Mission d’évaluation et de contrôle de la commission des finances
Séance du 8 juin 2011 à 17h00
La séance
Mesdames et monsieur, nous avons le plaisir de vous recevoir dans le cadre des travaux de la Mission d'évaluation et de contrôle concernant les financements extrabudgétaires de la recherche et de l'université.
Au cours de ces dernières années, des montants très importants ont convergé vers le monde de la recherche et de l'université, à travers le plan Campus, en 2007, et, plus récemment, en 2010, le plan d'investissements d'avenir. Chacun de ces plans a mis en avant certaines orientations. L'opérateur principal des investissements d'avenir est l'ANR : c'est vers elle que converge la gestion de 19 des 35 milliards d'euros des fonds réservés à ces investissements.
Nous nous intéressons à la méthodologie de l'affectation de ceux-ci. Nous savons aussi qu'il existe des retards, mais également que des délais de mise en oeuvre peuvent être nécessaires. Par ailleurs, nous craignons que l'affectation de crédits extrabudgétaires ne se traduise par une diminution des crédits budgétaires, autrement dit que des effets de substitution viennent grever l'ambition initiale. La volonté du Parlement est au contraire que cette affectation de crédits extrabudgétaires conduise à des abondements de crédits pour la recherche et l'université françaises.
Mesdames et monsieur, je vous rappelle aussi que, conformément à ses usages, la MEC est assistée dans ses travaux par la Cour des comptes, en la personne de M. Jacques Tournier, conseiller-maître.
L'ANR joue, en tant qu'opérateur, un rôle central dans la gestion des crédits relatifs aux investissements d'avenir. Comment est organisée la cohérence entre la gestion de ces crédits – qui nous paraît un peu compliquée – et la stratégie propre de l'ANR de choix des projets et de lancement des appels d'offres, c'est-à-dire de financement de la recherche, y compris pour ce qu'on appelle les « programmes blancs » ?
Pouvez-vous nous présenter la ventilation des crédits entre les programmes d'investissements d'avenir sélectionnés par les jurys internationaux ?
Pouvez-vous également nous confirmer que, si vous avez facilité la mise en place de ces jurys, vous n'avez pas été partie prenante dans les choix qu'ils ont opérés ?
Les cinq années d'expérience de l'ANR ont été vraiment utiles à son efficacité opérationnelle. Nous avons appris à travailler avec les grandes agences internationales, à lancer des appels d'offres, à constituer des jurys et à ne pas tomber dans un certain nombre de chausse-trapes.
Il était donc cohérent d'utiliser la compétence ainsi acquise pour la gestion des crédits, aux montants élevés, destinés aux investissements d'avenir. Nous avons eu tout de suite conscience de la responsabilité qui nous était confiée : la sélection devait être pertinente, le processus devait être aussi efficace que possible, et l'ensemble devait être accepté par ceux qui allaient s'investir dans la sélection des dossiers.
Les investissements d'avenir et ceux de l'ANR ne relèvent absolument pas de la même granulométrie. Les projets financés par l'ANR sont de taille modeste ; ils sont aussi destinés à alimenter des équipes de recherche. Certes, l'ANR a financé des projets structurants mobilisant plus d'un million d'euros d'aide ; en moyenne, cependant, les aides de l'ANR sont de 400 000 euros pour un projet académique et de 800 000 euros pour un projet en partenariat.
En revanche, les approches sont complémentaires. Nous avons retrouvé dans les projets proposés au titre des investissements d'avenir des amplifications de projets que nous avions déjà financés – par exemple, en matière de technologie de la santé, domaine dans lequel l'ANR finançait des études sur l'imagerie, les nouveaux matériaux ou encore l'aide au vieillissement.
Pour quelle raison aucun des projets relevant des investissements d'avenir ne concerne-t-il le cancer ?
Le projet IHU cancer – un IHU est un institut hospitalo-universitaire – s'est révélé assez décevant.
À l'ANR, nous sommes très attentifs à la frontière entre nos actions et celles de l'Institut national du cancer. Le cancer est évidemment présent dans les préoccupations des chercheurs qui travaillent sur la technologie de la santé et les techniques d'imagerie. En biologie, la compréhension de certains mécanismes de l'évolution de la cellule et de l'interaction avec les contaminants relève de la science du cancer. Les « Labex » – laboratoires d'excellence – qui se consacrent à la biologie, comme l'Institut Curie, ont bénéficié d'équipements d'excellence – dits « Équipex ».
Nous avons donc assisté à travers les investissements d'avenir à une amplification de projets qui naissaient à travers les financements de l'ANR : grâce à ces investissements, des équipes disposent d'équipements qu'autrement elles auraient dû attendre pendant des années. Il n'y a pas d'incohérence entre l'action de l'ANR et les financements du Grand emprunt.
Dans le processus de distribution des crédits du Grand emprunt, quelle est la valeur ajoutée de l'ANR ?
L'ANR a assuré la qualité de l'évaluation. Nous avons mis en place des jurys pertinents, et fait en sorte qu'ils fonctionnent. Nous demandons à chacun d'entre eux de rechercher des experts extérieurs ; nous vérifions l'adéquation entre ces experts et les projets ; enfin nous vérifions aussi que les jurys prennent bien en compte l'avis de ces experts et que chacun d'entre eux comporte un rapporteur et un lecteur.
Autrement dit, carte blanche a été donnée à l'ANR pour la composition des jurys – qui sont internationaux – et leur fonctionnement.
La « carte blanche » vaut surtout pour le fonctionnement. La composition des jurys a été négociée avec le ministère chargé de la recherche et le Commissariat général à l'investissement (CGI), sur la base de propositions que nous avons formulées.
Donc, il vous revient d'organiser les jurys. Ensuite vous dialoguez avec le ministère chargé de la recherche pour trouver les meilleurs intervenants.
Oui. Le ministère chargé de la recherche et le CGI sont présents au sein du comité de pilotage de nos actions.
Non. M. René Ricol, le commissaire général à l'investissement a exprimé une volonté très forte de respecter les décisions des jurys.
Elle est adaptée à l'enjeu. Dans la mesure où les investissements d'avenir auront un impact fort sur les orientations de la recherche, il est logique que le ministère chargé de la recherche et le CGI souhaitent comprendre les raisons des choix.
Le système de jurys indépendants permet-il le respect des priorités exprimées par l'État pour les investissements d'avenir ? Certaines d'entre elles ne risquent-elles pas d'être négligées ?
Les priorités de l'État ont été exprimées dans le rapport de MM. Alain Juppé et Michel Rocard. Les biotechnologies, les instituts d'excellence énergies décarbonées (IEED), les IHU correspondent à des choix forts. Les appels à projet fondés sur le Grand emprunt n'ont pas été définis par l'ANR mais lancés à partir du rapport Juppé-Rocard.
Y a-t-il une différence pour ce qui est de l'examen des projets relevant du Grand emprunt et de ceux que vous choisissez d'aider ?
Pour les projets qui ne relèvent pas du Grand Emprunt, c'est l'ANR qui choisit ; bien sûr, elle rend compte à ses tutelles et à son conseil d'administration, qui valident ses choix. En revanche, nous sommes seulement l'opérateur des projets relevant du Grand emprunt.
Oui, notre procédure de sélection est la même.
Non, même si l'ANR a vu son budget diminuer.
À la commission des Finances, nous suivons de près les crédits du Grand emprunt qui transitent par l'ANR.
Cette année, notre budget – de 800 millions d'euros environ en 2010 – a diminué de 90 millions d'euros.
Quels ont été les montants décaissés depuis la mise en place du Grand emprunt ? Quels sont ceux qui auront été décaissés à la fin de l'année 2011 ?
À l'heure actuelle, les décaissements au profit des porteurs de projets se sont limités aux instituts Carnot, pour un montant de 7 millions d'euros en 2010 et au début de 2011. Les suppléments de crédits pour les instituts Carnot existants ont été traités comme des compléments de l'abondement déjà versé par l'ANR. La mise en oeuvre était donc rapide.
Pour les autres actions, le processus est plus long ; il faut d'abord que la sélection ait eu lieu.
Nous pensons que fin 2011, nous aurons terminé le conventionnement de la première vague des appels à projets – équipements d'excellence (« Équipex ») et laboratoires d'excellence (« Labex ») – et procédé à leur profit au versement d'une première tranche de crédits. La seule exception concerne les initiatives d'excellence – « Idex » – pour lesquelles il faudra sans doute un peu plus de temps
Le décaissement s'opère sur dix ans, en conformité avec la durée des conventions. Fin 2011, nous aurons donc décaissé 10 % des crédits, soit entre 500 millions et 1 milliard d'euros.
Fin 2011, sur décision du Premier ministre, la totalité de la vague 1 aura dû être engagée. Cela représente les deux tiers de l'ensemble qui nous est confié, pour un montant de 6 ou 7 milliards d'euros.
Pour traiter les investissements d'avenir, vous avez sans doute été obligés d'accroître les ressources humaines de l'ANR ?
Trente postes supplémentaires nous ont été accordés.
Nous avions souhaité en obtenir 45.
Nous avons réussi à achever la phase de rédaction des appels à projets, de mise en place de ceux-ci et de sélection. La phase de conventionnement, qui constitue notre travail d'aujourd'hui, s'avère très complexe et difficile. Nous espérons cependant faire face.
À ce jour, nous avons tenu les calendriers, fixés en juin et juillet 2010.
Quel dispositif d'évaluation des investissements d'avenir a-t-il été élaboré ? Ces investissements seront-ils évalués par l'Agence d'évaluation de la recherche et de l'enseignement supérieur (AERES) ?
Le dispositif d'évaluation n'est pas encore défini dans le détail. Le suivi sera comparable à celui des projets financés par l'ANR. Dès le démarrage des projets, des réunions seront organisées pour vérifier que tout est bien en place. Une vérification de suivi sera opérée tous les ans. Un rapport final sera ensuite élaboré.
À ce dispositif standard s'ajouteront des indicateurs, élaborés en liaison avec le CGI. Ils vont nous permettre de suivre l'état d'avancement des projets et des différents programmes. Nous mettons aujourd'hui en place une plate-forme commune au commissariat général à l'investissement et au ministère chargé de la recherche pour les suivre.
Nous avons également prévu des réunions et des rendez-vous réguliers. Fixé en principe tous les deux ans, leur espacement sera modulable – de un à trois ans – selon les types de projets. Ces rendez-vous seront menés en commun avec les comités d'évaluation. Les présidents de ceux-ci sont d'accord pour participer au suivi des IHU et à celui des instituts de recherche technologique (IRT) et pour réunir les porteurs de projets, les interroger, et vérifier régulièrement l'avancée de leurs actions.
L'impact enfin est sans doute l'élément le plus difficile à mesurer. Nous avons fait appel à un consultant. Dans un premier rapport, celui-ci a proposé plusieurs indicateurs : scientifiques, économiques, emploi des jeunes…
Il s'agit de Dual Conseil.
Nous sommes aujourd'hui encore dans une phase de réflexion et d'ajustement. Nous nous sommes engagés à mettre en place des indicateurs précis.
Il est certain que l'Agence d'évaluation de la recherche et de l'enseignement supérieur interviendra dans l'évaluation.
Non. La mise en place du dispositif, la rédaction des appels à projets, leur lancement, l'accompagnement des porteurs a représenté un travail très dense. Ce n'est que depuis deux ou trois mois que nous réfléchissons au suivi, au bilan et aux évaluations.
Avez-vous constaté, dans les premières décisions prises, des déséquilibres territoriaux ? Ce point nous a été signalé.
Non. Les cartographies des engagements du Grand emprunt et des dotations de l'ANR sont cohérentes. Nous vous les communiquerons.
Madame la directrice générale, considérez-vous que l'annonce du programme d'investissements d'avenir a provoqué un élan ?
Vous qui faites partie du monde de la recherche, avez-vous perçu ce dynamisme qui surprend les non initiés, y compris au sein du comité de surveillance de ce programme auquel j'ai le plaisir de participer ? Ceux-ci ont été surpris à la fois de la maturité et de l'ampleur des projets.
L'énergie de la mobilisation, dans toutes les régions, pour nous proposer des projets nous a satisfaits – mais pas surpris.
Nous avons tout de même été relativement surpris de recevoir des réponses aussi nombreuses aux appels à propositions, alors que, même s'il avait été annoncé à l'avance, l'exercice devait être conduit en temps très limité. Les porteurs ont réussi à réunir autour d'eux des partenaires et à proposer des programmes cohérents. Les comptes rendus établis par les présidents des jurys internationaux ont tous souligné la qualité des projets présentés.
Ayant été moi-même chercheur, je peux affirmer qu'il y a peu d'opportunités pour monter des projets à horizon de dix ans. L'initiative des investissements d'avenir a permis de dépasser le cadre habituel de projets au financement moindre et sur une durée plus limitée pour lancer des projets d'envergure, voire, dans certains cas, prendre des paris.
L'enjeu bien sûr est à la hauteur des paris. Mais l'évaluation doit être laissée à l'appréciation du jury. Il reste qu'il est intéressant pour la science française de pouvoir monter des projets sur une telle durée.
Nous allons devoir imaginer un processus de suivi suffisamment efficace des projets.
Dans un premier temps, il va nous falloir nous assurer de leur démarrage effectif, sur les bases prévues.
Ensuite, au bout de quatre ans par exemple, il faudra réaliser une évaluation pour essayer de mesurer le chemin parcouru par rapport aux objectifs. Cette évaluation est prévue dans l'agenda des « Idex », voire des « Labex ».
Pour la plupart des projets, un tel rendez-vous est fixé à horizon de quatre ans environ.
La loi me paraît prévoir de tels rendez-vous.
Lorsque pari il y a, jusqu'où va-t-il ? Existe-t-il des projets où, comme sur certains campus nord-américains, une équipe est montée dans une logique de rupture pour travailler sur des projets dont nul ne sait s'ils aboutiront à des découvertes majeures ou éventuellement à rien ?
L'un des critères permanents d'appréciation des projets a été la plus-value apportée au regard des activités traditionnelles des partenaires qui le présentent.
Comme pour tous les projets scientifiques, l'appréciation de la dimension du pari au regard de la faisabilité du projet est laissée à l'appréciation du jury.
Eu égard au volume des financements, les projets auxquels nous avons affaire sont plutôt des projets qui capitalisent sur des émergences et des ruptures qui ont déjà fait l'objet de travaux d'approche. Certes, le pari est toujours présent : les travaux d'approche ne garantissent pas forcément un aboutissement. Il reste que le Grand emprunt ne finance normalement pas de projets construits sur une rupture ex nihilo. Il y a toujours eu des premières étapes, financées par l'ANR ou d'autres institutions. Pour autant, le caractère innovant des projets a beaucoup compté dans les choix des jurys.
Si ! Par exemple, le travail sur les cyanobactéries pour capturer le CO2 en est une.
Cela dit, si nous sommes sûrs que les projets financés par le Grand emprunt produiront de l'innovation, il n'est pas possible, eu égard aux financements qu'ils nécessitent et aux dimensions des équipes qui les conduisent, de les faire partir d'une feuille blanche.
Les IHU, les IRT et les IEED disposent de cofinancements industriels solides et planifiés.
La Mission pourrait-elle disposer d'un état des cofinancements privés ou provenant des collectivités territoriales ? Il nous serait utile pour analyser l'effet de levier du Grand emprunt.
Nous pouvons fournir cet état, par appel à projets. Les cofinancements apparaissent déjà dans les propositions. Cependant, dans la mesure où celles-ci vont être remodelées, ce sont les conventionnements qui permettront de disposer des données précises. Nous pourrons donc vous fournir celles-ci au mois de septembre.
Les projets en partenariat ont été sélectionnés les derniers. Nous avons donc besoin d'un peu de temps.
C'est dans la phase de contractualisation que les engagements financiers seront signés. Aujourd'hui, nous ne sommes pas sûrs de l'engagement futur des montants que nous pourrions vous communiquer.
Comme M. Jean-François Baumard vous l'a exposé, le Grand emprunt a été un puissant accélérateur. Chacun s'est mobilisé pour proposer des projets et trouver des partenaires. Le volume des financements, et donc la dimension des projets, ont conduit à des reconfigurations et des alliances.
Non. Les alliances se sont nouées exclusivement entre Français.
En revanche, nous constatons que des équipes travaillant séparément par le passé ont monté des projets ensemble. Même si le financement n'a pas été obtenu, cette démarche a été cause de progrès pour chacune d'entre elles. Les conséquences du Grand emprunt ont donc été extrêmement positives.
Oui, bien sûr.
Les premiers projets de laboratoires d'excellence ont provoqué beaucoup de regroupements d'équipe par site. On a vu des équipes s'associer à de grands organismes sur le même site. Il y a aussi eu des regroupements plus vastes, en réseau.
Personne ne nous l'a avoué. Nous détectons cependant ce recours à la façon dont certains projets sont rédigés ; il ne constitue pas forcément un élément positif, et nous n'en connaissons pas l'ampleur.
Le système mis en place oblige-t-il l'ANR à reconsidérer sa stratégie d'investissement en matière de recherche ? Les laboratoires qui ont obtenu de solides financements par le biais de la procédure du Grand emprunt n'ont plus forcément besoin de faire appel à elle, et en tout cas pas dans la même proportion qu'avant le lancement du Grand emprunt. Cela vous amène-t-il à vous redéployer différemment ? Vous recentrez-vous sur des programmes émergents ?
Les laboratoires qui ont obtenu un « équipement d'excellence » veulent le faire tourner. Dès lors, celui-ci est un facteur de développement de leurs travaux, et donc de demandes de financement. Pour moi, l'impact du Grand emprunt sur l'ANR ne sera pas considérable.
Par ailleurs, si les crédits versés à certaines structures ne sont pas négligeables, l'exemple des IRT montre que l'impact du Grand emprunt sur la recherche technologique est bien inférieur à celui de l'ANR.
L'ANR reste le financeur de problématiques émergentes et de projets de petite dimension qui permettent aux équipes de mener leurs actions. Pour moi, les financements de l'ANR et du Grand emprunt sont complémentaires. Nous n'avons constaté aucune diminution de la demande de nos crédits cette année.
Pourriez-vous décrire à la Mission les circuits de financement des investissements d'avenir ? Quels dispositifs ont été mis en place pour permettre le contrôle budgétaire et la transparence des flux ?
Les montants sont de 22 milliards d'euros, 19 au titre des programmes budgétaires relevant du Grand emprunt et 3 issus de la privatisation d'EDF. Versés à l'ANR en 2010, ils figurent donc sur des comptes détenus par elle. Ils se répartissent entre dotations consommables et non consommables.
Une fois les porteurs de projets sélectionnés, nous avons pour mission de conclure avec eux des conventions. Nous leur versons la totalité de la dotation consommable. Ainsi, pour les « Équipex », la dotation consommable sera destinée à l'achat et à la mise en oeuvre de l'équipement lui-même.
Les dotations non consommables, quant à elles, portent intérêt. Elles ont vocation à rester gérées par l'ANR. Seuls les intérêts seront versés aux porteurs de projets. La seule exception concerne les initiatives d'excellence – « Idex ». Il est prévu qu'après une phase transitoire de quatre ans et une évaluation à mi-parcours des projets, la dotation non consommable leur sera transférée. Elle restera cependant non consommable et aura vocation à financer par ses produits l'institution à laquelle elle sera consacrée.
Pour toutes les autres actions, nous verserons en dotation annuelle les intérêts qui seront produits par la dotation non consommable.
Pour l'ensemble des actions, nous disposons donc d'une dotation consommable qui va financer, au départ des projets, les équipements – pour les « Équipex » – ou leur démarrage – pour les « Labex ». Ensuite, les intérêts annuels issus de la dotation non consommable qui nous seront versés vont permettre de financer le fonctionnement du projet pendant un peu moins de dix ans, la fin de la période étant consacrée à la conclusion et au bilan final du projet, avant le versement du solde.
Ces fonds sont gérés sous forme de comptes de tiers. L'ANR joue un rôle de banque pour le compte de l'État sur la base d'un mandat. Autrement dit, si ces fonds figurent au bilan de l'ANR, ils ne font pas partie de ses crédits budgétaires, et ne relèvent donc pas de son budget.