Nous accueillons maintenant M. Querenet de Breville – qui est un habitué des auditions devant notre Mission –, sous-directeur en charge de la 5e sous-direction au ministère du Budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'État.

Permettez-moi, pour commencer, de rappeler la genèse des recettes exceptionnelles de la Défense telles qu'elles sont prévues dans la loi de programmation militaire.

Il y a tout d'abord ce qui a été présenté, il y a un peu plus de deux ans, comme une « bosse » de crédits de paiement, telle qu'elle apparaît à la page 2 du document qui vous a été distribué. Il s'agissait d'épouser la trajectoire des besoins de la Défense, en répondant aux besoins exceptionnels par des recettes exceptionnelles – d'autant plus que les contraintes de la norme de dépense imposent une certaine régularité dans l'évolution des crédits budgétaires.

D'autre part, il y avait le constat que des actifs, immobiliers et immatériels, seraient à réaliser : le projet de « Pentagone à la française » à Balard libère des emprises parisiennes ; la densification du réseau d'implantation de la Défense sur le territoire national conduit à libérer des emprises régionales ; des matériels militaires d'occasion sont régulièrement vendus ; les conventions internationales conduisent à céder en bloc les fréquences Félin aujourd'hui utilisées par l'armée de terre, voisines de celles libérées par le passage de la télévision analogique à la télévision numérique, pour faire un paquet de quatrième génération. Avec ou sans « bosse » de paiements, donc, il y aurait eu de toute façon des recettes exceptionnelles.

La particularité, liée aux contraintes de financement du ministère de la Défense, est tout d'abord que nous avons adapté un véhicule existant, le compte d'affectation spéciale Immobilier, en introduisant des dérogations au droit commun : nous avons maintenu le taux de retour à 100 % – comme dans la précédente loi de programmation militaire – et fluidifié les règles de remploi, notamment par une conception large des dépenses éligibles. Par ailleurs, nous avons créé en 2009 un compte d'affectation spéciale pour les cessions de fréquences – dont le produit, dans le droit commun, va au budget général. Ce CAS a vocation à recevoir en recettes le produit, d'une part, de l'attribution de fréquences libérées par le ministère de la Défense – ou par celui de l'Intérieur pour la partie du réseau Rubis utilisé par la gendarmerie – et, d'autre part, de la cession d'usufruit de bandes passantes satellitaires de la constellation Syracuse, objet d'un article voté dans la loi de programmation militaire à l'automne dernier. Sont destinées à figurer en dépenses celles qui, sur le programme du ministère de la Défense, concernent les télécommunications, notamment l'aménagement du spectre.

La page 3 du document décompose les ressources prévues sur la période de la loi de programmation militaire, année après année, en crédits budgétaires, dépenses de relance – qui ont vocation à être remboursées, mais de manière relativement étalée dans le temps – et recettes exceptionnelles.

Ces recettes exceptionnelles, telles qu'elles avaient été prévues dans la LPM en 2009, 2010 et 2011, figurent dans le tableau de la page 4. Elles se partagent, pour l'essentiel, entre recettes tirées des actifs immobiliers et recettes tirées des actifs de télécommunications. Les « autres recettes » correspondent aux cessions de matériels militaires, auxquelles s'ajoute en 2009 le reliquat de crédits de masses issus du régime dérogatoire des « dépenses à bon compte ».

Qu'en est-il de la réalisation de ces recettes exceptionnelles ?

En 2009, sur les 1 637 millions d'euros prévus, 357 millions d'euros ont été réalisés : 220 millions d'euros ont été tirés de la cession à la SNI, une soixantaine de millions de la cession d'emprises en province, 15 millions de la cession d'emprises parisiennes ; s'y sont ajoutés le reliquat des masses et les cessions de matériels militaires d'occasion, représentant 65 millions d'euros.

Le ministère de la Défense a bénéficié de compensations à ces moindres recettes exceptionnelles, comme le montre la page 5 du document. La première, et la plus importante, a été l'autorisation de consommer des crédits de report issus de la précédente loi de programmation militaire, à hauteur de 900 millions d'euros. En second lieu, une marge de 600 millions d'euros a résulté des moindres besoins de dépenses, liés au fait que l'inflation en 2009 ne s'est élevée qu'à 0,1 % alors que le budget avait été construit sur l'hypothèse d'une inflation à 2 % ; certes, la sensibilité du budget du ministère de la Défense à l'inflation ne concerne pas à court terme, tous les compartiments de dépenses, mais sur les programmes d'armement, il existe des clauses de révision de prix automatiques. L'annexe I du document précise le détail de ces gains. Au total, sur l'année 2009, on peut parler de « surcompensation » des moindres recettes exceptionnelles, puisque le ministère a finalement bénéficié de 1,9 milliard alors que la prévision était de 1,6 milliard de recettes exceptionnelles.

Pour l'année 2010 – page 6 du document –, le montant prévisionnel des recettes exceptionnelles tirées des fréquences est maintenu à ce stade, à titre conservatoire, au montant qui avait été initialement prévu en LPM, soit 600 millions d'euros – qui devraient être perçus en fin d'année, voire au début de 2011 – car l'ARCEP, qui a la maîtrise du calendrier et des modalités d'attribution, a lancé une enquête publique début 2009, dont le retour est un peu plus long que prévu. Pour les recettes exceptionnelles de l'immobilier, le montant prévu en LPM était de 650 millions d'euros et la prévision actuelle est de 190 millions. La différence s'explique par le retournement du marché immobilier : l'État ne veut pas brader ses actifs et préfère donc renoncer au bénéfice immédiat d'une recette de trésorerie. Les négociations engagées avec la Caisse des dépôts et la SOVAFIM, dont une filiale commune devait reprendre en bloc une grande partie des emprises parisiennes, ont été ajournées. Sur les 190 millions d'euros attendus, 130 concernent la vente de lots isolés à Paris, pour lesquels un appel d'offres sera réalisé – Lourcine, Latour Maubourg, Montparnasse – et 60 seraient imputables aux cessions en province. Enfin, les marges de désinflation devraient représenter 100 millions d'euros.

Au total, en 2009 et 2010, comme le montre le tableau de la page 7, le décalage dans le temps de la perception des recettes exceptionnelles est plus que compensé. Ainsi, en 2009, si les recettes exceptionnelles prévues en LPM et non perçues représentaient environ 1,3 milliard d'euros, les compensations ont atteint 1,7 milliard, et il est venu s'y ajouter une atténuation de la bosse de crédits de paiement sur les programmes d'équipement, si bien que le report de charges a diminué de 800 millions d'euros par rapport à fin 2008. À l'issue de l'année 2010, le report de charges prévisionnel est encore de 750 millions d'euros inférieur à celui constaté fin 2008 – ce qui signifie que, même si les recettes tirées des fréquences, soit 600 millions d'euros, n'étaient perçues que début 2011, le report de charges serait encore inférieur de 150 millions d'euros à ce qu'il était fin 2008.

J'insiste sur le fait qu'il faut bien distinguer le décalage dans le temps de la perception des recettes exceptionnelles et les moins-values à terminaison – qui, dès lors qu'il a été décidé de décaler les cessions immobilières, seront moindres : selon les dernières évaluations de France Domaine, la moins-value sur l'ensemble des cessions parisiennes prévues en LPM devrait être de l'ordre de 100 millions d'euros ; elle aurait été bien plus importante si les cessions avaient eu lieu au moment initialement envisagé.

Nous cherchons à rapprocher les chiffres du ministère du Budget et ceux du ministère de la Défense, et pour cela nous aimerions connaître votre regard sur la valorisation des actifs immobiliers.

Le projet de loi de finances initiale pour 2009 qui avait été présenté au Parlement prévoyait des cessions immobilières à hauteur de près d'un milliard d'euros – 972 millions –, sur la base des valorisations de France Domaine ; vous nous dites que 357 millions ont été réalisés, mais en fait, seulement 80 millions sont des recettes exceptionnelles de cessions immobilières – 65 en province et 15 à Paris – puisque les 221 millions de la SNI n'en sont pas à proprement parler. Autrement dit, il manque près de 900 millions pour 2009. Pour 2010, vous nous dites attendre 190 millions sur les 650 millions prévus : il manque donc 460 millions. Sur les deux années, les recettes immobilières prévues et non concrétisées atteignent ainsi près de 1,4 milliard d'euros. Vous nous dites que les cessions se feront un peu plus tard et que la moins-value, in fine, ne sera que de 100 millions… mais quand ?

Le fait d'arbitrer en faveur d'un décalage des cessions immobilières a en effet pour conséquence une moindre recette de 1,2 milliard sur 2009-2010. Ces cessions, en particulier celle du bloc de l'îlot Saint-Germain, interviendront en tout état de cause avant la fin de la LPM. Selon les prévisions économiques, la stabilisation et le redressement du marché immobilier interviendraient à l'horizon 2011-2012.

Concrètement, de quels ensembles immobiliers s'agit-il ? Nous aimerions que vous le précisiez, d'autant qu'il nous avait été dit que l'opération îlot Saint-GermainBalard était en dehors du champ des recettes exceptionnelles, puisqu'il est fait appel à une société de portage immobilier.

L'opération Balard fait en effet l'objet d'un partenariat public-privé. Le loyer qui sera versé à compter de 2014 sera inférieur au coût de maintenance des différentes emprises actuelles. Le décalage des cessions dans le temps a par ailleurs pour avantage de réduire les loyers intercalaires qui résultent d'une vente en site occupé.

Nous avons toujours eu le sentiment que les recettes immobilières étaient systématiquement surestimées, mais nous n'avons jamais eu entre les mains un programme physico-financier des cessions prévues, nous permettant de procéder a posteriori à des vérifications. La direction du Budget en avait-elle un en septembre 2008, lorsqu'elle achevait de mettre au point le projet de loi de finances pour 2009 ?

La réponse est « oui » pour les cessions parisiennes, « non » pour les cessions régionales.

L'estimation de départ était celle du tableau général des propriétés de l'État (TGPE) à fin 2007. Le reproche qui a été fait pendant longtemps à France Domaine était plutôt de sous-estimer les actifs, dans le contexte d'un marché immobilier très dynamique. Néanmoins, des moins-values à terminaison peuvent résulter d'une surestimation. Dans le cas des emprises régionales, celles qui vont apparaître tiendront au fait que la liste des cessions à l'euro symbolique s'est allongée par rapport à ce que le ministère de la Défense avait auparavant prévu.

Pour 2009, le produit attendu des cessions immobilières de l'État était de 1,4 milliard, dont près d'un milliard – 972 millions – sur le patrimoine du ministère de la Défense. Or le produit réel des cessions du ministère s'établit, d'après les chiffres que vous nous avez fournis, à 85 millions. Expliquez-vous cet écart uniquement par des considérations économiques et financières ? N'y a-t-il pas une reprise en main par le ministère de la Défense de son pilotage immobilier ?

Qui est le décisionnaire final ? Est-ce le ministère de la Défense ou le ministère du budget ? On nous a parlé de « copilotage », mais la notion me paraît bien floue.

Pour les cessions parisiennes, c'est le ministre du Budget qui prend la décision, après concertation avec le ministère de la Défense. Pour les cessions régionales, en revanche, c'est la Mission pour la réalisation des actifs immobiliers (MRAI) du ministère de la Défense qui décide.

Par ailleurs, il ne faudrait pas que vous écartiez trop vite les 220 millions de recettes SNI.

C'est une avance.

On ne peut pas comparer 80 millions à un milliard ; il faut comparer 80 millions, qui est hors SNI, à un milliard moins les 220 millions de recettes SNI.

Non, il n'y a pas de retournement de politique. Pour les emprises parisiennes, à l'issue de la négociation qui a duré plusieurs mois et pour laquelle nous nous sommes faits aider d'un conseil – Jones Lang LaSalle – qui a pu contre-expertiser les valeurs de France Domaine, nous savons ce que nous pouvons attendre des cessions parisiennes dans un contexte de marché normal. Tout dépend donc maintenant du marché immobilier ; on peut raisonnablement penser que son évolution à l'horizon du prochain budget triennal – 2011-2013 – permettra de céder la totalité des emprises dont la cession était prévue dans le premier budget triennal. Encore une fois, il s'agit d'un décalage dans le temps, résultant de la volonté de ne pas brader les actifs de l'État.

Sur les près de 800 millions d'euros de recettes de cessions initialement prévues hors recettes SNI, quelle était la répartition entre Paris et la province ?

Pourriez-vous nous donner la liste des actifs qu'il était prévu de céder pour ce montant ?

Nous aurions besoin d'avoir, d'une part, un état physico-financier des cessions que vous aviez prévues en septembre 2008, correspondant au montant total que vous avez inscrit dans le projet de budget pour 2009, et, d'autre part, un état physico-financier des cessions réalisées en 2009. Pour 2010, il nous faudrait aussi les deux listes. À l'époque où je travaillais à la direction du Budget, j'avais pu constater que les recettes non fiscales tirées de cessions n'étaient pas évaluées avec une très grande précision analytique…

C'était avant la LOLF !

Certes…

J'ai bien noté votre demande, qui implique de distinguer ce qui relève d'un report dans le calendrier et, à la date de cession, les éventuelles moins-values par rapport à ce qui était initialement prévu.

L'évaluation de France Domaine a-t-elle pris en compte les frais de dépollution ?

Les équipes de France Domaine et les conseils immobiliers ont fait de longues visites dans chacune des emprises, qui ont également donné lieu à des travaux notariaux très importants.

En ce qui concerne les emprises régionales, qui sont les plus concernées par les problèmes de dépollution, ce critère est intégré dans la valorisation. Il faut cependant rester conscient que les normes en la matière sont appelées à évoluer dans les années à venir. Par ailleurs, il y a une disjonction entre la responsabilité pénale et la responsabilité de dépollution telle que validée dans la convention de dépollution signée avec la DRIRE locale : même s'il a rempli toutes ses obligations conventionnelles, l'État conservera une responsabilité pénale au titre de la pollution des sites. Cette difficulté n'avait pas été oubliée au moment de l'évaluation initiale mais elle a peut-être contribué à allonger la liste des cessions à l'euro symbolique. La MRAI pourrait vous le confirmer – même s'il est possible, sur un site pollué, de lancer un projet de développement du photovoltaïque.

En ce qui concerne les cessions de fréquences, la situation est plutôt inverse. Les recettes inscrites dans les lois de finances sont des montants conventionnels. Le calendrier, dont la maîtrise relève de l'ARCEP, subit un décalage d'environ un an – et ce sera peut-être quatorze mois –, mais les recettes attendues – 35 entreprises se sont déclarées intéressées par les fréquences libérées – sont très largement supérieures à ce qui a été inscrit dans la loi de programmation militaire. C'est si vrai que le Sénat a adopté un amendement à la loi de finances pour 2010, selon lequel le CAS Fréquences ne contribuera pas au désendettement de l'État avant 2015, l'idée sous-jacente étant d'affecter les plus-values à des dépenses de télécommunications du ministère de la Défense éligibles au CAS.

Sur les 35 entreprises intéressées, combien y a-t-il d'entreprises françaises et combien d'étrangères ?

Je ne peux pas vous les citer toutes, mais il y a dix opérateurs et fournisseurs de services, des constructeurs équipementiers, des acteurs d'Internet ou de l'audiovisuel. Parmi les plus intéressés, on compte Orange, SFR, Bouygues, Iliad, Ericsson, Canal Plus, Google, Skype…

D'après le tableau qui figure à la page 4 de votre document, les recettes exceptionnelles prévues en LPM étaient, pour les actifs de télécoms, de 600 millions en 2009 et à nouveau de 600 millions en 2010. En réalisation, les recettes ont été nulles en 2009 puisqu'il n'y a pas eu de cession. Vous nous dites attendre 600 millions fin 2010 ou début 2011, mais alors que devient l'autre paquet de 600 millions ?

Le premier paquet de 600 millions correspond à la cession de Félin. Le deuxième globalise ce que nous attendons du projet Syracuse – que nous n'avons pas voulu distinguer dans la loi de finances, et une part de ce que nous attendons de Rubis. Le solde de Rubis, soit 250 millions d'euros, a été prévu en LPM pour 2011. On arrive ainsi à un total de 1,45 milliard.

Il va donc y avoir un décalage général dans le temps.

Oui, d'environ un an.

Encore une fois, c'est l'ARCEP qui maîtrise le calendrier. Elle a fait le choix de terminer l'attribution des fréquences résiduelles de troisième génération avant d'entamer celle des fréquences de quatrième génération.

Pensez-vous qu'on puisse attendre sur les cessions de fréquences une plus-value qui compenserait la moins-value sur les cessions immobilières ?

J'ai évoqué tout à l'heure une moins-value de 100 millions du côté des cessions immobilières – en supposant que le marché immobilier revienne à la normale, comme cela semble se dessiner.

Le marché immobilier ne s'est pas effondré.

Les montants que proposait le consortium CDC-SOVAFIM intégraient une décote trop importante pour que nous réalisions les actifs.

Vous auriez pu mettre au point une clause de partage de la plus-value d'anticipation.

Nous avons négocié une clause de ce type, mais elle ne suffisait pas à compenser la décote. À cet égard, le consortium avait l'avantage d'être prêt à acheter en bloc, mais l'inconvénient de ne pas être mis en concurrence. Les cessions que nous allons réaliser en 2010 – Lourcine, Latour Maubourg, Montparnasse – sont aussi une manière de montrer que nous sommes prêts à ne pas vendre en bloc et à recourir aux appels d'offres.

La moins-value de 100 millions que nous attendons sur l'ensemble des cessions immobilières concerne les emprises parisiennes. À Paris, nous considérons que les évaluations initiales n'étaient pas surestimées. Les évaluations d'emprises régionales relèvent de la MRAI.

Du côté des fréquences, les plus-values potentielles sont très importantes, mais je ne m'avancerai pas sur les évaluations car elles vont de un à cinq. Je crois en tout cas que l'aléa favorable sur les fréquences est supérieur à l'aléa défavorable sur l'immobilier.

On peut aussi faire des appels d'offres avec des clauses d'intéressement.

En ce qui concerne les satellites, ne risque-t-on pas de prendre du retard sur Sicral, qui n'a pas encore été lancé, contrairement aux deux satellites Syracuse – déjà en orbite ?

À ma connaissance, il n'y a pas d'impact direct sur le lancement de Sicral. En revanche, parmi les industriels intéressés, certains pourraient avoir intérêt à mutualiser le consortium Syracuse avec Skynet.

Merci beaucoup pour cette nouvelle participation à nos travaux.