L'ordre du jour appelle l'examen de la proposition de résolution relative à la création d'une commission d'enquête sur les dépenses d'études d'opinion relevant des crédits budgétaires votés par le Parlement depuis 2007, déposée par le groupe SRC. Olivier Carré a été désigné, la semaine dernière, comme rapporteur de cette proposition. Je lui donne la parole.

Conformément aux articles 138 et 139 du Règlement de l'Assemblée nationale, j'ai d'abord examiné la recevabilité de cette proposition de résolution.

Premièrement, aucune mission d'information ne s'est constituée sur les faits ici évoqués et aucune commission d'enquête antérieure ne les a examinés. Deuxièmement, aucune poursuite judiciaire n'est en cours sur les faits ayant motivé le dépôt de la proposition. Cette proposition respecte donc ces conditions de recevabilité.

Par ailleurs, la proposition de résolution doit, selon l'article 137 de notre Règlement, « déterminer avec précision, soit les faits qui donnent lieu à enquête, soit les services publics ou les entreprises publics dont la commission doit examiner la gestion », et il convient de se prononcer en opportunité en se demandant si les faits retenus sont de nature à justifier la création d'une commission d'enquête.

C'est un point essentiel et je souhaite rappeler le contexte qui nous a conduit à examiner cette proposition aujourd'hui.

Le sujet des sondages, notamment commandités par l'Elysée, a fait l'objet de questions posées par notre rapporteur spécial des crédits de la mission Pouvoirs publics et également d'observations par la Cour des comptes qui a été amenée à examiner la gestion des services de la Présidence de la République.

Les points soulevés ont fait l'objet d'interrogations publiques et je note que notre rapporteur spécial a obtenu toute une série d'informations à ce sujet, dans le cadre de l'élaboration de son rapport budgétaire.

À partir de là, une première proposition de résolution du groupe SRC tendant à la création d'une commission d'enquête « sur les études commandées et financées par la Présidence de la République » a été examinée par la commission des Lois qui a fait savoir au Président de notre assemblée qu'elle considérait qu'elle était contraire à l'article 67 de la Constitution, pas tant au regard de la séparation des pouvoirs que du statut particulier du Président de la République. Cela a abouti à la décision du Président de l'Assemblée nationale qui, après consultation du Bureau de l'Assemblée, l'a déclarée irrecevable.

Il est donc important de vérifier si la proposition, dans sa nouvelle rédaction, ne court pas le même risque d'irrecevabilité. L'intitulé de la proposition a été sensiblement modifié et couvre un champ plus large que précédemment. La situation est donc différente. On retrouve toutefois une difficulté dans la mesure où ce champ, très large, inclut notamment celui retenu par la précédente proposition qui avait été entachée d'irrecevabilité. La question de fond, qui n'est pas nouvelle, est donc de savoir en quoi consiste le contrôle de l'Assemblée nationale sur les crédits qu'elle vote. Elle doit en contrôler l'exécution et, d'ailleurs, l'évolution est à une exigence de transparence toujours plus grande. Mais, lors de l'élaboration de la loi organique relative aux lois de finances, la LOLF, il a été considéré que l'Assemblée nationale ne pouvait fixer des objectifs et des indicateurs de performance en ce qui concerne les pouvoirs publics. D'où la distinction qui a été faite entre programmes, avec des crédits fléchés vers la réalisation d'objectifs – dont le Gouvernement doit rendre compte – et dotations.

C'est pourquoi je propose de modifier la proposition de résolution en précisant le champ de la commission d'enquête qui porterait sur les dépenses d'études d'opinion relevant des crédits des programmes du budget de l'État, donc sur celles demandées par le Gouvernement mais non par les pouvoirs publics. De cette manière, on lèverait l'obstacle et la proposition échapperait au risque d'irrecevabilité.

Avant d'aborder les amendements, je propose d'ouvrir une discussion générale sur la proposition de résolution.

Je tiens d'abord à souligner que tout le monde s'accorde à regarder comme recevable cette proposition de résolution. C'est sur l'opportunité d'instituer la commission d'enquête que les avis divergent. Avant la réforme constitutionnelle de 2008, la majorité acceptait ou refusait la création d'une commission d'enquête en se fondant sur le critère de l'opportunité. Au cours des débats sur la révision constitutionnelle, M. Jean-François Copé, président du groupe majoritaire, et M. Jean-Luc Warsmann, président de la commission des Lois, nous assurèrent que le rôle du Parlement serait revalorisé par la réforme, laquelle permettrait notamment à l'opposition de disposer désormais d'un droit de tirage d'une commission d'enquête par session. Ce progrès incontestable constituait un engagement de la majorité qui s'interdisait dans ce cas tout jugement en opportunité.

À la différence du rapporteur, je ne considère pas que le Président de l'Assemblée nationale, en jugeant qu'une commission d'enquête ne peut se pencher sur l'activité d'autres pouvoirs publics, ait rendu une décision pouvant faire jurisprudence. Il aurait fallu pour cela qu'il ait consulté et sollicité des avis qu'il n'a pas pris, par exemple l'avis du Conseil d'État. Il est du reste contradictoire de souligner la qualité du travail de notre collègue Jean Launay, rapporteur spécial, qui s'est penché sur les comptes de l'Élysée, et de refuser à une commission le droit de le suivre dans cette voie. Ce qu'un parlementaire fait seul, plusieurs le peuvent a fortiori.

Au nom du groupe socialiste, je conteste donc à la majorité le droit de juger en opportunité d'une demande de commission d'enquête formulée dans le cadre du droit de tirage. La commission des Finances ne saurait être liée par une quelconque décision antérieure.

Les amendements qui nous sont soumis ne poursuivent qu'un but : empêcher que la commission d'enquête ne se penche sur des dépenses engagées par l'Élysée sur des fonds publics. Leur adoption ne serait pas saine pour la démocratie. Il est admis que le Président de la République ne répond pas pénalement des actes accomplis dans l'exercice de ses fonctions, comme l'a affirmé le Conseil constitutionnel dans sa décision de 1999 relative au traité portant statut de la Cour pénale internationale. Il est également admis qu'il n'engage pas sa responsabilité politique devant les chambres, même s'il peut, depuis la révision constitutionnelle de 2008, prendre la parole devant le Congrès réuni à cet effet. N'ajoutons pas l'irresponsabilité budgétaire à l'irresponsabilité pénale et à l'irresponsabilité politique.

Vous craignez que la commission d'enquête perce à jour une vérité que d'autres pourtant sauront découvrir. Nous sommes quant à nous opposés aux amendements qui modifieraient le titre de la proposition de résolution et restreindraient le champ des investigations de la commission. La majorité n'aura-t-elle pas au demeurant la majorité au sein de la commission d'enquête désignée à la proportionnelle des groupes ? Elle fait preuve d'un excès de précaution qui me paraît aussi inutile que suspect. Il n'est pas dans l'intérêt du Parlement, et encore moins dans l'intérêt de la commission des Finances, de la suivre. Le groupe socialiste souhaite que la commission se prononce par scrutin sur cet amendement déposé par un rapporteur qui n'est pas du même groupe politique que l'auteur de la proposition. Pareil choix n'a jamais eu lieu qu'une seule fois en cinquante ans, à la commission des Lois. Sa décision était au demeurant sans précédent et ne me paraît toujours pas devoir en créer.

Je reviens sur trois aspects que vous traitez de manière inexacte et injuste à l'égard du rapporteur. Vous lui imputez d'agir sur commande ? Je considère au contraire qu'il a réalisé un travail de fond sur une proposition qui était bancale et mal définie. Par son amendement, il vise seulement à apporter des précisions nécessaires sur la délimitation du champ d'investigation de la commission d'enquête. Vous prétendez qu'il chercherait à éviter qu'elle s'intéresse aux sondages de l'Élysée ? Dans l'exposé des motifs de la résolution, rien n'indique que ce serait un objet d'investigation pour la commission d'enquête. Je ne sais où voir ici le faux semblant. Il est question de se pencher sur les conditions dans lesquelles les sondages sont réalisés et diffusés. Je suis assuré que l'exécutif n'a rien à cacher ni à se reprocher sur ce chapitre. Le président de la commission d'enquête sera du reste issu de vos rangs, ce qui garantira l'indépendance de cette instance. Vous reprochez aux membres de la majorité parlementaire de se retrancher derrière l'autonomie des pouvoirs publics ? Nous défendons seulement les principes et les usages de la Cinquième République, qui garantissent notamment les pouvoirs du Président de la République. C'est pourquoi le groupe UMP, qui était dès l'origine opposé à cette proposition, soutient l'amendement proposé par le rapporteur. Je n'ai aucun doute que les travaux de la commission d'enquête montreront que l'exécutif réalise des sondages en toute transparence.

Il s'agit pour moi d'une question de principe. Si imparfait soit-il aux yeux du groupe socialiste, le Règlement révisé donne à l'opposition des droits nouveaux, même modestes. Ces droits sont-ils effectifs ou seulement formels ? Hier, j'ai défendu le droit individuel des députés à donner leur avis sur un projet de loi, aujourd'hui je ne veux pas transiger sur l'application de l'article 141 du Règlement, qui prévoit que « chaque président de groupe d'opposition ou de groupe minoritaire peut demander, une fois par session ordinaire (…) qu'un débat sur une proposition de résolution tendant à la création d'une commission d'enquête et satisfaisant aux conditions fixées par les articles 137 à 139 -comme c'est le cas ici, soit inscrit d'office à l'ordre du jour ». Je comprends que cette demande puisse ne pas vous plaire, mais c'est vous qui avez concédé ce droit à l'opposition. Hier, à la Conférence des présidents, le groupe Nouveau Centre, groupe minoritaire, a déposé une demande tendant à la création d'une commission d'enquête sur la campagne de vaccination contre la grippe H1N1. Quoique cette proposition puisse, elle aussi, déplaire au groupe UMP, la Conférence des présidents a reconnu ce droit au groupe Nouveau Centre, sans chicaner sur les différentes formes de grippe devant faire l'objet d'investigations. En refusant aujourd'hui d'adopter cette proposition de résolution, vous portez atteinte à un droit reconnu par le Règlement, alors que vous pourriez simplement voter contre elle en séance publique. Monsieur le rapporteur, vous devez vous borner à vérifier la recevabilité de la proposition, sans en altérer le contenu.

Je voudrais d'abord dire que je suis tout à fait prêt à exprimer un vote solidaire de la majorité à laquelle j'appartiens et que par ailleurs, je doute de la pureté des intentions de l'opposition qui a déposé cette proposition de résolution. Je voudrais toutefois exprimer quelques remarques.

D'abord, l'argument de la séparation des pouvoirs que j'ai entendu dans la bouche de mes collègues et moderato cantabile dans la bouche du rapporteur me paraît être un argument totalement inopérant pour ne pas dire sot car le Parlement contrôle par essence l'exécutif. L'argument traditionnel de l'irresponsabilité politique du Président de la République sous la Cinquième République a plus de portée quand le Président de la République exerce ses prérogatives dans la tradition originelle de cette Cinquième République. Cependant personne ne peut nier qu'il y a depuis quelques années un glissement pour ne pas dire une rupture dans la pratique institutionnelle, dans la mesure où le Président de la République intervient davantage dans la conduite des politiques publiques que ses prédécesseurs. En conséquence, l'argument devient moins solide. De ce fait, nous assistons à un transfert des services du Premier ministre vers ceux du Président de la République en matière de commande de sondages puisque ceux dont il s'agit étaient davantage commandés auparavant par les services du Premier ministre.

Par ailleurs, la présidence de la République elle-même a manifesté une volonté de transparence, volonté symbolisée par la venue du directeur de cabinet du Président de la République devant notre commission. Il ne faut pas que la volonté de la majorité soit interprétée comme un refus d'aller vers cette transparence qui me paraît nécessaire.

J'interviens puisque le rapporteur m'a cité en tant que rapporteur spécial. Nous avons, en effet, obtenu la venue du directeur de cabinet du Président de la République devant notre commission. Nous lui avons demandé la liste des sondages commandés par l'Elysée, qu'il nous a donnée. Cela reste tout de même formel. Les listes n'informent que sur les masses financières données à ces instituts avec en regard, des thèmes. Je constate qu'au fond, à la suite de ce rapport spécial et de l'écho médiatique qui a suivi, ce que retient le public, c'est qu'il y a beaucoup d'argent dépensé pour des sondages sur des questions à caractère personnel. J'estime donc qu'il faut corriger quelques anomalies en particulier relatives au montant des crédits dépensés par l'Elysée, à la mise en place d'appels d'offres et à la création d'une direction de la stratégie. Cette commission d'enquête doit être l'occasion de se poser la question de la déontologie en matière de sondages et de l'évolution des questionnaires eux-mêmes. Je pense, en définitive, que nous devons travailler collectivement, dès lors que nous avons le souci de la gestion de l'argent public.

On a sans doute de vraies questions à se poser, comme le dit Jean Launay, sur les coûts globaux, les questions, la déontologie et le texte proposé par le rapporteur permet effectivement d'engager cet examen. Mais il ne faut pas se leurrer, derrière tout cela, il y a la volonté de porter un jugement sur la pratique et l'utilisation des sondages par la présidence de la République.

Je voudrais revenir sur la séparation des pouvoirs. Nous sommes bien, s'agissant des pouvoirs publics, sur des dotations au sens budgétaire. Elles ne sont pas assorties d'indicateurs de performance : nous sommes dans le suivi de la consommation et non pas dans l'appréciation de la finalité de l'utilisation des crédits. C'est bien cette différence qui ne nous permet pas de nous intéresser à ce qui est fait au niveau de la présidence de la République. Raisonnons par l'absurde. Que dirions-nous si le Sénat créait une commission d'enquête sur la façon dont l'Assemblée nationale utilise ses crédits dans le cadre de sa propre dotation budgétaire ? Il ne peut donc y avoir d'évaluation de la qualité de la dépense.

Au-delà de cette question, nous ne pouvons que nous réjouir de ce que le Président de la République, comme l'Assemblée nationale, ait ouvert ses livres à la Cour des comptes qui est, elle, équidistante entre le pouvoir législatif et le pouvoir l'exécutif. Étant donné la capacité de suite de la Cour des comptes, les problèmes relevés devraient trouver une solution.

Nous ne sommes pas, en l'espèce, dans la procédure classique, mais dans le cadre du droit de tirage. De ce fait, ni la commission, ni le rapporteur ne peuvent se prononcer en opportunité. L'article 141 du règlement ne fait référence qu'aux articles 137 à 139 qui portent sur des conditions formelles -lesquelles ont été vérifiées et font que la proposition de résolution est recevable- et en aucun cas, sur l'opportunité ou le champ de l'enquête car si la majorité peut réécrire les propositions de l'opposition en matière de commission d'enquête, alors il n'y a plus de droit de tirage.

Deuxièmement, j'attire votre attention sur ce qui est proposé en supprimant la référence aux crédits budgétaires : comment expliquer qu'il n'est pas possible à l'Assemblée nationale de créer une commission d'enquête portant sur les crédits qu'elle a elle-même votés ? Cela pose un problème.

Je regrette que le rapporteur n'ait pas tenu compte du communiqué de presse du bureau de l'Assemblée nationale en ce qui concerne la séparation des pouvoirs. Je lis le communiqué du président de l'Assemblée nationale : « le bureau a d'abord réfuté comme l'avait fait la commission des Lois les arguments en faveur de l'irrecevabilité de la résolution tenant au principe de la séparation des pouvoirs ». Il a rappelé que la notion de commission d'enquête était antinomique avec celle de séparation des pouvoirs puisque l'objet même d'une commission d'enquête est de permettre au Parlement d'exercer un contrôle en particulier sur le pouvoir exécutif. Ensuite, si on se réfère à la LOLF et à la décision du Conseil constitutionnel qui encadrent la séparation des pouvoirs dans le domaine des lois de finances, la jurisprudence du Conseil constitutionnel sur la LOLF dans ses considérants 25, 100 et 101 indique qu'il y a des missions particulières qui sont celles des pouvoirs publics détenant l'autonomie financière mais elle rappelle aussi que l'Assemblée nationale a le pouvoir d'évaluer toute question relative aux finances publiques.

De la même façon, l'article 57 de la LOLF définissant les pouvoirs des rapporteurs spéciaux chargés du contrôle budgétaire n'institue pas deux catégories de rapporteurs spéciaux, ceux qui suivraient l'exécution des programmes budgétaires et ceux qui suivraient les dotations budgétaires avec moins de pouvoirs. Ce sont les mêmes pouvoirs qui ne sont limités que par les termes de l'article 57 de la LOLF : les rapporteurs peuvent obtenir « tous les renseignements et documents d'ordre financier et administratif qu'ils demandent, y compris tout rapport établi par les organismes et services chargés du contrôle de l'administration, réserve faite des sujets à caractère secret concernant la défense nationale et la sécurité intérieure ou extérieure de l'État et du respect du secret de l'instruction et du secret médical ». Ce sont les seules restrictions limitant les pouvoirs des rapporteurs spéciaux.

C'est pourquoi le bureau de l'Assemblée nationale avait rappelé qu'en aucun cas la révision récente de la Constitution ne pourrait aboutir à restreindre le champ des commissions d'enquête au point qu'une proportion importante des commissions qui ont été créées par le passé ne pourrait plus l'être aujourd'hui. Or l'amendement qui est proposé par le rapporteur n'est pas un amendement de précision mais de régression ; il aboutirait à ce que si l'Assemblée nationale voulait créer aujourd'hui une commission d'enquête sur la libération des infirmières bulgares, elle ne le pourrait plus et ne pourrait plus auditionner le secrétaire général de la présidence de la République ; en ce sens, il s'agit bien d'un recul.

Comme l'a souligné François Goulard, évoquer la séparation des pouvoirs a une signification s'agissant des prérogatives du Président de la République. Or, la présidence intervient dans des domaines de plus en plus larges et s'est emparée d'attributions qui relevaient jusqu'alors du Gouvernement. La notion de séparation des pouvoirs – qui était légitime lorsqu'elle se restreignait au domaine réservé – n'a plus du tout la même acception aujourd'hui.

Par ailleurs, comment peut-on soutenir que la Cour des comptes se trouve à équidistance de l'exécutif et du législatif ? Les textes adoptés ces dernières années ont conduit la Cour des comptes à devenir l'auxiliaire du Parlement, et en particulier de la commission des Finances, en matière de contrôle. La Cour des comptes a d'ailleurs rendu un rapport sur les sondages de l'Élysée et il serait paradoxal que l'Assemblée nationale ne puisse pas enquêter là où son auxiliaire le peut !

Le débat est clos. Avant de donner la parole au rapporteur, je préciserai que le principe d'autonomie financière, affiché par la LOLF et rappelé par le Conseil constitutionnel, n'est pas exclusif du droit de contrôle : il faut distinguer entre autonomie financière, transparence et contrôle. Pourquoi avons-nous fait une distinction entre les missions avec leurs programmes et les dotations ? Parce qu'on ne peut considérer sur le même plan les pouvoirs publics et les missions et programmes des administrations de l'Etat : on ne pourrait appliquer la démarche de performance voulue par la LOLF aux pouvoirs publics. Quel sens donner à la performance budgétaire de l'Élysée, du Conseil constitutionnel ou du Parlement ? Voilà la signification de la distinction, sachant –et le Conseil constitutionnel l'a rappelé- qu'un pouvoir public n'a pas capacité à réduire une proposition de dotation d'un autre pouvoir public : c'est l'application du principe d'autonomie financière qui veut qu'un pouvoir public ne soit pas empêché d'agir. Mais ce principe n'est pas exclusif de la transparence et d'un certain contrôle. Dernière précision : l'intervention de la Cour des comptes a eu lieu sur la demande du Président de la République lui-même, donc du pouvoir public.

Je tiens à rappeler qu'en vertu de la séparation des pouvoirs, la Présidence de la République n'a pas à rendre de comptes directement au Parlement. Contrairement à ce que soutient l'opposition, nous assistons à une évolution spectaculaire de la transparence et du contrôle puisque nous débattons d'un rapport de la Cour des comptes sur la gestion des services de la Présidence de la République, qui a été demandé par la présidence de la République elle-même et qui permet à la commission des Finances de travailler dans un cadre de plus en plus transparent.

Mais, dès l'exposé des motifs, ce projet de proposition de résolution fait état d'une interrogation quant à l'opportunité des sondages et d'une volonté d'apprécier l'usage des fonds, ce qui ne correspond plus à un contrôle budgétaire. Dans ces conditions, je maintiens mes amendements.

Je suis donc saisi d'une demande de vote par scrutin. En vertu de l'article 44, alinéa 2 du Règlement, le vote par scrutin est de droit lorsqu'il est demandé par le dixième au moins des membres de la Commission. Ce scrutin doit-il être public ou secret ? Notre règlement réserve strictement les scrutins secrets à la désignation de personnes. Par ailleurs, il m'apparaît contraire au principe de responsabilité politique de voter de façon secrète sur un amendement. Par conséquent, il sera procédé à un scrutin public par appel nominal.