider de l'opportunité d'instaurer une journée nationale commémorative de la Résistance. La commission doit rendre son rapport en décembre prochain.

N'y a-t-il pas déjà le 27 mai la commémoration de la libération des camps ?

Ce qui est important également, c'est de rendre hommage à l'action de Jean Moulin.

En Isère, le 27 mai est effectivement la journée commémorant la libération des camps. Et je rappelle que la date du 18 juin donne déjà lieu à de nombreuses commémorations.

Pourquoi attendre les conclusions de la commission de réflexion et ne pas faire preuve d'initiative ?

La commission rejette cet amendement.

La précision que vise à introduire cet amendement dans le projet de loi de finances pour 2009 me semble superflue.

Dans le cadre de la Révision générale des politiques publiques (RGPP), l'ONAC a vocation à devenir progressivement l'interlocuteur unique du monde combattant au niveau central et territorial. Le deuxième contrat d'objectifs et de moyens couvrant la période 2009-2013 est en cours d'élaboration. Il encadrera notamment les modalités de reprise des activités qui seront confiées à l'établissement public dans le cadre de la RGPP. Il n'y a donc aucune crainte à avoir sur la pérennité de l'Office.

Il est vrai qu'au mois de juin, en commençant à préparer cet avis budgétaire, j'avais quelques craintes. J'ai été tout à fait rassuré au mois de septembre.

Lors du conseil d'administration de l'ONAC qui s'est tenu hier, M. le secrétaire d'État à la défense et aux anciens combattants a indiqué que le prochain contrat d'objectifs et de moyens sera signé fin décembre ou en janvier. J'ajoute que le budget prévisionnel de l'ONAC a été adopté à l'unanimité.

La commission rejette cet amendement.

Puis, conformément aux conclusions du rapporteur pour avis, la Commission émet un avis favorable à l'adoption des crédits pour 2009 de la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation ».

La séance est levée à treize heures quarante-cinq.