Je suis heureux d'accueillir, pour la première fois devant notre commission, M. Henri de Raincourt, ministre auprès du Premier ministre, chargé des Relations avec le Parlement. Si cette audition sera brève, elle n'en est pas moins importante car il s'agit d'évoquer la mise en oeuvre des dispositions inscrites lors de la révision intervenue en juillet 2008 dans la Constitution au titre de l'article 13, c'est-à-dire le sujet essentiel de la participation des commissions parlementaires à la désignation des titulaires à des fonctions particulièrement importantes pour la garantie des droits et libertés ou la vie économique et sociale de la Nation.

Merci de vos mots aimables de bienvenue.

En tant que ministre des relations avec le Parlement, j'ai beaucoup insisté auprès du Gouvernement pour que les textes nécessaires à la mise en oeuvre de la totalité de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 ne tardent pas trop afin qu'il soit possible de faire usage de toutes les possibilités ouvertes par cette réforme.

L'article 13 de la Constitution, modifié, prévoit que le pouvoir de nomination du Président de la République fera l'objet, pour certains emplois ou fonctions, d'un avis public des commissions permanentes compétentes des deux assemblées du Parlement. Ainsi, le Président ne pourra procéder à une nomination lorsque l'addition des votes négatifs des commissions représentera au moins trois cinquièmes des suffrages exprimés.

Cette mesure est inspirée par une proposition du comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la Ve République présidé par Édouard Balladur.

Le nouvel article 13 renvoie au législateur organique le soin d'arrêter la liste des emplois et fonctions concernés par cette procédure de contrôle parlementaire et au législateur ordinaire le soin d'identifier la commission permanente compétente pour chaque assemblée.

S'agissant tout d'abord de la loi organique, je rappelle que sont déjà couvertes par des dispositions organiques antérieures, les nominations aux présidences de France Télévisions, Radio France et de la société en charge de l'audiovisuel extérieur de la France ainsi qu'à la présidence de la commission chargée de se prononcer sur les projets de délimitation des circonscriptions législatives ou de répartition des sièges de députés ou de sénateurs. La Constitution elle-même prévoit l'application d'un régime identique pour trois membres du Conseil constitutionnel, pour deux personnalités qualifiées du Conseil supérieur de la magistrature ainsi que pour le Défenseur des droits lorsqu'il sera institué, le projet ayant été adopté en conseil des ministres la semaine dernière.

Cette nouvelle procédure de contrôle parlementaire vise les seules nominations effectuées par le Président de la République, à l'exception de celles mentionnées au troisième alinéa de l'article 13 – conseillers d'État, ambassadeurs, préfets, recteurs d'académie, directeurs d'administration centrale, etc. Les nominations réalisées par le Premier ministre sont donc clairement exclues.

L'article 13 de la Constitution implique également que les emplois ou fonctions inscrits sur la liste doivent présenter une certaine importance pour la garantie des droits et libertés ou pour la vie économique et sociale de la Nation. Mais il n'impose pas d'y faire figurer tous ceux qui seraient susceptibles d'être regardés comme ayant une telle importance. À tout le moins, si l'on s'appuie sur les termes de la Constitution, le contrôle des nominations doit viser les fonctions dirigeantes d'organismes à compétence nationale ou dont l'action peut avoir des répercussions à l'échelle nationale.

Le Gouvernement propose à l'examen de votre commission une liste conséquente de 41 emplois ou fonctions, soit une vingtaine de plus que ce qu'avait suggéré le comité Balladur.

Le Gouvernement a souhaité donner au contrôle parlementaire tout son sens et toute sa portée. Il a donc pris le parti de ne pas inclure dans la liste les emplois et fonctions pour lesquels existe déjà un dispositif spécifique de nomination garantissant la compétence et l'indépendance des candidats.

Par ailleurs, afin de ne pas accroître démesurément le nombre de personnes dont la nomination est soumise à cette nouvelle procédure, le contrôle parlementaire ne devrait viser que la seule présidence ou direction des organismes concernés et ne pas descendre plus bas.

Pour autant, l'étendue du contrôle parlementaire sur les nominations décidées par le Président de la République est indiscutable. On trouve dans la liste la plupart des autorités indépendantes de protection des droits et libertés, les principales autorités indépendantes de régulation, les grandes entreprises publiques et les institutions financières publiques (Banque de France et Caisse des dépôts et consignations), les grands établissements publics, notamment dans le domaine de la recherche et de l'environnement.

Pour sa part, le projet de loi ordinaire propose une répartition entre les commissions des emplois et fonctions devant faire l'objet d'un contrôle parlementaire. Le Gouvernement laisse évidemment à la sagesse des deux assemblées le soin d'adapter la ventilation aux compétences respectives des différentes commissions, en particulier à la suite de la création de deux nouvelles commissions à l'Assemblée.

Enfin, il n'est sans doute pas inutile de préciser la position du Gouvernement sur les modalités de mise en oeuvre du contrôle parlementaire institué par l'article 13 de la Constitution. Le Président Warsmann ayant indiqué lors des débats constituants que « le seul rôle de la loi organique, c'est de déterminer la liste des emplois ou fonctions. Toute la procédure est dans la Constitution », le Gouvernement s'en est tenu à cette position.

Le Conseil constitutionnel a précisé, dans sa décision du 3 mars 2009 portant sur la loi organique relative à la nomination des présidents des sociétés France Télévisions et Radio France et de la société en charge de l'audiovisuel extérieur de la France que la règle selon laquelle les auditions doivent être publiques ne relève pas du domaine de la loi organique défini par l'article 13 de la Constitution. Le Gouvernement n'a donc pas souhaité introduire d'autres dispositions relatives à la procédure mise en oeuvre dans chaque assemblée, qui devraient trouver leur place naturelle dans leurs règlements respectifs.

Je n'ai pas grand-chose à ajouter à ce qu'a dit le ministre à propos de la liste des nominations concernées et de la répartition entre les commissions : je proposerai simplement d'ajouter quelques nominations et de modifier à la marge la répartition entre les commissions.

Je souhaite en revanche insister sur la procédure. Vous nous avez dit, monsieur le ministre, que le gouvernement s'en est tenu strictement à la lettre du cinquième alinéa du nouvel article 13. Le constituant aurait pu choisir de donner un pouvoir de veto à chaque commission compétente dans les deux assemblées : dès lors que l'une d'entre elles aurait émis un avis défavorable, à la majorité des trois cinquièmes, on n'aurait pas pu procéder à la nomination. Les discussions se sont poursuivies tout au long de la procédure de révision et nous avons finalement adopté un autre système, celui de la fongibilité et de l'addition des voix exprimées au sein de la commission compétente du Sénat et de celle de l'Assemblée nationale.

Lors de la même révision constitutionnelle, le constituant a aussi éprouvé le besoin de préciser, à l'article 24, que l'Assemblée nationale a un effectif maximum de 577 députés et le Sénat de 348 sénateurs. On peut en déduire qu'un scrutin entraînant l'addition des votes émis dans les deux assemblées doit respecter les mêmes conditions de procédure et de forme. La question se pose essentiellement pour les délégations de vote et pour le moment du dépouillement. Quelle est l'opinion du gouvernement sur ces deux points cruciaux ?

La réponse est claire, nous pensons – et je partage l'analyse du rapporteur – qu'un accord est absolument indispensable entre l'Assemblée et le Sénat sur la procédure, en particulier sur la possibilité ou l'impossibilité de recourir aux délégations de vote et sur la simultanéité du dépouillement. Je sais que la pratique de deux assemblées n'est pas identique, le Sénat ayant recours quasi quotidiennement aux délégations de vote, ce qui n'est pas le cas de l'Assemblée nationale. Il nous faut convaincre maintenant les membres de la Haute assemblée et nous nous attacherons ensemble à rapprocher les points de vue.

Même si vous n'avez plus la maîtrise de l'ordre du jour, vous êtes, monsieur le ministre, responsable de la qualité du travail du Parlement, à laquelle nous sommes particulièrement attentifs. Nous n'avons hélas que peu de bons points à vous décerner en la matière tant nous nous trouvons contraints de travailler dans l'urgence.

Si nous avons adopté hier à l'unanimité un texte également relatif à la révision constitutionnelle et portant sur la question prioritaire de constitutionnalité, je doute que celui-ci connaisse le même sort. Vous dites qu'il s'inspire des propositions du comité Balladur. Ce dernier poursuivait trois objectifs, auxquels on peut souscrire : clarifier les compétences du Président de la République et du Premier ministre en matière de nomination, circonscrire le champ des nominations susceptibles d'être encadrées, élaborer une procédure efficace et transparente. Or, tels ne sont pas les choix qui ont été faits par le constituant, qui a en fait créé une procédure factice dans la mesure où le Parlement, compte tenu du critère de majorité retenu, ne dispose pas véritablement de la capacité de s'opposer aux propositions présidentielles. Nous l'avons d'ailleurs constaté à l'occasion des nominations auxquelles nous avons participé ces derniers mois car, si la procédure a été exemplaire pour la nomination du contrôleur général des lieux de privation de liberté, on a vu en revanche ce qu'il en était pour la composition de la commission prétendument indépendante chargée de se prononcer sur les projets de délimitation des circonscriptions législatives ou de répartition des sièges de députés ou de sénateurs.

Par ailleurs, les conditions de renvoi à la loi organique sont particulièrement floues puisque l'on ignore largement les critères de définition du périmètre et du champ des nominations.

Pour sa part, l'étude d'impact jointe à ce projet est tout simplement indigente. Je ne comprends pas pourquoi elle ne comporte pas la liste des nominations auxquelles procède actuellement le Président de la République en vertu des décrets pris depuis 1958.

Enfin, le constituant n'a pas clarifié les compétences entre le Président et le Premier ministre.

Au total, s'agissant de l'encadrement du pouvoir de nomination du Président de la République, la révision constitutionnelle est donc bien loin des propositions du comité Balladur.

Je m'interroge en particulier sur les critères qui ont été retenus par le gouvernement. Ainsi, même si c'est sur proposition, notamment du Conseil d'État, que le Président de la République nomme une partie des membres de la commission pour la transparence financière de la vie politique, c'est bien lui qui choisit sur la liste qui lui est soumise. On comprend donc mal pourquoi cette commission, qui participe à l'évidence à la garantie des droits et libertés, n'est pas visée par les présents projets.

Enfin, si le Gouvernement entend aller vite pour mettre en oeuvre la révision constitutionnelle et si nous ne pouvons que nous réjouir que le conseil des ministres ait adopté le projet relatif au Défenseur des droits, vous savez quelle est notre impatience de nous voir soumis le projet de loi organique relatif à l'article 11 et au référendum.

Il est prévu que la commission compétente en matière de santé sera appelée à émettre un avis sur la nomination du président du collège de la Haute autorité de santé. On peut s'étonner que cette disposition ne soit étendue à aucun directeur général d'une autre grande agence, en particulier celui de l'Agence française de sécurité sanitaire des produits de santé (AFSSAPS), qui exerce des pouvoirs importants au nom de l'État.

En 2004, Martin Hirsch, alors directeur de l'Agence française de sécurité sanitaire des aliments, déclarait que le responsable d'une agence de sécurité sanitaire devait « veiller à l'indépendance et à l'autonomie de son organisme », qu'il était « souvent soumis à des pressions économiques, politiques et sociales ». Pour sa part, Didier Tabuteau a considéré que le mandat de trois ans confié par le Président de la République au directeur de l'AFSSAPS devait « protéger le directeur et son autonomie » et ne pouvait « être remis en cause sauf dans des circonstances exceptionnelles ». À propos du limogeage du directeur de l'AFSSAPS, Bernard Kouchner déclarait quant à lui que l'on avait « réussi à établir une autonomie des agences pour que l'on puisse parler et critiquer au nom de la santé publique » et faisait part au ministre de la santé et à Matignon de « sa surprise et sa réprobation ».

Dans ces conditions, la nomination de directeurs généraux des grandes agences sanitaires ne pourrait-elle pas faire l'objet d'une procédure d'avis des commissions compétentes des assemblées, ce qui contribuerait à renforcer leur légitimité mais aussi celle du Parlement, garant des intérêts des citoyens dans ces domaines particulièrement importants ?

Je me réjouis de la mise en place dans un délai raisonnable de ce que nous avons prévu lors de la révision constitutionnelle qui ouvre de nouveaux droits démocratiques dans notre pays. Alors que, depuis des années, il se dit que le chef de l'État nomme ses amis, nous avons voulu donner un droit de regard au Parlement. Et il ne s'agit nullement d'une procédure factice mais de l'équilibre auquel nous sommes péniblement parvenus lors du débat constitutionnel : il n'y a rien de surprenant à ce que le contrôle des nominations effectuées par le Président de la République ne donne pas un droit de veto à l'opposition qui disposerait sinon d'un pouvoir de blocage. Pour autant, je suis persuadé que les auditions par les commissions parlementaires empêcheront, sans même qu'il soit besoin de recourir au vote, que l'on choisisse un proche du pouvoir qui n'aurait aucune compétence.

Je rejoins en revanche M. Urvoas dans sa critique de l'étude d'impact. Je souhaite, monsieur le ministre, que vous recommandiez à vos collègues de joindre à leurs projets des études d'impact dignes de ce nom. En l'occurrence, je ne me prononcerai par sur la liste de nominations tant que je ne saurai pas quelles sont l'ensemble des nominations auxquelles le Président de la République procède.

Donner au Parlement un droit de regard sur les nominations qu'effectue le Président de la République est une bonne chose, mais la Constitution ne prévoit en rien que nous nous pencherons sur les éléments du choix que fait le Président entre différents candidats. Il appartient à l'exécutif de faire le choix et au Parlement de contrôler l'action du Gouvernement.

Enfin, s'il convient que nous votions au même moment à l'Assemblée et au Sénat, il nous apparaît également qu'il ne peut pas y avoir de délégation de vote puisqu'il ne s'agit pas d'exprimer un vote politique mais de donner un sentiment individuel sur la nomination d'une personne que nous devons auditionner. J'espère que le ministre et le président de notre commission sauront en convaincre nos collègues sénateurs.

Je peux comprendre les critiques de M. Urvoas quant au texte de la Constitution révisée, mais il ne s'agit pas ici de revenir sur ce vote mais d'appliquer ce qui a été voté.

J'ai bien entendu ce que vous avez dit de l'étude d'impact. Ce n'est pas moi qui l'ai réalisée mais je ne manquerai pas de transmettre votre demande à mes collègues. Alors que nous nous efforçons de modifier les méthodes de travail, il me paraît en effet essentiel de donner au Parlement davantage de moyens d'investigation, de contrôle, d'évaluation et d'initiative. Dans cette perspective des efforts doivent être faits, du côté du Gouvernement, mais aussi du Parlement.

Les dispositions que nous examinons marquent un véritable progrès, ne serait-ce que parce que rien n'était prévu auparavant… Je pense, comme Jean-Christophe Lagarde, que le simple fait de procéder à une audition publique est déterminant pour vérifier les compétences et les qualités d'un candidat.

Si la commission pour la transparence financière de la vie politique ne figure pas dans la liste, c'est tout simplement parce que cela nous aurait semblé indélicat dans la mesure où elle est composée de magistrats dont nous n'avons aucune raison de douter qu'ils répondent aux critères essentiels de compétence et d'indépendance…

Nous nous efforçons en effet d'accélérer la mise en oeuvre de la révision constitutionnelle de juillet 2008. Après le texte qui a été adopté hier et celui que nous examinons aujourd'hui, vous serez prochainement saisis de celui relatif au Conseil supérieur de la magistrature. S'agissant de celui qui permettra la mise en oeuvre du référendum à l'initiative d'un cinquième des parlementaires et d'un dixième des électeurs inscrits, les arbitrages interministériels ne sont pas encore achevés, mais nous ne perdons pas de vue cet objectif.

C'est au regard du grand nombre des agences intervenant dans le domaine de la santé et du rôle essentiellement technique de la plupart d'entre elles que le gouvernement a choisi de ne pas soumettre la nomination de leurs responsables à la présente procédure. Toutefois, la Haute autorité de santé, le Haut conseil des biotechnologies, l'INRA, l'INSERM et quelques autres figurent dans la liste, ce qui répond au moins en partie à votre attente, madame Karamanli.

N'est-ce pas plutôt par respect du Parlement que l'on n'a pas fait figurer dans la liste la commission pour la transparence financière de la vie politique, qui ne sert en fait à rien puisqu'elle ne peut ni procéder à des vérifications ni sanctionner les fausses déclarations ? Son président a d'ailleurs fait des propositions afin qu'elle puisse réellement remplir son rôle.

M. Dosière n'a pas tort…

La commission peut parfaitement interroger une personne pour lui demander pourquoi son patrimoine a évolué.

Mais on peut lui répondre ce que l'on veut puisqu'elle ne peut pas vous sanctionner…

Dans un État comme la France, lorsque l'on arrive à un certain niveau de responsabilité politique, se livrer à de tels mensonges c'est de l'indignité !

Monsieur le ministre, il me reste à vous remercier.