a rappelé l'importance prise par la loi de règlement depuis l'entrée en vigueur de la LOLF et a souhaité que le Président réunisse le bureau de la Commission à ce sujet. En 2007, l'examen de cette loi de règlement n'avait pu être aussi abouti que souhaité en raison du calendrier électoral. L'exercice 2008 sera l'occasion d'exploiter les travaux menés par la MILOLF.

Il a également souhaité que soit organisé un débat sur le rapport annuel de la Cour des Comptes, ainsi que la loi le permet désormais. La Commission pourrait choisir un sujet pertinent évoqué dans le rapport et demander au ministre compétent de venir s'exprimer devant la Commission.

Le Président Didier Migaud a répondu favorablement aux demandes de M. Michel Bouvard, indiquant qu'il avait l'intention de réunir le bureau de la Commission dès qu'il se serait concerté avec les présidents de Commission et qu'il aurait consulté les présidents de groupe.

La Commission a ensuite procédé, sur le rapport de M. Gilles Carrez, Rapporteur général, à l'examen du rapport d'information sur les premiers résultats de l'exécution budgétaire pour 2007.

Le Rapporteur général a jugé indispensable de faire un point, dès à présent, sans attendre la loi de règlement et le débat d'orientation budgétaire, sur la situation des finances publiques. Celles-ci sont en effet en « convalescence ». Si le déficit budgétaire de l'État pour 2007 est bel et bien inférieur aux prévisions de la loi de finances initiale, ce constat masque des phénomènes inquiétants qui militent pour un approfondissement des règles de gouvernance de nos finances publiques. L'ordre du jour de l'Assemblée nationale au cours des prochains mois devrait permettre d'y remédier, puisque le prochain débat d'orientation budgétaire posera les premiers jalons de la programmation pluriannuelle des dépenses et qu'une loi de programmation pluriannuelle des finances publiques devrait être débattue avant l'examen du prochain budget.

Le Rapporteur général a souhaité attirer l'attention de la Commission sur le mécanisme récurrent de révision des prévisions de croissance. Il a rappelé qu'en juin 2007 le Gouvernement a réajusté de 0,5 point le taux de croissance pour 2005. Cette pratique conduit à relativiser les débats sur la croissance et pose la question de l'élasticité des recettes fiscales par rapport à la croissance. En effet, si la théorie économique nous enseigne de retenir une élasticité unitaire sur longue période, les derniers exercices attestent d'une élasticité supérieure.

S'agissant de l'exécution des dépenses, l'enveloppe votée par le Parlement a été respectée, une économie de l'ordre de 50 millions d'euros ayant même été réalisée. Cette exécution a été rendue possible par une gestion infra-annuelle rigoureuse. Premièrement, les reports de crédits de 2006 vers 2007 ont été limités. Deuxièmement, la bonne tenue des recettes fiscales n'a pas nécessité d'annulations « sèches » de crédits, la réserve de 5,4 milliards d'euros ayant permis de redéployer des crédits vers de nouvelles dépenses, le reste ayant été « rendu » aux gestionnaires. Ce résultat est d'autant plus méritoire que la norme de dépenses appliquée à 2007 était sensiblement plus stricte qu'auparavant, suivant l'objectif ambitieux d'une réduction des dépenses de 1 % en volume. Le respect de cet objectif a dégagé une économie de près de 2 milliards d'euros par rapport à la règle de stabilisation en volume.

Ce constat doit cependant être relativisé. Le respect de la norme de dépenses a été assombri par la reconstitution d'une dette de 1,8 milliard d'euros à l'égard des organismes de sécurité sociale. Or, le calcul du déficit de l'État s'effectue selon les règles de la comptabilité budgétaire, sans tenir compte de la dette à l'égard de la sécurité sociale. En revanche, celle-ci figure dans les comptes des organismes sociaux, établis en comptabilité de droit constaté. Cette différence de traitement devrait inciter à éviter de sous-doter les transferts de l'État à destination de la sécurité sociale, tels que les compensations d'exonérations de charges sur les contrats aidés ou encore des prestations comme l'allocation de parent isolé ou l'allocation pour adulte handicapé. Ainsi, l'exécution du budget 2007 montre les limites d'une norme de dépenses plus stricte que l'inflation. Il est indéniablement préférable de prévoir une norme « zéro volume » appliquée à un périmètre élargi. C'est précisément le choix fait par la loi de finances pour 2008, qui a étendu la norme « zéro volume » aux prélèvements sur les recettes de l'État et aux nouvelles affectations de ressources à ses opérateurs.

Les recettes fiscales nettes ont été supérieures d'un milliard d'euros par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale. Cependant, ce chiffre doit être rapporté aux 10 milliards d'euros d'excédents constatés en 2006. Le montant total des recettes fiscales nettes est très proche en exécution de celui qui était prévu dans la loi de finances initiale, cette adéquation masquant des évolutions contraires qui se sont compensées entre elles. D'une part, l'évolution tendancielle spontanée des recettes fiscales a été plus dynamique que celle prévue par la loi de finances, pour environ 6,8 milliards d'euros. D'autre part, certaines dépenses fiscales décidées antérieurement ont été sous-évaluées en loi de finances pour 2007, occasionnant un décalage de près de 3,9 milliards d'euros, dû en particulier au dérapage du crédit d'impôt développement durable. En outre, ces sous-évaluations se sont conjuguées aux coûts des mesures nouvelles et nouveaux transferts adoptés en cours d'exercice, qui ont grevé l'exécution de 2,6 milliards d'euros.

Le Rapporteur général a souhaité attirer l'attention de la Commission sur deux facteurs de moindre dynamisme des recettes fiscales en 2007. Premièrement, les recettes nettes d'impôt sur le revenu sont inférieures de 1,5 milliard d'euros aux prévisions de la loi de finances initiale. Cette situation inédite est due en partie à la sous-évaluation de l'impact de la baisse du chômage sur le coût de la prime pour l'emploi. En effet, celle-ci a représenté 4,2 milliards d'euros en 2007, dont environ 500 millions d'euros à destination de nouveaux bénéficiaires. Deuxièmement, la hausse du coût du crédit d'impôt développement durable par rapport à la prévision de la loi de finances initiale s'élève à 900 millions d'euros en 2007. Son coût total est ainsi passé de 900 millions d'euros en 2006, à 1,8 milliard d'euros en 2007. Il est estimé à 2,4 milliards d'euros pour 2008. Cette croissance a conduit le Gouvernement à restreindre par voie réglementaire, en novembre 2007, le champ des dépenses éligibles à ce crédit d'impôt.

Pour leur part, les recettes non fiscales ont été davantage sollicitées en 2007. Mais l'INSEE a requalifié certaines recettes en opérations patrimoniales, pour le calcul du déficit public au sens du traité de Maastricht. C'est le cas de la soulte versée par le service annexe d'amortissement de la dette ferroviaire (SAAD) en contrepartie de la reprise par l'État de la dette de la SNCF, pour un montant de 640 millions d'euros. C'est également le cas des recettes émanant de la Coface, inscrites en loi de finances initiale pour 2,5 milliards d'euros, puis en loi de finances rectificative pour 2,9 milliards d'euros. L'INSEE a considéré que l'État ne peut s'octroyer une recette supérieure au résultat d'exploitation de la Coface et décidé de requalifier la fraction de la recette dépassant ce résultat courant, soit 1,3 milliard d'euros. L'ensemble des requalifications opérées par l'INSEE représente environ 0,2 point de PIB. Ainsi, le déficit de l'ensemble des administrations publiques est passé en exécution de 2,4 % à 2,7 % du PIB, cette dégradation se décomposant de la manière suivante : – 0,2 pour l'État, – 0,2 pour les administrations publiques locales, et + 0,1 pour les organismes de sécurité sociale.

Le déficit budgétaire est inférieur aux prévisions de 3,5 milliards d'euros, mais en augmentation toutefois de 2,7 milliards d'euros par rapport à l'exécution 2006. L'excédent primaire est passé de 2,7 milliards d'euros en 2006 à 0,9 milliard d'euros en 2007, et le solde stabilisant la dette de l'État n'a été atteint en 2007 que d'extrême justesse. Au total, la dette publique est passée de 63,6 % du PIB à la fin 2006 et 64,2 % du PIB à la fin 2007.

Le Rapporteur général a ensuite insisté sur la nécessité d'avancer des propositions afin d'améliorer la gouvernance des finances publiques, en particulier en ce qui concerne les dépenses fiscales. En effet, celles-ci ont progressé, de la loi de finances pour 2007 à la loi de finances pour 2008, de 7,1 %, contre 1,6 % pour la norme de dépense élargie. Il importe donc de renforcer la connaissance des dépenses fiscales pour mieux cerner l'enjeu budgétaire. Cela implique de clarifier la définition des dépenses fiscales, de renforcer la transparence de leur recensement, d'en améliorer le chiffrage et l'évaluation.

De plus, il faut durcir les conditions de création et de pérennisation des dépenses fiscales, par exemple en limitant leur durée de vie. L'intégration des dépenses fiscales dans la norme de dépense actuelle risque de la fragiliser. Il faut donc créer une norme spécifique d'évolution intégrée dans la programmation pluriannuelle, en instituant un objectif de dépense fiscale – ODF – qui pourrait figurer dans l'exposé des motifs de l'article premier de chaque loi de finances initiale. Le dépassement en exécution de l'ODF devra être sanctionné par des mesures d'ajustement inscrites dans une prochaine loi de finances.

L'idéal serait de réserver la création des dépenses fiscales aux lois de finances. Mais une telle limitation poserait des problèmes constitutionnels, en restreignant le droit d'amendement des parlementaires. Une autre solution consiste à faire ratifier par les lois de finances les dépenses fiscales créées par la loi ordinaire, sur le modèle de la proposition de loi organique adoptée par le Sénat qui impose la ratification des exonérations de cotisations sociales en loi de financement de la sécurité sociale.

En tout état de cause, la réflexion autour du pilotage des dépenses fiscales est d'autant plus urgente qu'on voit se multiplier, ces dernières semaines, les initiatives de tel ou tel ministre qui espère échapper à la norme de dépense par le biais de nouvelles dépenses fiscales.

Le Rapporteur général a donné des premières indications sur l'exécution du budget 2008, en précisant que les mises en réserve s'élèvent à 7,2 milliards d'euros et les reports depuis 2007 à 3,8 milliards d'euros. Le déficit public attendu a été révisé à 2,5 % du PIB. À l'heure actuelle, le rythme des dépenses et des recettes ne connaît pas d'évolution sensible par rapport à celle constatée l'année dernière à la même époque.

Le Président Didier Migaud s'est interrogé sur la destination des 5,7 milliards d'euros de crédits mis en réserve en 2007.

Le Rapporteur général a précisé que, sur les 5,7 milliards d'euros mis en réserve, 4 milliards d'euros ont été « dégelés » et 1,7 milliard d'euros a été redéployé. Il n'y a donc quasiment pas eu d'annulations « sèches » en 2007. En ce qui concerne 2008, le ministre des comptes publics a indiqué que, sur les 7,2 milliards d'euros mis en réserve, le montant des annulations dépendra des aléas de l'exécution, le solde ayant vocation à être redéployé.

En réponse à M. Henri Emmanuelli, le Président Didier Migaud a précisé que les 5 milliards d'euros d'économies annoncés par le ministre des comptes publics ne prendront effet qu'à moyen terme, et doivent être distinguées des mesures de régulation décidées pour 2008.

a estimé que la situation de nos finances publiques est bien plus difficile que ne le pense le Rapporteur général. Entre l'alourdissement du déficit et la dérive de la dette publique, il faut parler d'une aggravation plus que d'une convalescence. En outre, cette aggravation est intervenue alors même que les prévisions de croissance pour 2007 ont été quasiment respectées. Qu'en sera-t-il en 2008, alors que plus personne ne croit réalisable l'objectif de croissance de 2 % retenu par le Gouvernement ? On s'oriente donc vers une annulation sèche de la moitié des crédits mis en réserve, ce qui serait inédit dans l'histoire récente de nos finances publiques. Il est urgent de clarifier les relations entre l'État et la sécurité sociale. Le déficit du régime général s'aggravant, quelle décision va être prise ? Transférer cette dette à la CADES et, par conséquent, augmenter la CRDS ? La transférer à l'État, et augmenter d'autant la dette de celui-ci ? Cette situation montre que l'action de M. Xavier Bertrand, qui promettait l'équilibre en 2007 lorsqu'il était secrétaire d'État à l'assurance maladie, n'a pas été très efficace.

Après avoir salué l'intérêt du Rapporteur général pour la prime pour l'emploi, M. Jérôme Cahuzac a souhaité savoir si le Gouvernement envisage de corriger la dérive du crédit d'impôt en faveur du développement durable. Par ailleurs, la révision constitutionnelle en cours peut-elle être l'occasion de mettre en oeuvre certaines des pistes évoquées par le Rapporteur général s'agissant du pilotage des dépenses fiscales ? Enfin, que penser des nouvelles niches fiscales qui se profilent dans le domaine de la culture et de l'outre-mer ?

a salué le travail conduit par le Gouvernement pour maîtriser les dépenses budgétaires dans un contexte particulièrement difficile et dont la dégradation au second semestre de l'année 2007 ne pouvait pas être prévue. Même en respectant la norme « zéro volume » pour les dépenses, l'objectif de rétablissement des finances à l'horizon 2012 – qui implique une réduction, d'ici là, de la dette publique au rythme d'environ un point de PIB par an – ne pourra pas être atteint sans croissance des recettes, ce qui nécessite, outre la croissance de l'activité qui ne se décrète pas, une maîtrise des dépenses. Comme l'amélioration de l'efficacité de la dépense publique, cette maîtrise des dépenses nécessiterait un certain consensus politique. Tous les exemples étrangers dans lesquels un rétablissement rapide des finances publiques a été obtenu l'attestent. Les rapporteurs spéciaux ont un rôle important à jouer mais leurs recommandations ne sont pas suffisamment suivies. Dans le prolongement de la réflexion demandée au Premier président de la Cour des comptes par le Président de la République, la création d'un système inspiré du National Audit Office britannique et permettant d'associer parlementaires de la majorité et de l'opposition et magistrats de la Cour des Comptes pourrait être étudiée. Les mesures d'économie décidées par cet organisme pourraient être, de droit, intégrées dans la plus prochaine loi de finances. Par ailleurs, il est du devoir de la commission des Finances de lutter contre le recours à la dépense fiscale pour contourner la norme de dépense budgétaire et, plus généralement, de veiller à préserver les recettes. Il convient de réfléchir à la forme que pourrait prendre un engagement très ferme de la Commission sur ce point.

Rappelant que la mission d'information de la Commission sur les niches fiscales achève actuellement ses travaux, le Président Didier Migaud a espéré qu'elle parviendra à des propositions recueillant un large consensus. Il a, par ailleurs, souhaité que le Rapporteur général éclaire la Commission sur les précisions récemment apportées par voie réglementaire au champ du crédit d'impôt en faveur du développement durable.

En réponse aux différents intervenants, le Rapporteur général a apporté les précisions suivantes :

– une dégradation est effectivement constatée entre l'exécution du budget pour 2007 et l'exécution du budget pour 2006. En revanche, il importe de souligner que, comme pour tous les exercices précédents depuis 2004, l'exécution met en évidence la sincérité des prévisions initiales, exception faite des crédits destinés aux organismes sociaux. Si les lois de finances initiales ont prévu des déficits dont on peut regretter le niveau élevé, le solde a toujours été amélioré en exécution, ce qui démontre que les recettes n'ont jamais été surévaluées ;

– s'agissant de l'exercice 2008, le Président de la République a clairement annoncé, lors de la campagne ayant conduit à son élection, sa volonté de faire, cette année, une pause dans la réduction du déficit en relançant l'activité. Les mesures de la loi en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat mettent en oeuvre cet objectif de relance, en particulier à travers la détaxation des heures supplémentaires. Compte tenu de la conjoncture, il s'agit d'une mesure venant à point nommé et permettant, en revalorisant opportunément le travail, de distribuer immédiatement du pouvoir d'achat pour alimenter la consommation. Le coût de la prime pour l'emploi est passé d'environ 2 milliards d'euros en 2002 à plus de 4,2 milliards d'euros. Cette progression s'est faite sous l'impulsion de l'actuelle majorité qui a eu le mérite de développer, sans esprit partisan et dans un large consensus, ce dispositif créé par un gouvernement socialiste. Elle permet de soutenir la consommation selon des modalités complémentaires à celles de la détaxation des heures supplémentaires. Il convient de prendre en compte le rôle de ces deux dispositifs dans la réflexion sur le revenu de solidarité active ;

– le volume des crédits mis en réserve atteste, lui aussi, du sérieux de la prévision budgétaire pour 2008. Une réserve de précaution destinée à financer les inévitables redéploiements liés aux évolutions de l'exécution est évidemment toujours nécessaire. L'annulation nette de crédits s'inscrit dans une logique différente : elle ne sera nécessaire que si les recettes sont inférieures aux prévisions ou si certaines dépenses « dérapent ». Il a déjà été procédé de manière très importante à de telles annulations, par exemple lors de l'exécution de 2003, au cours de laquelle environ 6,6 milliards d'euros de crédits ont été annulés. À l'heure actuelle, rien ne permet de dire que les prévisions s'avéreront erronées et les derniers exercices attestent que les dénonciations rituelles d'une surévaluation des recettes se sont systématiquement révélées infondées.

Le Rapporteur général a également insisté sur la nécessaire maîtrise de la dépense publique, qui consiste à « dépenser mieux », pour reprendre les termes du groupe de travail dirigé en 1999 par MM. Laurent Fabius et Didier Migaud en préparation de la LOLF. En la matière, les outils ne manquent pas, qu'il s'agisse des expériences étrangères de revues de programmes, des audits de modernisation effectués sous la législature précédente et, tout récemment, des propositions du Conseil de modernisation des politiques publiques dans le cadre de la Révision générale des politiques publiques (RGPP). Beaucoup des réformes proposées à l'issue de ces travaux ne demandent d'ailleurs plus qu'une chose : que le politique, et tout spécialement le Parlement, s'en saisisse. Par exemple, est-il justifié qu'après les deux grands mouvements de décentralisation de 1982 et 2004, l'État n'ait pas davantage réduit son réseau de services déconcentrés aux plans régional et départemental ? Autre exemple, qui concerne la politique familiale : est-il encore légitime de maintenir le système, créé en 1945, de la demi-part supplémentaire bénéficiant aux personnes vivant seules dont les enfants ne sont plus à leur charge ?

Pour autant, la maîtrise des dépenses doit aussi s'accompagner d'une « protection » des recettes publiques. Il convient donc d'être raisonnable dans la politique d'allègement des prélèvements obligatoires. Ainsi, la suppression de l'imposition forfaitaire annuelle (IFA), qui coûterait 1,6 milliard d'euros à l'État, doit encore faire l'objet d'une réflexion d'ici au projet de loi de finances pour 2009. De même, les dépenses fiscales doivent être mieux encadrées : dès 2009, l'État pourrait, en instituant un objectif de dépense fiscale, se fixer une prévision d'évolution globale de ces dépenses, afin de permettre un contrôle de leur éventuelle « dérive » en exécution, qui justifierait des mesures d'ajustement dans une prochaine loi de finances. Plus généralement, il s'agit d'aller jusqu'au bout de la logique de « coûts complets » de la LOLF en responsabilisant davantage les responsables de programme et, dans une perspective pluriannuelle, les responsables de mission – c'est-à-dire les ministres.

Le Président Didier Migaud a ajouté que, dès lors que beaucoup de dépenses fiscales ont des objectifs d'incitation, certaines sont appelées à disparaître une fois qu'elles ont épuisé leurs effets. Mais sans doute le Parlement doit-il prendre toute sa part pour les « aider à mourir ».

a indiqué qu'il est souvent politiquement délicat de supprimer des avantages fiscaux. C'est pourquoi une plus grande implication des rapporteurs spéciaux, dont le rôle ne doit pas se limiter à l'examen des crédits, semble indispensable.

a souligné que certaines dépenses fiscales peuvent se livrer une concurrence entre elles et qu'il faut donc, à une vision sectorielle, préférer une cohérence d'ensemble.

S'agissant des dépenses fiscales, M. Michel Bouvard a estimé qu'il faut revenir à l'esprit de la LOLF consistant à évaluer le coût total des politiques publiques et non pas seulement leur coût en crédits budgétaires. Les dépenses fiscales sont rattachées aux programmes. Il faut donc regarder, dans le cadre de l'examen de ces programmes, si elles apportent une valeur ajoutée par rapport aux dépenses budgétaires et, dans la négative, procéder à un « recalibrage ».

Rappelant que les modifications apportées l'été dernier à la maquette budgétaire ont été décidées très rapidement compte tenu des circonstances politiques, M. Michel Bouvard a fait part de son souhait que les futures modifications se fassent en collaboration avec le Parlement, afin de préserver le droit d'amendement des parlementaires et d'éviter la constitution de programmes trop importants, notamment pour la mission Défense. Il existe une vraie difficulté avec les missions interministérielles. Ces missions devraient être transitoires et les périmètres ministériels devraient à terme rejoindre celui de ces missions. Le pilotage d'une politique publique impose en effet qu'en seul ministre en ait la charge. Il faudra que le Gouvernement travaille sur cette question.

a indiqué que, pour procéder à des toilettages de dépenses fiscales, il faudrait pouvoir disposer d'éléments d'évaluation sur leur efficacité.

Le Président Didier Migaud a souligné qu'un travail important d'évaluation des dépenses fiscales doit être fait à l'occasion de l'examen des rapports annuels de performances.

Le Rapporteur général a ajouté que la question de la dette de la sécurité sociale est essentielle. Le déficit du régime général de sécurité sociale a été réduit en exécution 2007 par rapport à la prévision, s'établissant à 9,4 milliards d'euros au lieu des 11,7 milliards d'euros prévus, notamment grâce au dispositif dit « du Comité d'alerte ». La dette issue de ce déficit ne peut pas être logée au sein de la CADES car, en vertu de la LOLFSS, cela obligerait à prévoir des transferts de recettes supplémentaires. Elle oblige donc la Caisse des dépôts et consignations à faire des avances de trésorerie à l'ACOSS. Cette avance se monte aujourd'hui à 35 milliards d'euros, ce qui pose un vrai problème.

a précisé les conditions de gestion de la dette de l'ACOSS par la Caisse des dépôts et consignations. Fin 2007, la CDC a signalé aux pouvoirs publics que cette gestion devient problématique puisqu'elle oblige la Caisse à trouver des ressources extérieures trop coûteuses. La CDC ne sait pas gérer la dette de l'ACOSS au-delà d'un seuil de 36 milliards d'euros. En outre, le plafond des avances de trésorerie à l'ACOSS, fixé en loi de financement de la sécurité sociale, est presque atteint alors que l'on n'est qu'en début d'année.

Le Président Didier Migaud s'est déclaré soucieux de l'avenir du Fonds de réserve des retraites et a proposé d'organiser une audition sur ce thème.

a rappelé que ce fonds n'est plus abondé par des recettes exceptionnelles de privatisation. Il importe aujourd'hui de déterminer quel sera son avenir et quand ses moyens seront engagés. Cette information est essentielle puisqu'elle détermine les types de placements que le fonds doit opérer. Pour l'instant, le fonds a privilégié des placements en actions dans la mesure où il n'est pas soumis à une contrainte de rentabilité immédiate.

Le Rapporteur général a estimé souhaitable que se dégage un consensus au sein de la Commission, et plus généralement au sein du Parlement, sur le rôle du Fonds de réserve des retraites.

La Commission a autorisé, en application de l'article 145 du Règlement, la publication du rapport d'information.