Je souhaite la bienvenue, dans le cadre de cette quatrième séance consacrée à l'allocation des moyens des universités, à M. Guillaume Gaubert, sous-directeur à la direction du budget. Je salue également M. Yann Petel, conseiller-maître à la Cour des comptes, ainsi que M. Benoist Apparu, député de la Marne, particulièrement investi dans cette réflexion.

Pour leur rapport, MM. Laurent Hénart et Alain Claeys s'inscrivent dans la perspective de l'évaluation de la loi du 10 août 2007 relative aux libertés et responsabilités des universités afin de permettre, en particulier, de mieux apprécier le montant et la répartition des dotations accordées aux universités, sujets sur lesquels de nombreux intervenants précédents ont insisté sur le respect des nécessaires principes de transparence et d'équité.

S'agissant tout d'abord de l'évaluation, comment un système apparemment aussi rationnel que celui de San Remo – système analytique de répartition des moyens – a-t-il pu générer autant d'inégalités ? Pourquoi, en outre, n'est-il pas plus transparent ? Est-ce que la direction du budget a des chiffres qu'elle pourrait diffuser ?

Quant à la réforme elle-même, le passage à un système globalisé implique une remise à plat de l'ensemble des financements. Quels critères doivent-ils, selon vous, être retenus, sachant que les différents intervenants ont insisté sur les critères d'activité et de performance, lesquels seraient peut-être spécifiques selon les universités, tant pour l'enseignement que pour la recherche. Les critères doivent-ils être de surcroît distingués en fonction des cycles d'études – licence, master, doctorat, ou système LMD – ou des disciplines ? Dans ce dernier cas, comment les définir ? Enfin, quels seraient de bons critères d'activité en matière d'enseignement et de recherche ?

Par ailleurs, comment et dans quels délais envisagez-vous la transition entre l'ancien et le nouveau système ? Dans quel cadre ce dernier doit-il être mis en place ? Peut-on envisager un contrat global entre l'État et chaque université ? Si oui, quelle en serait l'architecture générale ?

Le système actuel de répartition des dotations de l'État entre les universités est assez inégalitaire comme en atteste le document que je me permets de vous remettre. Ces dotations intègrent par ailleurs la masse salariale et le fonctionnement, mais non l'immobilier, où les inégalités sont encore plus criantes.

Les dotations consolidées prennent bien en compte la masse salariale, la dotation globale de fonctionnement – DGF – et le contrat ?

En effet. Le modèle de répartition du dispositif San Remo aurait dû favoriser une convergence des dotations moyennes par étudiant assez homogène dans chaque grande filière, mais on observe de grandes disparités selon les universités.

Par ailleurs, depuis 2006 et le passage au système LMD, nous ne disposons plus d'un modèle de répartition objectif. L'opacité en a été accrue puisque les universités ne peuvent plus procéder à des comparaisons. La direction du budget, quant à elle, ne dispose pas d'autres chiffres que ceux qui sont publics ; c'est en outre au gestionnaire des programmes de procéder à la répartition des crédits.

Ces défauts se sont aggravés au cours des dernières années, comme en témoigne la dispersion moyenne entre universités des dotations en enseignants-chercheurs et personnels IATOS. Selon le rapport des inspections, cette situation s'explique, d'une part, par le non redéploiement de postes entre les universités les mieux dotées et celles qui le sont le moins et, d'autre part, par le fait que les créations de postes – en particulier des enseignants-chercheurs – n'ont pas toujours été « fléchées » vers les universités les moins bien dotées.

Le système San Remo, de surcroît, ne respectait qu'imparfaitement l'autorisation parlementaire en usant d'un modèle théorique de dotation supérieur aux dotations réelles. Le modèle faisait apparaître un sous-financement fictif, cela a suscité de nombreuses insatisfactions puisque le nombre d'universités sous-dotées était supérieur à celui des universités sur-dotées.

Enfin, ce système était vulnérable aux modifications de paramètres, comme ce fut le cas en 2002.

Le système San Remo était-il intrinsèquement inégalitaire ?

Il était adapté à la structure budgétaire de l'époque – fondée sur la primauté de la répartition des emplois et sur 43 classes de formation - mais les sommes réparties n'étaient pas conformes à celles prévues par le budget.

Ce qui créait des inégalités.

En tout cas, des insatisfactions. Il a été manifestement très difficile de se conformer à l'idéal initial.

Le directeur général de l'enseignement supérieur, M. Saint-Girons, a évoqué la semaine dernière cette incapacité du système à redéployer les moyens. Or, l'inégalité structurelle s'explique par la persistance d'une structure d'emplois elle-même inégalitaire. Selon M. Saint-Girons, les nouveaux financements accordés à l'enseignement supérieur permettront un redéploiement des postes sans qu'une seule université ne soit pénalisée. Qu'en pensez-vous ?

Avec votre permission, je répondrai à votre question dans la troisième et dernière partie de ma présentation.

Les objectifs de la réforme sont, en premier lieu, un financement équitable permettant de traiter par exemple des étudiants en lettres de la même façon quelle que soit leur université grâce à un système critérisé favorisant également un retour à la transparence. En effet, il ne sera pas possible de demander à des universités autonomes de « mettre sous tension » leur gestion et leur offre de formation si des inégalités financières persistent et s'il ne leur est pas possible d'établir des comparaisons avec d'autres universités en raison d'une trop grande opacité. Il importe également de gérer les écarts entre la situation actuelle et les résultats du modèle.

Il s'agit, en second lieu, d'inciter à la performance en prenant en compte trois dimensions : d'une part, l'efficacité socio-économique, par exemple la réussite au diplôme ; d'autre part, la qualité, en particulier le délai et le niveau d'insertion professionnelle ; enfin, l'efficience, c'est-à-dire par exemple le coût des fonctions support et soutien par étudiant.

Le volume de l'enveloppe dédiée à la performance doit être par ailleurs suffisamment important pour être incitatif et pour changer les comportements sans toutefois déstabiliser la situation financière des universités. Son évaluation nécessitera sans doute des ajustements en fonction des situations particulières. La performance doit-elle être en outre récompensée en fonction de son niveau ou de son amélioration ? Sans doute la seconde solution est-elle préférable, mais comment procéder en l'absence d'indicateurs ? En l'état, il me semble plus judicieux que l'enveloppe à la performance soit un peu réduite tout en intégrant des indicateurs qui privilégieraient la récompense en fonction du niveau de la performance.

L'évolution du dispositif sera nécessaire, sur le plan financier, à la mise en place, par les universités, des bureaux d'aide à l'insertion – BAI – prévus par la loi.

En troisième et dernier lieu, le financement doit être compatible avec une gestion autonome des universités en laissant le plus de marge de manoeuvre possible à l'équipe présidentielle dans l'allocation interne de ses moyens et en distinguant formation et recherche. Cela n'était pas le cas dans le cadre du système San Remo puisque, outre que la répartition des postes d'enseignants-chercheurs était fonction de critères liés à la formation et non à la recherche, le système de répartition des emplois de recherche ne concernait quant à lui que l'enveloppe contractualisée.

Ces critères doivent-ils varier en fonction des disciplines ?

Tout dépend de la nomenclature finale des disciplines, mais je ne crois pas, en effet, qu'il soit possible de financer de la même manière un étudiant en sciences expérimentales ou en lettres, les coûts variant de un à cinq. A-t-on par ailleurs besoin de 43 classes de formation ? Non. Une dizaine, voire cinq ou moins encore suffiraient.

M. Saint-Girons a évoqué deux classes seulement.

Il est difficile de répondre précisément à cette question sans disposer d'une enquête sur les coûts – laquelle avait été réalisée, en revanche, préalablement à la réforme similaire qu'a connue le secteur hospitalier.

Cette enquête est-elle en préparation ?

Je ne le pense pas.

C'est ennuyeux. Sans doute faudra-t-il interroger le ministère.

Telles qu'elles sont critérisées par le dispositif San Remo, les dotations ne sont guère différentes entre licence et master ou entre des filières assez proches comme lettres-sciences humaines et droit-économie-gestion. Il est tout à fait envisageable de concevoir deux grandes familles de « tarifs » : lettres et sciences.

La tarification à l'activité – T2A – a été quant à elle mise en place à l'hôpital en 2004 alors que la situation était très proche de celle que connaît l'université, puisque la dotation globale hospitalière ne tenait pas compte de la situation singulière des établissements.

Je ne suis pas hostile à la T2A, mais les modalités de sa mise en oeuvre sont contestables, notamment s'agissant des missions d'intérêt général et d'aide à la contractualisation – MIGAC. Il ne faudrait pas, en effet, que la T2A s'applique à l'université sans qu'aient été préalablement fixées des missions d'intérêt général.

t : La mise en place de la T2A a été précédée par un travail méthodologique très important, ce qui n'est pas le cas, en l'état, pour l'université. Des redéploiements de dotations de l'assurance maladie vers divers hôpitaux ont en outre été acceptés, de même le fait qu'il y ait des gagnants et des perdants. Par ailleurs, si des dotations ont bien été redistribuées, les coûts n'ayant pas été totalement alignés sur celles-ci, des établissements sont aujourd'hui en déficit – c'est pourquoi la loi de financement de la sécurité sociale pour 2008 a mis en place la convergence tarifaire.

Les hôpitaux disposent toutefois d'une enveloppe de missions d'intérêt général, mais l'équivalent pourrait être mis en place dans le cadre du volet « recherche » des universités où une fraction de la dotation pourrait ne pas varier en fonction du nombre de chercheurs « actifs » ou publiants.

Il s'agit là de précisions essentielles. Si je suis favorable à la mise en place de nouveaux financements et de nouvelles règles, la détermination de missions d'intérêt général me semble constituer une condition sine qua non.

La T2A, enfin, a permis des effets d'optimisation. Les hôpitaux ayant compris que leurs ressources dépendaient de leur capacité à recenser correctement leur activité, cette dernière a crû d'environ 10 % grâce à la réforme, alors qu'elle était stable depuis une quinzaine d'années. Lorsque le système de contrôle de l'assurance maladie a été mis en place, cette activité s'est à nouveau stabilisée.

Cette hausse de 10 % s'explique donc à la fois par une fraction d'optimisation et de meilleure classification, mais aussi par des pratiques répréhensibles. Si les ressources des universités viennent à dépendre de leur nombre d'étudiants, il faudra mettre en place un mécanisme de contrôle.

Une réforme est-elle possible sans une étude des coûts ?

Même si aucune enquête sur les coûts n'a été réalisée, la répartition des dotations traduit la façon dont ils se répartissent. En l'occurrence, les activités de formation et de recherche sont financées dans leur presque totalité par la dotation de l'État.

La réserve dont vous avez fait preuve tout à l'heure était donc d'ordre méthodologique.

Une enquête sur les coûts s'imposait sans doute plus pour l'hôpital où les ressources sont un peu plus diversifiées.

Vous l'avez toutefois évoquée pour l'université.

Une enquête de ce type permettrait en effet de s'engager dans cette réforme avec une meilleure confiance technique, mais son absence ne constituerait pas un obstacle dirimant.

La Cour des comptes a eu l'occasion de constater combien les résultats et le financement de la recherche universitaire manquent de transparence.

En outre, les présidents d'université sont très peu incités à développer leurs ressources propres.

Enfin, nous savons fort bien que le critère du nombre d'étudiants inscrits n'est pas fiable. A cela s'ajoute que la formation tout au long de la vie se développe et que les universités considèrent le plus souvent qu'elle relève des missions d'intérêt général.

Les financements des laboratoires universitaires dépendent également des organismes de recherche. Outre que les conclusions de la commission d'Aubert devront intégrer cet impératif de transparence, j'espère que les principes de mandats de gestion et d'unité de caisse nous permettront d'accroître la transparence des coûts en la matière.

Faudra-t-il par ailleurs compter parmi les critères figurant dans l'enveloppe dédiée à la performance la capacité à lever des ressources propres ? Assurément, mais des mécanismes d'incitation existent déjà à travers les instituts Carnot dépendant de l'Agence nationale de la recherche – ANR. Peut-être ces dispositifs devront-ils être plus incitatifs ou mieux fléchés en direction des universités. Le préciput ANR tend également à développer les ressources-projets, mais sans doute devrait-il être lui aussi fléché différemment.

Le débat en la matière avec le ministère du Budget est fondamental.

Nous souhaitons en effet que l'ANR opère un financement au coût complet.

S'agissant, enfin, de la formation continue, il me semble que le système San Remo finançait les stagiaires.

Le groupement d'intérêt public – GIP – « Formation continue » était bien financé initialement dans le cadre du dispositif San Remo, mais lorsque cela n'a plus été le cas, le recensement du nombre d'étudiants dans les universités a connu quelques effets pervers. Comment en tenir compte, d'autant que, s'agissant des ressources propres, le volet « formation » de la réforme pourra être substantiel ?

La question est de savoir si la formation continue sera tarifée ou non au coût complet et quel sera le pourcentage de financement direct de l'État, sachant que, déjà, la majeure partie des publics suivant une formation continue à l'université bénéficie de l'aide publique. Quoi qu'il en soit, les universités ne sont pas encore correctement positionnées sur le marché de la formation continue des entreprises. Dans tous les cas, il s'agit donc d'un recyclage des ressources publiques.

Je suis moins optimiste que vous.

L'enchaînement des réformes que vous vous apprêtez à mettre en oeuvre est très complexe, avec la combinaison de quatre formes de financement.

Le volet « formations universitaires » reçoit une dotation par étudiant modulée suivant un nombre limité de filières. Par rapport aux normes qui seraient issues de ce modèle, les universités nouvelles seraient plutôt mieux financées et les plus anciennes sur-dotées.

Le volet « performance » représenterait quant à lui 5 % à 10 % de la masse financière avec des indicateurs de réussite aux examens et d'insertion professionnelle, mais il est à ce jour difficile d'évaluer le type de redéploiement qui serait engagé entre les universités.

Quant au volet « recherche », la dotation serait organisée par chercheur « actif », c'est-à-dire publiant, avec une éventuelle pondération sur la base d'un critère de qualité de la recherche. Les effets de redistribution seraient en l'occurrence exactement opposés à ceux provoqués par le modèle d'allocation pour les formations universitaires. L'université Paris VI, par exemple, serait perdante en matière de formations universitaires, mais gagnante en matière de performance, de recherche et de financement projet.

Le volet « financement projet », enfin, pourrait quant à lui à terme représenter jusqu'à un tiers de la masse financière de la recherche.

Une approche de la répartition des financements par le seul volet « formations » ne donne qu'une vision partielle de ce que peut produire l'ensemble du modèle, mais les inégalités, après l'application de ces quatre phases, seront à mon sens assez largement réduites.

L'inspection générale de l'éducation nationale et de la recherche – IGAENR – et l'inspection générale des finances – IGF – ont procédé à des estimations s'agissant des possibles conséquences financières de la réforme en distinguant trois hypothèses : l'hypothèse haute, qui consiste à aligner les universités les moins dotées sur la moyenne sans toucher aux universités les mieux dotées, ce qui coûterait de 700 millions à un milliard d'euros ; l'hypothèse basse, qui a pour résultat d'aligner les universités les mieux dotées sur la moyenne, ce qui dégagerait mécaniquement 700 millions à un milliard d'euros ; enfin, l'hypothèse moyenne, considérée comme la plus probable, qui a pour objet d'effectuer des redéploiements de façon graduelle entre les universités les mieux dotées et celles qui le sont le moins.

Les inspecteurs prennent des précautions méthodologiques car ils ne disposent que d'un chiffrage partiel. Le coût du nouveau système est donc à ce jour inconnu. Quoi qu'il en soit, le principal paramètre financier de la réforme réside dans l'acceptation ou non du principe des redéploiements entre les universités.

Le Président de la République et la ministre de l'enseignement supérieur se sont engagés à augmenter significativement le budget en faveur des universités d'ici la fin de la législature. La direction du budget a-t-elle d'ores et déjà envisagé l'utilisation éventuelle de ces fonds ? Avez-vous paramétré cette évolution ?

C'est précisément l'objet des présentes discussions budgétaires au niveau interministériel. Des arbitrages par enveloppe seront sans doute rendus à la fin du mois – en autorisation d'engagements et en crédits de paiement –, notamment en ce qui concerne l'ensemble de la mission Recherche et enseignement supérieur. Le Parlement en discutera quant à lui dès le débat d'orientation budgétaire. Cela ne clôt en rien la discussion sur la hiérarchie des priorités en matière financière au cours des trois ans à venir. Lorsque le montant de l'enveloppe aura été déterminé, la ministre de l'enseignement supérieur arbitrera entre ces différentes priorités programmatiques.

Finalement, nous sommes face à deux options : soit une mesure spécifique « allocation de moyens » avec alignement des universités les moins bien dotées sans redéploiement – le coût de la réforme est alors maximal ; soit aucune mesure spécifique avec la mise en oeuvre de redéploiements limités, sans baisse nominale d'aucun budget, et les universités les mieux dotées voient leur budget progresser moins rapidement que les autres – en ce cas, le coût de la réforme peut être financièrement neutre.

Je vous remercie à la fois pour votre intervention, qui contribue grandement à éclaircir nos travaux, et pour le document que vous nous avez remis, qui sera utile aux Rapporteurs.

Vous pourrez, avant la publication du rapport, relire le compte rendu de votre audition et y apporter quelques corrections. Vous pourrez également l'enrichir des informations ou des pistes qui vous paraîtront utiles.