Intervention de Jacqueline Fraysse

Conformément aux usages de notre commission, je ne m'attarderai pas sur les questions financières, qui par nature relèvent davantage du champ de compétence de la commission des finances, de l'économie générale et du plan.

Je voudrais cependant préciser que le transfert du programme 206, « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation », de la mission interministérielle « Sécurité sanitaire » à la mission ministérielle « Agriculture, pêche, forêt, alimentation et affaires rurales » apparaît positif.

Il prend en effet en compte les nombreuses remarques du Parlement, du comité interministériel d'audit des programmes et de la Cour des comptes, qui avaient souligné le caractère budgétaire artificiel de la mission interministérielle « Sécurité sanitaire ». Ce programme 206, qui vise à contribuer à l'amélioration de la qualité sanitaire des produits agricoles pour préserver la santé des consommateurs regroupera, à compter du 1er janvier 2009, l'ensemble des agents chargés de mettre en oeuvre, sur le terrain, la politique de l'alimentation, y compris les agents des services de la protection des végétaux.

Globalement, les crédits du programme « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation » sont cette année en augmentation.

En effet, les autorisations d'engagement passent de 490 millions d'euros à 527,3 millions d'euros, soit une progression de 7,6 %. S'agissant des crédits de paiement, ils passent de 546,3 millions d'euros en 2008 à 582,8 millions d'euros en 2009, soit une progression de 6,7 %.

Hors crédits du titre 2, c'est-à-dire les dépenses de personnel, les autorisations d'engagement augmentent de 4,1 % et les crédits de paiement de 3,7 %.

Cette progression des crédits devrait être de nature à mieux répondre aux forts enjeux du programme « sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation ».

Sans rentrer dans le détail de toutes les actions de ce programme, je voudrais souligner quelques points saillants qui ont retenu mon attention.

En premier lieu, si le budget proposé prend en compte le Grenelle de l'environnement, dans son volet relatif au renforcement de la surveillance biologique du territoire avec notamment la mise en oeuvre du plan EcoPhyto 2018, il faut regretter que les crédits destinés à la prévention et à la gestion des risques inhérents à la production végétale soient en baisse : - 9,42 % en autorisations d'engagement et - 2,82 % en crédits de paiement.

Ensuite, la nécessaire réforme de la responsabilité et du financement de l'équarrissage ne semble malheureusement pas encore aboutie.

Par ailleurs, les crédits destinés à l'acquisition et à la mobilisation des moyens scientifiques et techniques pour maîtriser les risques sanitaires, qui couvrent essentiellement la subvention pour charges de service public de l'Agence française de sécurité sanitaire des aliments (AFSSA), sont en très faible progression, ce qui va obliger l'AFSSA à autofinancer un ensemble de charges nouvelles obligatoires et inéluctables ainsi que la tranche 2009 de son plan pluriannuel d'investissement.

Un point positif à noter : la création d'une nouvelle action relative aux crédits destinés à la qualité de l'alimentation et à l'offre alimentaire. Je crois en effet que la sécurité sanitaire ne peut pas être dissociée de l'accès à une alimentation diversifiée et de bonne qualité gustative, équilibrée et répondant aux exigences nutritionnelles. Il importera toutefois que cette nouvelle préoccupation puisse à l'avenir faire l'objet de la définition d'objectifs et d'indicateurs budgétaires associés.

J'en viens à la partie thématique que j'ai choisie de développer cette année et qui s'inscrit pleinement dans le cadre du programme 206 : l'articulation entre l'Agence française de sécurité sanitaire des aliments (AFSSA) et l'Autorité européenne de sécurité alimentaire (AESA) en matière de sécurité alimentaire.

En effet, le domaine de la sécurité et de la qualité sanitaires de l'alimentation s'inscrit de plus en plus dans un contexte qui dépasse largement le cadre national. La circulation généralisée des matières premières, des produits alimentaires, des animaux et des plantes ainsi que celle des personnes ont profondément affecté la façon d'appréhender la sécurité et la qualité sanitaires de l'alimentation.

S'inscrivant dans cette évolution, le droit communautaire est ainsi, en matière de sécurité alimentaire, devenu dans chacun des pays de l'Union européenne le fondement juridique principal depuis l'entrée en application du nouveau dispositif juridique européen dénommé « paquet hygiène », qui a été initié par le règlement 1782002 du Parlement européen et du Conseil du 28 janvier 2002.

Ce règlement établit les principes généraux et les prescriptions générales de la législation alimentaire, fixe les procédures relatives à la sécurité des denrées alimentaires et institue une Autorité européenne de sécurité des aliments qui s'inspire du modèle de l'AFSSA, mise en place en France dès 1998 pour faire face aux nouveaux défis affectant la sécurité sanitaire de l'alimentation.

La question de l'articulation entre les différents niveaux où sont traités les questions de sécurité sanitaire de l'alimentation ne se limite pas aux relations entre le niveau national et le niveau européen. En effet, d'autres organismes internationaux comme l'Organisation mondiale de la santé (OMS), l'Organisation mondiale de la santé animale (Office international des épizooties, OIE) ou l'Organisation des Nations Unies pour l'alimentation et l'agriculture (FAO : Food and Agriculture Organisation) jouent également un rôle important en matière de sécurité sanitaire de l'alimentation.

Il n'en demeure pas moins que dans le cadre de cette évolution vers un caractère transnational de la sécurité sanitaire, la question de l'articulation entre les échelons européen et national revêt une importance majeure, la création de l'AESA n'ayant pas vocation à faire disparaître les agences nationales de sécurité sanitaire.

Il paraît donc nécessaire de faire un point sur l'articulation des relations entre l'agence nationale chargée des questions de sécurité sanitaire de l'alimentation, l'AFSSA, et l'autorité européenne chargée du même secteur de compétence, l'AESA.

Dans le cadre forcément limité d'un avis budgétaire, il a néanmoins été possible de dresser un état des lieux des relations entre l'AFSSA et l'AESA dont la bonne articulation conditionne en grande partie l'efficacité et l'efficience de notre politique sanitaire.

Après avoir procédé à plusieurs auditions extrêmement enrichissantes, je suis en mesure d'établir le double constat suivant :

– Tout d'abord, l'AFSSA et l'AESA remplissent des missions assez proches en matière de sécurité sanitaire de l'alimentation. Bien que leur articulation soit explicitement prévue dans leurs textes fondateurs, la mise en place de leurs relations n'a pas été exempte de difficultés.

– Néanmoins, peu de réelles divergences ont en définitive été enregistrées et surtout des progrès notables dans leurs relations sont à souligner, même si des améliorations de leurs modes de fonctionnement restent encore bien entendu nécessaires et possibles.

Sur le premier point, j'indiquerai que l'AFSSA, créée en 1998, est chargée au niveau national de conduire l'évaluation du risque sanitaire, tandis que l'AESA, créée en 2002, est au coeur de l'évaluation européenne des risques relatifs à la sécurité des aliments destinés à l'alimentation humaine et animale. Les missions sont donc similaires.

Alors que la crise de la vache folle et une série de crises alimentaires ont conduit à une révision profonde du dispositif de la sécurité sanitaire des aliments, l'AESA et l'AFSSA reposent toutes les deux sur le principe de la séparation de l'évaluation et de la gestion du risque, ainsi que sur la mise en oeuvre d'évaluations scientifiques transparentes et indépendantes.

Cette proximité n'empêche pas cependant que les modes de fonctionnement des deux agences présentent quelques différences significatives.

En premier lieu, s'agissant des modes de saisines des agences, l'AESA ne peut être saisie que par des autorités communautaires (Commission ou Parlement) ou nationales, alors que l'AFSSA peut également être saisie par des associations de consommateurs agréées.

En ce qui concerne leurs champs de compétences, ils différent aussi sur plusieurs points :

– l'AESA évalue tous les organismes génétiquement modifiés, alors que l'AFSSA n'évalue que l'impact sanitaire des OGM alimentaires ;

– l'AFSSA examine les dossiers et gère les autorisations de mise sur le marché des médicaments vétérinaires, alors qu'ils sont, au niveau européen, du ressort de l'Agence européenne du médicament (EMEA) ;

– l'AESA dispose d'un panel d'experts sur les pathologies des végétaux, alors que ce domaine est en France du ressort du Laboratoire national de pathologie des végétaux (LNPV).

Enfin, il existe une différence structurelle importante entre les deux entités puisque, à la différence de l'AESA, l'AFSSA dispose de tout un réseau de laboratoires d'analyse de référence qui lui donne bien sûr davantage de force dans ses activités d'évaluation et d'appui au gestionnaire du risque.

Explicitement prévues dans leurs textes fondateurs ou s'organisant de manière plus informelle, les relations entre l'AFSSA et l'AESA s'articulent différemment selon les secteurs concernés.

Le règlement fondateur de l'AESA pose ainsi explicitement le principe général d'une articulation de l'Autorité européenne avec les agences nationales exerçant des missions de sécurité alimentaire et met en place des outils spécifiques de coordination entre l'AESA et les agences nationales :

– Ainsi, l'article 27 du règlement instituant l'AESA crée un forum consultatif qui se compose de l'AESA et des instances nationales responsables de l'évaluation des risques alimentaires dans les États membres de l'Union européenne à raison d'un représentant, désigné par chaque État membre. Cette instance consultative a pour but d'aider l'AESA et les instances nationales à partager leurs informations et à coordonner leurs activités de manière à traiter efficacement les questions liées aux risques émergents en Europe et éviter toute duplication des travaux. Le forum constitue un mécanisme privilégié pour la bonne articulation entre l'AFSSA et l'AESA.

– L'article 30 du règlement instituant l'AESA prévoit par ailleurs une procédure spécifique destinée à résoudre les divergences d'avis scientifiques susceptibles d'apparaître entre l'AESA et une agence communautaire exerçant une mission de sécurité alimentaire.

– Enfin, l'article 36 permet d'organiser en réseau des organismes scientifiques, dont les agences nationales opérant dans les domaines qui relèvent de la mission de l'AESA.

À côté de ces instruments généraux de coopération prévus par le règlement fondateur de l'AESA, il existe également des procédures de coopération entre l'AESA et les agences nationales, dont l'AFSSA, qui découlent de règlements sectoriels.

Dans le secteur des pesticides par exemple, les directives sectorielles organisent une répartition du travail qui laisse une large place à la subsidiarité, un État membre pouvant être désigné rapporteur. Il convient néanmoins de souligner que ce système d'évaluation en matière de pesticides ou d'intrants végétaux qui confie un rôle important aux agences nationales, reposant sur une procédure de coopération décentralisée, est une exception.

Enfin, il existe aussi des articulations plus informelles entre l'AFSSA et l'AESA, qu'il s'agisse d'échanges de données ou plus fondamentalement d'échanges de personnes. En effet, plusieurs chercheurs de l'AFSSA sont membres des panels d'experts de l'AESA, mais ils le sont à titre personnel et non au titre de l'AFSSA. Cette participation à titre individuel d'agents de l'AFSSA dans les panels d'experts de l'AESA facilite les connaissances mutuelles et les collaborations entre États membres comme entre l'AFSSA et l'AESA.

Toutefois, si les outils de coopération, formels ou informels, ne manquent pas, j'ai constaté que le début des relations entre l'AESA et l'AFSSA a été marqué par certaines difficultés.

En effet, du fait de sa compétence reconnue et antérieure en matière d'évaluation des risques, l'AFSSA a initialement mal accepté les prérogatives de l'AESA. L'AFSSA a ainsi eu au début quelques difficultés à accepter un cadre réglementaire où l'AESA produit des avis indépendants qui se nourrissent, certes, parfois du travail des agences nationales mais qui ne reposent pas, sauf exception, sur une structure où l'AESA jouerait le rôle d'une véritable tête de réseau.

L'AFSSA aurait préféré que la coopération en matière de sécurité sanitaire de l'alimentation soit proche de celle qui existe entre elle et l'Agence européenne pour l'évaluation des médicaments (EMEA), cette dernière confiant directement des dossiers aux agences nationales, avec désignation d'un État membre rapporteur bénéficiant, le cas échéant, de financement pour préparer un avis qui, une fois revu par les pairs, devient un avis européen.

Or, si ce modèle fonctionne ainsi en matière de pesticides, ce n'est pas le cadre réglementaire le plus fréquent en matière de sécurité sanitaire de l'alimentation, ce qui a pu expliquer quelques tensions entre l'AESA et l'AFSSA durant la phase d'installation de l'agence européenne (2002-2006).

Par ailleurs, le forum consultatif, dont le rôle est crucial en matière de bonne articulation des relations entre l'AESA et les agences nationales en matière de coopération, n'a initialement joué qu'un rôle limité, se bornant à des échanges sans grande portée pratique.

Enfin, il me paraît utile d'ajouter que la qualité des relations entre l'AFSSA et l'AESA est également tributaire des relations entre ses dirigeants.

Ainsi, l'arrivée à la tête de l'AESA de Mme Catherine Geslain Lanéelle, qui bénéficie à la fois d'une expérience communautaire et d'une expérience nationale des questions de sécurité sanitaire de l'alimentation, a permis que la coopération entre l'AFSSA et l'AESA s'engage sur de nouvelles bases, avec notamment le souci de ne pas se contenter de réunions formelles du forum consultatif limité à de simples échanges d'informations, mais avec la volonté de développer un véritable travail en commun concret.

Malgré ces difficultés, peu de réelles divergences scientifiques ont été enregistrées.

De fait, les avis scientifiques divergents sur des risques alimentaires ont été très rares au regard du grand nombre d'avis rendus par l'AFSSA et l'AESA. La définition des champs de compétence des agences, le recours à l'expertise collective et les échanges fréquents entre les équipes ont réussi à limiter ces risques de divergence.

Les différences de point de vue entre l'AFSSA et l'AESA ont porté le plus souvent sur l'appréciation des données fournies, sur des approches méthodologiques différente ou surtout sur l'approche du niveau de risque acceptable, plus que sur l'évaluation du risque lui-même.

Une seule réelle divergence a porté sur l'infectiosité des intestins de petits ruminants dans le domaine des encéphalopathies spongiformes subaiguës transmissibles (ESST), l'AFSSA estimant que l'intégralité de l'intestin de petits ruminants quel que soit l'âge et le génotype devait être retiré, contrairement à l'avis de l'AESA. Cette réelle divergence s'est traduite par des mesures de gestion différentes prises par la Commission européenne et par la France.

Surtout, j'ai pu mesurer qu'après la phase de démarrage de l'AESA de 2002 à 2006, des progrès sensibles avaient eu lieu dans les coopérations entre l'AFSSA et l'AESA

Mme Catherine Geslain Lanéelle, directrice générale de l'AESA, s'est ainsi félicitée de la coopération positive qui se développe aujourd'hui avec l'AFSSA. Que ce soit par le nombre des experts scientifiques qui collaborent avec l'AESA dont beaucoup viennent des comités scientifiques de l'AFSSA et qui contribuent ainsi à faciliter les liens entre les deux organismes et à diminuer les risques de duplication et d'avis divergents, par la participation active de l'AFSSA au forum consultatif où elle est à la fois écoutée et entendue ou par sa contribution à tous les groupes de travail mis en place, l'AFSSA semble avoir développé une stratégie d'influence au sein du système européen de sécurité alimentaire de l'alimentation dont les résultats sont désormais visibles. L'AFSSA bénéficie manifestement de son antériorité et de la qualité de ses experts.

Plusieurs avancées concrètes ont ainsi pu être enregistrées qui tiennent notamment à la mise en oeuvre plus efficiente des articles 27 (forum consultatif) et 36 (recrutement des organismes nationaux susceptibles de coopérer aux missions de l'AESA) du règlement 1782002, qui structuraient des relations jusque là assez informelles.

Ainsi, des groupes de travail au sein du forum consultatif ont été mis en place, l'AFSSA participant par exemple activement à celui relatif à l'harmonisation des méthodes d'expertise en Europe, ce qui est une question cruciale.

L'AFSSA a également décidé d'accroître le nombre des traductions en anglais de ses avis et de ses rapports, ce qui constitue un préalable indispensable à l'appropriation de ses travaux par l'AESA.

Par ailleurs, l'AESA a mis en place ce qu'elle appelle des « points focaux » dans les États membres pour assurer un rôle d'interface entre elle-même et les autres autorités nationales de sécurité alimentaire. Depuis fin 2007, l'AFSSA est devenue le point focal de l'AESA pour la France et joue ainsi un rôle de coordination des échanges d'informations et des données scientifiques entre l'AESA et les organismes français.

De plus, en juin 2006, le conseil d'administration de l'AESA a recommandé de faire de l'intensification du fonctionnement en réseau et de la coopération entre l'AESA et ses homologues dans les États membres une priorité clé au fil des cinq années à venir. Cette décision a eu pour conséquence la création de nombreux groupes de travail et réseaux se consacrant à la mise en oeuvre de projets de coopération scientifique (projets ESCO) centrés sur des questions de sécurité des aliments destinés à l'alimentation humaine et animale.

Enfin, la réflexion qui est menée actuellement sur le plan stratégique de l'AESA pour 2009-2013 vise à renforcer la collaboration avec les États membres afin d'améliorer l'accès aux informations et le partage des données, ainsi que de perfectionner les méthodologies d'évaluation des risques. Une telle coopération est essentielle pour maintenir la confiance dans le système de sécurité alimentaire européen permettant une communication et un dialogue efficaces sur le contenu des risques.

Comme vous le voyez, les choses avancent. Il n'en demeure pas moins que des pistes d'amélioration mériteraient encore d'être explorées dans la perspective d'une articulation plus optimale entre les deux organismes.

En premier lieu, les déclarations de confidentialité de l'AESA devraient être adaptées. En effet, certains experts sont à la fois membre d'un panel d'experts de l'AESA et membre d'un comité d'experts spécialisé de l'AFSSA, voire même agents de l'AFSSA. Or, les termes actuels de la déclaration de confidentialité des scientifiques des agences nationales qui font des expertises pour l'AESA interdisent à ces experts d'utiliser dans les travaux qu'ils réalisent pour l'AFSSA les données dont ils ont connaissance au sein du panel de l'AESA. Même si Mme Pascale Briand, directrice générale de l'AFSSA, a indiqué que le bon climat qui préside aujourd'hui aux relations entre l'AFSSA et l'AESA permet d'échapper en partie à la rigueur d'un tel dispositif, il serait néanmoins utile d'adapter le régime juridique des déclarations de confidentialité afin que les scientifiques des agences nationales qui font des expertises pour l'AESA puissent informer leur propre agence des principales conclusions de ces expertises.

En second lieu, l'harmonisation des méthodologies d'évaluation des risques doit impérativement progresser. En effet, l'ensemble des acteurs entendus ont confirmé que les quelques divergences d'avis scientifiques entre l'AFSSA et l'AESA résultaient souvent, à données scientifiques égales, de différences dans leur méthodologie d'évaluation des risques.

De ce fait, l'harmonisation des procédures de l'évaluation des risques est un enjeu fondamental pour une reconnaissance mutuelle des évaluations produites dans le domaine de la sécurité des aliments au niveau communautaire et international. C'est en effet l'absence d'harmonisation qui freine aujourd'hui la mutualisation, au sein de l'AESA, des expertises rendues par les instances nationales de l'Union européenne.

Par ailleurs, il me semble qu'une stratégie de gestion des ressources humaines orientée vers des échanges de personnels pourrait être mise en place. À plusieurs reprises, les personnes auditionnées ont insisté sur le fait que les bonnes relations entre l'AFSSA et l'AESA dépendaient en grande partie de facteurs informels, parmi lesquels figure la bonne connaissance mutuelle entre des personnes amenées à travailler ensemble sur des dossiers d'intérêt commun. Or, malgré la grande similitude des missions réalisées par les deux organismes chargés de l'évaluation des risques en matière de sécurité alimentaires, j'ai été surprise de constater qu'il n'y avait pas de ponts administratifs particuliers pour permettre et faciliter des échanges entre les deux structures. Il ne serait donc sans doute pas inutile de mettre en place une stratégie de gestion des ressources humaines concertée destinée à favoriser les échanges de personnel, les mises à disposition ou les stages.

Enfin, je pense qu'il convient que l'AFSSA continue à faire profiter l'AESA de son expérience, notamment en matière de gestion des urgences. En effet, si l'AFSSA est organisée depuis longtemps pour répondre à des questions dans des délais très contraints par un contexte de crise, il semble bien que l'AESA amorce tout juste la mise en place d'un système véritablement adapté aux urgences. Il est primordial qu'en ce domaine de la gestion des crises, l'AFSSA continue de faire profiter l'AESA de son expérience.

Plusieurs de ces pistes d'amélioration de l'articulation entre l'AESA et l'AFSSA ont été examinées ou devront être concrétisées au cours de la présidence française de l'Union. Le Conseil européen ayant été appelé à commenter le futur plan stratégique de l'AESA pour 2009-2013, c'est en effet l'occasion pour la France de demander à l'AESA de jouer un rôle encore plus actif en matière de coopération.