s'est déclarée vouloir être convaincante tout en ayant été « inspirée ».

Par une décision du 10 mai 2007, la Commission européenne a demandé que la distribution du Livret A ne soit plus le monopole de trois réseaux, mais qu'elle soit élargie à toutes les banques, étant établi que le Livret A remplit deux services d'intérêt économique général : le financement du logement social et un rôle d'accessibilité bancaire au profit des personnes rencontrant des difficultés particulières d'accès aux services bancaires.

Le 19 juin, le Gouvernement a annoncé – ce qui peut paraître à première vue paradoxal, mais qui est plein de bon sens – qu'il déposait, d'une part, un recours contre la décision de la Commission européenne, fondée selon lui sur des éléments juridiquement discutables, et qu'il confiait, d'autre part, à M. Michel Camdessus une mission visant à faire des propositions pour une réforme du Livret A. Son rapport, remis au Premier ministre le 17 décembre, a suscité de nombreuses critiques. Ce rapport n'est pas une potion magique ou un kit de réforme prêt à l'emploi. Il s'agit plutôt d'une première réflexion sur l'efficacité du dispositif de financement du logement social. Voilà en quoi il est inspirant, et non pas prescripteur.

Ce rapport nous incite au changement de manière un peu provocante. Il fait un constat d'essoufflement du système actuel. Il nous invite à faire de la décision de la Commission européenne une chance pour le logement social. Il convient de déterminer comment tirer avantage de la généralisation de la distribution du Livret A pour réduire en particulier le coût du financement du logement social afin d'appuyer la politique volontariste du Gouvernement.

La réforme pourrait s'articuler autour de quatre axes. Le premier serait la généralisation de la distribution du Livret A à toutes les banques. Il s'agit là, certes, d'une demande des banques, mais on ne peut que souhaiter une diffusion plus large du produit d'épargne préféré des Français. Plutôt que de se demander s'il faut généraliser la distribution, mieux vaut donc s'interroger sur les conditions de cette généralisation. À cet égard, deux risques existent.

Le premier est que les banques commerciales utilisent dans un premier temps le Livret A pour conquérir de nouveaux clients, en particulier les jeunes, avant de chercher à orienter cette épargne vers d'autres produits plus profitables pour elles. Le risque serait donc celui d'une surcollecte sur le Livret A à court terme et d'une décollecte à moyen terme, au détriment du financement du logement social. Il faut donc inciter les établissements bancaires à la collecte, soit en prévoyant un niveau élevé de leurs commissions, avec pour conséquence moins d'argent pour le logement social – ce qui n'est donc pas une bonne solution –, soit en laissant les banques inscrire à leur bilan une partie minoritaire des fonds collectés. La banque collectera alors non seulement pour bénéficier d'une commission, mais également pour accroître ses dépôts.

Ce sera autant de gagné pour le logement social puisque le montant des sommes mises à la disposition de la Caisse des dépôts ne serait pas diminué. Cette solution est simple et plus économique pour le logement social.

Le second risque de la généralisation de la distribution est celui d'une concurrence entre le Livret A et le Livret développement durable – LDD. Or les règles de centralisation des deux produits sont différentes : 100 % à la CDC pour le Livret A et 9 % pour le LDD.

Lorsque les taux seront élevés et la ressource chère, les banques distribueront donc en priorité du Livret A pour ne pas garder à leur bilan une ressource chère. Inversement, lorsque les taux seront bas et la ressource bon marché, les banques distribueront en priorité du LDD pour garder la ressource à leur bilan. Pour éviter que le logement social ait plus de ressource lorsque celle-ci est chère et moins quand elle est bon marché, la solution passe par une centralisation partielle des ressources collectées au titre des deux livrets. Le taux de centralisation, fixé par décret, pour pouvoir évoluer en fonction des besoins, pourrait être initialement de 70 % environ, ce qui permettrait à la collecte, au bénéfice de la CDC, de correspondre au montant actuel, soit 140 milliards d'euros de Livret A centralisés à 100 % et 60 milliards de LDD centralisés à 9 %.

Le deuxième axe de la réforme est la réduction du coût de financement du logement social à partir du niveau des commissions versées aux banques qui distribuent le Livret A.

La moyenne des commissions versées correspond aujourd'hui à 1,12 % des encours. Dans le cadre d'une généralisation de la distribution du Livret A, les banques proposent d'être rémunérées à 0,8 %. Comme Michel Camdessus, le ministre propose aux banques de distribuer le Livret A pour une rémunération de 0,4 %.

Afin de garantir par ailleurs les volumes de financement du logement social, il est proposé que si la collecte baisse, le taux de centralisation puisse être augmenté, et inversement. Le rapport Camdessus prévoit en outre – autre sécurité utile – la possibilité pour les fonds d'épargne d'emprunter sur les marchés obligataires. En revanche, s'agissant de sa proposition de créer un établissement public regroupant les fonds d'épargne, l'objectif du Gouvernement n'est pas de créer de nouvelles structures pour le plaisir, mais de répondre à des critiques, notamment de la Cour des comptes, sur la situation juridique et comptable des fonds d'épargne, en étudiant avec toutes les personnes intéressées les différentes modalités possibles.

En matière d'accessibilité bancaire, dont le renforcement constitue le troisième axe de la réforme, les propositions du Gouvernement s'écartent sensiblement du rapport Camdessus.

Pour les Livrets A qui seront ouverts après l'entrée en vigueur de la réforme, leurs caractéristiques devraient être celles d'un produit d'épargne, privé des attributs d'un compte courant. En 2004 plus de 400 000 de nos concitoyens utilisaient le Livret A non seulement comme compte courant mais surtout comme unique outil de bancarisation. Le Livret A participe donc aujourd'hui à la mission d'accessibilité bancaire. Dans le cadre d'une réforme, il serait proposé que l'accessibilité bancaire soit assurée par deux dispositifs : le droit au compte – toute personne qui se voit refuser l'ouverture d'un compte se voit proposer par la Banque de France dans les vingt-quatre heures un service bancaire gratuit qui comprend des services bien plus étoffés que ceux offerts par le Livret A – et un Livret A d'accessibilité bancaire, distribué par la Banque postale, et accessible aux personnes qui connaissent des difficultés d'insertion.

Certains publics fragiles préférant en effet recourir au Livret A comme outil d'accessibilité bancaire, il convient de maintenir un Livret A d'accessibilité bancaire distribué par la Banque postale – qui devra, dans ces conditions, bénéficier d'une rémunération complémentaire. Une consultation sera engagée sur ce point, en liaison avec Martin Hirsch.

S'agissant des livrets déjà ouverts et aujourd'hui utilisés comme compte courant, une clause de grand-fathering – ou de grand-père – doit être mise en place afin de maintenir les droits de leurs titulaires, et cela sans limite de durée.

Le quatrième et dernier axe de la réforme concerne la question de l'équilibre financier des établissements qui distribuent aujourd'hui le Livret A.

Outre la commission de 0,4 % qui tend à rémunérer la collecte, il faut prendre en compte le fait que les établissements historiques, d'une part, supporteront des coûts supplémentaires liés à une concentration des livrets fortement mouvementés et, d'autre part, qu'ils participent à la mission d'intérêt général d'accessibilité bancaire. La gestion de ces livrets mérite donc une commission spéciale, s'ajoutant à celle de 0,4 %.

En tout état de cause, toutes les propositions feront l'objet d'une très large concertation avec l'ensemble des parties prenantes, notamment les organismes d'HLM, les banques et la CDC, afin d'élaborer ensemble une réforme qui soit une chance pour le logement social, le cri de Michel Camdessus ne devant pas résonner dans le désert.

, a estimé que la centralisation au bénéfice de la Caisse des dépôts serait une juste contrepartie de l'inévitable banalisation de la distribution, d'autant que le système du financement du logement social a relativement bien fonctionné à travers les décennies. Pour autant, affecter des ressources au financement du logement social n'est pas tout. Dans une zone tendue comme l'Île-de-France, le problème n'est en effet pas financier. Il tient à la politique foncière, maintenant que toute politique d'aménagement volontariste du type ville nouvelle a disparu. En tout état de cause, le taux de centralisation ne doit-il pas être fixé par la loi ?

Pour ce qui est de la rémunération, que le montant soit de 0,8 % selon les banques ou de 0,4 % selon le rapport Camdessus, il faut surtout éviter tout risque de cannibalisation du Livret A. Quant à la Banque postale, le délai de transition de cinq ans proposé par le rapport est-il raisonnable ? Il conviendrait en tout cas que sa rémunération soit plus importante pour les livrets A qu'elle sera appelée à gérer au bénéfice de publics fragiles.

La création d'un établissement public regroupant les fonds d'épargne semble par ailleurs inutile, puisque c'est un rôle que la Caisse des dépôts peut très bien remplir. En revanche, ne convient-il pas, comme le propose le rapport Camdessus, de contractualiser les règles de prélèvement de l'État sur les fonds d'épargne, au titre de sa garantie, en prévoyant une formule objective qui ne soit pas fonction des résultats de ces derniers ?

Enfin, les mesures proposées par le Gouvernement pour augmenter le financement du logement social pourraient-elles être approfondies, et existe-t-il une formule magique pour la rémunération du Livret A ?

s'est demandé si la bonne solution, s'agissant du taux de centralisation, ne serait pas de fixer dans la loi un taux plancher – en l'occurrence 70 %, taux moyen pondéré existant entre le LDD et le Livret A – qui pourrait varier en fonction de la collecte.

Par ailleurs, ne peut-on envisager une remontée sensible des plafonds du LDD et du Livret A et du Livret bleu du Crédit mutuel, le plafond du Livret A n'ayant pas été réévalué depuis 1991 alors qu'il s'agit d'une variable essentielle pour le financement du logement social ?

Quant à l'aspect fiscal du problème, comment situer ces produits défiscalisés, que sont le LDD, le Livret A et le Livret bleu du Crédit mutuel, par rapport aux produits fiscalisés ? Un désamorçage ne risque-t-il pas d'intervenir, comme on l'a vu à chaque fois que les taux fiscalisés nets d'impôt devenaient très supérieurs au taux du Livret A ? Le taux relatif net d'impôt est d'autant plus à prendre en compte que 7 % des livrets A concentrent plus de 50 % de l'encours, alors que nombre de leurs titulaires sont loin d'être sans moyens.

partage le sentiment que le rapport Camdessus n'apporte que des solutions partielles, car le financement n'est pas le seul problème en matière de logement social, et estime, comme l'Union sociale du logement, qu'en matière de ressources à long terme, si une bosse devra être assumée dans la période 2012-2014, le système n'est pas forcément déséquilibré dans la durée.

Alors qu'il ne peut y avoir aujourd'hui de prêts sans la Caisse des dépôts, le rapport Camdessus propose une déliaison, c'est-à-dire l'octroi de prêts pour le logement social en dehors de la Caisse. Or l'intervention de cette dernière est essentielle pour la garantie du système. En effet, elle permet à tout organisme d'HLM de bénéficier de prêts aux mêmes conditions, et, à l'État et aux collectivités locales, qui garantissent les emprunts, d'être assurés de la santé financière des organismes d'HLM puisque la Caisse a aujourd'hui une vision d'ensemble de ces derniers.

Le succès du Livret A tient à sa liquidité intégrale. Les contraintes dont ferait l'objet le nouveau livret, porteront-elles à la disponibilité du produit, ce qui ne serait pas sans conséquence pour le niveau de la collecte ?

S'agissant de la création d'un établissement public ad hoc, la seule préoccupation de la Cour des comptes tient à l'identification des fonds d'épargne. Aussi est-il possible de satisfaire à cette demande en dehors d'un établissement public spécifique, en utilisant, par exemple, des solutions de cantonnement.

Quant à la centralisation, il convient, à défaut d'une centralisation totale du Livret A à la Caisse des dépôts, de fixer un plancher fixé dans la loi, afin d'assurer la pérennité du système dans la durée.

Pour ce qui est de la rémunération de la garantie de l'État, la totalité des résultats des fonds d'épargne est reversée par la Caisse des dépôts. Depuis plusieurs années, la Cour des comptes souligne qu'il n'existe aucune règle écrite en la matière. La réforme pourrait être l'occasion de clarifier l'affectation des résultats des fonds d'épargne.

Enfin, la solution consistant pour les fonds d'épargne à emprunter ne devrait être qu'occasionnelle et il n'est pas souhaitable d'envisager, en raison de la capacité actuelle de financement du Livret A, de lui substituer des possibilités d'emprunt même avec la garantie de l'État.

s'est interrogé sur les raisons pour lesquelles l'architecture du système actuel – collecte et centralisation – compromettrait le financement du logement social. Le Gouvernement considère-t-il que le problème numéro un du logement social est le financement ? Il s'agit de comprendre les motivations de cette réforme car on a l'impression que le Gouvernement pose des garde-fous à sa propre réforme, qui risque de déstabiliser, à terme, le financement du logement social.

s'est étonné qu'il soit prévu de réserver le livret d'accessibilité bancaire à la Banque postale. Après avoir subi les pressions de la Commission européenne en vue de banaliser le Livret A, est-il utile de créer un nouvel instrument susceptible de s'attirer les mêmes foudres ? L'accessibilité bancaire ne doit-elle pas être généralisée à l'ensemble des banques de dépôt classiques ouvertes au public ?

a estimé que le plafond pose des problèmes non seulement parce qu'il n'a pas été relevé depuis 1991, mais aussi à cause de l'effet-cliquet, lié à la distorsion entre la structure des dépôts et le montant des encours, les livrets au plafond présentant un encours moyen d'environ 17 000 euros, soit largement supérieur au plafond de 15 200 euros. Cette observation ramène l'argument de la bancarisation à une autre proportion.

M. Camdessus a confié que sa commission avait choisi de ne pas s'occuper de la rémunération des intérêts au-delà du plafond, la jugeant cruciale. Il s'agit pourtant d'une sorte d'évasion fiscale puisque le manque à gagner – probablement entre 150 000 et 200 000 euros – ne profite pas aux foyers percevant les plus faibles revenus. Des solutions existent, par exemple le versement des intérêts sur un compte annexe, le Livret A'.

a constaté que le sujet de préoccupation principal du Gouvernement est le volume et le coût des ressources allouées au logement social.

La Cour des comptes a uniquement demandé l'étanchéité entre les fonds d'épargne, certainement pas la création d'un établissement public séparé. Quelle arrière-pensée anime M. Camdessus lorsqu'il émet cette proposition ?

Quel coût supplémentaire entraînerait le recours au marché obligataire ?

Qui supportera le surcroît de commission lié auLivret A d'accessibilité bancaire ?

Enfin, à partir de quel seuil les mesures proposées sont-elles eurocompatibles ?

s'est enquis à son tour de l'avis du Gouvernement sur l'opportunité de relever le plafond de dépôts sur le Livret A.

a apporté les éléments de réponse suivants :

– Il n'est pas question, pour le Gouvernement, de revenir sur le rôle majeur joué par la Caisse des dépôts et consignations en matière de financement du logement social.

– Le taux de 70 % a été obtenu en tenant compte du risque de concurrence entre le livret de développement durable (LDD) et le Livret A.

– Dès lors que la situation change, le besoin de financement peut être amené à évoluer, à la hausse ou à la baisse. Or il est plus rapide et sans doute plus efficace d'intervenir par voie de décret pour modifier le taux de centralisation. Les besoins de logements sociaux évolueront dans le temps, surtout si le programme très ambitieux lancé à l'initiative du Président de la République et du Gouvernement aboutit. Le taux plancher pourrait alors être modifié.

– Il est exact que, dans certains secteurs, comme la région parisienne, l'insuffisance criante de logement social est plus liée au manque de disponibilité foncière qu'à des problèmes de financement. C'est pourquoi cette réforme n'est qu'un élément de réponse au problème du logement social.

– Compte tenu de l'équilibre proposé, en particulier de la clause de maintien des droits, et du fait que la Banque postale serait l'organisme continuant à assurer le droit à l'accessibilité en plus du droit au compte, il n'y a plus de période de transition.

– Il existe un décalage profond entre les intérêts consentis sur les prêts et le niveau de rémunération. En conséquence, les intérêts ne couvrent pas le coût de la ressource. En diminuant le coût de la ressource, l'équilibre pourra être rétabli.

– Il n'est pas certain qu'il faille contractualiser les prélèvements car une certaine flexibilité peut être utile. Le prélèvement rémunère la garantie de l'État mais il peut être opportun de prélever davantage une année pour tenir compte des besoins budgétaires et des plus-values potentielles.

a fait observer que les encours du livret d'épargne populaire (LEP) ne sont plus automatiquement centralisés à la Caisse des dépôts et consignations. Le taux est progressivement tombé de 90 à 9 % et même, dans la pratique, à 6 %. Sans plancher, le risque de décrue est donc important. Dès lors qu'il est possible de souscrire des emprunts obligataires pour financer le logement social, ce dispositif peut parfaitement assurer le relais.

a ensuite indiqué que le Livret A, placement rémunérateur, sûr et liquide, est aussi parfois utilisé à des fins de défiscalisation. Le relèvement de son plafond irait à l'encontre de l'effort collectif actuel de réduction du nombre de niches fiscales.

Le Président Didier Migaud a fait observer qu'il est possible d'appliquer un régime de fiscalisation au-delà d'un certain plafond.

a considéré qu'il était en effet possible de modifier le régime de fiscalisation. Elle a indiqué que, dans la mesure où la révision générale des prélèvements obligatoires (RGPO) aboutira à une réforme complète de la fiscalité, la taxation de l'épargne sera nécessairement abordée à cette occasion. Elle a estimé, par ailleurs, que, compte tenu du niveau élevé de l'épargne des ménages, sans pousser au surendettement, il est préférable, en l'état actuel de la croissance, d'encourager la consommation.

– La question de la déliaison, c'est-à-dire des modalités de distribution des prêts aux organismes d'HLM, est plutôt de la compétence de Mme Christine Boutin, ministre du Logement et de la ville. En tout cas, le ministère de l'Économie, des finances et de l'emploi propose de réformer uniquement la collecte de l'épargne, sans toucher à la distribution des prêts aux organismes d'HLM.

– Le Gouvernement n'envisage aucunement d'ajouter une contrainte sur la liquidité.

– Le versement du résultat du fonds d'épargne est la contrepartie de la garantie financière consentie par l'État. Le Gouvernement ne prévoit pas de revenir sur cette mesure.

– Si le Gouvernement modifie le système en vigueur, c'est d'abord à cause de la décision de la Commission européenne relative à la collecte. Il s'apprête à examiner avec Neelie Kroes, commissaire en charge de la concurrence, si le mécanisme qu'il est en train d'élaborer rencontrerait des objections de la part de la Commission. Par ailleurs, puisque le système sera ouvert, il convient de mettre en place des garde-fous contre ses perversions et les contournements au bénéfice d'autres produits financiers.

Le Président Didier Migaud ayant affirmé que le recours ne pouvait être retiré et s'étant enquis des conséquences s'il venait à aboutir, Mme le ministre a déclaré qu'il conviendrait, en tout état de cause, de se prononcer en faveur du meilleur mécanisme répondant à la question du logement social, mais aussi à celle de l'accessibilité bancaire pour tous les publics tout en préservant les équilibres actuels et la collecte au bénéfice de la Caisse des dépôts et consignations. À cet égard, la réforme semble souhaitable.

Puis elle a achevé de répondre aux questions :

– La distribution du Livret A d'accessibilité bancaire par toutes les banques ne paraît pas indispensable. Toutes les banques participent à la mission d'accessibilité via le droit au compte. Quelque 30 000 comptes sont ouverts chaque année à la suite d'une procédure de droit au compte. Il n'en demeure pas moins que le système pourrait être amélioré et popularisé.

– La question de la rémunération des intérêts au-delà du plafond devra être étudiée dans le cadre de la remise à plat de la fiscalité de l'épargne. Le Gouvernement a évidemment le souci d'éviter la constitution de « surniches » fiscales et les défiscalisations involontaires, tout en étant très attentif au problème des transferts d'une banque à l'autre.

– Il n'est pas question de créer un établissement public séparé.

– Compte tenu du nombre de facteurs entrant en ligne de compte, il est difficile de préciser l'éventuel surcoût ou économie qu'entraînerait le recours au marché obligataire.

– Le supplément de commission, versé en particulier à la Banque postale, sera prélevé sur l'économie d'un milliard d'euros réalisée grâce à la diminution du taux actuel des commissions.

– Le seuil à partir duquel les mesures proposées sont eurocompatibles sera connu la semaine prochaine, à l'issue de la rencontre avec Neelie Kroes.

Le Président Didier Migaud a remercié Mme le ministre pour son exposé et ses réponses.