Je suis heureux d'accueillir Éric Woerth, ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique, pour l'examen des crédits des missions « Provisions » et « Remboursements et dégrèvements » du projet de loi de finances pour 2009. Hervé Novelli, secrétaire d'État chargé du commerce, de l'artisanat, des petites et moyennes entreprises, du tourisme et des services, nous rejoindra pour celui des crédits de la mission « Engagements financiers de l'État » et du compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'État » ainsi que du compte « Avances à divers services de l'État ou organismes gérant des services publics ».

Vous connaissez tous la procédure de la commission élargie, qui est l'occasion d'un échange direct entre les députés et les ministres. Les travaux de nos rapporteurs sont sur les tables, à la disposition de nos collègues. Ils pourront donc nous les présenter de manière succincte, en faisant quelques observations générales et en posant directement leurs questions aux ministres – sachant qu'ils sont en relation étroite avec eux tout au long de l'année, et pas seulement à l'occasion de cette présentation.

La mission « Provisions », expressément prévue par les alinéas 3 à 5 de l'article 7 de la LOLF, réunit deux dotations permettant de répondre à des situations imprévues en s'affranchissant en partie des rigidités de la structure du budget.

La loi de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012 prévoit l'inscription d'une réserve de budgétisation dans la mission « Provisions », pour un montant de 0,7 milliard d'euros en 2010 et de 1,2 milliard d'euros en 2011. Il s'agira prioritairement de faire face à une évolution plus forte que prévue des dépenses liées à la charge de la dette, des pensions et du prélèvement sur recettes au profit de l'Union européenne. Quoique importants, ces crédits ne seront certainement pas de trop pour faire face aux multiples aléas qui peuvent affecter la mise en oeuvre de la programmation triennale. Que pensez-vous, monsieur le ministre, de cette programmation et de quels autres leviers disposez-vous pour la préparation des deux prochaines lois de finances ?

Les crédits demandés pour 2009 au titre des deux dotations s'élèvent à 225 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement ; ils sont identiques à ceux inscrits dans la loi de finances initiale pour 2008.

La première dotation « Provision relative aux rémunérations publiques » est destinée au financement des mesures générales en matière de rémunération dont la répartition par programme ne peut être déterminée avec précision au moment du vote des crédits. Pour la deuxième année consécutive, 150 millions d'euros sont inscrits sur cette dotation, afin de financer le dispositif, prévu par la loi TEPA, d'exonération des cotisations sociales sur les heures supplémentaires effectuées dans la fonction publique d'État.

L'an dernier, le recours à la technique de la provision m'avait semblé justifié. Il était en effet nécessaire d'attendre une première année de mise en oeuvre et la montée en puissance de ce dispositif pour en estimer le coût exact et calibrer au plus juste les crédits nécessaires aux ministères en fonction des besoins. Cependant, j'avais indiqué dans mon rapport que, dans une logique de bonne gestion budgétaire, le programme 551 avait vocation à ne pas être abondé et qu'il était donc souhaitable qu'à l'issue de la période transitoire d'un an, chaque ministère assure la gestion des heures supplémentaires de ses agents et prévoit le montant des exonérations et des cotisations sur le titre II pour chaque mission.

Par ailleurs, on estime que les enseignants représentent près de 90 % des bénéficiaires de ce dispositif. Monsieur le ministre, pourquoi les crédits destinés au financement des exonérations de cotisations n'ont-ils pas été directement inscrits dans le projet de loi de finances sur le titre II des programmes concernés ? Quels autres fonctionnaires bénéficient de ce dispositif ? Celui-ci a-t-il créé une demande pour financer les heures supplémentaires effectuées dans la fonction publique, en général ?

En ce qui concerne la seconde dotation, « Dépenses accidentelles et imprévisibles », les crédits demandés s'élèvent à 75 millions d'euros. Cette provision a toujours été faiblement dotée, avec 111 millions d'euros en 2006 et 75 millions d'euros en 2007 et 2008, au point de ne servir qu'à la couverture de besoins très ponctuels et d'ampleur limitée : 50 millions d'euros en 2006, 27 en 2007. Pourtant, la Cour des comptes a porté des appréciations critiques sur l'utilisation de cette dotation, le caractère accidentel ou imprévisible des dépenses n'étant pas toujours évident. En effet, les crédits de ces dotations ont été mobilisés par exemple pour faire face à une dépense urgente ou encore pour anticiper un financement.

Je souhaite également rappeler les observations formulées par la Commission des finances dans son avis du 10 octobre dernier sur le projet de décret d'avances. Constatant que les dépenses résultant d'aléas climatiques ou sanitaires couverts par la mission « Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales » présentent une certaine régularité dans leur survenance et une certaine stabilité dans leur montant, la Commission des finances estime qu'il conviendrait de provisionner dès la loi de finances initiale une partie de ces crédits. Elle ajoute : « La dotation pour dépenses accidentelles et imprévisibles de la mission “Provisions” jusqu'à présent sous-utilisée devrait également être mise à profit a fortiori dans la perspective de la mise en oeuvre de la pluriannualité budgétaire. »

J'ai cependant pris bonne note que, dans une logique de responsabilisation, les aléas ou priorités nouvelles affectant une mission seront gérés dans la limite du plafond de ces crédits, le recours à la dotation pour dépenses accidentelles et imprévisibles devrait donc être limité à la survenance d'aléas climatiques ou sanitaires qui ne peuvent engager la responsabilité de quiconque.

Monsieur le ministre du budget, ne pensez-vous pas que les dépenses supplémentaires liées aux crises climatiques et sanitaires devraient être mieux anticipées dès la loi de finances initiale ? Comme ce n'est pas le cas, ne faut-il pas en déduire qu'il s'agit de dépenses à caractère accidentel et imprévisible qui doivent être financées par les crédits inscrits sur la mission « Provisions » ?

La mission « Remboursements et dégrèvements » détaille un volume important de crédits, soit près de 90 milliards d'euros en 2009, en progression de 8,2 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2008.

Cette mission retrace des crédits évaluatifs avec des finalités diverses, dont les deux tiers traduisent des mécanismes de recouvrement de l'impôt, autrement dit automatiques en matière d'impôt sur les sociétés ou de crédits de TVA. D'autres crédits correspondent à la mise en oeuvre de politiques publiques : ce sont pour l'essentiel la fraction des crédits d'impôts qui est remboursée aux contribuables, à commencer par la prime pour l'emploi. La mission regroupe également les versements liés à la compensation au bénéfice des collectivités territoriales, notamment les dégrèvements et les plafonnements d'impôts locaux accordés aux contribuables. Enfin, le dernier type de crédit recouvre des opérations purement comptables, par exemple les admissions en non-valeurs.

La mission comprend deux programmes : l'un consacré aux remboursements et dégrèvements d'impôts d'État ; le second aux remboursements et dégrèvements d'impôts locaux. Dans les deux cas, les programmes sont découpés en action selon le type d'impôt.

Quels sont les éléments les plus significatifs de la mission pour 2009 ?

S'agissant de l'action « Prime pour l'emploi », les dépenses attendues se situent à 3,9 milliards d'euros, dont 500 millions imputés sur l'impôt, le solde de 3,5 milliards étant versé aux bénéficiaires. Lui seul est retracé dans cette mission. Les restitutions diminueront de 600 millions d'euros, en raison de l'articulation du dispositif de la prime pour l'emploi avec le revenu de solidarité active.

Concernant les restitutions au titre de l'impôt sur le revenu, les dépenses attendues sont en légère régression, à 3,45 milliards d'euros. Le crédit d'impôt en faveur de l'acquisition ou de la construction de l'habitation principale montera en charge, mais les conditions d'octroi du crédit d'impôt en faveur du développement durable seront resserrées.

On trouve également les restitutions liées au plafonnement des impositions directes, communément appelé bouclier fiscal. Le dispositif a été modifié pour 2008, avec un abaissement du taux et l'inclusion des prélèvements sociaux. À ce titre, 650 millions d'euros sont inscrits dans le projet de loi de finances pour 2009. Ce montant tient compte du fait que les demandes valides de restitutions sont inférieures au nombre théorique de bénéficiaires potentiels : 235 000, dont plus de 200 000 ne sont pas assujettis à l'ISF. La Direction générale des finances publiques explique que ce sont les personnes à hauts revenus qui demandent des restitutions de leur impôt. Les autres, celles percevant de faibles revenus, souffrent plutôt d'un manque d'information et elles ont été prévenues par l'administration.

En ce qui concerne les remboursements de crédits d'impôt sur les sociétés et de TVA, ils représentent la partie la plus importante, avec près de 60 milliards d'euros. Ce sont des mouvements sans impact sur les recettes fiscales nettes de l'Etat, puisqu'ils sont étroitement liés au comportement fiscal des entreprises. En revanche, parmi les crédits d'impôt consentis aux entreprises, on notera la montée en charge du crédit d'impôt recherche qui devrait atteindre 2,01 milliards en 2009, en progression de 40 % pour la deuxième année consécutive.

La compensation des dégrèvements d'impôts locaux représentera l'année prochaine 16,6 milliards d'euros, ce qui fait de l'État le premier contribuable local, et de loin. La part des dégrèvements par rapport au produit des émissions de rôle était en 2007 de 31,8 % pour la taxe professionnelle et de 20,4 % pour la taxe d'habitation. Ces pourcentages ne prennent pas en compte les compensations d'exonérations qui ne relèvent pas de la mission. Ainsi, l'État prend à sa charge en moyenne un cinquième des impositions locales. Il se substitue donc à un grand nombre de contribuables locaux, ce que nos concitoyens ignorent trop souvent.

Enfin, les principaux points relatifs aux dégrèvements d'impôts locaux concernent la taxe professionnelle, pour 12,7 milliards d'euros, contre 11,7 milliards en 2008, la progression s'expliquant par le dégrèvement pour investissements nouveaux, aménagé par la loi du 11 août 2004, et désormais pérennisé, qui bénéficie à 700 000 entreprises. Le plafonnement en fonction de la valeur ajoutée représente à lui seul 9 milliards d'euros.

Les dégrèvements de taxes foncières et de taxe d'habitation n'appellent pas de commentaire particulier. Les premiers sont évalués à 650 millions d'euros pour 2009, contre 640 millions cette année, et les seconds à 3,3 milliards d'euros, soit 100 millions d'euros de plus qu'en 2008. Sur cette somme, près de 2,5 milliards d'euros concernent le plafonnement de la taxe d'habitation en fonction du revenu, qui bénéficie à 8 millions de foyers. Le solde est représenté notamment par le dégrèvement d'office aux allocataires du RMI, aux personnes âgées et aux personnes handicapées aux revenus modestes.

D'une manière générale, la mission appelle des observations identiques à celles formulées les années précédentes, portant sur les déficiences structurelles de la mission.

En premier lieu, cette mission regroupe des dépenses « automatiques », dont approximativement les deux tiers correspondent aux remboursements en matière de crédits de TVA et d'impôt sur les sociétés.

En revanche, les autres dépenses participent de diverses politiques publiques. Or la contrainte technique liée au caractère évaluatif de ces dépenses a conduit à les inscrire dans des missions distinctes qui concourent pourtant à une même politique publique, ce qui est contraire à l'esprit de la LOLF. Par exemple, la prime pour l'emploi figure à la fois dans la mission « Remboursements et dégrèvements » pour environ 80 % de la dépense fiscale, celle correspondant à une restitution. Les 20 % restants sont retracés dans la mission « Travail et emploi ». Il en va de même du crédit d'impôt recherche, dont la partie émergée est bien dans la mission que nous examinons, la partie immergée se trouvant dans la mission « Recherche et enseignement supérieur ».

Quant à la stratégie de la performance, elle est des plus réduites, puisque l'objectif unique, « permettre aux usagers de bénéficier de leurs droits le plus rapidement possible », est exclusivement tourné vers la qualité du service rendu au contribuable, à l'exclusion de tout critère d'efficience de la dépense qui relève de celle des dépenses fiscales, qui font l'objet du tome 2 de l'annexe « Évaluation des voies et moyens ». À ce sujet, il faut se féliciter des progrès considérables qui ont été faits cette année pour améliorer l'information du Parlement s'agissant des dépenses fiscales, puisque les principales, dites à fort enjeu, font l'objet d'une évaluation poussée.

Les quatre indicateurs de la mission sont en cohérence avec la stratégie unique définie. Les cibles sont toutes atteintes, voire dépassées, ce qui traduit la qualité du travail et les efforts réalisés par la Direction générale des impôts ces dernières années, et poursuivis par la DGFIP, pour permettre aux usagers de bénéficier le plus rapidement possible de leurs droits, tout en garantissant le bien-fondé de ces versements au regard de la législation. Je souhaite rendre hommage à l'ensemble des personnels de l'administration pour la qualité du travail rendu et retracée dans les indicateurs d'objectif. Un cinquième indicateur portant sur le taux d'admission en non-valeur sur restes à recouvrer est prévu pour 2010.

La mission ne dispose pas de crédits de personnel malgré une mobilisation administrative importante.

En 2004, la Cour des comptes avait souligné la nécessité de faire évoluer cette mission. Sollicitée par la Commission des finances du Sénat, la Cour a rendu en juin 2007 un rapport qui souligne « le pilotage très allégé » de la mission articulée autour d'« une stratégie et d'objectifs limités ». Au cours de la discussion du PLF pour 2008, les Commissions des finances des deux assemblées ont réitéré le souhait de voir une réflexion s'organiser autour de l'évolution de la mission. Très attentif à notre demande, vous vous étiez engagé, monsieur le ministre, à créer un groupe de travail associant les rapporteurs spéciaux sur le sujet. Ce groupe de travail s'est réuni le 18 juin dernier au Sénat. Les travaux ont porté sur l'amélioration de l'encadrement de la performance des dépenses fiscales, ainsi que sur la restructuration de la nomenclature budgétaire, précisément sur celle du programme relatif aux remboursements et dégrèvements, qui est à la fois le moins lisible et le plus doté en crédits. Une maquette provisoire de nomenclature vient d'être présentée aux rapporteurs spéciaux, et je m'en réjouis.

En conclusion, j'aurai deux questions à vous poser sur l'évolution de l'architecture de la mission « Remboursements et dégrèvements ». Premièrement, la nomenclature qui nous a été fournie, sous réserve des modifications que pourraient préconiser le Parlement et la Cour des comptes, est prévue pour le PLF pour 2010. Constituera-t-elle le point d'orgue de la réflexion ? Ou le travail se poursuivra-t-il au-delà ?

Deuxièmement, l'axe de travail que vous avez évoqué, monsieur le ministre, dans votre réponse du 27 septembre 2007 à la Cour des comptes, qui prévoit, d'une part, le déplacement des crédits relatifs aux dégrèvements d'impôts locaux vers la mission « Relations avec les collectivités territoriales » et, d'autre part, le rattachement des crédits relatifs aux remboursements et dégrèvements d'impôts d'Etat aux recettes correspondantes en tant que moindres recettes, est-il encore d'actualité ou est-il définitivement abandonné ?

S'agissant tout d'abord du programme « Provisions », la loi de programmation pluriannuelle des finances publiques prévoit une réserve de budgétisation qui offre une marge manoeuvre dans un univers incertain. Ainsi, 500 millions d'euros sont programmés pour 2010 et 1 milliard pour 2011. Les aléas auxquels ces crédits devraient nous permettre de faire face, nous les rencontrons déjà dans l'exécution du budget de 2008 et dans la préparation de celui de 2009 : il s'agit notamment la charge de la dette et les prélèvements sur recettes, en particulier ceux destinés à l'Union européenne.

Nous maintenons les réserves de précaution des ministères en abaissant leur taux à 5 %. Ces réserves sont absolument nécessaires. Nous y avons recours pour 2008 et la construction du budget du 2009 y fait déjà largement appel.

Précisons que ce taux de 5 % concerne les dépenses d'intervention ; pour les dépenses de personnel, il est moins important.

Il n'est en effet que de 0,5 %.

Reste que notre objectif est la sincérité de l'approche budgétaire. Nous voulons éviter autant que possible des sous-budgétisations, qui présentent parfois un caractère chronique. C'est ainsi que, dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2009, nous intégrons les prévisions des différents régimes et non plus la seule prévision de la direction du budget. Ce souci de retenir une prévision réaliste devrait permettre de limiter le recours aux réserves.

Concernant les compensations d'exonérations de cotisations sociales, nous avions fixé la réserve de crédits à 150 millions d'euros pour cette année – nous en sommes à 135 millions – et nous maintenons une dotation de 150 millions pour l'année prochaine. Comme vous l'avez remarqué, monsieur Vigier, la plupart des heures supplémentaires auxquels correspondent ces financements sont effectuées par les personnels enseignants et leur fluctuation est importante, d'où la difficulté de faire des prévisions. Je disposerai en fin d'année de la répartition exacte par ministère.

À terme, lorsque les choses se seront stabilisées, cette dépense devrait figurer dans le titre II. Nous préférons pour l'instant garder cette sécurité car nous sommes en début de processus et une vraie dynamique est en train de se mettre en place autour des heures supplémentaires.

M. Vigier l'a rappelé, la Cour des comptes a critiqué le recours à la dotation pour « dépenses accidentelles et imprévisibles » pour faire face à des dépenses imprévues de personnel. Dans le cas d'espèce, le ministère des affaires étrangères nous avait informé à la fin de l'année 2007 qu'il devait, à la suite d'une mauvaise prévision, assurer des rémunérations supplémentaires. Juridiquement, nous ne pouvions ni intégrer cette dépense à un projet de loi de finances rectificative ni prendre un décret d'avance. C'est pourquoi nous avons fait appel à cette réserve. Nous espérons bien entendu que cela ne se reproduira pas car cette dotation est destinée à faire face à des événements d'une totale imprévisibilité, comme les aléas climatiques par exemple.

S'agissant maintenant de la mission « Remboursements et dégrèvements », je veux souligner les progrès auxquels a largement contribué le groupe de travail dont M. Jean-Yves Cousin a été, avec Mme Marie-France Beaufils, un membre actif. Nous avons ainsi amélioré l'information sur la dépense fiscale. L'objectif de dépenses fixé dans le projet de loi de programmation fera l'objet d'un débat, la perspective étant de limiter les dépenses fiscales moyennant des règles de gouvernance en matière de gage des dépenses et moyennant une norme de dépenses. Cette dernière ne correspond pas à la norme de dépenses budgétaires car nous n'avons pas complètement la main sur certaines dépenses fiscales qui restent des « guichets », mais tant l'exécutif que le législatif doivent faire attention avant de recourir à ce type de dépenses. Par ailleurs, les annexes du projet de loi de finances comportent des informations significatives. Tous ces éléments devraient améliorer le contrôle par le législateur.

L'architecture de la mission « Remboursements et dégrèvements » sera revue en 2010 dans le sens voulu par le rapporteur spécial. Trois actions devraient être distinguées : remboursements et dégrèvements liés à la mécanique de l'impôt – remboursements de TVA, remboursements d'impôt sur les sociétés –, qui ont représenté 80 % des dépenses exécutées en 2007 ; remboursements et dégrèvements liés à la gestion de l'impôt – ce qui est recouvré, ce qui ne l'est pas… –, correspondant à 10 % des dépenses exécutées en 2007 ; remboursements et dégrèvements liés à des crédits d'impôt pour les 10 % restants. On pourrait aussi envisager de traiter la première catégorie, les remboursements de dégrèvements liés à la mécanique de l'impôt, en moindres recettes et non plus en dépenses : de la sorte, on disposerait de chiffres nets – recettes nettes de TVA ou de l'IS –, on éviterait de jongler comme on le fait aujourd'hui et on réduirait considérablement la taille du programme en le recentrant sur les crédits à enjeu, à savoir les dépenses fiscales. Je précise à l'intention de M. le président de la Commission des finances que ce traitement nécessite une modification de la LOLF.

Enfin, on peut considérer les remboursements et dégrèvements d'impôts locaux comme un apport de l'État aux collectivités dans la mesure où ils évitent une augmentation de la fiscalité locale. Du reste, ils correspondent souvent à une politique sociale. Dans ce domaine, nous travaillons sur plusieurs pistes. La première serait, une fois que l'on aura une vision consolidée de l'intervention de l'État en faveur des collectivités locales, de transférer ces crédits au sein de la mission « Relations avec les collectivités locales ». En outre, la commission Balladur, qui travaille sur l'organisation même des collectivités locales, inclut forcément dans sa réflexion les questions fiscales. Il faut aussi prendre en compte la nouvelle portée que l'on a donnée aux plafonds des crédits des missions dans le budget pluriannuel. À moins de prévoir explicitement une exception, on aura du mal à concilier ce principe et l'intégration d'un programme qui serait doté de crédits purement évaluatifs. Nous débattrons de ces options dans les mois qui viennent afin de les intégrer à la nouvelle architecture de la mission.

Monsieur le ministre, je vous remercie.

Je suis un rapporteur spécial heureux, monsieur le secrétaire d'État chargé du commerce. Le taux des réponses aux questionnaires budgétaires qui lui étaient parvenues le 10 octobre, date limite fixée par la loi organique relative aux lois de finances, était de 80 %, soit un taux bien meilleur que celui de l'année dernière à pareille époque – 25 %. Votre rapporteur spécial a aussi pu constater une amélioration de la qualité de plusieurs réponses, spécialement celles émanant de l'Agence France Trésor. C'est là un point positif, mais peut-être le seul.

Je suis en train de devenir le rapporteur spécial le plus important. La mission dont j'ai à rendre compte devient l'un des premiers postes des dépenses, après l'éducation nationale et les remboursements et dégrèvements en faveur des collectivités locales, mais avant la défense ; il pourrait, malheureusement, devenir le premier dans les années qui viennent.

Je voudrais donner un coup de projecteur sur trois des programmes de la mission.

Il faut souligner, dans le programme « Charge de la dette et trésorerie de l'État », le dérapage de la dette de l'État en 2008, en hausse sur l'année de 4 milliards d'euros ! Cette charge annuelle atteint 45,2 milliards d'euros fin 2008, sa hausse résultant de l'inflation, qui a rapidement accrue la dette indexée, mais surtout du creusement du déficit.

Pour 2009, le Gouvernement prétend que cette charge de la dette sera de 44,3 milliards d'euros. Je n'y crois pas. La faible croissance, les aléas des recettes fiscales et la poussée des dépenses de l'État produiront un effet volume positif, probablement renforcé par un effet prix, du fait des pressions à la hausse des taux d'intérêt.

Au-delà de 2009, le Gouvernement prévoit une augmentation de 2 milliards d'euros supplémentaires chaque année de la charge de la dette, et anticipe donc 49,5 milliards d'euros en 2012. Ce n'est pas réaliste. Deux évolutions très préoccupantes méritent en effet d'être soulignées.

D'abord, le besoin de financement de l'État dérape. Il est ainsi de 165,4 milliards d'euros en 2009, soit le niveau le plus élevé jamais atteint, le double de celui de 1999, qui était de 81,5 milliards d'euros, 60 % plus élevé que celui de 2002 – 109,6 milliards d'euros – et, pire encore, 60 % plus élevé que celui de 2007 : 104, 8 milliards d'euros.

Ensuite, l'endettement public s'envole. Dans sa prévision de charge de la dette, le Gouvernement raisonne sur un endettement en progression de 0,7 point de PIB pour atteindre 66 % du PIB en 2009. Il s'appuie pour cela sur des prévisions macroéconomiques qui sont siennes : stabilisation du déficit public à 2,7 % en 2008 et en 2009 ; retour de la croissance à 2,5 % de 2010 à 2012 ; évolution des dépenses publiques de 1,1 % en volume par an.

Soucieux de prendre la mesure de l'évolution de la dette publique, votre rapporteur spécial a exploré deux variantes possibles.

Le premier scénario alternatif est fondé sur des hypothèses moins favorables que celles du Gouvernement, mais peut-être un peu plus réalistes. Après 0,9 % en 2008, la croissance du PIB reculerait à 0,5 % en 2009, puis accélérerait plus progressivement : 1,5 % en 2010 ; 2 % en 2011 ; 2,2 % en 2012. Les dépenses publiques évolueraient en moyenne annuelle de 1,2 % en volume, soit légèrement plus vite que dans les prévisions gouvernementales. L'endettement public en 2009 serait alors de 67 % du PIB, le ratio d'endettement serait supérieur d'un point de PIB aux prévisions gouvernementales et la dette publique atteindrait 68,5 % du PIB en 2012.

Le second scénario alternatif repose sur les mêmes hypothèses macroéconomiques que le précédent, mais il tend à intégrer une partie de l'impact des récentes mesures prises en réaction contre la crise financière, lesquelles peuvent peser sur la dette publique. Construire un tel scénario est particulièrement délicat, puisqu'il repose sur des hypothèses. Concrètement, dans cette deuxième variante, le stock de la dette publique est majoré de 11,5 milliards d'euros en 2008, correspondant à la prise de participation de la SPPE dans la banque Dexia à hauteur de 1 milliard d'euros et à l'opération de recapitalisation à hauteur de 10,5 milliards d'euros de six établissements bancaires. On a par ailleurs ajouté 15 milliards d'euros à l'encours de dette publique en 2009. Le taux d'endettement public serait alors de près de 70 % du PIB en 2011. En 2012, l'écart avec les perspectives pluriannuelles présentées par le Gouvernement serait proche de 8 points de PIB, soit environ 175 milliards d'euros.

Ces scénarios ont pour objet de souligner l'extrême élasticité de la dette publique, et donc de sa charge annuelle, aux variations des données macroéconomiques et à l'évolution de la conjoncture, mais aussi aux mesures qu'on pourrait être amené à prendre pour intervenir à destination des banques. Il convient de prendre garde à ne pas perdre tout contrôle sur l'endettement public.

Le deuxième coup de projecteur concerne le programme « Appels en garantie de l'État ». D'abord, le volume des garanties dans le cadre des procédures COFACE passe de 58,3 milliards d'euros en 2003 à 42,1 milliards d'euros en 2007. Cette dégradation n'est-elle pas à mettre en relation avec la dégradation de notre commerce extérieur ?

Ensuite, j'exprime ma préoccupation à propos du prélèvement de l'État sur la trésorerie de la COFACE en 2008, que le projet de loi de finances rectificative fait passer de 2,5 milliards d'euros à 3 milliards d'euros : tout donne à penser que l'État a décidé de trouver 500 millions d'euros supplémentaires en fin d'année. Cela affaiblit le dispositif ; j'espère que cela n'atténue pas aussi l'efficacité des garanties de l'État dans le domaine de l'assurance crédit pour le développement de nos exportations.

Le troisième point concerne les crédits du programme « Épargne ». Depuis 2006, ils sont systématiquement sous-évalués. Malgré la volonté affichée du ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique, de mettre fin aux sous-budgétisations ou aux budgétisations insuffisantes, il faut s'attendre de nouveau en 2008 à un sensible accroissement des dettes de l'État vis-à-vis du Crédit foncier de France, faute de crédits suffisants pour honorer le paiement des primes. Si aucun moyen supplémentaire n'est accordé dans le collectif budgétaire de fin d'année, le cumul des reports de charges assumées par le Crédit foncier résultant des exercices 2006 à 2008 n'atteindra pas moins de 1 milliard d'euros. C'est une inacceptable « dette latente » de l'État.

Je préconiserai par responsabilité l'adoption des crédits de cette mission, mais je veux vous faire part de mon trouble devant le dérapage inquiétant de la charge de la dette, les ponctions tous azimut que l'on peut y relever, et les « trous » qui sont en train de se creuser : la Cour des comptes a stigmatisé les relations financières de l'État avec la sécurité sociale, quel dommage qu'elle ne se soit pas intéressée aussi à celles de l'État avec le Crédit foncier !

Je poserai quatre questions.

Vous avez dit, monsieur le ministre, que la charge de la dette diminuerait en 2009. Maintenez-vous cette prévision, sachant qu'entre le moment où elle a été élaborée et aujourd'hui, la crise financière a pris une tout autre ampleur, et que le Gouvernement a annoncé qu'il réviserait à la baisse sa prévision de croissance pour 2009 ?

J'ai évoqué les garanties en faveur du secteur bancaire et les mesures « anti-crise » à propos du projet de loi de finances rectificative du 16 octobre 2008. Comptez-vous ouvrir des crédits supplémentaires pour 2009 sur le programme « Appels en garantie de l'État », afin de faire face à d'éventuelles défaillances ? Dans mon rapport, je montre l'extrême sensibilité de la dette publique à la recapitalisation du secteur bancaire. À combien évaluez-vous les effets des mesures en faveur du secteur bancaire sur la dette publique en 2008, en 2009 et au-delà ? Surtout, quels sont les effets sur les finances publiques des autres mesures anti-crise annoncées ces dernières semaines ? En particulier, si la Caisse des dépôts emprunte sur les marchés pour alimenter le « nouveau fonds stratégique d'investissement », cette opération sera-t-elle comptabilisée dans la dette publique ?

Quelles sont les perspectives d'évolution de la situation financière de la COFACE dans l'actuel contexte de crise économique, qui devrait voir se multiplier les défauts de paiement ? Compte tenu de la crise actuelle, est-il bien raisonnable d'avoir relevé le prélèvement de l'État de 2008 sur la trésorerie de la COFACE de plus de 500 millions d'euros, le portant à plus de 3 milliards d'euros ? Ne craignez vous pas une requalification par Eurostat de cette recette de l'État, comme en 2007, et donc une augmentation du déficit maastrichtien par rapport au déficit budgétaire pour 2008 ?

Enfin, pour la troisième année consécutive, les crédits votés pour 2008 sur le programme « Épargne » pour financer les primes d'État ont été nettement sous-évalués, d'environ 400 millions d'euros. Ajoutés aux reports de charges des années 2006 et 2007, soit 623 millions d'euros, l'insuffisance de crédits atteindra à la fin de cette année plus de 1 milliard d'euros. Cette situation est contraire à l'engagement du Gouvernement de lutter contre les « sous-dotations » chroniques. Elle expose de surcroît l'État au paiement d'intérêts de retard. Quel montant de crédits proposerez-vous d'ouvrir en collectif budgétaire de fin d'année pour faire face à cette situation ? Quand et comment seront définitivement apurées les dettes de l'État vis-à-vis du Crédit foncier de France ?

En 2008, les ressources du compte de la mission « Participations financières de l'État » n'atteindront vraisemblablement pas les 5 milliards prévus en loi de finances initiale. À ce jour, ses recettes s'élèvent à 800 millions et les dépenses à 1,6 milliard, dont un milliard au titre de l'avance consenti à la Société de prise de participation de l'État dans le cadre de l'opération de recapitalisation du groupe Dexia.

Les prévisions pour 2009, quant à elles, reconduisent un montant de 5 milliards de recettes – ce qui correspond à la valeur moyenne des cessions de titres réalisées depuis 1986. La conjoncture actuelle laisse penser que ce montant ne sera pas atteint, même s'il n'est qu'indicatif, mais fixer un niveau de recettes plus bas n'aurait vraisemblablement pas de sens. La priorité donnée au désendettement est par ailleurs réaffirmée, 80 % des crédits du compte devant y être affectés. Je précise que les 3,7 milliards issus de la cession de 5 % des titres EDF en décembre 2007 ont bien été mis en réserve sur le compte « Participations financières de l'État » afin de financer le plan Campus.

L'examen des crédits de la mission permet chaque année d'établir un bilan de santé de nos entreprises publiques et d'évoquer la gestion de l'État actionnaire. Or, si la Cour des Comptes a dressé un bilan mitigé de l'action de l'Agence des participations de l'État – APE –, je montre quant à moi dans mon rapport que ses observations sont excessives : outre que la création de l'APE a permis de professionnaliser considérablement les interventions de l'État actionnaire, le redressement des entreprises à participation publique se poursuit : les indicateurs de rentabilité sur le dernier exercice connu – 2007 – sont en effet en hausse.

Avant de poser cinq questions, je tiens également à remercier M. Bruno Bézard pour la qualité de son travail dans le cadre de la préparation de cette commission – nous sommes parvenus à un taux de réponse de 97 % – ainsi que l'ensemble de l'administration de Mme la ministre Lagarde.

L'alliance stratégique en cours entre Aéroports de Paris – ADP – et le gestionnaire de l'aéroport d'Amsterdam Schiphol est une bonne illustration de la capacité de l'État actionnaire à céder des participations dans l'intérêt stratégique de l'entreprise. Pouvez-vous préciser le calendrier ainsi que les modalités de mise en oeuvre de cette opération ?

Les dispositions relatives à l'ouverture du capital de DCNS et de la société nationale des poudres et explosifs – SNPE – prévues par le projet de loi relatif à la programmation militaire visent à permettre à ces deux acteurs de saisir toutes les opportunités de consolidation industrielle qui pourraient se présenter à plus ou moins brève échéance au plan national ou au plan européen. Pouvez-vous nous en dire plus sur les opérations envisagées ?

Le Gouvernement a mis en place une commission chargée d'étudier les différentes options pour assurer le développement du groupe La Poste dans le respect de ses missions de service public. J'approuve cette démarche mais l'évolution du statut de l'exploitant public mérite réflexion. Il semble, par ailleurs, que certains syndicats aient interrompu leur participation aux travaux de la commission. Qu'en est-il de leur avancement, se poursuivront-ils et quand devraient-ils s'achever ?

Les discussions du groupe de travail mis en place pour réfléchir à la structure d'actionnariat à long terme la plus appropriée pour EADS et formuler des propositions d'adaptation des pactes d'actionnaires en vigueur sont bloquées. Reprendront-elles rapidement ? Quelles sont les propositions du Gouvernement en la matière ?

Pouvez-vous, enfin, nous donner des éléments d'information sur le financement et les modalités d'intervention du fonds d'investissement stratégique dont la création a été annoncée par te Président de la République ? Quelles seront ses relations avec l'APE ?

Je remercie MM. les rapporteurs spéciaux pour leurs travaux.

La charge de la dette a effectivement augmenté en 2008 mais il faut, d'une part, avoir à l'esprit la forte poussée inflationniste que nous avons connue – elle a été de 3,2 % quand les prévisions étaient de 1,5 % – et, d'autre part, le fort ralentissement économique. La provision budgétaire afin de préparer le remboursement du supplément d'indexation qui interviendra entre 2009 et 2040 a été ainsi relevée de 2,5 milliards. La prévision de diminution de la charge de la dette pour 2009 s'explique quant à elle par une prévision d'inflation moindre. La provision pour l'indexation des titres passe de 4,6 milliards en 2008 à 2,8 milliards en 2009.

Par ailleurs, les scenarii que vous avez élaborés, monsieur Baert, suffisent à témoigner de l'incertitude qui règne en matière de prévisions. Ainsi, la révision à la baisse des prévisions de croissance de la Commission européenne ne nous a pas surpris, Madame Lagarde ayant annoncé dès le mois d'octobre que l'hypothèse de croissance du PLF pour 2009 serait revue – très précisément, il en sera fait état le 14 novembre.

Le déficit du commerce extérieur étant assez important, la réforme de la COFACE est quant à elle bienvenue car le Gouvernement apporte ainsi des garanties supplémentaires aux exportateurs potentiels, notamment s'agissant de l'assurance prospection. La réforme, en l'occurrence, a porté sur trois points : le recentrage d'une quotité garantie de 80 % sur les seules entreprises innovantes ; la mise en place par la COFACE d'un glossaire des dépenses à destination des entreprises définissant précisément les opérations éligibles à l'assurance prospection ; enfin, la création d'un produit dit de préfinancement. Cette réforme s'est traduite par une augmentation très forte de l'activité en 2008 : près de 20 % d'entreprises supplémentaires en ont bénéficié. Afin d'accompagner cette dynamique, les crédits progresseront en 2009 de 44 % pour atteindre 52 millions. L'assurance crédit, quant à elle, a permis de dégager un résultat excédentaire – 2,2 milliards en 2008 et 0,8 milliard en 2009 –, ce qui ne nécessite aucune dotation budgétaire de l'État. Le Gouvernement, par ailleurs, réitère son engagement à ne pas prélever davantage que ce qui a été prévu en loi de finances. En outre, le montant des garanties a fortement augmenté en 2008 – que l'on songe aux 10 milliards de prises de garantie en Afrique du Sud.

J'en viens au programme « Épargne ». La dépense budgétaire afférente aux primes sur les PEL est délicate à prévoir.

Après deux ans ?

Oui.

En effet, les caractéristiques des PEL existant étant fixées à l'origine, les leviers dont dispose le Gouvernement pour piloter ces produits ne concernent qu'une fraction limitée du stock. Si l'exécution de 2008, aujourd'hui réévaluée à la hausse, justifiera une demande d'ouverture de crédits en loi de finances rectificative, un retour à la normale devrait s'amorcer dès 2009 sous l'effet d'une stabilisation des dépenses d'épargne logement et d'une augmentation des crédits proposés en PLF pour 2009. Au titre de l'action 1, les crédits progressent, entre 2008 et 2009, de 1,100 à 1,160 milliard.

Monsieur de Rocca Serra, je vous remercie pour la clarté de votre rapport et pour les réponses que vous avez adressées aux critiques injustifiées de la Cour des comptes concernant l'Agence des participations de l'État.

Vous avez noté que les prévisions d'exécution du compte 2008 ont évolué. Nous maintenons un niveau de recettes de 5 milliards pour 2009, pour des raisons de commodité et de confidentialité. L'équilibre est respecté pour les dépenses, 1 milliard étant consacré aux opérations de l'actionnaire et 4 milliards au désendettement.

ADP et le gestionnaire de Schiphol ont annoncé le 21 octobre un projet de partenariat industriel, aux termes duquel l'entreprise néerlandaise acquerrait auprès de l'État 8 % du capital d'ADP, pour un montant de 530 millions, tandis que l'entreprise française prendrait possession de 8 % du capital de Schiphol par augmentation du capital réservé, pour un montant de 370 millions. À l'issue de cette opération, l'État, qui détiendra plus de 60 % du capital, demeurera l'actionnaire majoritaire d'ADP. En outre, c'est une structure de gouvernance équilibrée qui accompagnera le projet puisque deux membres de Schiphol siégeront au conseil d'administration d'ADP – qui en compte 18 – et qu'un membre d'ADP fera partie du conseil de surveillance – composé, lui, de huit membres.

La DCNS doit poursuivre son développement. En conséquence, des dispositions du projet de loi de programmation militaire visent à privatiser ses filiales et à mettre à disposition des ouvriers d'État dans des filiales minoritaires. Plus spécifiquement, ces dispositions visent à faciliter la création par la DCNS de sociétés communes avec d'autres acteurs nationaux et européens, notamment dans le cas où la participation de la DCNS au sein de ces dernières demeurerait minoritaire. Il peut être stratégique pour la DCNS de s'assurer certains partenariats sans que la société ait même intérêt à revendiquer la majorité du capital de l'entité créée.

L'État est depuis longtemps favorable à une consolidation de la filière industrielle de la propulsion solide par le rapprochement entre les activités de SNPE et de Safran. Le Gouvernement souhaite donc doter l'État actionnaire de SNPE de toutes les marges de manoeuvre législatives pour mener à bien ce projet : un article du projet de loi de programmation militaire vise à autoriser sans ambiguïté la privatisation des actifs apportés par l'État à SNPE et de l'ensemble des activités logées dans cette filiale.

Lors de la séance des questions au Gouvernement de ce jour, Luc Chatel a répondu de manière précise aux questions concernant La Poste. La direction a présenté un projet de changement de statut, suivi d'une éventuelle ouverture de capital. Une commission, présidée par M. Ailleret, ancien directeur général d'EDF, travaille à un rythme très soutenu – deux réunions par semaine ; demain, elle examinera les missions de service public dévolues dans l'avenir à La Poste – et rendra ses conclusions à la fin de l'année.

S'agissant de la sécurisation du capital d'EADS contre des prises de capital hostiles, un groupe de travail quadripartite rassemblant les autorités allemandes, françaises et les groupes Lagardère et Daimler – groupe de travail prévu par le protocole d'accord de juillet 2007 sur la gouvernance d'EADS – a été mis en place. Une clarification des autorités néerlandaises concernant l'application de la législation relative aux offres publiques devrait permettre à cette commission de conclure ses travaux.

Le Président de la République a décidé de doter la puissance publique d'un fonds souverain, logé et géré par la Caisse des dépôts. Le fonds stratégique d'investissement aurait pour mission d'intervenir, dans les périodes de tension, auprès des PME et des grandes entreprises ou de prendre des participations au capital d'entreprises jugées stratégiques qui risqueraient de voir leur centre de décision quitter le territoire. Ce fonds n'a pas de liens avérés avec l'Agence des participations de l'État. Sa structure et ses missions seront précisées dans les prochains jours.

À trois reprises, vous avez expliqué que vous ne donneriez les réponses à nos questions concernant notamment la croissance qu'à partir du 14 novembre, soit le lendemain du passage en séance publique de la mission « Engagements financiers de l'État », ce qui est regrettable. Cela étant, j'observe que vous n'avez pas nié la sensibilité de notre endettement aux hypothèses conjoncturelles.

J'ai omis de répondre à vos questions concernant le refinancement des banques et le plafond de garantie de la Société de prise de participation de l'État. Ces deux dispositifs sont fondés sur des garanties, ce qui exclut tout déboursement de la part de l'État. Les garanties prévues seront rémunérées si elles sont appelées et rapporteront alors des recettes.

Seule la dette de la SPPE viendra s'ajouter à l'endettement. Le plafond de garantie dont elle dispose n'a pas vocation à être atteint puisque, pour le moment, l'État a prévu de pouvoir apporter 10,5 milliards de fonds propres.

Auxquels il convient d'ajouter 1 milliard pour Dexia.

C'est vrai. Il n'y a donc pas d'impact, ces garanties ne devant pas – sauf catastrophe – être saturées ou appelées.

Avec Gilles Carrez, nous avons écrit à Mme Lagarde pour lui rappeler que le Parlement souhaitait une mise en place rapide de la commission de suivi et qu'il entendait y être étroitement associé.

J'ai pris cet engagement devant le Sénat au nom de la ministre, qui est consciente de cette nécessité.

Encore faut-il faire en sorte que cette commission ne soit pas la dernière à être constituée.

Un moment viendra où la Société de prise de participation de l'État lèvera des fonds, et ces opérations devront être prises en compte dans le calcul de la dette publique.

Par ailleurs, quand l'État résorbera-t-il sa dette à l'égard du Crédit foncier, qui, à ma connaissance, n'est ni une banque centrale ni le banquier de l'État ?

Dans les années qui viennent…

Vraisemblablement…

Une distinction claire est nécessaire. Personne ne peut, à ce jour, mesurer l'impact budgétaire des opérations que la Société de prise de participation de l'État sera amenée à conduire, mais on sait qu'elles auront des conséquences sur le niveau d'endettement.

J'ai été rapporteur du budget annexe des Monnaies et médailles. Depuis que cette administration a été transformée en EPIC, elle vit sa vie propre, avec des dotations dont je n'ai jamais su le montant. Mais le personnel de la Monnaie de Paris s'inquiète de ce que l'État entend céder à l'Institut de France une partie des bâtiments de l'Hôtel de la Monnaie, quai de Conti. Plus largement, il serait bon que le Parlement puisse avoir une idée de ce qu'il advient des administrations, qui, après qu'elles ont été transformées en EPIC, semblent tomber dans les ténèbres extérieures.

Je tiens à vous rassurer, et avec vous le personnel de la Monnaie de Paris. Grâce à son changement de statut, la Monnaie de Paris se développe dans d'excellentes conditions. L'Agence des participations de l'État siège au conseil d'administration de cet EPIC et suit attentivement son évolution. Vous avez fait allusion au projet de restitution d'une petite parcelle de l'Hôtel de la Monnaie, dite « parcelle de l'an IV », à l'Institut de France. Pour que cette restitution n'obère pas l'activité de la Monnaie de Paris quai de Conti, les deux institutions ont prévu de conclure un bail emphytéotique par lequel la Monnaie de Paris aura la jouissance de cette parcelle pendant une durée déterminée. Il n'est pas question que la Monnaie de Paris quitte complètement le site du quai de Conti, dont elle continuera d'occuper une partie.

J'ai eu connaissance des courriers ministériels échangés à ce sujet, et il me paraît que la réflexion devrait être approfondie. En effet, l'Institut de France affecterait la parcelle de l'an IV à un centre d'accueil dont la création est fort coûteuse. Au moment où l'on entend réduire la dépense publique à toute force, il serait intéressant de relire le rapport que l'Inspection des finances, sous la plume de M. Tordjman, a consacré à ce projet, d'autant que le déplacement des presses installées sur la parcelle de l'an IV, qui pèsent plusieurs tonnes, ne sera pas chose aisée. Enfin, la durée prévue du bail – cinq ans, reconductible trois fois un an – est bien courte pour prévoir des investissements significatifs.

Comme vous le savez, l'Institut de France dépend, non du ministère des finances, mais de celui de M. Darcos. Je suis certain que la coopération entre les deux institutions et la signature d'un bail emphytéotique constituent la meilleure solution. De plus, la présence d'un représentant de l'Agence des participations de l'État au conseil d'administration de la Monnaie de Paris est de nature à rassurer les personnels qui s'inquièteraient.

Monsieur le secrétaire d'État, je vous remercie.