Commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la république
Séance du 15 février 2012 à 10h00
La séance
La séance est ouverte à 10 heures.
Présidence de M. Jean-Luc Warsmann, président.
La Commission examine en nouvelle lecture, sur le rapport de M. Jean-Paul Garraud, le projet de loi, modifié par le Sénat, de programmation relatif aux moyens nécessaires à la mise en oeuvre de la loi pénitentiaire n° 2009-1436 du 24 novembre 2009 (n° 4300).
La commission mixte paritaire n'ayant pu parvenir à un texte commun sur ce projet de loi de programmation, nous en sommes donc saisis en nouvelle lecture.
Cet échec de la commission mixte paritaire n'a rien pour nous surprendre, le texte voté par le Sénat n'ayant strictement plus rien à voir avec celui qu'avait adopté l'Assemblée nationale.
Les modifications apportées par la Haute assemblée sont essentiellement de trois ordres.
Premièrement, elle a supprimé onze des vingt et un articles du projet de loi. Au nombre des suppressions les plus significatives figure celle de l'article 2 : faire disparaître cet article, qui donne au Gouvernement les moyens juridiques de réaliser le programme immobilier de 24 000 nouvelles places de prison prévu par le rapport annexé, c'est en effet vider de sa substance un projet dont la raison d'être est d'assurer l'exécution effective des peines prononcées par l'autorité judiciaire. Nous avons certes voté des textes, en particulier la loi pénitentiaire, pour faciliter les aménagements de peine et les alternatives à l'incarcération mais un certain nombre de peines d'emprisonnement qui n'ont pas été aménagées par l'autorité judiciaire restent malheureusement inexécutées. Par cette loi de programmation, le Gouvernement se donne les moyens de remédier à cet état de fait, grâce à la création, d'ici à 2017, de près de 7 000 équivalents temps plein et à l'engagement de 3,5 milliards d'euros de crédits. On ne peut que s'étonner de l'incohérence de l'opposition qui entend priver le Gouvernement de ces moyens, alors que le candidat François Hollande prétend, dans son programme pour l'élection présidentielle, vouloir une exécution rapide des décisions de justice.
La suppression des articles 4 bis et 5 ne se justifie pas davantage, puisque ces dispositions visent, elles aussi, en améliorant le partage d'informations entre l'autorité judiciaire et les médecins en charge de soins pénalement ordonnés, à assurer l'effectivité des sanctions.
Quant aux quelques articles que le Sénat n'a pas supprimés, ils ont été complètement dénaturés – par exemple, le rapport annexé à l'article 1er n'a plus rien à voir avec ce que prévoyait le projet du Gouvernement. Cette dénaturation passe aussi par certaines déclarations de principe introduites par le Sénat, telle celle qui affirme la nécessité d'appliquer la loi pénitentiaire de 2009 : c'est déjà le cas, puisque tous les décrets d'application nécessaires ou presque ont été publiés.
Enfin, le Sénat a introduit dans le texte neuf nouveaux articles totalement incompatibles avec les dispositions du projet de loi adopté par l'Assemblée en première lecture. Ainsi, en prévoyant l'aménagement systématique – autrement dit automatique – des peines d'emprisonnement d'une durée inférieure ou égale à trois mois, il priverait le juge de toute possibilité d'individualiser la peine. De même, il prévoit une réduction systématique d'un tiers des peines encourues par les personnes atteintes d'un trouble mental ayant altéré leur discernement. Il supprime, en revanche, les peines minimales d'emprisonnement prévues pour les récidivistes et les auteurs de violences aggravées, c'est-à-dire les peines planchers, alors que le juge peut rester en deçà de ces minima pourvu qu'il motive sa décision – mais n'est-ce pas précisément le rôle du juge ? Quant à l'instauration d'une sorte de numerus clausus pénitentiaire, elle n'a strictement rien à voir avec l'objectif du texte.
Seul point positif, le Sénat a maintenu les dispositions relatives à l'exécution des peines de confiscation, introduites dans le texte à l'initiative du président Jean-Luc Warsmann.
Il n'empêche : au vu de ces altérations, vous ne serez pas surpris que je demande à la Commission de rétablir les articles supprimés et, inversement, de supprimer les articles ajoutés.
Nous sommes effectivement en complet désaccord sur ce texte.
En premier lieu, il ne nous paraît pas raisonnable de proposer, à près de deux mois de l'élection présidentielle et dans les circonstances actuelles, une loi de programmation qui engage le pays à dépenser 3,5 milliards d'euros.
Deuxièmement, nous sommes en désaccord avec l'affirmation selon laquelle 80 000 peines ne seraient pas exécutées. En réalité, ce chiffre recouvre des peines en attente d'exécution, pour l'essentiel aménageables – et aménagement n'est pas synonyme d'inexécution. D'autre part, même s'il est possible que certaines peines d'emprisonnement ne soient jamais exécutées, nous n'en connaissons pas aujourd'hui le nombre.
Troisièmement, nous contestons la pertinence du recours aux partenariats public-privé pénitentiaires, dont on ignore le coût réel.
Une fois réaffirmée notre opposition complète, je voudrais apporter quelques précisions de détail. La réduction d'un tiers de l'emprisonnement de certains malades mentaux, d'ailleurs due à l'initiative d'un sénateur de l'opposition sénatoriale, est une solution plutôt raisonnable compte tenu des lenteurs de la prise en charge psychiatrique. Quant à l'obligation d'aménager toutes les peines de prison inférieures à trois mois, je serai sur ce point d'accord avec vous, monsieur le rapporteur : l'automaticité des peines n'est jamais satisfaisante.
Il n'en demeure pas moins que ce sont là deux philosophies pénales qui s'opposent : il reviendra au peuple, dans sa sagesse, de trancher entre elles !
Le texte que nous avons à examiner aujourd'hui n'a en effet plus grand-chose à voir avec le projet ambitieux du Gouvernement, celui-ci ayant été systématiquement dénaturé par le Sénat.
Pour la première fois, un texte inscrivait dans la durée les moyens nécessaires pour assurer l'exécution effective des peines, objectif qui devrait tous nous réunir. Les modifications apportées par l'autre assemblée, assez révélatrices des positions du parti socialiste en matière de justice et de sécurité, auront au moins l'avantage d'éclairer les Français à ce sujet. Je pense notamment à l'aménagement systématique des peines d'emprisonnement d'une durée inférieure à trois mois, qui, outre qu'il est inconstitutionnel puisque contraire à la faculté reconnue au juge d'individualiser la peine, relève d'une forme de provocation. La proposition d'un numerus clausus pénitentiaire, qui serait une forme de contingentement de la décision pénale, est tout aussi choquante, puisqu'elle ferait dépendre la décision de chaque magistrat jugeant au nom du peuple français du nombre de places de prison disponibles.
Ces mesures, auxquelles s'ajoute la suppression des peines planchers, seraient particulièrement dangereuses, et c'est pourquoi nous veillerons à rétablir un texte conforme à l'objectif du Gouvernement : assurer de bonnes conditions d'exécution des peines prononcées par les tribunaux.
La Commission en vient à l'examen des articles.
Chapitre Ier
Dispositions de programmation en matière d'exécution des peines
Article 1er et rapport annexé : Approbation du rapport annexé présentant les objectifs de la politique d'exécution des peines pour les années 2013 à 2017
La Commission adopte l'amendement CL 1 du rapporteur.
En conséquence, le rapport annexé est ainsi rédigé.
La Commission adopte l'amendement CL 2 du rapporteur.
En conséquence, l'article 1er est ainsi rédigé.
Article 1er bis (nouveau) (art. 2 de la loi n° 2009-1436 du 24 novembre 2009 pénitentiaire) : Mention dans la loi pénitentiaire des services pénitentiaires d'insertion et de probation
La Commission adopte l'amendement CL 3 du rapporteur.
En conséquence, l'article 1er bis est supprimé.
Article 2 (supprimé) (art. 2 de la loi n° 87-432 du 22 juin 1987 relative au service public pénitentiaire) : Extension des marchés de conception-réalisation aux opérations d'entretien et de maintenance et faculté de recourir à la procédure de dialogue compétitif
La Commission adopte l'amendement CL 4 du rapporteur.
En conséquence, l'article 2 est ainsi rétabli.
Article 3 (supprimé) : Prorogation jusqu'au 31 décembre 2016 du recours à la procédure accélérée d'expropriation pour cause d'utilité publique pour la construction d'établissements pénitentiaires
La Commission adopte l'amendement CL 5 du rapporteur.
En conséquence, l'article 3 est ainsi rétabli.
Chapitre II
Dispositions visant à améliorer l'exécution des peines
Article 4 A (nouveau) (art. 132-24 du code pénal) : Aménagement systématique des peines d'emprisonnement sans sursis d'une durée inférieure ou égale à trois mois
La Commission adopte l'amendement CL 6 du rapporteur.
En conséquence, l'article 4 A est supprimé.
Article 4 B (nouveau) (Chapitre Ier bis [nouveau], section 1 [nouvelle], art. 712-1 A [nouveau], section 2 [nouvelle] et art. 712-1 B à 712-1 F [nouveaux] du code de procédure pénale) : Interdiction de dépassement de la capacité maximale d'accueil des établissements pénitentiaires et création d'un mécanisme de prévention de la surpopulation pénitentiaire
La Commission adopte l'amendement CL 7 du rapporteur.
En conséquence, l'article 4 B est supprimé.
Article 4 CA (nouveau) : (art. 733 du code de procédure pénale) Suppression de la règle selon laquelle le non-respect d'une injonction de soins constitue de plein droit une violation des obligations de la libération conditionnelle
La Commission adopte l'amendement CL 8 du rapporteur.
En conséquence, l'article 4 CA est supprimé.
Article 4 C (supprimé)
La Commission confirme la suppression de cet article.
Article 4 D (nouveau) (art. 132-18-1, 132-19-1, 132-19-2 et 132-24 du code pénal ; art. 362 du code de procédure pénale) : Suppression des peines minimales prévues pour les récidivistes et les auteurs de violences aggravées
La Commission adopte l'amendement CL 9 du rapporteur.
En conséquence, l'article 4 D est supprimé.
Article 4 E (nouveau) (art. 122-1 du code pénal ; art. 362, 721, 721-1, chapitre III du titre XXVIII du livre IV, art. 706-136-1 [nouveau], 706-137 et 706-139 du code de procédure pénale) : Atténuation de la responsabilité pénale des personnes atteintes d'un trouble mental ayant altéré leur discernement au moment des faits
La Commission adopte l'amendement CL 10 du rapporteur.
En conséquence, l'article 4 E est supprimé.
Article 4 (art. 41 et 81 du code de procédure pénale) : Réalisation des enquêtes présentencielles par le secteur associatif habilité
La Commission adopte l'amendement CL 11 du rapporteur.
En conséquence, l'article 4 est ainsi rédigé.
Article 4 bis (supprimé) (art. 138 du code de procédure pénale ; art. 132-45 du code pénal ; art. L. 3711-2 du code de la santé publique) : Partage des informations entre l'autorité judiciaire et les médecins ou psychologues mettant en oeuvre des soins pénalement ordonnés
La Commission adopte l'amendement CL 12 du rapporteur.
En conséquence, l'article 4 bis est ainsi rétabli.
Article 4 ter (art. 712-22-1 [nouveau] du code de procédure pénale) : Information du chef d'établissement scolaire accueillant une personne condamnée pour un crime ou délit violent ou de nature sexuelle
La Commission adopte l'amendement CL 13 du rapporteur.
En conséquence l'article 4 ter est ainsi rédigé.
Article 5 (supprimé) (art. 717-1, 721, 721-1 et 729 du code de procédure pénale) : Renforcement de l'incitation aux soins en milieu fermé
La Commission adopte l'amendement CL 14 du rapporteur.
En conséquence, l'article 5 est ainsi rétabli.
Article 6 (supprimé) (art. 730-2 du code de procédure pénale) : Faculté de recourir à un psychologue et à un psychiatre pour l'expertise conditionnant la libération conditionnelle des personnes condamnées à un crime pour lequel le placement en rétention de sûreté est possible
La Commission adopte l'amendement CL 15 du rapporteur.
En conséquence, l'article 6 est ainsi rétabli.
Article 7 (supprimé) (art. L. 632-7 [nouveau], L. 681-1, L. 683-1 et L. 684-1 du code de l'éducation ; art. L. 136-5 du code de la sécurité sociale ; art. 2 de la loi n° 71-498 du 29 juin 1971) : Création d'un contrat d'engagement destiné aux internes en psychiatrie et prise en compte des qualifications acquises dans un autre État de l'Union européenne pour l'inscription sur la liste nationale des experts judiciaires
La Commission adopte l'amendement CL 16 du rapporteur.
En conséquence, l'article 7 est ainsi rétabli.
Article 7 bis (supprimé)
La Commission confirme la suppression de cet article.
Article 7 ter (nouveau) (art. L. 6152-4 du code de la santé publique) : Réalisation des expertises psychiatriques par les praticiens hospitaliers
La Commission adopte l'article 7 ter sans modification.
Article 8 (supprimé) (art. L. 315-2 du code de l'action sociale et des familles) : Dispense d'appel à projet pour la création d'établissements et de services relevant du secteur public de la protection judiciaire de la jeunesse
La Commission adopte l'amendement CL 17 du rapporteur.
En conséquence, l'article 8 est ainsi rétabli.
Article 8 bis (nouveau) (art. L. 313-1-1 du code de l'action sociale et des familles) : Dispense d'appel à projet pour la transformation et l'extension des établissements et services disposant d'une double habilitation « Aide sociale à l'enfance » et « Protection judiciaire de la jeunesse »
La Commission adopte l'amendement CL 18 du rapporteur.
En conséquence, l'article 8 bis est supprimé.
Article 8 ter (nouveau) (art. L. 315-2 du code de l'action sociale et des familles) : Dispense d'appel à projet pour la transformation et l'extension des établissements et services sociaux et médico-sociaux départementaux
La Commission adopte l'amendement CL 19 du rapporteur.
En conséquence, l'article 8 ter est supprimé.
Article 9 (supprimé) (art. 12-3 [nouveau] de l'ordonnance n° 45-174 du 2 février 1945 sur l'enfance délinquante) : Convocation dans les cinq jours par les services de la protection judiciaire de la jeunesse d'un mineur faisant l'objet d'une mesure ou sanction éducative
La Commission adopte l'amendement CL 20 du rapporteur.
En conséquence, l'article 9 est ainsi rétabli.
Article 9 bis A (supprimé) (art. 133-16 du code pénal ; art. 736, 746, 775 et 783 du code de procédure pénale) : Renforcement de la cohérence des dispositions applicables à la réhabilitation dans les cas où une peine complémentaire est prononcée à titre définitif
La Commission adopte l'amendement CL 21 du rapporteur.
En conséquence, l'article 9 bis A est ainsi rétabli..
Article 9 bis C (supprimé) (art. 706-53-5 du code de procédure pénale) : Amélioration de l'effectivité de la mise en place du régime de justification mensuelle d'adresse pour les personnes inscrites au fichier judiciaire automatisé des auteurs d'infractions sexuelles ou violentes (FIJAISV).
La Commission adopte l'amendement CL 22 du rapporteur.
En conséquence, l'article 9 bis C est ainsi rétabli.
Chapitre IV
Dispositions diverses
Article 10 : Application outre-mer du projet de loi
La Commission adopte l'amendement CL 23 du rapporteur.
En conséquence, l'article 10 est ainsi rédigé.
Article 11 (supprimé) (art. 12 de la loi n° 2009-1436 du 24 novembre 2009 pénitentiaire) : Compétence des personnels de surveillance de l'administration pénitentiaire pour assurer la protection des bâtiments du ministère de la Justice
La Commission adopte l'amendement CL 24 du rapporteur.
En conséquence, l'article CL 24 est ainsi rétabli.
Titre
La Commission adopte l'amendement CL 25 du rapporteur.
En conséquence, le titre est ainsi rédigé.
La Commission adopte l'ensemble du projet de loi modifié.
Amendements examinés par la Commission
Amendement CL1 présenté par M. Garraud, rapporteur :
Article 1er (Annexe)
Rédiger ainsi l'annexe :
« Rapport définissant les objectifs de la politique d'exécution des peines
« La loi de programmation relative à l'exécution des peines a pour objectifs de garantir la célérité et l'effectivité de l'exécution des peines prononcées, notamment des peines d'emprisonnement ferme, de renforcer les capacités de prévention de la récidive et d'améliorer la prise en charge des mineurs délinquants.
« Ces objectifs sont définis et précisés par le présent rapport.
«I. – Garantir la célérité et l'effectivité de l'exécution des peines prononcées, notamment des peines d'emprisonnement ferme
«A. – Accroître et diversifier le parc carcéral pour assurer une exécution effective des peines
« Le premier objectif de la présente loi est d'adapter quantitativement le parc carcéral aux besoins prévisibles à la fin de l'année 2017, en le portant à 80 000 places à cette date.
« Au 1er octobre 2011, le parc pénitentiaire comptait 57 540 places, pour 64 147 personnes incarcérées.
« Le scénario le plus probable d'évolution de la population carcérale aboutit à une prévision d'environ 96 000 personnes écrouées, détenues ou non, à l'horizon 2017. Il prolonge la croissance constatée entre 2003 et 2011 des condamnations à des peines privatives de liberté, soit 2 % par an en moyenne, pour se stabiliser en 2018 à un niveau légèrement supérieur à 154 000 peines annuelles. Il repose également sur une amélioration durable des délais d'exécution des peines.
« Dans le même temps, le Gouvernement anticipe une augmentation du nombre des personnes écrouées mais non détenues (pour l'essentiel placées sous surveillance électronique) de 8 200 au 1er octobre 2011 à 16 000 en 2017, qui prolongerait les évolutions enregistrées ces dernières années en matière d'aménagement des peines, évolutions qui se sont accentuées depuis l'entrée en vigueur de la loi n° 2009-1436 du 24 novembre 2009 pénitentiaire (le nombre de personnes placées sous surveillance électronique s'élevait à 1 600 au 1er janvier 2007 et à 5 800 au 1er janvier 2011).
« Sous ces hypothèses, le nombre de personnes écrouées détenues s'élèvera à 80 000 à horizon 2017, ce qui suppose de porter la capacité du parc carcéral à 80 000 places à cette échéance.
« Le second objectif de la présente loi, lié au premier, est de disposer rapidement et en nombre suffisant d'établissements spécialement conçus pour accueillir des personnes condamnées à de courtes peines. Cet objectif répond à plusieurs constats :
« – le parc actuel ne dispose pas de capacités spécifiques pour les courtes peines (or, plus de la moitié des peines en attente d'exécution ont une durée inférieure ou égale à trois mois) ;
« – aujourd'hui, faute de structures adaptées, les condamnés à de courtes peines sont généralement hébergés dans les maisons d'arrêt. Or, en regroupant les condamnés à de courtes peines, notamment les primo-condamnés, dans des établissements mieux conçus et adaptés à leur profil, les effets désocialisants de l'incarcération pourraient être limités ;
« – le maintien d'un parc uniforme est sous-optimal sur le plan économique : les personnes condamnées à de courtes peines ne représentant pas la même dangerosité que les personnes condamnées à des peines plus longues, elles peuvent avantageusement être hébergées dans des établissements à sécurité allégée, dont le coût d'investissement et de fonctionnement sera moindre que celui d'un établissement classique.
« La diversification du parc pénitentiaire qui résultera de la construction rapide de plusieurs milliers de places de prison spécialement adaptées aux courtes peines d'une durée inférieure ou égale à un an ou dont le reliquat est inférieur ou égal à un an permettra de mettre en adéquation les catégories d'établissement et les profils, en particulier ceux de dangerosité.
« Pour atteindre ces deux objectifs, le programme immobilier pénitentiaire actuellement mené par le ministère de la justice doit être adapté et complété. Il doit être réalisé dans les meilleurs délais pour améliorer l'exécution des peines.
« La programmation immobilière, qui fait l'objet de la première partie du présent rapport, est structurée autour du nombre de places brutes nouvelles à ouvrir, année par année, de 2013 à 2017. Pour chaque type de place, sont fixés un coût de construction unitaire de référence, hors coût d'acquisition foncière, exprimé en euros valeur 2010, ainsi qu'un taux d'encadrement « nombre de personnels par détenu ». Les crédits et les emplois nécessaires seront déduits chaque année, afin d'ajuster la programmation budgétaire à l'évolution du calendrier de réalisation des opérations.
« Les coûts de construction de référence seront actualisés selon l'évolution de l'indice du coût de la construction BT01.
« Par ailleurs, une cartographie des besoins de places de prison sera établie dans le ressort de chaque direction interrégionale de l'administration pénitentiaire, afin de mettre en adéquation le besoin et l'offre.
«1. Ajuster les programmes de construction déjà lancés
« a. Le programme dit « 13 200 »
« Le programme prévu dans le cadre de la loi n° 2002-1138 du 9 septembre 2002 d'orientation et de programmation pour la justice sera achevé. Ce programme, qui inclura la reconstruction du centre pénitentiaire de Draguignan, permettra de disposer de près de 5 000 nouvelles places. Ces 5 000 places, dont la construction est pour l'essentiel déjà lancée, ne sont pas retenues dans le périmètre de la présente programmation. Elles sont néanmoins comptabilisées dans le futur parc de 80 000 places.
« Le programme dit « 13 200 » sera toutefois modifié sur deux points.
« D'une part, la capacité d'accueil des établissements dits « nouveau concept » prévus dans ce programme et dont la construction n'est pas encore lancée sera augmentée. En effet, ces quartiers « nouveau concept », polyvalents et modulables, comprennent des unités d'hébergement pour courtes peines. Ces unités seront densifiées, de manière à accroître le nombre de places pour courtes peines disponibles. Chaque quartier « nouveau concept » modifié, qui restera adossé à un établissement classique, aura une capacité de 150 places, au lieu des 90 places précédemment envisagées.
« D'autre part, quatre centres de semi-liberté supplémentaires seront adjoints au programme. Certes, compte tenu du développement de la surveillance électronique, les besoins en places de semi-liberté apparaissent globalement couverts pour les années qui viennent. Il subsiste néanmoins des besoins résiduels dans de grandes agglomérations, notamment en Île-de-France. La construction de quatre centres de semi-liberté supplémentaires, pour un total de 270 places, sera donc programmée. Le coût moyen à la place est estimé à 92 558 € (hors foncier). Le taux d'encadrement est évalué à 0,17 personnel par détenu.
« b. Le nouveau programme immobilier (NPI)
« Le NPI annoncé par le garde des sceaux en mai 2011 sera densifié. La capacité moyenne des établissements sera augmentée, passant de 532 places à 650 places. À l'exception des établissements parisiens, la capacité des établissements ne dépassera toutefois en aucun cas 850 places. Ce programme permettra ainsi de créer 9 500 places nettes, au lieu des 7 400 places prévues initialement.
« Ce programme prévoit notamment la fermeture de l'actuel centre pénitentiaire de la Nouvelle-Calédonie et la construction d'un nouveau centre pénitentiaire.
« Le coût unitaire moyen de construction à la place du nouveau programme immobilier pour les établissements réalisés dans le cadre du partenariat public-privé sera de ce fait ramené de 164 000 € à 152 000 € (hors foncier). Quant au coût unitaire marginal des places nettes supplémentaires, il s'établira à 62 000 €.
« Le taux d'encadrement moyen s'établira à 0,45 personnel par détenu.
« Les six établissements du NPI prévus pour être réalisés en maîtrise d'ouvrage publique (conception-réalisation) ne seront en revanche pas densifiés, compte tenu de leurs caractéristiques, notamment de complexité et d'éloignement.
« Le programme NPI sera cependant modifié sur deux points.
« D'une part, un établissement supplémentaire de 220 places sera construit en Guyane. Le coût moyen à la place, hors foncier, est estimé à environ 363 000 €. Les emplois nécessaires au fonctionnement de cette structure s'élèvent à 149 équivalents temps plein travaillé (ETPT).
« D'autre part, un nouvel établissement sera construit pour accueillir les détenus qui souffrent de graves troubles du comportement sans pour autant relever de l'internement psychiatrique, sur le modèle de l'actuel établissement de Château-Thierry. Cette structure offrira 95 places. Le coût moyen à la place, hors foncier, est estimé à environ 384 000 €. Les emplois nécessaires au fonctionnement de cette structure sont estimés à 105 ETPT.
« 2. Lancer un nouveau programme spécifique de construction de structures dédiées aux courtes peines
« En complément des places d'hébergement pour courtes peines qui seront créées au sein des quartiers « nouveau concept » précités, un nouveau programme de construction sera lancé, portant exclusivement sur des structures pour courtes peines.
« Ces structures prendront la forme soit de quartiers pour courtes peines adossés à des établissements pénitentiaires classiques, soit d'établissements pour courtes peines autonomes. Dans le premier cas, leur capacité sera de 150 places ; dans le second cas, de 190 places.
« La conception des établissements et quartiers pour courtes peines sera adaptée à la nature particulière de ces peines. En particulier, les contraintes de sécurité y seront allégées.
« Le coût à la place des quartiers pour courtes peines sera inférieur de 40 % au coût à la place d'un établissement classique (une maison d'arrêt de 100 places) et de 10 % à celui des quartiers « nouveau concept ». Il est estimé à 103 900 €.
« Ce coût sera légèrement supérieur pour les établissements pour courtes peines autonomes qui ne seront pas adossés à un établissement et qui, de ce fait, ne pourront pas bénéficier de la mutualisation de certains services et fonctions support. Il restera néanmoins inférieur de 35 % au coût à la place d'un établissement classique et comparable à celui d'un quartier « nouveau concept ». Il est estimé à 114 300 €.
« Le taux d'encadrement, adapté à la faible dangerosité des personnes détenues, sera inférieur de moitié à celui d'un établissement classique. Il sera de 0,22 personnel par détenu.
« Le tableau suivant synthétise les ouvertures de places brutes programmées sur la période, par catégorie :
Nombre de places brutes programmées
2013
2014
2015
2016
2017
Total 2013-2017
NPI densifié
934
3 753
5 911
5 717
16 315
Établissement supplémentaire en Guyane
220
220
Établissements pour courtes peines et quartiers pour courtes peines
3 768
2 079
5 847
Quartiers « nouveau concept » densifiés (programme « 13 200 »)
1 650
1 650
Centres de semi-liberté
60
90
120
270
Établissement spécialisé
95
95
Total des places brutes programmées
60
1 024
5 523
9 679
8 111
24 397
« Au total, si l'on additionne les places prévues dans les quartiers « nouveau concept » du programme « 13 200 » et celles prévues dans les établissements et quartiers pour courtes peines, ce sont près de 7 500 places adaptées aux courtes peines qui seront ainsi créées d'ici 2017.
« Le tableau suivant retrace l'évolution prévue du nombre de places disponibles de 2011 à 2017 :
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
Total 2013-2017
Total 2011-2017
Nombre de places brutes ouvertes au titre de la loi de programmation
0
0
60
1 024
5 523
9 679
8 111
24 397
24 397
Nombre de places brutes ouvertes au titre de programmes immobiliers déjà lancés
1 790
1 896
1 014
802
968
1 454
981
5 219
8 905
Total des places brutes ouvertes
1 790
1 896
1 074
1 826
6 491
11 133
9 092
29 616
33 302
Nombre de places fermées
-807
-982
-438
-272
-2 149
-3 383
-2 601
-8 843
-10 632
Total des places nettes ouvertes
983
914
636
1 554
4 342
7 750
6 491
20 773
22 670
Nombre de places disponibles au 31 décembre
58 366
59 280
59 916
61 470
65 812
73 562
80 053
« 3. Revoir la classification des établissements pénitentiaires pour mieux l'adapter au profil des détenus
« À l'horizon 2017, le nouveau programme de construction d'établissements pour courtes peines conduira à diversifier sensiblement le parc carcéral disponible. Cette évolution permettra de rompre avec l'uniformité de la prise en charge et de ne plus imposer aux personnes condamnées à de courtes peines des contraintes de sécurité conçues pour des profils plus dangereux. Ce faisant, le risque de désocialisation et de récidive sera amoindri.
« En conséquence, la classification des établissements pénitentiaires précisera leur niveau de sécurité. À ce jour, le code de procédure pénale distingue deux catégories d'établissements pénitentiaires : les maisons d'arrêt et les établissements pour peines, établissements eux-mêmes subdivisés en centres de détention et maisons centrales. Cette classification ne prend pas suffisamment en compte la diversité de profil des détenus au plan de la sûreté pénitentiaire. La typologie des niveaux de sécurité des maisons d'arrêt et des établissements pour peines permettra de distinguer :
« – les établissements à sécurité renforcée ;
« – les établissements à sécurité intermédiaire ;
« – les établissements à sécurité adaptée ;
« – les établissements à sécurité allégée.
« Les nouveaux établissements pour courtes peines (ou ECP) entreront dans la catégorie des établissements à sécurité allégée.
«4. Se doter des outils juridiques et des moyens humains nécessaires pour accélérer la construction et l'ouverture de nouveaux établissements et atteindre l'objectif de 80 000 places d'ici 2017.
« L'article 2 de la présente loi permettra à l'Agence publique pour l'immobilier de la justice de passer des contrats de conception-réalisation en recourant à la procédure du dialogue compétitif. Ces contrats permettront également de prendre en compte des prestations d'exploitation et de maintenance.
« L'article 3 de la présente loi prévoit par ailleurs de prolonger la disposition permettant d'accélérer les procédures d'expropriation, introduite par la loi n° 2002-1138 du 9 septembre 2002 précitée. La procédure d'expropriation prévue à l'article L. 15-9 du code de l'expropriation sera appliquée en vue de la prise de possession immédiate par l'État des terrains, bâtis ou non bâtis, dont l'acquisition est nécessaire aux opérations de construction ou d'extension d'établissements pénitentiaires.
« L'administration pénitentiaire et l'Agence publique pour l'immobilier de la justice, en concertation avec le ministère de la défense, évalueront notamment la faisabilité d'une reconversion des bâtiments ou des emprises appartenant à la défense nationale en vue d'y établir des établissements pénitentiaires, et notamment des structures allégées de type centres de détention ouverts ou quartiers courtes peines ou de semi-liberté.
« Par ailleurs, s'agissant des moyens humains, les effectifs de l'Agence publique pour l'immobilier de la justice devront être temporairement renforcés pour faire face à l'accroissement du plan de charge résultant de la présente programmation.
« De même, les capacités d'accueil de l'École nationale de l'administration pénitentiaire devront être augmentées.
«B. – Garantir une mise à exécution plus rapide des peines
« 1. Renforcer les services d'application et d'exécution des peines
« La justice n'est crédible et efficace que si ses décisions sont rapidement exécutées. L'effectivité de l'exécution des peines, et plus particulièrement des peines d'emprisonnement ferme qui sanctionnent les faits les plus graves, est une composante essentielle de la politique pénale de lutte contre la délinquance et contre la récidive.
« Plus de 585 000 condamnations pénales sont prononcées chaque année en répression de crimes ou de délits, dont près de 126 650 peines privatives de liberté, selon les données 2010. Parmi ces peines, 91 % sont des peines aménageables. Les récentes réformes en matière d'exécution et d'application des peines ont atteint leurs objectifs : augmenter significativement les aménagements de peines pour favoriser la réinsertion des condamnés, instaurer la surveillance électronique de fin de peine pour éviter les sorties sèches de détention des personnes qui ne bénéficient pas d'un tel aménagement et développer les mesures de sûreté lorsque ces personnes présentent une dangerosité et un risque de récidive en fin de peine. La charge de travail des services d'application et d'exécution des peines dans les juridictions a donc augmenté.
« Par ailleurs, les groupes de travail mis en place par le garde des sceaux, ministre de la justice, ont préconisé que la charge de travail des juges de l'application des peines soit limitée à 700 à 800 dossiers par magistrat.
« Dès lors, l'objectif de réduction des délais d'exécution des peines suppose une augmentation des effectifs dédiés aux juridictions. La programmation prévoit à ce titre la création de 209 ETPT, dont 120 ETPT de magistrats et 89 ETPT de greffiers.
« 2. Rationaliser l'activité des services d'application et d'exécution des peines
« Dans le cadre de la révision générale des politiques publiques, la direction des services judiciaires a développé un programme « Lean » sur une dizaine de cours d'appel et de tribunaux de grande instance. Ce programme vise à réduire les temps morts de la procédure, à supprimer les tâches répétitives à faible valeur ajoutée qui détournent les magistrats et les fonctionnaires du greffe du coeur de leur métier. Il vise également à fluidifier les relations avec les auxiliaires de justice, les experts et les partenaires institutionnels, en associant l'ensemble des parties prenantes au fonctionnement du service public de la justice.
« Ce programme repose sur une démarche participative pour que les juridictions identifient elles-mêmes les voies d'une organisation plus efficace de leurs activités.
« Cette méthodologie sera étendue à l'exécution des peines et au fonctionnement de la chaîne pénale à la suite du déploiement de l'application « Cassiopée ».
« 3. Généraliser les bureaux de l'exécution des peines
« Prévus à l'article D. 48-4 du code de procédure pénale, créé par le décret n° 2004-1364 du 13 décembre 2004 modifiant le code de procédure pénale et relatif à l'application des peines pris en application de la loi n° 2004-204 du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité, les bureaux de l'exécution des peines (BEX) permettent la mise à exécution des peines dès la sortie de l'audience. Selon les peines prononcées, ils permettent le paiement de l'amende, le retrait du permis de conduire suspendu ou annulé et la remise d'une convocation devant le juge de l'application des peines ou le service pénitentiaire d'insertion et de probation. L'efficacité des BEX est reconnue. Toutefois, en fonction des moyens humains disponibles dans les juridictions, le fonctionnement des BEX est le plus souvent limité à une partie des audiences, principalement les audiences correctionnelles à juge unique, les comparutions sur reconnaissance préalable de culpabilité et la notification des ordonnances pénales.
« La possibilité d'assurer une exécution rapide et effective des peines prononcées renforcera la confiance de la population dans le fonctionnement efficace de la justice.
« Il est donc essentiel de généraliser les BEX (pour les majeurs comme pour les mineurs) à toutes les juridictions, y compris au sein des cours d'appel, et à toutes les audiences, en élargissant leurs plages horaires d'ouverture.
« À ce titre, les besoins des juridictions sont évalués à 207 ETPT de greffiers et d'agents de catégorie C.
« Des travaux seront également nécessaires dans certaines juridictions pour aménager les BEX et leur permettre d'abriter les permanences des éducateurs de la protection judiciaire de la jeunesse.
« Des crédits d'investissement à hauteur de 15,4 millions d'euros sont programmés à ce titre.
« 4. Généraliser les bureaux d'aide aux victimes
« Conformément à l'article 707 du code de procédure pénale, l'exécution des peines intervient dans le respect des droits des victimes. Celles-ci sont particulièrement intéressées par l'exécution des décisions qui les concernent, qu'il s'agisse de l'indemnisation de leur préjudice ou des mesures destinées à les protéger, comme dans le cas d'une interdiction faite au condamné d'entrer en relation avec elles imposée, par exemple, dans le cadre d'un sursis avec mise à l'épreuve.
« Le plan national de prévention de la délinquance et d'aide aux victimes 2010-2012 a prévu la création de 50 bureaux d'aide aux victimes (BAV) au sein des principaux tribunaux de grande instance.
« Les BAV ont pour mission d'accueillir les victimes au sein des palais de justice, de les informer et de les orienter vers les magistrats ou les structures compétents. Elles y bénéficient pour cela d'une prise en charge par une association d'aide aux victimes, qui les aide dans leurs démarches et peut aussi les assister dans l'urgence lorsque qu'elles sont victimes de faits jugés en comparution immédiate.
« Les usagers se sont montrés satisfaits par les 38 bureaux déjà créés, qui accueillent un nombre croissant de victimes d'infractions pénales.
« La généralisation des BAV à l'ensemble des tribunaux de grande instance garantira un égal accès de toutes les victimes à ce dispositif sur l'ensemble du territoire national.
« Près de 140 BAV seront ainsi créés, pour un coût de fonctionnement annuel total s'élevant à 2,8 millions d'euros.
«C. – Prévenir les discontinuités dans la prise en charge des personnes condamnées, en fiabilisant les systèmes d'information de la chaîne pénale et en assurant leur interconnexion
« Le rapport conjoint de l'inspection générale des services judiciaires et de l'inspection générale des finances sur les services pénitentiaires d'insertion et de probation, remis en juillet 2011, a mis en évidence que l'applicatif de suivi des personnes placées sous main de justice (APPI) souffrait de dysfonctionnements auxquels il importait de remédier et devait par ailleurs faire l'objet d'améliorations, comme le développement de l'opérationnalité de ses fonctionnalités. La fiabilisation et la modernisation de cet outil sont jugées essentielles pour éviter les discontinuités dans la prise en charge des personnes placées sous main de justice, en particulier entre le milieu fermé et le milieu ouvert. Ce chantier sera donc prioritaire.
« Au-delà, c'est l'interconnexion de l'application « Cassiopée » avec l'ensemble des applications utilisées par les acteurs de la chaîne pénale qui doit être menée à bien.
« L'application « Cassiopée » fera l'objet d'une interconnexion avec les applications des services de police et de gendarmerie en 2013, avec le logiciel utilisé par la protection judiciaire de la jeunesse cette même année et avec la nouvelle application utilisée dans les établissements pénitentiaires « Genesis » en 2015, après le déploiement de cette dernière.
« Ces différents interfaçages doivent permettre de développer les outils statistiques sur l'exécution des peines et ainsi contribuer au pilotage des politiques pénales.
« L'interconnexion de l'application « Cassiopée » permettra aussi de développer le dossier dématérialisé de procédure, dont il est attendu un gain de temps, une meilleure transmission de l'information entre les acteurs de la chaîne pénale et donc une plus grande réactivité tout au long de la chaîne pénale, ainsi qu'une sécurisation des informations transmises. Ce projet sera développé à compter de 2013. Il permettra aux acteurs de la chaîne pénale d'accéder à un dossier unique sous forme dématérialisée à partir de leurs applications. Son déploiement sera progressif. Le dossier unique de personnalité des mineurs prévu à l'article 5-2 de l'ordonnance n° 45-174 du 2 février 1945 relative à l'enfance délinquante, créé par la loi n° 2011-939 du 10 août 2011 sur la participation des citoyens au fonctionnement de la justice pénale et le jugement des mineurs, en constituera le premier élément.
« Le casier judiciaire sera modernisé en 2013 et 2014 pour assurer une dématérialisation complète des extraits de condamnation. L'interconnexion avec l'application « Cassiopée » interviendra néanmoins dès 2013.
« Pour mener à bien l'ensemble de ces chantiers, les plateformes techniques utilisées par le ministère de la justice devront être optimisées afin d'assurer un accès sécurisé 24 heures sur 24, 7 jours sur 7. Une maintenance devra être mise en place. Dès 2013, des investissements seront donc nécessaires pour mettre en place un site de secours à proximité de celui de Nantes. Des investissements seront également nécessaires pour sécuriser les infrastructures de réseau.
« 284 millions d'euros de crédits d'investissement sont programmés au titre de ces différents projets.
«II. – Renforcer les capacités de prévention de la récidive
« A. – Mieux évaluer le profil des personnes condamnées
« Les services pénitentiaires d'insertion et de probation (SPIP) ont un rôle essentiel à jouer dans la politique de prévention de la récidive, en tant qu'ils assurent le suivi non seulement des personnes incarcérées, mais aussi des 175 000 personnes condamnées mais suivies en milieu ouvert.
« Préalablement à la mise en place d'un régime de détention adapté et d'un parcours d'exécution des peines propre à prévenir la récidive, il convient de conduire une évaluation rigoureuse et systématique des caractéristiques de chaque condamné. À cet égard, deux mesures seront prises : d'une part, la mise en place d'un outil partagé, valable pour tous les condamnés, le diagnostic à visée criminologique (DAVC), actuellement expérimenté. D'autre part, la création de trois nouvelles structures d'évaluation nationales, sur le modèle des centres de Fresnes et de Réau.
«1. Généraliser le DAVC et le suivi différencié dans les SPIP
« La prévention de la récidive est indissociable d'un travail d'évaluation centré sur la personne placée sous main de justice, afin que la prise en charge de cette dernière par le SPIP soit individualisée et adaptée à ses problématiques. Construit avec les professionnels de la filière, le DAVC est la formalisation de ce travail d'évaluation. Expérimenté avec succès sur trois sites, il doit faire l'objet d'une généralisation.
« Les données du DAVC pourront être consultées et utilisées par les parquets et les services d'application des peines depuis l'application « Cassiopée ».
« La création de 103 ETPT de psychologues est programmée à ce titre.
« 2. Créer trois nouveaux centres nationaux d'évaluation
« L'évaluation approfondie des condamnés à une longue peine, qui présentent un degré de dangerosité a priori supérieur, doit être développée en début de parcours et en cours d'exécution de la peine, notamment dès lors que le condamné remplit les conditions pour bénéficier d'un aménagement de peine. À cette fin, la capacité des centres nationaux d'évaluation, qui procèdent à une évaluation pluridisciplinaire sur plusieurs semaines, doit être accrue. Trois nouveaux centres seront créés à cette fin.
« La création de 50 ETPT est programmée à ce titre.
« 2 bis. Mieux prendre en compte la dangerosité psychiatrique et criminologique des personnes placées sous main de justice
« Si l'évaluation de la dangerosité des personnes placées sous main de justice est complexe, elle n'en demeure pas moins possible et incontournable pour lutter efficacement contre la récidive.
« La notion de dangerosité recouvre deux acceptions : l'une, psychiatrique, se définissant comme un risque de passage à l'acte principalement lié à un trouble mental et l'autre, criminologique, ayant trait à la forte probabilité que présente un individu de commettre une nouvelle infraction empreinte d'une certaine gravité.
« Si l'ensemble des acteurs judiciaires s'est aujourd'hui approprié l'évaluation de la dangerosité psychiatrique, il n'en va pas encore complètement de même pour l'évaluation de la dangerosité criminologique, qui reste trop peu prise en compte. Le fait que la France souffre d'une offre de formation insuffisante en criminologie est, à cet égard, révélateur.
« Afin de remédier à cette situation, il est indispensable de donner une nouvelle impulsion à l'enseignement de la criminologie et, à ce titre, d'encourager les universités et les écoles des métiers de la justice à donner à cette discipline une plus grande visibilité afin de répondre aux attentes de terrain de l'ensemble des praticiens et, plus particulièrement, des experts psychiatres, mais aussi des magistrats, des personnels pénitentiaires et des membres des commissions pluridisciplinaires des mesures de sûreté.
« Pour que l'évaluation de la dangerosité criminologique puisse progresser, il convient également d'engager une réflexion sur les outils et les méthodes à la disposition des praticiens. Si la méthode clinique, qui repose sur des entretiens avec la personne et son observation dans le cadre d'expertises psychiatriques, est aujourd'hui bien établie dans le cadre de l'évaluation de la dangerosité psychiatrique, la méthode actuarielle fondée sur des échelles de risques est, pour sa part, insuffisamment utilisée par l'institution judiciaire dans son ensemble. Très répandue dans les pays anglo-saxons et, en particulier, au Canada, cette méthode repose sur des tables actuarielles mettant en évidence les différents facteurs de récidive à partir d'études statistiques comparant des groupes de criminels récidivistes et de criminels d'occasion. Parce que la dangerosité criminologique ne se réduit pas à la seule dangerosité psychiatrique, il convient d'intégrer ces méthodes actuarielles dans les outils et méthodes permettant aux praticiens d'émettre des avis circonstanciés, fondés sur des critères précis.
« De manière plus générale, l'évaluation de la dangerosité criminologique des personnes placées sous main de justice doit s'inscrire dans une approche résolument pluridisciplinaire, afin d'appréhender l'ensemble des facteurs, psychologiques, environnementaux et contextuels, susceptibles de favoriser le passage à l'acte. Prévu à l'article 706-56-2 du code de procédure pénale, créé par la loi n° 2010-242 du 10 mars 2010 tendant à amoindrir le risque de récidive criminelle et portant diverses dispositions de procédure pénale, le répertoire des données à caractère personnel collectées dans le cadre des procédures judiciaires (RDCPJ) contribuera de manière décisive à renforcer la qualité des évaluations de la dangerosité criminologique des personnes poursuivies ou condamnées.
« 3. Renforcer la pluridisciplinarité des expertises pour les condamnés ayant commis les faits les plus graves
« La loi prévoit qu'aucune libération conditionnelle ne peut être accordée aux personnes condamnées à une peine d'emprisonnement ou de réclusion criminelle égale ou supérieure à dix ans pour un crime aggravé d'atteinte aux personnes ou commis sur un mineur sans avis de la commission pluridisciplinaire des mesures de sûreté, rendu à la suite d'une évaluation pluridisciplinaire de dangerosité réalisée dans un service spécialisé chargé de l'observation des personnes détenues et assortie d'une expertise médicale réalisée par deux experts.
« L'article 6 de la présente loi renforce la pluridisciplinarité de cette expertise en permettant au juge de l'application des peines, par décision spécialement motivée, de remplacer la double expertise de deux psychiatres par une expertise réalisée conjointement par un médecin psychiatre et par un psychologue.
« 4. Augmenter le nombre d'experts psychiatres judiciaires
« Les lois de procédure pénale adoptées lors de la dernière décennie, et plus particulièrement celles visant la prévention de la récidive, ont multiplié les cas d'expertise psychiatrique obligatoire pour s'assurer d'une meilleure évaluation de la dangerosité des auteurs d'infractions et établir s'ils peuvent faire objet d'un traitement.
« En conséquence, l'augmentation du nombre d'expertises psychiatriques réalisées sur les auteurs d'infractions pénales entre 2002 et 2009 est évaluée à plus de 149 %, pour un nombre constant d'experts psychiatres, qui est actuellement de 537 médecins inscrits sur les listes des cours d'appel. Ainsi, alors qu'en 2002 le ratio était de 61 expertises par expert psychiatre par an, ce ratio a été porté en 2009 à 151. Les délais d'expertise se sont donc inévitablement allongés.
« Pour remédier à cette situation, trois mesures incitatives seront prises :
« – le versement d'une indemnité pour perte de ressources de 300 €, en complément du tarif de l'expertise elle-même, lorsque l'expertise sera conduite par un psychiatre libéral ;
« – la mise en place d'un système de bourses pour attirer les internes de médecine psychiatrique vers l'activité d'expertise judiciaire. Ainsi que le prévoit l'article 7 de la présente loi, les étudiants signeront à ce titre un contrat d'engagement relatif à la prise en charge psychiatrique de personnes sur décision de justice, ouvrant droit à une allocation en contrepartie, d'une part, du suivi d'une formation en sciences criminelles, en psychiatrie légale ou en psychologie légale, relative à l'expertise judiciaire ou à la prévention de la récidive et, d'autre part, de leur inscription, une fois leurs études terminées, pour une durée minimale de deux ans sur une des listes d'experts judiciaires près les cours d'appel, lorsque le nombre des experts judiciaires y figurant est insuffisant ;
« – la mise en placede tuteurs pour encourager, former et accompagner les psychiatres qui se lancent dans l'activité d'expertise judiciaire : il s'agit d'organiser l'accompagnement d'un psychiatre, récemment diplômé ou non et qui souhaite démarrer une activité en tant qu'expert « junior », par un expert judiciaire « senior » qui lui sert de tuteur, au cours des vingt premières expertises qui lui sont confiées.
« B. – Renforcer le suivi des condamnés présentant un risque de récidive, notamment des délinquants sexuels
« 1. Généraliser les programmes de prévention de la récidive
« Les programmes de prévention de la récidive seront généralisés à tous les établissements pénitentiaires et incluront obligatoirement un volet spécifique relatif à la délinquance sexuelle et à l'étude des comportements. Ces programmes seront élaborés et mis en oeuvre par une équipe interdisciplinaire comprenant notamment des psychologues.
« 2. Créer un second établissement spécialisé dans la prise en charge des détenus souffrant de troubles graves du comportement
« Comme évoqué précédemment, un deuxième établissement spécialisé dans la prise en charge des détenus souffrant de troubles graves du comportement sera construit sur le modèle de l'actuel établissement de Château-Thierry. Cette structure offrira 95 places.
« 3. S'assurer de l'effectivité des soins
« a. En milieu fermé
« L'article L. 3711-3 du code de la santé publique, dans sa rédaction issue de la loi n° 2010-242 du 10 mars 2010 précitée, avait prévu, dans le cadre de l'injonction de soins suivie en milieu ouvert, l'obligation pour le médecin traitant du condamné d'informer, par l'intermédiaire du médecin coordonnateur, le juge de l'application des peines de l'arrêt de soins qui interviendrait contre son avis.
« Afin de renforcer l'effectivité des soins en milieu fermé, l'article 5 de la présente loi vise à améliorer l'information du juge de l'application des peines pour les traitements suivis en détention. Le médecin traitant délivrera au condamné des attestations indiquant s'il suit ou non de façon régulière le traitement proposé par le juge de l'application des peines, à charge pour le condamné de les transmettre au juge de l'application des peines, qui pourra ainsi se prononcer en connaissance de cause sur le retrait de réductions de peine et l'octroi de réductions de peine supplémentaires ou d'une libération conditionnelle.
« b. En milieu ouvert
« La mise en oeuvre effective d'une injonction de soins, que cette mesure intervienne dans le cadre d'un suivi socio-judiciaire, d'une surveillance judiciaire, d'une surveillance de sûreté ou d'une libération conditionnelle, nécessite la désignation par le juge de l'application des peines d'un médecin coordonnateur, psychiatre ou médecin ayant suivi une formation appropriée, inscrit sur une liste établie par le procureur de la République ; ce médecin coordonnateur joue un rôle d'intermédiaire entre le magistrat et le médecin traitant. Il est informé par le médecin traitant de toute difficulté survenue dans l'exécution du traitement et transmet au juge de l'application des peines les éléments nécessaires au contrôle de l'injonction de soins.
« Cependant, au 1er septembre 2011, seuls 237 médecins coordonnateurs étaient répartis, d'ailleurs inégalement, sur le territoire national pour 5 398 injonctions de soins en cours. La justice est ainsi confrontée à un déficit de médecins coordonnateurs : 17 départements en sont actuellement dépourvus et le nombre d'injonctions de soins non suivies est évalué à 1 750 mesures. 119 médecins coordonnateurs supplémentaires seraient nécessaires pour que toutes ces mesures puissent être suivies, à raison de 20 personnes suivies par médecin, quel que soit le département de résidence du condamné.
« Deux mesures ont pour objectif de remédier à l'insuffisance de médecins coordonnateurs.
« En premier lieu, l'indemnité forfaitaire perçue par les médecins coordonnateurs désignés par le juge d'application des peines pour suivre les personnes condamnées à une injonction de soins, actuellement fixée par l'arrêté du 24 janvier 2008 pris pour l'application des articles R. 3711-8 et R. 3711-11 du code de la santé publique relatif aux médecins coordonnateurs à 700 € bruts par année civile et par personne suivie, sera revalorisée et portée à 900 € bruts.
« En second lieu, les mécanismes de bourse et de tutorat exposés précédemment pour augmenter le nombre d'experts psychiatres concerneront également les médecins coordonnateurs.
« C. – Renforcer et réorganiser les services d'insertion et de probation pour assurer un meilleur suivi des personnes placées sous main de justice
«1. Mettre en place des équipes mobiles
« L'activité des SPIP connaît de façon structurelle des variations sensibles liées à l'activité judiciaire et aux caractéristiques de gestion des ressources humaines de la filière insertion et probation. Pour y faire face, des équipes mobiles seront, conformément aux préconisations du rapport de l'inspection générale des services judiciaires et de l'inspection générale des finances, constituées pour renforcer les services d'insertion et de probation en cas de pic d'activité et introduire plus de souplesse dans la gestion des effectifs.
« La création de 88 ETPT est programmée à ce titre et interviendra dès 2013.
« 2. Recentrer les conseillers d'insertion et de probation sur le suivi des personnes condamnées
« L'article 4 de la présente loi prévoit de confier, sauf en cas d'impossibilité matérielle, les enquêtes pré-sentencielles au secteur associatif habilité. Cela permettra aux conseillers d'insertion et de probation de se recentrer sur le suivi des personnes condamnées (dit « suivi post-sentenciel »). L'équivalent de 130 ETPT de conseiller d'insertion et de probation pourra ainsi être dégagé et redéployé.
«3. Réorganiser les SPIP
« Pour assurer une prise en charge régulière et homogène de toutes les personnes placées sous main de justice, l'organisation et les méthodes de travail des services d'insertion et de probation, qui ont connu ces dernières années une forte augmentation de leur activité ainsi que des mutations importantes de la procédure pénale et de la politique d'aménagement des peines, seront modernisées. Outre la généralisation du diagnostic à visée criminologique et du suivi différencié ainsi que la fiabilisation et le perfectionnement de l'application APPI déjà évoquées, plusieurs mesures y concourront :
« – dans le prolongement de la circulaire de la direction de l'administration pénitentiaire n° 113PMJ1 du 19 mars 2008 relative aux missions et méthodes d'intervention des services pénitentiaires d'insertion et de probation et en prenant en compte le résultat des travaux relatifs aux missions et méthodes d'intervention des SPIP actuellement en cours, un référentiel d'activité sera élaboré pour préciser les missions des services d'insertion et de probation ;
« – des organigrammes de référence seront élaborés, à l'instar de ceux existant dans les établissements pénitentiaires ;
« – des modèles types d'organisation seront mis en place (en fonction de l'activité, de la typologie des personnes suivies et des réalités territoriales) de façon à harmoniser les pratiques ;
« – un service d'audit interne « métier » sera mis en place ;
« – des indicateurs fiables de mesure de la charge du travail et des résultats seront élaborés ;
« – un meilleur processus de répartition géographique des effectifs sera mis en oeuvre, afin de faire converger progressivement la charge d'activité entre les services ;
« – une organisation territoriale plus fine sera mise en place, notamment en faisant coïncider le nombre de résidences administratives (sur lesquelles sont affectés les conseillers d'insertion et de probation) et d'antennes (correspondant à un lieu d'exercice, elles peuvent être mixtes ou consacrées exclusivement au milieu ouvert ou à un établissement pénitentiaire), afin de réduire les rigidités dans la gestion des effectifs.
«III. – Améliorer la prise en charge des mineurs délinquants
«A. – Réduire les délais de prise en charge par les services de la protection judiciaire de la jeunesse des mesures éducatives prononcées par le juge
« Réduire les délais d'exécution des mesures judiciaires prononcées contre les mineurs constitue un objectif essentiel non seulement parce que la mesure a vocation à mettre fin à un trouble à l'ordre public, mais également parce qu'il est indispensable qu'elle soit exécutée dans un temps proche de la commission des faits pour qu'elle ait un sens pour le mineur.
« L'exécution rapide de ces mesures permet également de prévenir la récidive.
« C'est pourquoi l'article 9 de la présente loi impose une prise en charge du mineur par le service éducatif dans un délai de cinq jours à compter de la date du jugement.
« Cette disposition permettra de renforcer l'efficacité de la réponse pénale apportée à la délinquance des mineurs.
« Or, une telle réduction de délais nécessite, en particulier dans les départements à forte délinquance, un renforcement ciblé des effectifs éducatifs de la protection judiciaire de la jeunesse. Dans ces départements, les délais d'exécution constatés sont en effet sensiblement supérieurs à la moyenne nationale, qui est actuellement de douze jours. Dans ces conditions, il n'est pas rare dans ces territoires qu'un mineur réitère des faits de délinquance alors même qu'une mesure prise à son encontre n'a pas encore été exécutée.
« L'objectif de réduire le délai de prise en charge à moins de cinq jours ne pourra être atteint par la seule optimisation des moyens existants et nécessitera un renforcement ciblé des effectifs dans vingt-neuf départements retenus comme prioritaires.
« La création de 120 ETPT d'éducateurs est programmée à ce titre. Elle interviendra de 2013 à 2014.
«B. – Accroître la capacité d'accueil dans les centres éducatifs fermés (CEF)
« Depuis leur création, les CEF ont montré qu'ils étaient des outils efficaces contre la réitération et qu'ils offraient une réponse pertinente aux mineurs les plus ancrés dans la délinquance ou qui commettent les actes les plus graves.
« Les articles 10-2 et 20-10 de l'ordonnance n° 45-174 du 2 février 1945 relative à l'enfance délinquante, dans leur rédaction issue de la loi n° 2011-939 du 10 août 2011 précitée, élargissent les conditions de placement en CEF des mineurs délinquants en ouvrant le recours à ce dispositif dans le cadre du contrôle judiciaire pour les mineurs de 13 à 16 ans auteurs de faits punis de cinq ans d'emprisonnement lorsqu'il s'agit de violences volontaires, d'agressions sexuelles ou de délits commis avec la circonstance aggravante de violences et lorsque le magistrat envisage la révocation d'un sursis avec mise à l'épreuve, le placement en CEF devenant une alternative à l'incarcération dans ce cadre.
« La direction de la protection judiciaire de la jeunesse dispose actuellement de 45 CEF de 12 places, soit une capacité de 540 places. Le besoin est estimé à environ 800 places, ce qui conduit à créer 20 centres supplémentaires.
« Dans un souci d'optimisation des moyens existants, ces 20 CEF supplémentaires seront créés par transformation de foyers d'hébergement existants.
« La création de 90 ETPT d'éducateurs est programmée à ce titre. Cette mesure accompagnant la mise en oeuvre de la réforme de la justice des mineurs prévue par la loi n° 2011-939 du 10 août 2011 précitée, 60 ETPT sur les 90 précités seront ouverts, par anticipation, dès le budget 2012.
« En outre, afin d'accélérer l'implantation de ces centres, l'article 8 de la présente loi les dispense, lorsqu'ils relèvent du secteur public de la protection judiciaire de la jeunesse, de la procédure d'appel à projet.
«C. – Développer un suivi pédopsychiatrique dans les centres éducatifs fermés
« Les mineurs les plus difficiles présentent des troubles du comportement caractéristiques (relations violentes et mise en échec de toute solution les concernant).
« Or, ces mineurs constituent une grande partie du public suivi par les CEF.
« Ainsi, les éducateurs ont à composer avec des mineurs qui, s'ils ne sont pas tous atteints de pathologies psychiatriques, connaissent généralement des troubles du comportement et présentent une forte tendance au passage à l'acte violent.
« Les particularités de ces mineurs imposent une prise en charge concertée qui repose sur une articulation soutenue entre les services de la protection judiciaire de la jeunesse et les dispositifs psychiatriques de proximité.
« À ce jour, 13 CEF ont été renforcés en moyens de suivi pédo-psychiatrique entre 2008 et 2011 et les premiers résultats sont probants. Une diminution significative des incidents a été constatée.
« Au vu de ces résultats, ce dispositif sera étendu à 25 CEF supplémentaires.
« Ce déploiement s'appuiera sur des protocoles conclus entre les directions interrégionales de la protection judiciaire de la jeunesse et les agences régionales de santé pour favoriser les prises en charge.
« La création de 37,5 ETPT est programmée à ce titre. »
Amendement CL2 présenté par M. Garraud, rapporteur :
Article 1er
Rédiger ainsi cet article :
« Le rapport définissant les objectifs de la politique d'exécution des peines, annexé à la présente loi, est approuvé. »
Amendement CL3 présenté par M. Garraud, rapporteur :
Article 1er bis
Supprimer cet article.
Amendement CL4 présenté par M. Garraud, rapporteur :
Article 2
Rétablir cet article dans la rédaction suivante :
« L'article 2 de la loi n° 87-432 du 22 juin 1987 relative au service public pénitentiaire est ainsi modifié :
« 1° Le premier alinéa est complété par une phrase ainsi rédigée :
« Cette mission peut en outre porter sur l'exploitation ou la maintenance d'établissements pénitentiaires, à l'exclusion des fonctions de direction, de greffe et de surveillance. » ;
« 2° Après la première phrase du deuxième alinéa, est insérée une phrase ainsi rédigée :
« Ce marché peut notamment être passé selon la procédure du dialogue compétitif prévue aux articles 36 et 67 du code des marchés publics, dans les conditions prévues par ces mêmes articles. »
Amendement CL5 présenté par M. Garraud, rapporteur :
Article 3
Rétablir cet article dans la rédaction suivante :
« I. – La procédure prévue à l'article L. 15-9 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique peut être appliquée en vue de la prise de possession immédiate par l'État des terrains bâtis ou non bâtis dont l'acquisition est nécessaire aux opérations de construction ou d'extension d'établissements pénitentiaires.
« Les décrets sur avis conforme du Conseil d'État prévus au premier alinéa du même article L. 15-9 doivent être pris au plus tard le 31 décembre 2016.
« II. – Les articles L. 314-1, L. 314-2 et L. 314-6 du code de l'urbanisme s'appliquent, le cas échéant, aux opérations de construction ou d'extension d'établissements pénitentiaires réalisées selon la procédure prévue à l'article L. 15-9 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique. »
Amendement CL6 présenté par M. Garraud, rapporteur :
Article 4 A
Supprimer cet article.
Amendement CL7 présenté par M. Garraud, rapporteur :
Article 4 B
Supprimer cet article.
Amendement CL8 présenté par M. Garraud, rapporteur :
Article 4 CA
Supprimer cet article.
Amendement CL9 présenté par M. Garraud, rapporteur :
Article 4 D
Supprimer cet article.
Amendement CL10 présenté par M. Garraud, rapporteur :
Article 4 E
Supprimer cet article.
Amendement CL11 présenté par M. Garraud, rapporteur :
Article 4
Rédiger ainsi cet article :
« I. – L'article 41 du code de procédure pénale est ainsi modifié :
« 1° Au septième alinéa, les mots : « le service pénitentiaire d'insertion et de probation, le service compétent de l'éducation surveillée ou toute personne habilitée dans les conditions prévues par l'article 81, sixième alinéa, » sont remplacés par les mots : « une personne habilitée dans les conditions prévues au sixième alinéa de l'article 81 ou, en cas d'impossibilité matérielle, le service pénitentiaire d'insertion et de probation » ;
« 2° Au neuvième alinéa, les mots : « le service pénitentiaire d'insertion et de probation, le service compétent de la protection judiciaire de la jeunesse, ou toute personne habilitée dans les conditions de l'article 81, sixième alinéa » sont remplacés par les mots : « une personne habilitée dans les conditions prévues au sixième alinéa de l'article 81 ou, en cas d'impossibilité matérielle, le service pénitentiaire d'insertion et de probation ».
« II. – À la première phrase du septième alinéa de l'article 81 du même code, les mots : « suivant les cas, le service pénitentiaire d'insertion et de probation, le service compétent de la protection judiciaire de la jeunesse ou toute association habilitée en application de l'alinéa qui précède » sont remplacés par les mots : « une personne habilitée en application du sixième alinéa ou, en cas d'impossibilité matérielle, le service pénitentiaire d'insertion et de probation ».
« III. – L'ordonnance n° 45-174 du 2 février 1945 relative à l'enfance délinquante est ainsi modifiée :
« 1° Après le mot : « recueillera, », la fin du quatrième alinéa de l'article 8 est ainsi rédigée : « par toute mesure d'investigation, des renseignements relatifs à la personnalité et à l'environnement social et familial du mineur. » ;
« 2° Après le mot : « charger », la fin du quatrième alinéa de l'article 10 est ainsi rédigée : « les services du secteur public de la protection judiciaire de la jeunesse et du secteur associatif habilité des mesures d'investigation relatives à la personnalité et à l'environnement social et familial du mineur. »
Amendement CL12 présenté par M. Garraud, rapporteur :
Article 4 bis
Rétablir cet article dans la rédaction suivante :
« I. – Le 10° de l'article 138 du code de procédure pénale est complété par trois phrases ainsi rédigées :
« Une copie de l'ordonnance de placement sous contrôle judiciaire est adressée par le juge d'instruction au médecin ou au psychologue qui doit suivre la personne mise en examen. Les rapports des expertises réalisées pendant l'enquête ou l'instruction sont adressés au médecin ou au psychologue, à leur demande ou à l'initiative du juge d'instruction. Celui-ci peut également leur adresser toute autre pièce utile du dossier ; ».
« II. – Le 3° de l'article 132-45 du code pénal est complété par trois