Intervention de Michel Bouvard

a rappelé l'importance prise par la loi de règlement depuis l'entrée en vigueur de la LOLF et a souhaité que le Président réunisse le bureau de la Commission à ce sujet. En 2007, l'examen de cette loi de règlement n'avait pu être aussi abouti que souhaité en raison du calendrier électoral. L'exercice 2008 sera l'occasion d'exploiter les travaux menés par la MILOLF.

Il a également souhaité que soit organisé un débat sur le rapport annuel de la Cour des Comptes, ainsi que la loi le permet désormais. La Commission pourrait choisir un sujet pertinent évoqué dans le rapport et demander au ministre compétent de venir s'exprimer devant la Commission.

Le Président Didier Migaud a répondu favorablement aux demandes de M. Michel Bouvard, indiquant qu'il avait l'intention de réunir le bureau de la Commission dès qu'il se serait concerté avec les présidents de Commission et qu'il aurait consulté les présidents de groupe.

La Commission a ensuite procédé, sur le rapport de M. Gilles Carrez, Rapporteur général, à l'examen du rapport d'information sur les premiers résultats de l'exécution budgétaire pour 2007.

Le Rapporteur général a jugé indispensable de faire un point, dès à présent, sans attendre la loi de règlement et le débat d'orientation budgétaire, sur la situation des finances publiques. Celles-ci sont en effet en « convalescence ». Si le déficit budgétaire de l'État pour 2007 est bel et bien inférieur aux prévisions de la loi de finances initiale, ce constat masque des phénomènes inquiétants qui militent pour un approfondissement des règles de gouvernance de nos finances publiques. L'ordre du jour de l'Assemblée nationale au cours des prochains mois devrait permettre d'y remédier, puisque le prochain débat d'orientation budgétaire posera les premiers jalons de la programmation pluriannuelle des dépenses et qu'une loi de programmation pluriannuelle des finances publiques devrait être débattue avant l'examen du prochain budget.

Le Rapporteur général a souhaité attirer l'attention de la Commission sur le mécanisme récurrent de révision des prévisions de croissance. Il a rappelé qu'en juin 2007 le Gouvernement a réajusté de 0,5 point le taux de croissance pour 2005. Cette pratique conduit à relativiser les débats sur la croissance et pose la question de l'élasticité des recettes fiscales par rapport à la croissance. En effet, si la théorie économique nous enseigne de retenir une élasticité unitaire sur longue période, les derniers exercices attestent d'une élasticité supérieure.

S'agissant de l'exécution des dépenses, l'enveloppe votée par le Parlement a été respectée, une économie de l'ordre de 50 millions d'euros ayant même été réalisée. Cette exécution a été rendue possible par une gestion infra-annuelle rigoureuse. Premièrement, les reports de crédits de 2006 vers 2007 ont été limités. Deuxièmement, la bonne tenue des recettes fiscales n'a pas nécessité d'annulations « sèches » de crédits, la réserve de 5,4 milliards d'euros ayant permis de redéployer des crédits vers de nouvelles dépenses, le reste ayant été « rendu » aux gestionnaires. Ce résultat est d'autant plus méritoire que la norme de dépenses appliquée à 2007 était sensiblement plus stricte qu'auparavant, suivant l'objectif ambitieux d'une réduction des dépenses de 1 % en volume. Le respect de cet objectif a dégagé une économie de près de 2 milliards d'euros par rapport à la règle de stabilisation en volume.

Ce constat doit cependant être relativisé. Le respect de la norme de dépenses a été assombri par la reconstitution d'une dette de 1,8 milliard d'euros à l'égard des organismes de sécurité sociale. Or, le calcul du déficit de l'État s'effectue selon les règles de la comptabilité budgétaire, sans tenir compte de la dette à l'égard de la sécurité sociale. En revanche, celle-ci figure dans les comptes des organismes sociaux, établis en comptabilité de droit constaté. Cette différence de traitement devrait inciter à éviter de sous-doter les transferts de l'État à destination de la sécurité sociale, tels que les compensations d'exonérations de charges sur les contrats aidés ou encore des prestations comme l'allocation de parent isolé ou l'allocation pour adulte handicapé. Ainsi, l'exécution du budget 2007 montre les limites d'une norme de dépenses plus stricte que l'inflation. Il est indéniablement préférable de prévoir une norme « zéro volume » appliquée à un périmètre élargi. C'est précisément le choix fait par la loi de finances pour 2008, qui a étendu la norme « zéro volume » aux prélèvements sur les recettes de l'État et aux nouvelles affectations de ressources à ses opérateurs.

Les recettes fiscales nettes ont été supérieures d'un milliard d'euros par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale. Cependant, ce chiffre doit être rapporté aux 10 milliards d'euros d'excédents constatés en 2006. Le montant total des recettes fiscales nettes est très proche en exécution de celui qui était prévu dans la loi de finances initiale, cette adéquation masquant des évolutions contraires qui se sont compensées entre elles. D'une part, l'évolution tendancielle spontanée des recettes fiscales a été plus dynamique que celle prévue par la loi de finances, pour environ 6,8 milliards d'euros. D'autre part, certaines dépenses fiscales décidées antérieurement ont été sous-évaluées en loi de finances pour 2007, occasionnant un décalage de près de 3,9 milliards d'euros, dû en particulier au dérapage du crédit d'impôt développement durable. En outre, ces sous-évaluations se sont conjuguées aux coûts des mesures nouvelles et nouveaux transferts adoptés en cours d'exercice, qui ont grevé l'exécution de 2,6 milliards d'euros.

Le Rapporteur général a souhaité attirer l'attention de la Commission sur deux facteurs de moindre dynamisme des recettes fiscales en 2007. Premièrement, les recettes nettes d'impôt sur le revenu sont inférieures de 1,5 milliard d'euros aux prévisions de la loi de finances initiale. Cette situation inédite est due en partie à la sous-évaluation de l'impact de la baisse du chômage sur le coût de la prime pour l'emploi. En effet, celle-ci a représenté 4,2 milliards d'euros en 2007, dont environ 500 millions d'euros à destination de nouveaux bénéficiaires. Deuxièmement, la hausse du coût du crédit d'impôt développement durable par rapport à la prévision de la loi de finances initiale s'élève à 900 millions d'euros en 2007. Son coût total est ainsi passé de 900 millions d'euros en 2006, à 1,8 milliard d'euros en 2007. Il est estimé à 2,4 milliards d'euros pour 2008. Cette croissance a conduit le Gouvernement à restreindre par voie réglementaire, en novembre 2007, le champ des dépenses éligibles à ce crédit d'impôt.

Pour leur part, les recettes non fiscales ont été davantage sollicitées en 2007. Mais l'INSEE a requalifié certaines recettes en opérations patrimoniales, pour le calcul du déficit public au sens du traité de Maastricht. C'est le cas de la soulte versée par le service annexe d'amortissement de la dette ferroviaire (SAAD) en contrepartie de la reprise par l'État de la dette de la SNCF, pour un montant de 640 millions d'euros. C'est également le cas des recettes émanant de la Coface, inscrites en loi de finances initiale pour 2,5 milliards d'euros, puis en loi de finances rectificative pour 2,9 milliards d'euros. L'INSEE a considéré que l'État ne peut s'octroyer une recette supérieure au résultat d'exploitation de la Coface et décidé de requalifier la fraction de la recette dépassant ce résultat courant, soit 1,3 milliard d'euros. L'ensemble des requalifications opérées par l'INSEE représente environ 0,2 point de PIB. Ainsi, le déficit de l'ensemble des administrations publiques est passé en exécution de 2,4 % à 2,7 % du PIB, cette dégradation se décomposant de la manière suivante : – 0,2 pour l'État, – 0,2 pour les administrations publiques locales, et + 0,1 pour les organismes de sécurité sociale.

Le déficit budgétaire est inférieur aux prévisions de 3,5 milliards d'euros, mais en augmentation toutefois de 2,7 milliards d'euros par rapport à l'exécution 2006. L'excédent primaire est passé de 2,7 milliards d'euros en 2006 à 0,9 milliard d'euros en 2007, et le solde stabilisant la dette de l'État n'a été atteint en 2007 que d'extrême justesse. Au total, la dette publique est passée de 63,6 % du PIB à la fin 2006 et 64,2 % du PIB à la fin 2007.

Le Rapporteur général a ensuite insisté sur la nécessité d'avancer des propositions afin d'améliorer la gouvernance des finances publiques, en particulier en ce qui concerne les dépenses fiscales. En effet, celles-ci ont progressé, de la loi de finances pour 2007 à la loi de finances pour 2008, de 7,1 %, contre 1,6 % pour la norme de dépense élargie. Il importe donc de renforcer la connaissance des dépenses fiscales pour mieux cerner l'enjeu budgétaire. Cela implique de clarifier la définition des dépenses fiscales, de renforcer la transparence de leur recensement, d'en améliorer le chiffrage et l'évaluation.

De plus, il faut durcir les conditions de création et de pérennisation des dépenses fiscales, par exemple en limitant leur durée de vie. L'intégration des dépenses fiscales dans la norme de dépense actuelle risque de la fragiliser. Il faut donc créer une norme spécifique d'évolution intégrée dans la programmation pluriannuelle, en instituant un objectif de dépense fiscale – ODF – qui pourrait figurer dans l'exposé des motifs de l'article premier de chaque loi de finances initiale. Le dépassement en exécution de l'ODF devra être sanctionné par des mesures d'ajustement inscrites dans une prochaine loi de finances.

L'idéal serait de réserver la création des dépenses fiscales aux lois de finances. Mais une telle limitation poserait des problèmes constitutionnels, en restreignant le droit d'amendement des parlementaires. Une autre solution consiste à faire ratifier par les lois de finances les dépenses fiscales créées par la loi ordinaire, sur le modèle de la proposition de loi organique adoptée par le Sénat qui impose la ratification des exonérations de cotisations sociales en loi de financement de la sécurité sociale.

En tout état de cause, la réflexion autour du pilotage des dépenses fiscales est d'autant plus urgente qu'on voit se multiplier, ces dernières semaines, les initiatives de tel ou tel ministre qui espère échapper à la norme de dépense par le biais de nouvelles dépenses fiscales.

Le Rapporteur général a donné des premières indications sur l'exécution du budget 2008, en précisant que les mises en réserve s'élèvent à 7,2 milliards d'euros et les reports depuis 2007 à 3,8 milliards d'euros. Le déficit public attendu a été révisé à 2,5 % du PIB. À l'heure actuelle, le rythme des dépenses et des recettes ne connaît pas d'évolution sensible par rapport à celle constatée l'année dernière à la même époque.

Le Président Didier Migaud s'est interrogé sur la destination des 5,7 milliards d'euros de crédits mis en réserve en 2007.

Le Rapporteur général a précisé que, sur les 5,7 milliards d'euros mis en réserve, 4 milliards d'euros ont été « dégelés » et 1,7 milliard d'euros a été redéployé. Il n'y a donc quasiment pas eu d'annulations « sèches » en 2007. En ce qui concerne 2008, le ministre des comptes publics a indiqué que, sur les 7,2 milliards d'euros mis en réserve, le montant des annulations dépendra des aléas de l'exécution, le solde ayant vocation à être redéployé.

En réponse à M. Henri Emmanuelli, le Président Didier Migaud a précisé que les 5 milliards d'euros d'économies annoncés par le ministre des comptes publics ne prendront effet qu'à moyen terme, et doivent être distinguées des mesures de régulation décidées pour 2008.