Mes chers collègues, nous accueillons ce matin, conjointement avec la commission des Affaires sociales dont je salue le président, Pierre Méhaignerie, Mme Anne Froment-Meurice, présidente de la cinquième chambre de la Cour des comptes, sur le rapport de la Cour relatif aux revenus de remplacement versés aux seniors sans emploi. Mme Froment-Meurice est accompagnée de Mme Françoise Bouygard et de M. Michel Davy de Virville, respectivement rapporteure et contre-rapporteur du rapport qui nous réunit, et bons connaisseurs de ces dossiers.

Cette audition et ce rapport s'inscrivent dans un échange entre la Cour et nos deux commissions, lesquelles avaient d'abord demandé, en décembre 2009, un rapport sur l'évolution depuis 2005 de la charge de financement de l'allocation aux adultes handicapés – l'AAH.

La Cour, lors de la présentation de ce premier rapport, avait fait valoir que l'étendue du sujet l'avait conduite à centrer l'analyse sur les aspects proprement nationaux. D'un commun accord avec les deux députés qui suivent le dossier, M. Jean-Marie Binetruy, rapporteur spécial de la commission des Finances, et Paul Jeanneteau, pour la commission des Affaires sociales, il a été convenu qu'une deuxième demande serait donc présentée pour approfondir les problématiques liées à la mise en oeuvre locale du dispositif.

Après concertation, il est apparu que la question centrale était celle de « la porosité » entre l'AAH et les dispositifs voisins d'allocations. C'est pourquoi, le 1er décembre 2010, la demande d'enquête qu'avec Pierre Méhaignerie, nous avons adressée à la Cour des comptes portait sur « les transferts possibles de bénéficiaires entre l'allocation aux adultes handicapés et les autres prestations sociales ».

À l'issue du deuxième volet de ses travaux, la Cour des comptes nous a communiqué, le 17 novembre dernier, le rapport dont une copie est à votre disposition, mes chers collègues. Vous constaterez que la Cour a été conduite à faire évoluer le cadrage du sujet, puisque le rapport s'intitule Les revenus de remplacement versés aux seniors sans emploi. Mais, je suppose, madame la présidente, que votre présentation du rapport de la Cour sera l'occasion de revenir sur les raisons de cette évolution de l'intitulé, qui sont en effet liées à la démarche retenue et aux constatations de la Cour des comptes.

Je rappelle qu'à l'issue de notre échange avec vous, nous entendrons les représentants d'administrations particulièrement concernées par les recommandations de la Cour.

La commission des Affaires sociales s'interroge sur les énormes différences qui existent entre les départements et les régions en matière de prestations sociales et de dépenses de santé. Corrigées de l'effet vieillissement, ces dernières peuvent ainsi varier de 30 % d'une région à l'autre. Il est donc de notre devoir de dire pourquoi les prestations sont si différentes selon les régions. Mais vous allez certainement nous éclairer sur ce point, madame la présidente, et je vous en remercie d'avance.

Nous avons expliqué la détermination du champ de l'enquête dans l'avertissement qui se trouve au début de notre rapport. Nous sommes toutefois restés proches de l'objectif de la lettre de saisine que vous nous avez adressée, messieurs les présidents, et qui nous conviait à analyser les transferts possibles de bénéficiaires entre l'allocation aux adultes handicapés et les autres prestations sociales.

Je comprends que cela vous préoccupe, monsieur Méhaignerie, mais à l'époque où vous nous avez saisis, nous ne pouvions étudier les disparités entre départements dans l'attribution de l'AAH car le code des juridictions financières interdisait à la Cour des comptes de contrôler les départements qui relèvent de la compétence directe des chambres régionales et territoriales des comptes – CRTC. La réforme du 13 décembre 2011 permet désormais à la Cour des comptes de procéder aux enquêtes qui lui sont demandées par vos deux commissions sur la gestion non seulement des services et organismes soumis à son contrôle, mais aussi de ceux soumis au contrôle des CRTC. Si vous le souhaitez toujours, nous pourrons donc mener une enquête pleine et entière sur le sujet.

Ce rapport, réalisé à la demande de vos deux commissions, fait suite au travail sur l'AAH que nous avons remis à l'Assemblée nationale en 2010. Ce travail montrait que la forte augmentation de la dépense était due à l'augmentation dynamique du nombre des allocataires et à la hausse du plafond de l'AAH. Il en résultait aussi que l'accroissement du nombre d'allocataires connaissait une inflexion à la hausse à partir de 42-43 ans et que la reconnaissance d'un handicap devenait de plus en plus fréquente avec l'âge.

Il apparaissait dès lors intéressant de regarder si cette hausse des entrées se retrouvait dans d'autres dispositifs de revenus de remplacement et d'examiner ce qui pouvait l'expliquer. Tel est l'objet du présent rapport qui est consacré plus largement aux revenus de remplacement versés aux seniors qui ne tirent pas un revenu suffisant de leur activité, soit parce qu'ils ne travaillent pas, soit parce qu'ils travaillent peu. Je vous en présenterai les conclusions en cinq points : les caractéristiques de ces revenus de remplacement et de leurs sources de financement ; les facteurs pouvant influer sur le nombre de bénéficiaires ; les interactions pouvant exister entre ces différents revenus de remplacement ; les leviers d'action pour limiter le retrait des seniors du marché du travail ; les préconisations de la Cour.

Les revenus de remplacement versés aux seniors sans emploi sont nombreux. La Cour en a dressé un panorama complet qui renvoie à quatre types de situations : les allocations accordées en raison de la seule perte de l'emploi – il s'agit des allocations chômage au titre de l'assurance et de la solidarité ; les revenus de remplacement accordés en raison d'une impossibilité à être maintenu en emploi pour des raisons économiques et de décalage entre les caractéristiques des emplois et les qualifications de la personne – régimes de préretraites ; les revenus de remplacement accordés en raison de l'incapacité de la personne à travailler pour des raisons de santé – AAH, pensions et allocation supplémentaire d'invalidité, bénéfice d'une pension ou d'une rente dans les cas d'accidents du travail ou de maladies professionnelles ; revenus de subsistance lorsque la personne sans emploi appartient à un ménage dont les ressources sont très faibles – dispositifs de revenu minimum d'existence, principalement le revenu de solidarité active (RSA) dans ses différents volets.

Au total, et malgré les difficultés d'un chiffrage de ces revenus quel que soit le fait générateur et surtout à partir de sources différentes et non coordonnées, on peut estimer à 2 millions le nombre de personnes concernées par ces revenus de remplacement en 2010. Ce nombre est à rapprocher du nombre total des 50-64 ans, soit un peu plus de 12 millions de personnes, et du nombre de ceux qui, au sein de cette classe d'âge, ne travaillent pas, soit un peu plus de 5,5 millions, dont 2,6 millions sont à la retraite.

La Cour a évalué la dépense globale à environ 20 milliards d'euros, financés par cinq sources différentes :

– le budget de l'État qui prend en charge les allocations chômage au titre de la solidarité, l'allocation aux adultes handicapés, l'allocation supplémentaire d'invalidité, les préretraites publiques et le volet activité du RSA ;

– l'UNEDIC, ou les fonds gérés par les partenaires sociaux, qui finance les allocations chômage au titre de l'assurance ;

– la sécurité sociale dans ses branches « assurance maladie » pour l'assurance invalidité des ressortissants du régime général et « maladies professionnelles et accidents du travail » pour les rentes servies aux victimes ;

– les entreprises, qui participent avec l'État au financement des préretraites publiques et qui financent les préretraites « maison » ;

– les conseils généraux, qui financent le « RSA socle ».

Quels sont les éléments qui influent sur le nombre total de bénéficiaires de revenus de remplacement ? La Cour en a identifié plus particulièrement quatre qui peuvent jouer dans des sens contraires.

Le dynamisme démographique des classes d'âge concernées, les 50-64 ans, est un facteur explicatif majeur, le nombre des 50-64 ans étant passé de 8,8 millions en 1990 à un peu plus de 12 millions en 2010.

Mais plus nombreux, les seniors sont aussi ceux qui sont le plus susceptibles de connaître des problèmes de santé les éloignant de l'emploi – c'est le deuxième facteur explicatif : la prévalence des problèmes de santé qui peuvent se traduire par un recours à l'AAH ou à l'invalidité augmente avec l'âge.

Certaines réformes peuvent avoir un effet plus ou moins direct sur les revenus de remplacement servis aux seniors. La Cour, qui a examiné deux dispositifs récents de la législation sur le travail – la rupture conventionnelle du contrat de travail et la suppression de la dispense de recherche d'emploi –, montre dans son rapport que ces réformes n'ont pas eu d'effets sur les revenus de remplacement. En revanche, la législation sur la retraite, elle, a un impact sur ces revenus. Les conséquences de la dernière réforme sont difficiles à estimer et les effets possibles peuvent jouer en sens contraire. Le recul de l'âge de la retraite doit en principe conduire à maintenir plus largement qu'aujourd'hui les 60-64 ans sur le marché du travail. Si tel est le cas, le recours aux revenus de remplacement baissera, mais si ce maintien concerne des seniors qui ne trouvent pas d'emploi ou ne peuvent plus travailler pour des raisons de santé, alors la réforme des retraites se traduira, au moins à court terme, par une augmentation des dépenses de revenus de remplacement. C'est cette dernière hypothèse qui l'emporte dans les estimations réalisées.

Enfin, la situation d'emploi des seniors est, avec le facteur démographique, ce qui explique le mieux le recours aux revenus de remplacement. Le tableau que l'on peut en brosser est ambivalent. D'un côté, les taux d'activité et d'emploi des seniors, qui s'étaient effondrés au début des années 1980, ont progressé depuis 2000. Mais, de l'autre côté, cette amélioration, qui se situe dans un contexte démographique où ces classes d'âge sont nombreuses, s'accompagne depuis 2009 d'une très forte progression du nombre de chômeurs âgés. Cela a bien sûr un impact sur certains revenus de remplacement : allocations chômage et RSA.

J'en arrive aux éventuels phénomènes de transferts ou d'interactions entre ces revenus. Ces transferts sont la résultante de divers facteurs.

D'abord, l'analyse montre que les revenus de remplacement qui s'adressent à des publics et des situations comparables sont insuffisamment coordonnés. Ils trouvent leur origine dans des sources de droit différentes et sont financés par de nombreux contributeurs, eux aussi différents. Cette gestion, avec des critères et des objectifs non homogènes, ne permet pas d'éviter des transferts imprévus, de maîtriser véritablement la dépense, d'offrir un dispositif compréhensible pour les intéressés. Et elle ne permet pas, parfois, d'éviter des effets d'exclusion. Le rapport insiste tout particulièrement à cet égard sur la complexité des règles et des circuits d'attribution pour les dispositifs d'indemnisation de l'invalidité et du handicap.

Les transferts entre les revenus de remplacement peuvent également résulter de la suppression de certains revenus de remplacement qui se traduit par l'augmentation des flux d'entrée dans d'autres dispositifs : plusieurs indices convergent pour donner à penser que la suppression des préretraites publiques se traduit par une augmentation des congés de maladie de longue durée, puis des entrées en invalidité.

La bascule entre différents revenus de remplacement peut être due aussi aux décisions des financeurs. Ainsi, entre le régime d'assurance chômage et le régime dit « de solidarité », ou encore entre les régimes d'allocations chômage et le RSA, ou entre le budget de l'État financeur des préretraites et le régime d'assurance chômage.

S'agissant des revenus liés à la santé, l'analyse ne conclut pas pour l'instant à un effet de report significatif résultant d'un moindre recours aux cessations anticipées d'activité, mais on observe cependant une croissance continue des entrées en AAH à partir de 45 ans et les dernières évolutions relatives aux indemnités journalières longue maladie incitent à suivre de près les entrées en invalidité. Les reports du RSA vers l'AAH, qui pourraient résulter des montants respectifs des allocations servies, restent pour l'instant limités en volume et accompagnent, semble-t-il, le délai nécessaire pour la reconnaissance des droits liés au handicap.

En ce qui concerne les revenus liés à l'emploi, des possibilités importantes de transferts existent entre RSA et indemnisation du chômage et, à l'intérieur du système d'indemnisation du chômage, entre les dispositifs financés par l'assurance et ceux financés par l'impôt.

Ces transferts ont plusieurs conséquences : ils complexifient l'analyse des évolutions globales ; ils rendent difficile l'interprétation des inégalités territoriales constatées pour tel ou tel revenu ; ils peuvent s'exercer au détriment des publics visés et poser des problèmes d'équité territoriale et de niveau de ressources procurées.

Au terme de ses travaux, la Cour considère que le recours aux revenus de remplacement renvoie à des situations qui, pour partie, auraient pu être évitées, limitant ainsi la dépense que représentent ces revenus.

Ces situations concernent l'activité et l'emploi des seniors : leur état de santé et leur situation vis-à-vis de l'emploi sont ainsi fortement corrélés. Il a notamment semblé à la Cour que l'un des points cruciaux était la sortie précoce du marché du travail des actifs connaissant les conditions de travail les plus pénibles.

Il ne peut donc y avoir d'évolution du taux d'emploi des seniors sans une politique active de conditions de travail et de santé des actifs et sans une gestion des âges différente, assise notamment sur la formation professionnelle tout au long de la vie.

Sur ces questions, la Cour constate que, si des décisions fortes ont été mises en oeuvre – quasi-disparition des préretraites, suppression de la dispense de recherche d'emploi, réforme des retraites –, les outils de la politique de l'emploi sont peu orientés vers les seniors et l'amélioration des conditions d'emploi et de travail est renvoyée à la négociation collective, sans véritables incitations à conclure des accords permettant d'escompter des progrès rapides. Elle souligne donc la timidité des mesures à l'oeuvre qui fixent surtout des obligations formelles d'élaboration de plans ou d'accords, qui au demeurant ne concernent pas les entreprises de moins de 50 salariés.

Quelles sont les recommandations de la Cour ?

S'agissant de la connaissance des mécanismes à l'oeuvre, la Cour estime qu'un travail technique additionnel est nécessaire afin de mieux estimer le coût des revenus de remplacement et le nombre des bénéficiaires sans double compte. La Cour préconise en particulier de conduire des travaux sur les niveaux globaux des revenus perçus par les seniors sans emploi, ou faiblement employés, et l'effet de ces niveaux, d'une part, sur la pauvreté et, d'autre part, sur l'attractivité du travail.

S'agissant de la coordination de revenus de remplacement dont la gestion et le financement sont éclatés, la Cour considère qu'il est difficile d'envisager, sans difficultés techniques et politiques majeures, une reconstruction globale de dispositifs qui renvoient à des constructions historiques très spécifiques et qui répondent le plus souvent à des situations bien identifiées. Mais il est nécessaire de veiller à la mise en cohérence des dispositifs régissant les revenus de remplacement s'adressant à des personnes et des situations comparables. Aussi la Cour recommande-t-elle de poursuivre les réflexions en cours sur l'allocation supplémentaire d'invalidité, sur la déconnexion entre taux d'incapacité et aptitude au travail, et encourage-t-elle fortement le rapprochement du droit de l'invalidité des dispositifs existant en faveur des personnes handicapées.

Enfin, sur l'adaptation des leviers d'action pour le maintien dans l'emploi des seniors, sans méconnaître la difficulté de l'exercice dans un contexte de chômage élevé, la Cour estime nécessaire d'amplifier fortement l'action publique pour mieux anticiper le vieillissement au travail en améliorant les conditions de travail et l'accès à la formation de façon à prévenir la désinsertion professionnelle, et pour maintenir les seniors dans l'emploi et favoriser le retour sur le marché du travail de ceux qui en ont été éloignés et qui ont la capacité d'y revenir.

Les pouvoirs publics ont largement renvoyé ces deux points à la négociation collective. Cette voie d'action est nécessaire, mais elle n'est pas suffisante. Le moment va arriver, fin 2012, de négocier la seconde vague d'accords sur l'emploi des seniors : la Cour préconise que les mois qui viennent soient mis à profit pour mettre en place un nouveau cadre de négociation obligeant à des contenus d'accords ou de plans d'action plus directement favorables à l'emploi des seniors. Les pouvoirs publics doivent également créer les conditions pour que les petites entreprises, qui ne sont pas concernées par la négociation collective, progressent en matière d'emploi des seniors et de conditions de travail. Enfin, les outils classiques de la politique de l'emploi – contrats aidés, prestations de Pôle emploi – doivent être plus fortement mobilisés pour les seniors.

La Cour rappelle que les évolutions démographiques ne permettront pas une diminution spontanée du recours par les seniors aux revenus de remplacement, le nombre des 50-64 ans, aujourd'hui de quelque 12 millions, devant avoisiner les 12,4 millions en 2060.

Paul Jeanneteau et moi-même avons souhaité un rapport de la Cour des comptes sur le coût de l'AAH. En effet, selon le rapport de 2010 joint à mon rapport spécial, la dépense engendrée par cette allocation est passée de 4,024 milliards d'euros en 2000 à 6,147 milliards en 2009. Cet accroissement ne s'explique pas uniquement par la revalorisation de 25 % de l'AAH voulue par le Président de la République. En effet, le nombre de bénéficiaires de l'allocation a considérablement augmenté, passant de 700 000 à 862 000. Et, comme le prévoyait le rapport, l'augmentation est continue : l'exécution 2011 fait apparaître une dépense de 7,2 milliards d'euros pour l'AAH et la loi de finances pour 2012 prévoit 7,7 milliards à ce titre, soit une augmentation de 500 millions d'euros par an. Par ailleurs, selon les départements, le taux d'attribution de l'AAH par les maisons départementales des personnes handicapées – MDPH – peut varier de 0,9 à 3,2 pour 1 000 habitants et le nombre de bénéficiaires peut varier de 3 à 16 pour 1 000 pour les 20-59 ans.

Nous avons donc souhaité avoir des précisions sur ces disparités et leurs causes, notamment sur la porosité entre les dispositifs. Or, celle-ci n'est abordée que de façon superficielle à la page 74 du rapport de la Cour des comptes consacré aux revenus de remplacement versés aux seniors sans emploi. Quant aux disparités territoriales, elles ne sont également évoquées que de façon très succincte. Vous nous avez expliqué, madame la présidente, que les investigations concernant les conseils généraux ne pouvaient être menées que par les chambres régionales et territoriales des comptes, et vous avez très justement évoqué l'importante augmentation de l'AAH au-delà de 42-43 ans. Vous avez proposé de produire un rapport sur la question que nous avions posée, et je vous en remercie.

Dans votre rapport, les comparaisons avec d'autres pays montrent à quel point il était nécessaire de repousser l'âge de départ à la retraite : en Norvège, 60 % des 60-64 ans travaillent, contre 55 % en Suisse et à peine plus de 15 % en France. Ce rapport a également pour mérite d'évoquer la complexité des dispositifs de minima sociaux, notamment pour les seniors, et l'ambiguïté qui existe entre assurance et solidarité, avec les divers financeurs que vous avez énumérés – État, collectivités, sécurité sociale, partenaires. Nous devons faire des propositions concrètes pour simplifier le système et le rendre plus lisible.

Je vous remercie, madame la présidente, pour votre présentation claire et précise. Je salue la qualité de votre rapport, mais j'ai été surpris d'y lire que Jean-Marie Binetruy et moi-même en avions précisé avec vous les modalités en mars 2011. En effet, selon vous, l'enquête de la Cour devait porter sur les revenus de remplacement servis aux personnes sans emploi en fin de carrière professionnelle alors que notre demande était relative à l'éventuelle porosité entre l'AAH et d'autres prestations sociales, notamment le RSA. En effet, comme l'a rappelé le président Cahuzac, le courrier du 1er décembre 2010, cosigné par le président de la commission des Affaires sociales, demandait à la Cour d'effectuer une enquête sur les transferts possibles de bénéficiaires entre l'allocation aux adultes handicapés et les autres prestations sociales. Vous avez expliqué pourquoi la position de la Cour avait évolué, et sans doute une demande conjointe du Sénat y est-elle pour quelque chose.

Seulement deux pages et demie du rapport sont consacrées à la question de la porosité entre le RSA et l'AAH, et vous parvenez à la conclusion selon laquelle une fraction minoritaire d'allocataires perçoit l'une des allocations alors que l'autre serait mieux appropriée. Il serait, selon nous, intéressant de savoir quelle est cette fraction d'allocataires. De même, à la page 85, dans le paragraphe consacré aux inégalités territoriales, vous précisez que les taux d'attribution de l'AAH suite à une première demande varient de 0,9 à 3,2 pour 1 000 habitants selon les départements. Nous aurions aimé savoir pourquoi certains départements connaissent quatre fois plus d'allocataires que d'autres. Les explications peuvent être très variées : lien entre le nombre de bénéficiaires de l'AAH et le nombre d'enfants nés prématurément ; type d'emplois proposés dans le département ; facteurs sociologiques, démographiques. Nous sommes dans une République une et indivisible et ces importantes disparités posent un problème d'équité entre les territoires. Enfin, vous préconisez de poursuivre les études sur les causes de l'augmentation des entrées en AAH à partir de 45 ans. C'est tout le sujet de nos interrogations et je vous remercie par avance des précisions que vous pourrez apporter concernant ces questions.

Je regrette le malentendu dont ont fait état M. Binetruy et M. Jeanneteau. Notre rapporteure, Mme Françoise Bouygard, et notre contre-rapporteur, M. Michel Davy de Virville, sont les mieux placés pour expliquer nos choix, dont nous pensions qu'ils étaient aussi les vôtres. Je pense que vous pouvez trouver, dans ce rapport, des réponses à vos questions, même si elles ne sont pas complètes. Comme je vous l'ai dit, de toute façon, nous n'étions à l'époque pas compétents pour mener une enquête sur les collectivités territoriales. Nous le sommes devenus et nous pourrons donc satisfaire votre demande si vous le souhaitez toujours. Je laisse maintenant à Françoise Bouygard le soin de vous répondre sur le fond.

Deux raisons principales expliquent l'augmentation du nombre de bénéficiaires de l'AAH. D'abord, une raison démographique : il y a, en France, de plus en plus de personnes âgées et celles-ci sont plus fréquemment touchées par le handicap. Ensuite, à partir de 42-43 ans, l'accès à l'AAH est de plus en plus fréquent. Ce phénomène, qui s'ajoute à l'effet purement démographique, est dû, selon nous, à la dégradation, liée aux conditions de travail, de l'état de santé des actifs. Il existe, en outre, une forte corrélation entre la pénibilité au travail et l'exclusion du marché du travail. On peut se demander pourquoi ces personnes, qui ont travaillé, se tournent vers l'allocation aux adultes handicapées et non vers l'invalidité. C'est la question de la porosité entre dispositifs dont vous jugez qu'elle est insuffisamment traitée dans le rapport. Nous avons estimé qu'elle devait être examinée dans sa globalité et non pas simplement au regard de deux revenus de remplacement. S'agissant de l'AAH, la porosité doit s'appréhender non pas uniquement par rapport au RSA, mais eu égard à d'autres revenus de remplacement, au premier chef desquels l'invalidité et les versements de l'assurance chômage si les personnes ont été licenciées. Pour comprendre ce qui se passe, il faut prendre en compte l'ensemble des revenus de remplacement.

S'agissant des inégalités territoriales, nous avions exploité, dans notre rapport de 2010, des travaux de la direction de la recherche, des études, de l'évaluation et des statistiques du ministère des affaires sociales et de la santé qui avançaient différentes hypothèses pour expliquer ces inégalités. Ces travaux sont rappelés aux pages 86 et 87 du rapport. Deux hypothèses sont particulièrement plausibles : la pauvreté des ménages dans le département concerné et la proportion des 45 ans et plus dans la population des 20-60 ans. Mais ces deux hypothèses expliquent en partie seulement les inégalités territoriales, car une part de ces dernières résiste à l'analyse statistique et nous pensons que cette part est liée à la porosité entre dispositifs. Nous ne parviendrons à réduire les inégalités d'accès aux revenus de remplacement que si nous les analysons en général. Ces inégalités se manifestent d'ailleurs très en amont de l'attribution des allocations, car elles sont fortes au niveau des demandes d'AAH. En effet, les personnes qui peuvent accéder à un autre revenu de remplacement ne demandent pas celle-ci.

Si vous avez ressenti un glissement à la lecture du rapport, c'est sans doute parce que, selon nous, le sujet central est non pas la porosité AAH-RSA, mais la porosité entre l'ensemble des revenus de remplacement, cette dernière pouvant s'expliquer par le jeu de mistigri auquel se livrent certains acteurs pour déporter les dépenses sur d'autres. La disparition des préretraites publiques, par exemple, se traduit par une augmentation des dépenses de l'UNEDIC. Cela dit, la porosité peut aussi être liée à la difficulté d'évaluer la situation des individus – il est notamment difficile de faire le départ entre le handicap physique ou psychique et l'inemployabilité – et à la complexité des règles qui fait que les individus se dirigent parfois par hasard vers l'AAH ou l'invalidité.

Sur la question des inégalités territoriales, un progrès considérable a été accompli depuis l'année dernière. En effet, la direction générale de la cohésion sociale a effectué un travail, avec l'aide de la direction générale de la modernisation de l'État, pour que les agents des services déconcentrés, chargés de l'instruction des demandes d'AAH dans les MDPH, soient mieux formés et qu'ils aient une vision similaire, sur l'ensemble du territoire, de l'attribution de l'AAH.

Tout cela est fort intéressant ! La Cour des comptes, en fait, est un fil à plomb qui dit ce qu'est la réalité de la situation. Or nos collègues Binetruy et Jeanneteau n'ont pas tenu des propos empreints de gratitude à l'égard de ses travaux. Ils me font penser à ces gens qui vont voir le chirurgien esthétique parce que leur visage ne leur plaît pas, mais qui sont ensuite déçus car le résultat de l'intervention ne leur plaît pas non plus... Ils sont dans la situation de Galilée sortant du tribunal de l'Inquisition : « Et pourtant, elle tourne. »

La Cour des comptes nous dit que les politiques engagées n'ont pas produit les effets escomptés. Aucune étude n'a été réalisée avant leur mise en oeuvre pour mesurer leur impact et nous sommes aujourd'hui confrontés à cette réalité. Si nos collègues ne sont pas satisfaits du rapport qu'ils ont demandé à la Cour, c'est que nous avions raison et si nous avions été écoutés à l'époque, la situation des personnes concernées et celle des finances publiques ne seraient pas aussi détériorées. Je retiendrai un point surtout dans les propos de Mme Froment-Meurice : le renvoi à la négociation collective ne suffit pas. En effet, avec un rapport de force très défavorable aux salariés, le MEDEF pouvant s'appuyer en toute tranquillité sur la volonté politique du Gouvernement, renvoyer à la négociation collective, c'est renvoyer à l'impasse ! Il faut donc passer par la loi. La Cour est indépendante et nous n'avons pas à formuler des propos qui remettraient en cause la séparation des pouvoirs si chère à Montesquieu !

Même si certains thèmes des rapports de la Cour des comptes sont déterminés en commun avec le Parlement, la Cour travaille en toute indépendance. Cela peut ne pas plaire, mais cette indépendance ne peut en aucune façon être remise en cause ! Je tenais à le souligner pour que cela soit très clair.

Après l'intervention de Jean-Pierre Brard, je serais tenté de dire que la vérité est dans la nuance ! Et je remercie nos deux collègues qui ont posé des questions vraies. Aujourd'hui, nous sommes à un tournant. L'opinion publique nous interroge sur l'évolution et le nombre des prestations sociales. Notre situation est différente de celle de nos partenaires. En effet, elle se caractérise par une multiplication des acteurs et des prestations et nos dépenses sociales croissent beaucoup plus vite qu'ailleurs. Ne nous prenons pas pour des archanges ! Il existe des systèmes qui permettent de jouer avec les vingt-quatre prestations qui existent entre la naissance et la mort. Il y a donc un gros travail d'évaluation et de profondes réformes à faire. On ne peut comprendre un système où il y a une telle multiplication des acteurs, et l'on ne peut pas aimer ce que l'on ne comprend pas. Si les gens réagissent de la sorte contre le système de prestations, c'est parce qu'ils n'arrivent plus à le comprendre ! Il va donc falloir réfléchir à ces deux questions lors des prochaines années.

Nous aurions évidemment aimé que le rapport de la Cour réponde à nos questions pour que nous ayons l'esprit clair. Or, ce n'est pas vraiment le cas. Les différences qui existent dans le fonctionnement des MDPH n'expliquent-elles pas en partie les disparités géographiques ? Vous en parlez à une ou deux reprises dans le rapport, notamment s'agissant de la substitution du RSA, qui s'obtient beaucoup plus rapidement, à l'AAH, mais avez-vous analysé le fonctionnement des MDPH sur un échantillon ?

Je suis tout à fait d'accord avec Charles de Courson. Dans le cadre de la mission sur la fraude sociale que nous avons conduite avec la Cour des comptes, nous n'avons évidemment pas prétendu que le handicap était obligatoirement une source de fraude, mais nous avons dit que le législateur ne pouvait se contenter de la situation actuelle. Il est fait état, à la page 74 du rapport, de la relation paradoxale entre l'employabilité et l'incapacité physique et psychique. Les critères d'attribution pour le statut de handicapé ne sont pas des critères nationaux et nous devons rapidement combler ce vide juridique, car certains conseils généraux abusent probablement de la situation.

Je souhaite vous interroger, madame la présidente, sur un revenu de remplacement spécifique destiné aux seniors : le revenu de solidarité limité à l'outre-mer destiné aux 55-65 ans qui ont bénéficié pendant au minimum vingt-quatre mois de l'allocation du RSA. La différence majeure avec les autres dispositifs est l'exigence d'une non-inscription à Pôle emploi, ainsi que l'interdiction de cumul avec un autre emploi. La philosophie de ce dispositif instauré en 2000 visait à favoriser l'insertion des jeunes dans le marché de l'emploi par la sortie des plus âgés. Aujourd'hui, le bilan est plus que mitigé. Le département de La Réunion, par exemple, compte quelque 7 200 bénéficiaires et cela n'a pas permis de limiter l'exclusion des jeunes ultramarins de l'emploi. Dans le contexte actuel de recul de l'âge de départ à la retraite, où certains font prévaloir que l'on peut encore travailler à 55 ans, où les bénéficiaires du RSA devraient être insérés dans le monde de l'emploi, où vous conseillez vous-même d'accorder plus de contrats aidés aux seniors, quel est votre sentiment sur ce dispositif et quelles améliorations pourrait-on envisager en la matière ?

Pour répondre à M. Brard, qui intervient toujours avec la modération qu'on lui connaît, et en soulignant qu'il n'est naturellement pas question de remettre en cause l'indépendance de la Cour des comptes, je veux simplement dire qu'il est légitime, pour un rapporteur, de s'interroger sur l'évolution d'une prestation qui passe, en douze ans, de 4 milliards d'euros à 7,7 milliards, soit un quasi-doublement. Et si le fait de poser la question de l'harmonisation au niveau des MDPH permet d'aboutir à un traitement similaire des dossiers, c'est déjà un point positif. Quant à la question des minima sociaux, c'est un sujet inépuisable compte tenu de la multitude des financeurs, mais il faudra bien un jour se pencher dessus concrètement.

Monsieur de Courson, comme je l'ai dit au début de mon intervention, la question des disparités entre les MDPH est un vrai sujet qui est inscrit au programme de travail commun à la Cour et aux chambres régionales des comptes, mais que la Cour ne pouvait traiter seule car, jusqu'à la réforme du 13 décembre 2011, il sortait du cadre de ses compétences.

Je voudrais revenir sur notre démarche. Croyez-le bien, nous accordons un grand intérêt à vos questions et à la façon dont vous appréhendez le problème. Les taux d'attribution de l'AAH sont très différents d'une zone géographique à l'autre, c'est une évidence, et nous essayons de comprendre ce que cela cache.

La première réaction naturelle face à ce phénomène est d'analyser le fonctionnement des maisons. Or, lorsque l'on examine le taux de demande de l'AAH, c'est-à-dire la fraction de ceux qui demandent cette allocation parmi ceux qui pourraient en bénéficier, on relève aussi des disparités géographiques que les différences dans le fonctionnement des maisons ne peuvent évidemment pas expliquer puisque c'est la démarche des intéressés qui est en cause. Nous n'en avons pas pour autant déduit que le fonctionnement des MDPH n'avait pas d'effet sur le taux d'attribution, mais d'autres facteurs expliquent probablement les différences de taux. Pourquoi quelqu'un qui peut bénéficier de l'AAH ne la demande-t-il pas ? Si le chômage est élevé, la probabilité de demander l'allocation est plus forte. Et si les attributions de pensions d'invalidité sont plus fréquentes, la propension à demander l'AAH sera plus faible.

Notre analyse est fondée sur l'idée centrale selon laquelle ces allocations forment un tout et nous avons essayé de comprendre comment les différents systèmes d'indemnisation s'articulent en fonction des effets induits par le recul de l'âge de la retraite, le chômage, l'état du marché du travail. Si nous avions mis en évidence des flux de report très importants entre le RSA et l'AAH ou entre celle-ci et les allocations de chômage, par exemple, vous y auriez immédiatement vu une réponse satisfaisante à votre question. Mais cela n'est pas le cas. L'analyse des statistiques dont nous disposons ne met pas en évidence des facteurs de transfert significatifs entre l'AAH et l'invalidité ou entre le RSA et l'AAH, même si les évolutions constatées, en particulier l'augmentation du recours à cette dernière, montrent bien qu'il faut assurer ce suivi de façon continue. Cela ne signifie pas pour autant que les modalités de recours à l'invalidité ou à l'AAH sont semblables d'une région à l'autre. Vous pouvez ainsi trouver dans notre rapport des éléments extrêmement utiles pour répondre à la question que vous posez.

Je souhaite revenir sur les questions concernant les pratiques des MDPH et les critères d'éligibilité à l'allocation aux adultes handicapés. Nous ne sommes pas allés observer les maisons départementales en question, mais nous avons rappelé les travaux dont elles ont fait l'objet. J'ai évoqué tout à l'heure les statistiques, mais des travaux qualitatifs montrent que plus les pratiques des MDPH sont sophistiquées et intelligentes, plus les taux d'attribution de l'allocation sont élevés. Cette question des pratiques des MDPH renvoie à deux sous-questions qui sont différentes : celle de l'équité territoriale et celle du nombre d'allocataires.

La question de l'équité territoriale commence à être traitée grâce au travail qu'ont réalisé les administrations pour doter leurs agents présents dans les commissions d'attribution d'outils de décision permettant d'avoir des raisonnements et des pratiques identiques. Nous n'observons pas encore les résultats de ce travail mené courant 2011, mais il sera intéressant de voir s'il a une incidence sur les pratiques.

Quant à la question du nombre d'entrants, comme l'a dit Michel Davy de Virville, elle doit être traitée au regard de l'ensemble des revenus de remplacement, et pas uniquement de l'AAH. Je n'y reviens pas, car c'est l'objet du rapport.

S'agissant des critères d'attribution, j'appelle votre attention sur le fait que l'AAH est attribuée sur la base d'une grille d'analyse du handicap alors que d'autres revenus de remplacement s'adressant à des personnes « similaires » ne renvoient pas à des critères d'attribution – je veux parler de l'invalidité. D'où la proposition de la Cour de rapprocher les critères et les modes de gestion de ces deux revenus de remplacement qui s'adressent à des personnes se trouvant dans des situations physiques ou psychiques semblables, mais dont les modalités d'attribution sont différentes.

J'ai bien compris que l'explosion du budget de l'AAH était votre principale préoccupation de parlementaires. Mais même si nous arrivions à limiter le nombre des entrants, il y aurait un déport sur d'autres revenus de remplacement et le problème ne serait pas résolu pour la collectivité publique puisqu'il y aurait transfert des charges du budget de l'État vers la sécurité sociale ou l'UNEDIC. C'est la raison pour laquelle nous avons insisté sur l'importance de traiter les questions de la santé des seniors et des conditions de travail en amont. Cela permettrait de limiter les entrées globales dans ces revenus de remplacement, liées au fait que les seniors sortent du marché du travail.

La comparaison de la Cour des comptes avec un fil à plomb me paraît réductrice, monsieur Brard. La Cour est là pour éclairer : « Dat ordinem lucendo ! »

En l'occurrence, les politiques sociales en France présentent un caractère parfaitement tubulaire. Une série de dispositifs législatifs aboutit à diverses allocations théoriquement destinées à traiter des situations différentes, mais qui en réalité peuvent se rejoindre. Et la communication entre ces dispositifs est inexistante tant sur le plan réglementaire que sur celui du traitement des dossiers. Dans la pratique, les personnes sont souvent confrontées à plusieurs difficultés en matière de logement, de santé ou d'emploi alors que nos dispositifs sont faits pour traiter un problème isolé, ce qui présente des inconvénients majeurs. Par ailleurs, la façon dont les MDPH réagissent et traitent les dossiers a évidemment un effet sur les demandes qui sont enregistrées. Certaines personnes peuvent en effet tout simplement être dissuadées de présenter une demande.

La Cour travaille traditionnellement en s'appuyant sur des données, des statistiques, des documents, mais ce n'est qu'en rencontrant les gens, en faisant presque un travail d'assistante sociale que l'on peut se faire une idée de la pertinence de l'application de nos dispositifs sociaux. Je reconnais que c'est un travail extrêmement lourd que ne font pas les administrations. En tant que rapporteur spécial de la politique de la ville, j'ai toujours été frappé de constater que l'Observatoire national des zones urbaines sensibles – ONZUS – faisait des études globales sur les quartiers sensibles, mais ne pouvait dire, quartier par quartier, si la situation évoluait bien ou mal. Or, la statistique nationale n'est pas parlante. Ce qui est intéressant, c'est de savoir comment évolue le quartier et, en matière sociale, si la personne trouve les bonnes allocations. Mais cela suppose que l'on aborde différemment ces sujets.

Il reste du travail à faire !

Je vous remercie, mesdames, monsieur, de votre présence et de l'éclairage que vous nous avez apporté. Votre rapport d'enquête sera publié en annexe à un rapport d'information de nos deux commissions.