Mes chers collègues, nous recevons aujourd'hui M. Jean-Claude Paravy, secrétaire général de l'Agence de financement des infrastructures de transports de France – AFITF.

M. Dominique Perben, président de l'AFITF, a eu un empêchement personnel. Aussi nous a-t-il priés d'excuser son absence.

L'AFITF, établissement public national, a été créée par un décret du 26 novembre 2004 qui faisait suite à une décision du Comité interministériel à l'aménagement et au développement du territoire, le CIADT. L'Agence dispose de ressources affectées : les redevances payées par les sociétés d'autoroutes, une part des amendes routières pour les infractions constatées par les radars automatiques ainsi que le produit de la taxe d'aménagement du territoire. L'AFITF devrait également bénéficier de la future « éco taxe » poids lourds dont le Gouvernement attend près de 9 milliards d'euros de recettes entre 2013 et 2025.

Au titre de 2012, l'AFITF dispose d'un peu plus de 2 milliards d'euros: ce budget lui permet de soutenir 5,2 milliards d'euros d'autorisations d'engagement.

En fait, certaines interrogations se posent s'agissant d'une structure encore assez peu connue. L'AFITF n'est-elle pour l'État qu'une structure de portage financier, voire de débudgétisation, la Cour des comptes ayant d'ailleurs émis des critiques sur son rôle ? L'Agence dispose-t-elle du pouvoir de choisir ses projets d'investissement ? Quelles sont, par exemple, ses relations avec la direction générale des infrastructures, des transports et de la mer, la DGITM ?

En outre, après le Grenelle de l'environnement, est-il exact que l'Agence ait l'obligation de consacrer près des deux tiers de ses interventions au transport ferroviaire considéré comme l'alternative principale à la route ? S'agit-il d'opérations de rénovation des réseaux ou ces opérations portent-elles principalement sur des lignes nouvelles ? L'AFITF pourrait-elle d'ailleurs participer financièrement à l'acquisition de nouveaux matériels roulants ?

Vous comprendrez, monsieur le secrétaire général, que la commission d'enquête cherche à mieux connaître tous les canaux possibles de financements publics. Le réseau du RER a en effet besoin d'être modernisé au travers d'actions à court et moyen termes qui soulageront quelque peu l'état de saturation et de fragilité qu'il a atteint aujourd'hui, cela sans attendre les premières réalisations du Grand Paris !

Telles sont nos premières interrogations. Vos réponses permettront peut-être à la notre commission d'ouvrir quelques pistes. Nous vous écoutons pour un court exposé liminaire, puis le rapporteur, M. Pierre Morange, et nos autres collègues lanceront le dialogue avec vous.

Je tiens à renouveler les excuses de M. Perben, qui a eu un empêchement personnel assez grave. En tant que secrétaire général, je fournirai des précisions sur le fonctionnement de l'AFITF plutôt que sur les enjeux stratégiques, qui relèvent de la décision politique.

Comme vous l'avez rappelé, l'AFITF est issue du CIADT de 2003 qui, à la suite d'un grand débat, a décidé un programme de relance des infrastructures de transports, créant, à cette fin, un outil doté de ressources affectées. L'Agence a été créée pour orienter et financer sur toute la durée de ce programme 7,5 milliards d'euros permettant 20 milliards de travaux ou de projets d'aménagement du territoire au sens large, dont le CIADT avait dressé la liste – projets routiers, ferroviaires, fluviaux ou portuaires. Cet établissement public a la particularité d'être doté d'un conseil d'administration paritaire composé, pour moitié, de membres issus des administrations concernées et, pour moitié, d'élus nationaux – députés et sénateurs – et locaux. C'est un lieu d'affectation de ressources permettant d'assurer un flux financier régulier en direction des infrastructures, en fonction des priorités et des orientations débattues entre l'État et les élus. Avant même le Grenelle de l'environnement, l'Agence s'était déjà occupée de politique intermodale puisque les ressources d'origine routière, notamment les dividendes des sociétés d'autoroutes, servaient, à l'époque, à financer un programme aux trois-quarts alternatif à la route, notamment de nature ferroviaire.

Dès 2005, la vente par l'État de ses parts dans les sociétés d'autoroutes a privé l'AFITF d'une partie de ses recettes, sinon la plus importante, du moins la plus prometteuse, recettes. Il a fallu les remplacer par d'autres sources de financement plus stables et cela s'est accompagné de l'élargissement du rôle de l'Agence au financement des contrats de projet État région – CPER – et, progressivement, de toute politique contractuelle, les lignes budgétaires d'investissement disparaissant en deux ans des programmes correspondants de l'État.

Le Grenelle de l'environnement a représenté, pour l'Agence, une deuxième étape dans l'élargissement de son périmètre puisqu'elle est devenue un outil d'application de son volet « Transports » – articles 10 et suivants du Grenelle –, ce qui a entraîné la révision de plusieurs projets inscrits dans le CIADT de 2003 et le choix de nouveaux projets dans le cadre du Schéma national d'infrastructures de transport – SNIT –, avec une confirmation du rôle de l'AFITF en matière de report modal. Certes, les textes ne font aucune obligation précise en la matière à l'AFITF, mais le Gouvernement lui donne l'objectif d'augmenter progressivement la part des infrastructures alternatives à la route avec, dans l'état actuel des choses, une très nette dominante ferroviaire.

En 2005, le routier, dans la politique de l'Agence, était toutefois remonté à quelque 50%, en raison du poids des contrats de plan État régions pour la période 2000-2006. Depuis, il s'érode progressivement, le Plan de relance ayant marqué un palier. Les mises en place des crédits varient énormément d'une année sur l'autre. Le routier était tombé jusqu'à 35%. Et si, l'année dernière, les crédits de paiement en direction du routier ont augmenté, le ferroviaire a, en revanche, représenté 83% des autorisations d'engagement, à savoir des paiements de demain, contre 17% pour le routier.

Le décret instituant l'AFITF ni d'ailleurs le Grenelle de l'environnement ne fixent aucune règle : il s'agit d'une orientation que nous nous efforçons de conforter année après année.

L'Agence n'a pas franchi en toute tranquillité les étapes, que j'ai évoquées, dans l'élargissement de son périmètre, car elle posait un problème en tant que nouvel outil affectant des crédits à une catégorie particulière de dépenses. Aussi, en 2008 et 2009, a-t-elle connu une crise : les commissions des finances de l'Assemblée nationale et du Sénat se sont interrogées sur cette exception à la règle de l'universalité – ce qui est vrai –, la Cour des comptes se demandant, de son côté, si, à la suite du Grenelle de l'environnement et des réorganisations ministérielles, l'AFITF n'était pas devenue inutile et ne devait pas être supprimée.

Le Gouvernement, après avoir confié à M. Claude Gressier, président de la section Économie, transports, réseaux du Conseil général de l'environnement et du développement durable, la rédaction d'un rapport, a décidé de conforter l'Agence car elle offre trois avantages. Le premier est d'être un lieu unique d'observation des investissements dans les infrastructures de transports au plan national. Le deuxième est d'être un outil de dialogue entre l'État et les élus, en raison de la composition paritaire de son conseil d'administration, qui n'a finalement pas été renforcé mais dont le Gouvernement a souhaité développer le rôle. Le troisième est que cet outil peut, à moyen terme, servir à renouveler des recherches de financements innovants : il permet d'évaluer l'action et de jouer un rôle d'ingénierie financière.

La situation de l'Agence est donc confortée, du moins jusqu'au prochain rapport de la Cour des comptes, dans son rôle de mise en oeuvre des priorités dégagées par le Grenelle de l'environnement.

L'AFITF détient le « nerf de la guerre » au plan national en matière d'infrastructures de transports puisqu'elle est le bras séculier de l'État sur le plan financier. Toutefois, son rôle est indirect, puisque l'Agence n'est pas l'État lui-même mais elle se trouve placée sous la tutelle du ministre des transports, qui prend les décisions. Elle ne saurait évidemment davantage décider à la place des collectivités territoriales. Elle n'est pas non plus le maître d'ouvrage des projets qu'elle finance – ce peut être l'État lui-même, pour les routes ; s'agissant du RER, ce sont surtout la RATP, la SNCF et Réseau ferré de France (RFF). Enfin, elle n'est pas une autorité organisatrice des transports, laquelle, pour le RER, est le STIF. Son rôle est donc d'apporter des cofinancements déterminants.

À l'origine, l'AFITF ne s'occupait que de grands projets structurants nationaux : le RER n'entrait donc pas dans son cadre. Avec l'élargissement de son périmètre aux contrats de projet État région, l'Agence s'est mise à participer au financement des RER. Le contrat de plan 2000-2006 de l'Île-de-France ayant une dominante « transports collectifs », il comprenait un volet RER. L'AFITF a donc pris le relais de l'État en assurant un rattrapage de plus de 400 millions d'euros pour achever les contrats relatifs aux transports collectifs en Île-de-France – j'ignore la part exacte du RER –, tout en prenant en charge le financement de la part « État » des contrats de projet. Or, le contrat de projet Île-de-France comprend de nouveau une dominante « transports collectifs » – le ferroviaire et le fluvial étant plus marginaux. Le grand projet N° 5 évoque déjà le schéma directeur des RER B, C et D, les études pour Éole, le RER A, ainsi que le projet Arc Express. L'AFITF, par le biais des CPER, apporte donc la part financière de l'État à des projets négociés entre l'État et la région.

Afin de ne pas casser la mécanique des contrats de projets, dans le cadre desquels les opérations sont décidées au travers d'un dialogue entre le préfet de région et le président du conseil régional, et de laisser toute sa dimension à la décentralisation, l'AFITF verse le fonds de concours à l'État dans le cadre d'une convention globale. Dès lors, si l'Agence connaît les projets qui ont été négociés, elle ignore l'affectation précise des crédits qu'elle verse. Je ne connais donc pas la part exacte des lignes du RER, des tangentielles ou encore des pôles d'échanges dans les quelque 110 millions d'euros que nous versons annuellement aux transports collectifs d'Île-de-France dans le cadre du contrat de projet. Nous demandons en revanche des comptes rendus de la destination finale des crédits que nous versons.

Le niveau des contrats de projets étant insuffisant pour répondre à l'insatisfaction des usagers devant l'état du réseau, on évoqua, durant deux à trois ans, l'idée d'un avenant au contrat de projet d'Île-de-France avant que le débat, entre l'État et les collectivités locales, sur le projet de Grand Paris ne mette l'Agence quelque peu « sur la touche ». Toutefois, l'accord de janvier 2011 s'est traduit, au mois de septembre suivant, par un contrat spécifique en matière de transports qui, financé par l'AFITF, a repris à son compte le projet d'avenant. C'est pourquoi un avenant à la convention de fonds de concours a permis d'ouvrir, dès 2011, essentiellement des autorisations d'engagement en vue de financer le volet de la convention spécifique « transports » d'Île-de-France. Cette convention prévoit non seulement le complément immédiat et à moyen terme du contrat de projet mais également, dans le cadre des perspectives pluriannuelles de l'AFITF, des projets assez lourds comme le prolongement d'Éole à l'ouest.

Telle est l'action indirecte de l'Agence en direction des RER.

Je tiens également à mentionner le fait que, parallèlement aux contrats de projets, l'Agence finance le volet « transports » de la dynamique Espoir banlieues – toutefois ce financement concerne davantage le bus ou les gares de banlieue que le RER. Elle a également financé les études du CDG Express, qui n'est d'ailleurs pas sans rapport avec le RER B. Enfin, dans le cadre du contrat de projet et de la convention relative à la décentralisation du STIF, il a été décidé, comme l'État n'avait pas de ligne budgétaire à cette fin, que l'AFITF verserait une aide aux matériels roulants de 400 millions d'euros, étalée jusqu'en 2025, dédiée davantage aux trains de banlieue qu'au RER. Un décret permettant à l'Agence de financer non seulement les infrastructures de transports mais également, pour tout type de transport, les équipements liés à ces infrastructures. Cela nous permet notamment d'inclure l'outillage spécialisé dans le financement d'une plate-forme de transports combinés. Était-ce la vocation de l'Agence de promettre cette aide de 400 millions ? Elle seule, en tout cas, avait la capacité de le faire, même si son coeur de métier se situe dans la construction d'infrastructures neuves ou leur remise en état lourde – elle finance les lignes à grande vitesse (LGV), le canal Seine Nord Europe ou la remise en état du réseau lorsqu'il est orienté vers le fret... Le financement de la rénovation du réseau ferroviaire, quant à lui, dépend plutôt des ressources budgétaires ou des ressources propres de RFF que de l'AFITF, sauf engagement particulier, comme l'Engagement national pour le fret ferroviaire. C'est donc de manière exceptionnelle que l'AFITF participe au financement du matériel roulant, même si un tel financement est possible sur le plan juridique.

Je tiens à préciser que nous ne finançons pas le projet du Grand Paris : la Société du Grand Paris (SGP) dispose de ressources propres. Nous avons simplement financé, avant sa naissance, des études préalables à hauteur de 8 millions.

Enfin, l'AFITF ne s'intéresse pas qu'aux transports collectifs de la région d'Île-de-France. Nous sommes un établissement public national – vous l'avez rappelé. Elle équilibre ses interventions en direction de l'Île-de-France et des agglomérations urbaines, en contribuant au financement des appels à projets lancés dans le cadre du Grenelle.

Ainsi que vous l'avez rappelé, Monsieur le secrétaire général, le rapport de la Cour des comptes de 2009 n'était pas empreint d'une grande aménité. La Cour avait en effet considéré que l'AFITF était une agence de financement aux ambitions limitées, privées de ses moyens et désormais inutile. Notre commission d'enquête a vocation, non pas à intenter un quelconque procès d'intention – et surtout pas à l'encontre des hommes et des femmes qui composent l'Agence, de son président et de vous-même, Monsieur Paravy –, mais à réfléchir pour essayer d'éclaircir un paysage touffu et de rationaliser l'usage des deniers publics.

La Cour avait également considéré que le conseil d'administration de l'AFITF se contentait d'approuver des conventions de financement sans se prononcer sur l'opportunité économique des opérations. Vous estimez d'ailleurs qu'il faudrait, à moyen terme, approfondir la réflexion sur cette notion de programmation. Mais cela implique une connaissance des coûts, et nous renvoie à un autre rapport de la Cour des comptes, celui de novembre 2010, qui mettait l'accent sur la difficulté de pouvoir disposer de comptes suffisamment lisibles de la part de la SNCF et de la RATP. Compte tenu de la difficulté à établir le coût du transport – le prix du kilomètrevoyageur –, nous nous demandons comment un organisme de financement peut établir une hiérarchisation des priorités ? Du reste, il ne revient pas à l'Agence de procéder à la sélection des investissements. Le ministère du budget avait indiqué partager les recommandations de la Cour sur la nécessité de disposer de programmations pluriannuelles et d'évaluations des projets associés. Il considérait également que la composition actuelle du conseil d'administration de l'AFITF se prêtait mal à l'exercice de cette mission. Enfin, il ne s'interdisait pas d'engager la réflexion sur le maintien, l'élargissement, voire la remise en question des compétences.

Monsieur le secrétaire général, la ventilation des masses financières que vous avez portées à notre connaissance n'est pas très facile à percevoir, qu'il s'agisse du périmètre francilien, du réseau du Transilien ou du RER. Or cette commission vise à faire en sorte que chaque euro public soit utilisé au mieux et permette notamment de moderniser le réseau existant en attendant la mise en oeuvre de dispositifs beaucoup plus ambitieux au travers notamment du Grand Paris.

Quel est exactement le montant de vos recettes et plus précisément celui provenant d'Île-de-France ? Nous avons constaté en effet qu'un certain nombre de recettes franciliennes étaient affectées à des infrastructures hors Île-de-France.

Par ailleurs, je crois savoir que vous avez financé les études de CDG Express : à la demande de qui et à hauteur de combien ? Vous êtes-vous borné à apporter une participation financière ?

Allez-vous être amené à financer également les études sur le doublement du tunnel entre Gare du Nord et Châtelet ?

Monsieur le rapporteur, au cours des auditions précédant la rédaction du rapport de la Cour des comptes, certains avaient même parlé de « chambre d'enregistrement » à propos de l'Agence. Avec un conseil d'administration comprenant notamment deux présidents de commissions parlementaires et un président de groupe, l'AFITF ne pouvait se contenter d'un tel rôle ! La lettre officielle du ministre de tutelle – M. Jean-Louis Borloo, à l'époque – a conforté ce rôle en prévoyant notamment la programmation pluriannuelle des perspectives jusqu'en 2014, parallèlement à la programmation budgétaire triennale. Aujourd'hui, le Grenelle doit se traduire par un Schéma national d'infrastructures de transport, le SNIT. Son projet a été élaboré par les services de l'État et est actuellement soumis à l'avis du Conseil économique, social et environnemental. Il est censé traduire la vision stratégique de tout ce qui pourrait être fait d'ici à vingt ou trente ans mais il présente les choses « en vrac ». L'AFITF pourrait donc être une des instances de discussion et de définition des priorités à partir de l'enveloppe globale du SNIT puisque, chacun le sait, tout ne sera et ne pourra pas être fait tout de suite.

Ainsi que vous pouvez le constater, le rôle de l'Agence prend de l'épaisseur même si son conseil d'administration continue d'examiner des conventions financières. Lorsque nous finançons un projet ayant son maître d'ouvrage, nous ne versons les crédits qu'au vu de l'état d'avancement des travaux. Les autorités organisatrices des transports nous fournissent régulièrement des comptes rendus. Dans le cadre d'un contrat de plan ou de projets, nous versons un fonds de concours global à l'État et le conseil d'administration ne dispose souvent que d'une information en amont. Une grande souplesse est laissée à l'État et à la région pour permettre l'avancement des dossiers d'ores et déjà bouclés. Dans ces cas-là, l'AFITF a effectivement moins de visibilité.

S'agissant de l'évaluation, le dispositif que nous utilisons intervient au moment de la DUP, donc assez tard. S'il était là, le président Perben insisterait sur ce point : si l'AFITF doit jouer un rôle sur le SNIT, elle doit pouvoir s'entourer d'un certain nombre d'expertises permettant de définir les critères de hiérarchisation des projets. Nous sommes précisément dans cette phase de construction et de recherche de méthodes en amont.

Concernant le doublement du tunnel entre la Gare du Nord et Châtelet, ces travaux s'inscrivent dans une vision à long terme et ne figurent pas dans l'enveloppe 2011-2013.

L'AFITF a-t-elle été chargée de financer les études ?

Pas directement. Mais ce projet était en filigrane.

Une première étude de faisabilité a été financée par le STIF.

S'agissant de CDG Express, voilà plus de deux ans que nous ne dépensons plus un centime. L'AFITF n'était pas maître d'ouvrage : elle devait apporter, en amont, les moyens nécessaires au concédant. Le projet devait s'autofinancer. Mais nous avons vu les difficultés qu'il a rencontrées. Aux dernières nouvelles, le prestataire pressenti a jeté l'éponge. L'État et ses opérateurs réfléchissent à une solution, le problème d'une liaison directe entre l'aéroport de Roissy et le centre de Paris restant posé.

Qui décide de la pertinence d'un financement en matière d'études ? S'agissant du Grand Paris, plusieurs demandes visent à modifier les tangentielles. La SNCF propose ainsi une tangentielle sur l'est du département du Val-de-Marne entre la gare des trois communes de VilliersSucy-en-Brie. Avez-vous été consulté à propos de cette éventuelle étude complémentaire ?

Il est difficile de savoir qui décide dans la mesure où il y a toujours un faisceau d'intervenants. Il est clair en tout cas qu'aux termes de ses statuts, l'AFITF est le bras séculier financier du Gouvernement. Si elle ne doit pas se prendre pour le ministre des transports, son conseil d'administration peut cependant émettre des réserves s'il considère qu'un projet n'est pas au point ou ne correspond pas à la doctrine en matière d'avancement. Grâce au dialogue établi en amont entre les tutelles, l'AFITF et les opérateurs, nous avons évité jusqu'à présent les votes négatifs. Certains votes ont cependant été reportés dans l'attente d'explications complémentaires. Dans le domaine des infrastructures de transports, notre interlocuteur est davantage RFF que la SNCF. J'entretiens ainsi des relations assez directes avec RFF pour régler les problèmes qui peuvent se poser au quotidien mais aussi pour traiter de l'avenir, sans attendre que tous les arbitrages soient rendus.

S'agissant des tangentielles, les décisions techniques en Île-de-France font déjà intervenir RFF, la SNCF, la RATP, d'une part, et la Région, l'État, les préfectures, d'autre part. Eu égard, au nombre d'intervenants, à la complexité des relations et des dossiers, l'AFITF se garde bien d'entrer dans le détail. Cela ne lui a pas été demandé et c'est tant mieux car cela n'arrangerait pas forcément son image !

Merci, Monsieur le secrétaire général, pour votre contribution aux travaux de notre commission.