Je souhaite la bienvenue à M. Philippe Richert, ministre chargé des collectivités territoriales, présent parmi nous en commission pour la première fois. Nous ferons ensemble, j'en suis sûr, un travail fructueux.

Les « Flosse déclarations »…

Ces textes comportent des dispositions nécessaires.

S'agissant du dernier point, le président de la commission des lois du Sénat m'a indiqué, la semaine dernière, que la Haute Assemblée réfléchissait à des modalités d'application à l'élection des sénateurs des mesures relatives au financement des campagnes électorales mais que, tout en restant ouvert à un amendement d'appel, il ne souhaitait pas que l'Assemblée en prenne l'initiative. Il m'a rappelé hier pour me dire que l'adoption d'un amendement d'appel serait jugée inélégante par le Sénat, où un groupe de travail exprimera sa position demain lors d'une conférence de presse. Je remercie donc le rapporteur d'avoir renoncé à son amendement.

Je ne reviens pas sur la réforme constitutionnelle et l'élection de députés représentant les Français de l'étranger. Il reste que nous nous retrouvons assez largement dans les textes qui nous sont aujourd'hui soumis, pour la bonne raison qu'ils reprennent, pour une large part, des propositions que nous approuvons, quand nous ne les avons pas nous-mêmes formulées : je pense par exemple à l'abaissement à dix-huit ans de l'âge électif des députés et du Président de la République – alors que, notons-le au passage, il faut avoir trente ans pour devenir sénateur…

C'est une question de sagesse…

En effet, il semble qu'il faille être plus sage pour être sénateur que Président de la République… Sans doute faudra-t-il un jour opérer une correction.

Même si nous proposerons d'apporter quelques précisions, nous approuvons également les mesures portant sur les inéligibilités et sur la validation des comptes de campagne. Sur ce dernier point, j'appelle néanmoins votre attention, monsieur le rapporteur, sur l'ambiguïté de la notion de « bonne foi », reprise de l'article régissant le statut des élus locaux et qui pourrait être source de contentieux. Il faudrait adopter une rédaction plus précise, comme l'a d'ailleurs suggéré M. Mazeaud.

Je me félicite par ailleurs qu'en l'absence de choix du parlementaire, l'abandon d'office vise le mandat le plus ancien : cette disposition figurait déjà dans le projet de loi de 2000 sur la limitation du cumul des mandats, mais le Sénat s'y était opposé. L'objectif est d'éviter ce que l'on peut appeler l'abandon de locomotive, un candidat tête de liste aux régionales pouvant quitter son poste au conseil régional aussitôt après son élection. Certes, il pourra toujours le faire, mais la mesure proposée est davantage gage d'éthique.

S'agissant de la transparence financière de la vie politique, René Dosière, Jean-Jacques Urvoas et Aurélie Filippetti ont déposé des amendements qui reprennent un certain nombre de travaux antérieurs. Cependant, monsieur le rapporteur, je m'étonne que vous omettiez dans votre proposition de loi les engagements – consignés dans le mémoire que le gouvernement a déposé au Conseil constitutionnel à la suite de notre recours sur la réforme des collectivités territoriales – quant au mode de scrutin municipal et à la nécessité de combattre le recul de la présence des femmes dans la vie politique. Cet engagement, repris en séance par le président de la Commission lors de l'examen du texte portant réforme des collectivités territoriales, portait sur l'extension aux communes de plus de 500 habitants, par voie d'amendement, du mode de scrutin des communes de plus de 3 500 habitants. Peut-être s'agit-il simplement d'un oubli dans votre présentation, monsieur le rapporteur, mais si vous n'avez pas l'intention de déposer un amendement en ce sens, nous le ferons nous-mêmes au titre de l'article 88.

Les objectifs étant globalement partagés, nous n'avons pas à ce stade déposé d'amendement au projet de ratification de l'ordonnance relative à l'élection des députés des Français de l'étranger.

Le groupe SRC nourrit néanmoins de sérieux doutes quant aux conditions matérielles de cette élection, en particulier au délai d'acheminement des instruments de vote, les associations que nous avons auditionnées considérant qu'un délai de trois semaines entre les deux tours eût été préférable.

Par ailleurs, un maximum de bureaux doivent être ouverts, comme le Gouvernement y semble disposé : c'est l'une des conditions de la participation, traditionnellement faible pour ce genre de consultation.

Quant aux votes par correspondance, l'interdiction, envisagée par décret, des ramassages ou des dépôts massifs dans les consulats, pouvait, me semble-t-il, être inscrite dans la loi : on sait bien que de telles pratiques, inacceptables, ont existé.

La procédure de dépouillement des votes électroniques relève elle aussi du domaine réglementaire, mais, si j'ai bien compris, elle sera similaire à celle prévue pour l'Assemblée des Français de l'étranger, même s'il faudra régler le problème du délai de renvoi vers les bureaux de vote pour validation du procès-verbal. J'appelle l'attention du Gouvernement sur ce point, comme l'ont déjà fait les associations et les sénateurs des Français de l'étranger.

J'approuve, pour l'essentiel, les amendements du rapporteur, notamment en ce qui concerne la désignation d'un sous-mandataire par pays pour le paiement des dépenses inscrites dans les comptes de campagne. En revanche, la suppression de la mention du taux de change m'aurait semblé logique : j'avoue n'avoir guère compris le texte sur ce point – et les associations non plus, semble-t-il.

Enfin, nous déposerons pour l'examen en séance des amendements sur l'élargissement des conditions d'inéligibilité et d'incompatibilité. Même si le texte en prévoit, l'extension aux consuls honoraires, aux directeurs de la Direction des Français à l'étranger et de l'administration consulaire et de l'AEEFF – Agence Europe éducation formation France –, et au secrétaire général de l'Assemblée des Français de l'étranger, nous semblerait logique. Nous souhaitons également que les députés soient membres de droit de l'Assemblée des Français de l'étranger.

La question est d'importance, car nous tentons de régler ce que l'on a pu appeler l'injustice Fenech. Qui plus est, la Commission nationale des comptes de campagne a formulé des préconisations, de même que M. Mazeaud, qui, dans son rapport, évoquait l'article L. 118-3 du code électoral, dont je cite les deux premiers alinéas :

« Saisi par la commission instituée par l'article L. 52-14, le juge de l'élection peut déclarer inéligible pendant un an le candidat dont le compte de campagne, le cas échéant après réformation, fait apparaître un dépassement du plafond des dépenses électorales.

« Dans les autres cas, le juge de l'élection peut ne pas prononcer l'inéligibilité du candidat dont la bonne foi est établie, ou relever le candidat de cette inéligibilité. »

En d'autres termes, si, par malheur, la facture des trois boîtes de pâté achetées pour un vin d'honneur n'a pas été intégrée au compte de campagne et que le dépassement, après redressement, est avéré, l'inéligibilité peut être prononcée car on ne peut déroger aux dispositions du premier alinéa, même en arguant de la bonne foi. M. Mazeaud indique d'ailleurs que « la lecture que fait le juge de l'article L. 118-3 est […] très restrictive. Elle s'avère discutable car elle laisse peu de place à l'intentionnalité. Il est évident […] que le critère tiré de l'obscurité des textes est de peu de secours pour le candidat qui dépose son compte de campagne avec cinq minutes de retard. »

Un tel commentaire devrait, pour le moins, inciter à rédiger autrement le texte dont nous discutons. Nous sommes prêts à y réfléchir afin de lever toute ambiguïté, y compris, d'ailleurs, pour l'article régissant les élections locales.

Même si elle est difficile à caractériser, c'est l'intentionnalité qui doit être jugée. Lors d'un scrutin municipal, il est assez tentant de dépenser dès le premier tour une partie des sommes réservées pour le second. Mais si le candidat est élu au premier tour, ce qui est souvent bien difficile à prévoir, un candidat aura de la sorte dépassé en toute bonne foi le plafond, le cas s'est présenté en 2001.

Il faut donc améliorer la rédaction de l'article 2 du projet de loi organique car, si l'exemple de Georges Fenech est le plus connu, un certain nombre d'élus locaux ont été déclarés inéligibles alors qu'ils n'avaient aucune intention d'enfreindre les règles. On ne peut tout de même pas les confondre avec les élus qui profitent de moyens municipaux pour faire campagne !

Enfin, monsieur le rapporteur, je ne fais pas confiance aux juges administratifs en la matière, encore moins lorsqu'il s'agit des élections législatives, pour lesquelles aucune procédure d'appel n'est possible : faute de précisions législatives, la jurisprudence sanctionne des élus n'ayant commis aucune faute intentionnellement, et brise parfois leur carrière politique.

Un candidat qui dépasse le plafond prévu pour le premier tour en pariant sur la tenue d'un second tour enfreint les règles de façon tout à fait intentionnelle, monsieur Lagarde.

Je ne reviendrai pas sur le détail des textes qui vous sont soumis ; par ailleurs le Gouvernement approuve, dans une très large mesure, les amendements du rapporteur.

Quant à la proposition de loi, elle comporte des avancées concrètes pour la transparence financière de notre vie politique, sujet qui s'inscrit pleinement dans la démarche du Gouvernement. Jean-Marc Sauvé, vice-président du Conseil d'État, a ainsi été chargé par le Président de la République de présider une commission de réflexion sur les conflits d'intérêts. Celle-ci devrait prochainement nous remettre ses conclusions et formuler des propositions pour prévenir ou dénouer les situations de conflit d'intérêts dans lesquelles peuvent se trouver les membres du Gouvernement ou certains chefs d'entreprise publique. Nous pourrons alors, pendant la navette, compléter la proposition. Le Gouvernement aborde cette discussion dans l'esprit d'une coproduction législative.

Par ailleurs, puisque la question a été posée, la question du seuil à partir duquel le scrutin est proportionnel dans les communes est traitée par le projet de loi déposé au Sénat sous le n° 61, qui s'inscrit dans la mise en oeuvre de la réforme des collectivités territoriales. Ce texte précise aussi le statut des conseillers territoriaux : seront-ils réputés avoir un ou deux mandats, dès lors qu'ils siègeront à la fois au conseil général et au conseil régional ? Quelles seront leurs indemnités ? L'examen est prévu au Sénat au plus tard avant la fin du premier trimestre de 2011, soit avant les élections cantonales, ou dans leur foulée.

Nous abordons le débat d'aujourd'hui dans un esprit très constructif ; je sais pouvoir compter, à cet égard, sur les membres de votre commission pour réformer, sans querelles partisanes, le droit applicable aux élections lorsque cela s'avère nécessaire.

Vous vous étiez engagé à déposer un amendement au présent texte pour réformer le mode de scrutin des élections municipales. Je constate que ce n'est pas le cas, ce qui met un peu à mal le caractère consensuel de nos échanges. Nous déposerons un amendement sur ce point, car il y va, je le répète, du respect de vos engagements.

Le Président de la République est le seul élu dont les déclarations de patrimoine sont rendues publiques au Journal officiel, au début et à la fin de son mandat, par le Conseil constitutionnel. Ainsi tout citoyen peut vérifier si, durant son mandat, le Président de la République s'est, ou non, enrichi. Encore faut-il que les deux déclarations de patrimoine soient comparables. Or, la situation matrimoniale de l'actuel Président de la République ayant changé depuis son élection, la déclaration de patrimoine qu'il est susceptible de faire en fin de mandat ne sera pas comparable à celle qu'il a faite en début de mandat.

Voilà pourquoi je propose de préciser que, en cas de modification de son régime matrimonial, le Président de la République sera amené à faire, dans les deux mois suivant cette modification, une nouvelle déclaration de patrimoine qui sera rendue publique.

Je vois des sourires… Mais si vous n'acceptez pas cet amendement, la déclaration de patrimoine faite par le Président de la République perdra tout son sens, puisque toute comparaison sera devenue impossible ! Autant supprimer cette déclaration !

Ce n'est pas un amendement ad hominem. Simplement, le législateur n'avait pas envisagé l'éventualité d'une modification de situation matrimoniale. Il s'agit de la prendre en compte tout en restant dans l'esprit de la loi.

Je remercie M. Dosière de s'intéresser à un problème général, qui ne vise personne en particulier…

On ne peut comparer la situation du Président de la République à celle des députés ou des autres élus, qui font à la Commission pour la transparence financière de la vie politique des déclarations qui ne sont pas rendues publiques et qui font l'objet d'un débat avec la Commission, qui peut être amenée à demander des explications. Ce n'est pas le cas de la déclaration de patrimoine du Président de la République, qui n'est soumise à aucun contrôle. Certes, elle est rendue publique, ce qui peut amener l'intéresser à donner de lui-même des explications…

Il est de son intérêt de les donner… L'évolution de son patrimoine peut tenir à sa situation matrimoniale mais aussi successorale, le rapporteur l'a indiqué,

La proposition de notre collègue Dosière est indécente ! À l'heure où Wikileaks fait la une des médias, on met sans cesse en avant l'exigence de transparence, mais celle-ci a des limites et un déballage de la vie privée serait absolument inopportun ! Chacun de nous peut être confronté en cours de mandat à ce genre de problèmes. Contentons-nous de donner des comptes sur l'évolution de notre patrimoine en début et en fin de mandat ; sinon, nous n'en finirons pas.

Nous connaissons, monsieur Dosière, votre intérêt pour tout ce qui a trait au Président de la République. Mais cet amendement est plus que déplacé. Il serait ridicule de faire une nouvelle déclaration de patrimoine au moindre changement de situation personnelle. Si le Président de la République se représente, il fera état de son patrimoine à ce moment-là.

Au-delà de ce qui me paraît, à l'évidence, un cavalier législatif, je ne partage pas l'opinion de René Dosière sur le fait que la déclaration de patrimoine du Président soit rendue publique change quelque chose au problème. Je m'interroge en revanche sur le fait que les déclarations de patrimoine ne donnent pas lieu à vérification sérieuse. De fait, un élu de la République – j'en connais au moins un, que je qualifierai de très « insulaire »… – peut déclarer ce qu'il veut à la Commission pour la transparence financière !

C'est la vérification qui est intéressante, et pas autre chose puisqu'il s'agit de savoir si un élu, quel qu'il soit, a utilisé son mandat pour s'enrichir illégalement.

Depuis plusieurs années déjà, la Commission pour la transparence financière de la vie politique a souligné que même lorsque le juge pénal reconnaît qu'un élu a fait une déclaration mensongère ou une fausse déclaration, il ne le condamne pas, pour la bonne raison que la loi n'a prévu aucune sanction. Dans ses deux derniers rapports, cette commission a fait des propositions – dont il me semble que le rapporteur s'est inspiré – et a même préconisé l'élaboration d'un projet de loi pour corriger cet état de fait. Mais elle a oublié de prévoir que les élus seront sanctionnés d'un an d'inéligibilité, comme en cas d'oubli de déclaration. Notre amendement vise à réparer cet oubli.

D'autres amendements à la proposition de loi portent sur l'inéligibilité des diverses catégories d'élus locaux, les contrevenants non élus n'étant soumis qu'à des sanctions financières et pénales.

Je suis prêt à retirer tous nos amendements portant sur l'inéligibilité. Il me semble toutefois que l'amendement CL 20 se contente d'offrir une possibilité au juge alors que nous proposions que cette sanction soit systématique.

Votre amendement n'ouvre également qu'une possibilité. Je pense d'ailleurs que l'inéligibilité ne doit être qu'une faculté, le juge pouvant tenir compte de l'oubli ou de l'erreur de bonne foi.

L'amendement du rapporteur prévoit une sanction de deux ans d'emprisonnement, 30 000 euros d'amende et, le cas échéant, l'interdiction des droits civiques, civils et de famille, dont fait partie l'éligibilité. Pour autant, ne faudrait-il pas graduer la sanction ? On peut déclarer inéligible quelqu'un sans le priver pour autant de l'ensemble de ses droits civiques.

Nous sommes d'accord pour sanctionner les manquements à la déclaration de patrimoine. Mais je voudrais que l'on soit très précis quant à la marge d'appréciation laissée au juge entre ce qui est facultatif et automatique.

Je ne vois pas pourquoi ceux-ci, qui sont en réalité très peu nombreux, seraient inéligibles dans le ressort de leur circonscription. Quelle influence leur activité professionnelle peut-elle bien avoir sur une élection ? Il me paraît d'ailleurs tout aussi exagéré de déclarer inéligible le Contrôleur général des lieux de privation de liberté.

On devrait déclarer inéligibles tous ceux qui ne sont pas sortants…

Je suis tout à fait d'accord pour accepter ce quantum, ce qui ne signifie pas que les socialistes font preuve de laxisme…

De quoi s'agit-il exactement ? Il faut être précis. Par exemple, un parlementaire qui sort d'un mandat de vice-président de conseil général, dans la mesure où il est écrêté, ne déclare qu'une petite partie des indemnités qu'il devrait percevoir comme vice-président et il ne déclare donc pas la totalité de ses revenus.

Autant je trouvais très satisfaisante la proposition relative aux sanctions, autant je suis réservé sur l'utilité du 1° relatif aux revenus à déclarer, ou, plus exactement, au « détail des revenus perçus par le député pendant la durée de son mandat », qui risque d'être très difficile à établir. Comme tout citoyen, nous sommes déjà astreints à déclarer chaque année nos revenus auprès de l'administration fiscale. Comme l'État en dispose déjà et que cette vérification est possible, la disposition me semble superfétatoire.

Cette disposition est extrêmement dangereuse et peut être source de contentieux très graves. Imaginons que l'on ait oublié de déclarer quelques intérêts de son livret A : on se retrouve immédiatement inéligible ! À vouloir trop bien faire, nous risquons de nous pénaliser à l'excès.

Nous visons une omission malhonnête, qui s'apparente à de l'escroquerie, laquelle est punie d'une peine de cinq ans tandis que le vol simple à l'étalage l'est d'une peine de trois ans : par comparaison, deux ans d'emprisonnement est une peine un peu légère. En outre, si les faits sont avérés, nous sommes face à une délinquance astucieuse, qui peut nécessiter des investigations complexes, voire la détention préventive de l'auteur présumé. Or le plancher à partir duquel la détention préventive est possible a été fixé à trois ans. Une cohérence avec l'échelle des peines me semblerait donc opportune.

Nos collègues font preuve d'une certaine méconnaissance du fonctionnement de la Commission pour la transparence financière de la vie politique.

D'abord, leurs déclarations, quelles qu'elles soient – revenus, indemnités, etc. – ne sont pas rendues publiques.

Ensuite, la déclaration de patrimoine permet à la Commission de vérifier s'il n'y a pas eu enrichissement au cours du mandat. Quand une deuxième déclaration de patrimoine ne lui paraît pas tout à fait satisfaisante, elle demande des explications à l'intéressé. Une fois qu'il les lui a fournies, elle arrête ses investigations.

Les cas qui ont été évoqués, et qui méritent d'être sanctionnés, correspondent à une volonté délibérée des intéressés de dissimuler les motifs de leur enrichissement. On en compte une dizaine sur les milliers de déclarations qui ont pu être faites. C'est donc très exceptionnellement que la Commission transmettra le dossier au parquet. La plupart du temps, les explications apportées par les intéressés suffisent. Nos collègues n'ont donc pas à s'inquiéter.

Je ne suis pas d'accord avec M. Dosière. On peut citer aisément un cas qui prouve qu'on ne peut pas parler de confidentialité des déclarations de patrimoines. Un livre intitulé L'argent et les politiques a divulgué les délibérés internes à la Commission, ses auditions et certaines déclarations de revenus. J'avais pourtant dénoncé à plusieurs reprises ce manque de confidentialité. Même rare, un tel incident est insupportable, surtout quand les faits relatés sont faux et que la Commission fait comme si elle n'avait rien vu. Si cela vous arrive un jour, cher René Dosière, vous ne serez pas très content !

Ensuite, de quelle déclaration de revenus parle-t-on dans l'amendement CL 20 ? S'il s'agit d'annexer à notre déclaration de patrimoine la déclaration de revenus que nous faisons à l'administration fiscale, je n'y vois pas d'inconvénient : c'est transparent et c'est normal. Mais s'il s'agit de confier à l'appréciation d'une commission la logique de nos revenus, je ne suis pas d'accord, car toutes les interprétations seront possibles.

Le livre n'a pas donné lieu à dépôt de plainte ! La Commission elle-même n'a pas porté plainte !

En tant qu'autorité administrative indépendante, elle n'a pas la personnalité morale et ne pouvait donc juridiquement porter plainte.

Monsieur le rapporteur, l'élu se libère-t-il de l'obligation dont il est question en annexant la copie de sa déclaration d'impôt sur le revenu ?

Il fallait le préciser !

L'inquiétude de nos collègues s'explique par le fait que ce n'est pas précisé à l'amendement CL 20.

D'abord, j'entends bien ce qui est dit à propos de la déclaration de revenus. Mais qu'on l'écrive clairement.

Ensuite, je vois dans l'expression « détail des revenus » un danger infini. Personne n'est à même de maîtriser ce « détail », où nous risquons de nous perdre.

Enfin, je me demande si vous mesurez bien l'importance du troisième alinéa, qui propose de punir le coupable de deux ans d'emprisonnement, de 30 000 euros d'amende et, le cas échéant, de l'interdiction des droits civiques, civils et de famille. Si je commets une erreur, j'admets devoir être puni pour ce que j'ai fait. Mais doit-on qui plus est, alors que je serai pris dans un véritable maelstrom, m'interdire d'élever mon enfant handicapé ?

Julien Dray vient de rappeler que la confidentialité n'est pas assurée. Ne pourrait-on pas se préoccuper d'abord de doter la Commission de la capacité de porter plainte contre quelqu'un qui divulguerait les documents qui lui ont été transmis ? Tout le monde serait rassuré.

Enfin, j'ai été moi-même choquée que l'on envisage de priver des droits civils et de famille quelqu'un qui se serait trompé dans sa déclaration patrimoniale. Cela me semble tout à fait disproportionné.

M. le rapporteur est en train de préparer deux rectifications pour tenir compte des justes remarques de Jean-Pierre Schosteck à propos du « détail » des revenus, et de la privation éventuelle des droits civils et de famille.

Avant que l'on ne modifie ce texte, je souhaite faire quelques observations.

Je ne crois pas que, dans le monde où nous vivons, on puisse garantir un secret. Souvenez-vous, il y a quelques années, du cambriolage qui a eu lieu à l'Assemblée même. Ont disparu à cette occasion les déclarations de patrimoine que nous lui adressons. Pourtant, de tels documents ne doivent pas être divulgués. Ils sont « top secret », au moins autant que les télégrammes diplomatiques qu'on voit s'étaler en ce moment sur la toile. Il faut donc limiter leur communication au strict nécessaire.

Je vous propose d'inverser le raisonnement. Les seules personnes visées étant celles qui commettent des fautes et doivent pouvoir être poursuivies, il n'est pas nécessaire de demander à l'ensemble des élus de déposer leurs déclarations de revenus. En cas de doute, donnons à la Commission le droit de se faire communiquer par l'administration fiscale telle ou telle déclaration de revenus. Cela me paraît d'ailleurs bien plus respectueux de la présomption d'innocence.

Je peux comprendre que l'on accorde des pouvoirs supplémentaires à la Commission, pour qu'elle dispose de certains éléments, qu'elle aura ensuite éventuellement à communiquer à l'autorité judiciaire ; mais je m'oppose absolument à ce qu'elle devienne une sorte d'autorité judiciaire préalable, dotée de pouvoirs quasiment juridictionnels. Pour éviter tout glissement, il faudra veiller à bien différencier l'autorité judiciaire et la commission administrative.

Comme mon collègue Garraud, je pense qu'il ne faut pas multiplier les juridictions de fait, en accordant des pouvoirs supplémentaires à de telles commissions. Certes, je me suis battue en politique contre la corruption et les dérives des années quatre-vingt-dix. Mais j'estime qu'il y a des limites à tout : à force de suspecter les politiques, on finit par décrédibiliser toute la classe politique. Nous n'avons pas à payer pour les autres. Or un tel amendement exprime de facto une suspicion.

Notre collègue Garraud a soulevé la vraie question : depuis des années, comme cela apparaît dans tous ses rapports, la Commission pour la transparence financière de la vie politique cherche à obtenir des pouvoirs d'investigation s'apparentant à des pouvoirs judiciaires. L'ennui est qu'en interne, la défense de l'individu y est peu organisée. Il ne faut donc pas laisser prospérer anarchiquement la Commission, sans contrôler son fonctionnement.

Soit il y a suspicion, et le dossier est transmis au juge, qui est à même d'apprécier. C'est clair, et celui qui est en cause peut faire valoir ses droits. Soit il n'y a pas suspicion, et il faut s'arrêter là. Sinon, on ouvre la porte à des contentieux qui peuvent être terribles et durer indéfiniment : on vous demande une pièce supplémentaire, une autre, puis une autre… Ce n'est pas normal, d'autant que, par ailleurs, la confidentialité n'est pas assurée.

Je crois que cela répond à toutes les objections qui ont été soulevées.

L'adoption de cet amendement, ainsi rectifié, reviendra-t-elle à créer une nouvelle incrimination ou à aggraver une incrimination déjà existante ?

La Commission pour la transparence financière de la vie politique n'est investie d'aucun pouvoir juridictionnel. Si, au bout de plusieurs années, malgré ses demandes de renseignements, elle ne parvient pas à faire la clarté sur les déclarations d'un élu, elle transmet le dossier à la justice – en quinze années d'existence, c'est arrivé dans dix à douze cas. Il n'en est pas moins nécessaire de créer une peine nouvelle car, en l'état du droit, remettre à la Commission une fausse déclaration concernant son propre patrimoine n'est pas répréhensible pénalement. Sans incrimination nouvelle, la déclaration de patrimoine continuera à ne servir à rien : vous pouvez déclarer n'importe quoi à la Commission, répondre n'importe quoi à ses demandes d'explications et elle n'a aucun moyen de sanction. Le seul enjeu consiste à résoudre ce problème.

La rectification proposée par M. le rapporteur répond à une logique parfaitement défendable : les déclarations de revenus pourront être demandées en cas de doute – il suffirait, du reste, de les réclamer à l'administration fiscale. Ensuite, une sanction pourra être prononcée en cas d'intention manifeste de cacher son patrimoine ; il était anormal que ce ne soit pas possible jusqu'à présent.

La rédaction pose deux verrous, avec les mots « sciemment » et « une part substantielle ». Il n'est donc pas question ici de livrets A mais de l'île d'Arros, par exemple.

L'exemple n'est pas mauvais car un de nos collègues parlementaires – qui ne siège pas à l'Assemblée nationale – est concerné.

Outre la privation des droits civils et de famille, qui n'a pas de sens, je ne vois pas ce qui justifierait d'interdire l'exercice d'une activité de nature professionnelle ou sociale à un élu ayant utilisé ses mandats publics pour s'enrichir illégalement. L'essentiel est qu'il ne puisse plus exercer d'activité dans la sphère publique.

J'appelle votre attention sur le fait qu'un simple mensonge ou une simple omission volontaire pourrait entraîner la traduction devant un tribunal et des pénalités assez sérieuses. Cela pose tout de même un problème juridique. Il faut certes moraliser la vie politique mais nous disposons déjà de tous les outils juridiques nécessaires pour combattre les véritables malversations. De fait, les personnes publiques vont se retrouver dans une situation extrêmement défavorable par rapport aux autres citoyens.

Ce texte, destiné à sanctionner des malversations graves, ne concerne qu'une infime minorité de la classe politique.

En outre, les pénalités complémentaires que le tribunal aura la faculté de prononcer sont celles prévues habituellement.

Sauf erreur de ma part, la privation des droits de famille interdit seulement d'être tuteur ; elle ne prive pas l'intéressé de l'autorité parentale.

Quant à l'interdiction professionnelle, très classique, les tribunaux ne la prononcent que si la malversation a un rapport avec l'exercice professionnel, en vue d'éviter la récidive. Le condamné n'est pas privé de toutes ressources et de toutes possibilités de gagner sa vie.

Il est inutile de s'affoler autant face à un texte répressif extrêmement bien ciblé.

Même en supprimant la privation des droits civils et de famille, la sanction me semble très large : bien au-delà de la mort politique, ce sera une sorte de mort civile, complètement disproportionnée.

Je propose à la Commission de se donner une ligne directrice. Il s'agit de faire en sorte que les parlementaires traitent convenablement la Commission pour la transparence financière de la vie politique, qu'ils ne se moquent pas d'elle. À cet effet, il convient de lui donner des moyens, éventuellement en créant une nouvelle incrimination : elle doit être en mesure de demander les déclarations de revenus et de transmettre au parquet les dossiers lui paraissant anormaux, c'est tout.

Nous assistons à un glissement subtil mais certain : au fil du débat, nous sommes passés implicitement de la notion d'omission à celle d'enrichissement personnel. J'aimerais que nous laissions aux tribunaux la faculté d'apprécier la relation entre la faute constatée et ses motifs. La suspicion est systématiquement jetée sur les élus, cela commence à bien faire !

Les amendements CL 20 et CL 21 sont-ils bien dans la ligne tracée par M. Perben ? Pour éviter que les parlementaires se moquent de la Commission pour la transparence financière de la vie politique, il faut bien créer une nouvelle incrimination. Par ailleurs, les mots « sciemment » et « une part substantielle » constituent des verrous. Enfin, pour les peines complémentaires, outre la suppression de la mention des droits « civils et de famille », je suggère que l'interdiction d'exercice ne couvre plus « une activité de nature professionnelle ou sociale » mais seulement « une fonction publique ».

S'agissant de l'amendement CL 21, la Commission ne sera pas destinataire de toutes les déclarations de revenus des députés mais pourra les demander à ceux qui auront fourni des informations incohérentes et, en l'absence de réponse dans les deux mois, elle pourra se tourner vers l'administration fiscale. Si cette procédure suffit, l'affaire est réglée ; si la Commission pour la transparence financière de la vie politique considère ne pas disposer de toutes les informations requises, elle transmet à la justice, mais elle n'a aucun pouvoir de sanction.

La fonction politique est terriblement exposée médiatiquement. La vraie sanction passe généralement par la presse : avant même d'être condamné par la justice, s'il l'est jamais, le parlementaire ou l'élu est condamné par les médias. Quelques collègues ici présents pourraient témoigner dans ce sens : pour casser une carrière politique, mieux vaut passer par la presse que par le tribunal. Je suggère donc que nous étudions la possibilité de renforcer le secret de l'instruction, quitte à pénaliser davantage les élus reconnus coupables.

L'équilibre proposé est satisfaisant, à un détail près : cette disposition sera très utile pour les députés mais le cas d'espèce auquel elle pourrait s'appliquer dès aujourd'hui concerne le Sénat… Puisque les sénateurs nous ont priés d'être élégants, je souhaiterais que nous soyons traités avec les mêmes égards !

Je reste dubitatif quant à la nécessité de créer une nouvelle incrimination, d'autant que celle qui est proposée est très suggestive. L'omission peut facilement être assimilée à un mensonge, ce qui entraîne tout un mécanisme judiciaire. Qui apprécie le mensonge ? Nul ne peut prétendre qu'il n'existe actuellement aucune procédure possible : quand la Commission estime qu'une déclaration ne convient pas, elle transmet à la justice. Si nous ouvrons la porte à des interprétations discutables, nous risquons d'actionner des mécanismes très dangereux. Il est impossible de raisonner à partir d'un cas d'espèce.

Je suis partisan de la transparence la plus complète, mais un système d'exception existe déjà à travers une commission dont les travaux sont secrets. Il importe de prévoir la sortie de la démarche d'exception et de protéger l'élu de toute exploitation médiatique. Faute de quoi, n'importe quelle personne peu scrupuleuse pourra livrer abusivement des informations à la presse, ce qui sera beaucoup plus grave qu'une condamnation.

L'adjectif « substantiel » est tout de même assez flou.

Absolument pas, c'est un standard de jurisprudence.

L'amendement CL 20 rectifié doit se lire ainsi :

« L'article L.O. 135-1 du code électoral est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« Le fait pour un député d'omettre sciemment de déclarer une part substantielle de son patrimoine ou d'en fournir une évaluation mensongère qui porte atteinte à la sincérité de sa déclaration et à la possibilité pour la Commission pour la transparence financière de la vie politique d'exercer sa mission, est puni de deux ans d'emprisonnement, de 30 000 euros d'amende et, le cas échéant, de l'interdiction des droits civiques selon les modalités prévues à l'article 131-26 du code pénal, ainsi que de l'interdiction d'exercer une fonction publique selon les modalités prévues à l'article 131-27 du même code. »

La rédaction proposée par le Gouvernement pour prendre en compte la bonne foi de candidats aux élections législatives n'est pas satisfaisante. Le rapport Mazeaud trace une piste, nous y reviendrons dans le cadre de la procédure prévue en application de l'article 88.

Nous déposerons en effet deux amendements, portant respectivement sur les candidats aux élections législatives et sur les candidats aux élections locales.

S'agissant de l'élection des députés représentant les Français établis hors de France, l'inéligibilité doit être étendue aux membres des missions diplomatiques, notamment aux conseillers culturels des ambassades centrales des zones d'élection.

Vous ne m'ôterez pas de l'esprit que le conseiller culturel de l'ambassade de France aux États-Unis est plus connu, parle plus souvent au nom de la France et a davantage de relations sur le continent que le consul à Atlanta. Après avoir évoqué les inspecteurs du travail pour les circonscriptions du territoire national, il faut être cohérent. Au demeurant, je trouve déplacé de permettre à des membres du corps diplomatique d'être candidats à ces élections.

Le cuisinier n'a pas le statut diplomatique ! Mais je retire mon amendement.

Les contentieux portent souvent sur des écrits apportant des éléments nouveaux et distribués le dimanche matin ou dans la nuit du samedi au dimanche. Puisque nous légiférons là dans un domaine où la jurisprudence est mouvante, soyons aussi clairs que possible et interdisons la distribution de « tous les documents ».

La jurisprudence établit qu'il est interdit de sortir un élément nouveau mettant en cause un adversaire si celui-ci n'a pas le temps matériel de répondre avant la date de fin de campagne fixée par la loi. Il arrive que certains candidats lancent un nouvel argument de très mauvaise qualité au dernier moment, pour empêcher l'adversaire d'y répondre : en tout état de cause, cela continuera, quelle que soit la date butoir.

N'a-t-on pas le droit de répondre à des propos diffamatoires au-delà de l'heure de fin de campagne ?

Non ! C'est pourquoi je préférerais que nous interdisions la distribution de « tous les documents ».

Ce serait difficile à appliquer.

Le juge appréciera au cas par cas !

La demande de Bernard Roman est déjà satisfaite par l'article L.O. 49 du code électoral, qui évoque les « bulletins, circulaires et autres documents », c'est-à-dire tous les écrits.

Le samedi, déjà neutralisé en ce qui concerne les sondages et la communication audiovisuelle, deviendrait donc un jour de réflexion.

Les plafonds de dons seront réactualisés selon les mêmes modalités que les plafonds des dépenses de campagne.

Pourquoi se compliquer la vie et ne pas actualiser, chaque année, par décret, l'ensemble des montants applicables aux campagnes électorales, en fonction de l'indice du coût de la vie ?

C'est exactement ce qui se passera, mais tous les trois ans – ce sera plus simple –, comme pour les plafonds des dépenses de campagne.

Des élections ont lieu tous les ans, notamment des partielles.

Je serais plutôt favorable à une actualisation annuelle.

Par ailleurs, pourquoi le rapporteur a-t-il renoncé à la réactualisation pour les années 1988 à 2010 ? Si cela avait été fait, quel montant le plafond des dons atteindrait-il aujourd'hui ?

Le Gouvernement propose de sous-amender l'amendement CL21 pour supprimer la dernière phrase de l'amendement.

Avez-vous fait le calcul de ce que cela aurait représenté ?

Le plafond passerait de 4 600 à 6 000 euros pour les dons aux candidats et de 7 500 à 10 000 euros pour les dons aux partis ou groupements politiques.

Nous ne sommes pas opposés à une indexation des plafonds des montants des dons des personnes physiques tant aux candidats qu'aux partis. En revanche, y procéder de manière rétroactive, ce qui aurait pour conséquence de relever de manière significative les montants, serait aujourd'hui un très mauvais signal politique. La sagesse commanderait d'enclencher l'actualisation à partir de la promulgation de la loi et de poursuivre dans cette voie progressivement.

Ce qui nous choque dans le texte proposé est qu'un suffrage « coûte » plus cher aux candidats qui n'ont obtenu qu'un faible score, et même d'autant plus cher que leur score a été bas. On renonce par ailleurs à vérifier le financement de la campagne de ces candidats qu'on exonère de l'obligation de déposer leur compte de campagne. Nous pourrions le comprendre si cela ne concernait que les candidats n'ayant pas reçu de dons de personnes physiques. En ce cas d'ailleurs, pourquoi ne pas porter le seuil au-delà de 1% ?

Dans son rapport sur le financement des campagnes électorales pour les élections législatives, Pierre Mazeaud proposait qu'une personne qui conteste le compte de campagne d'un candidat puisse y avoir accès, et qu'on modifie pour cela l'article L. 118-2 du code électoral. Avez-vous, monsieur le rapporteur, envisagé cette possibilité ?

Le rapporteur est-il également favorable à cet amendement ?

Nous ne visions pas du tout le Nouveau Centre mais une tout autre situation, fort ancienne, où des parlementaires élus en métropole détournent la législation applicable à l'outre-mer. En effet, en métropole, pour bénéficier de la première tranche de l'aide publique, un parti doit avoir présenté des candidats dans au moins cinquante circonscriptions et ceux-ci y avoir obtenu chacun au moins 1% des suffrages exprimés. Outre-mer, en revanche, les exigences sont bien moindres. L'amendement CL 9 que nous venons de voter précisément les renforce. Mais pendant des années, un parlementaire métropolitain avait pu créer un parti politique et le faire bénéficier d'un financement public en exploitant les différences de législation entre la métropole et l'outre-mer alors même qu'il en était le seul élu et en avait été le seul candidat.

De même, le parti « Démocratie et République », anciennement « Metz pour tous », auquel sont aujourd'hui rattachés neuf parlementaires, a détourné la législation applicable à l'outre-mer.

Pour ce qui est de la constitutionnalité de la disposition que nous proposons, laissons le soin au Conseil constitutionnel se prononcer.

Cet amendement permettrait de mettre un terme à un détournement de l'esprit de la loi, que je juge profondément choquant.

Dans la mesure où la loi a reconnu deux régimes distincts d'aide publique aux partis politiques, il ne me paraîtrait pas anticonstitutionnel d'interdire à un parlementaire de métropole, régi par les dispositions s'appliquant en métropole, de se rattacher à un groupement politique d'outre-mer.

Bien que comprenant ces arguments, j'aurais tendance à suivre le rapporteur. Vous dénoncez le fait que certains détournent l'esprit de la loi en utilisant les facilités du régime en vigueur pour l'outre-mer. La solution ne me paraît pas résider dans une interdiction de rattachement au parti de son choix mais dans le renforcement des critères exigés outre-mer, notamment lorsqu'un parti n'a qu'un seul candidat. Peut-être pourrions-nous y réfléchir d'ici à l'examen des amendements dans le cadre de l'application de l'article 88 du Règlement. Il me paraîtrait prudent pour l'instant de retirer l'amendement.

Les trois quarts des parlementaires d'outre-mer sont rattachés à un parti politique dont ils sont le seul député ou le seul sénateur. Cela est possible car tous se sont présentés dans une circonscription où ils ont obtenu plus de 1% des voix, ce qui leur permet de bénéficier de la première tranche de l'aide publique, à l'octroi de laquelle est subordonné le bénéfice de la seconde tranche.

Que chaque élu d'outre-mer crée son propre parti et le finance de la sorte, pourquoi pas ? Ce que nous visons, ce sont des élus de métropole qui utilisent la législation spécifique à l'outre-mer. Si le Conseil constitutionnel juge fondé d'invalider la disposition, il le fera.

Si nous pouvons espérer atteindre le même objectif par un moyen ne risquant pas la censure du juge constitutionnel, recherchons-le. Voyons notamment s'il ne serait pas possible de relever les seuils outre-mer.

Cet amendement ne fait que suivre une recommandation de la CNCCFP.

J'en conviens. Je tâcherai de trouver une meilleure rédaction car il faut tenir compte de cette recommandation de la CNCCFP.

Le Gouvernement nous proposera sans doute la même disposition que tout à l'heure.

Tout à fait, nous sous-amendons pour supprimer la dernière phrase de l'amendement.

Par souci de logique, je présenterai en même temps les amendements CL 17, CL 18 et CL 19 qui concernent respectivement les membres du Parlement, les membres du Gouvernement et les élus locaux.

Sans traiter de la question du cumul des mandats – j'ai sur le sujet ma conviction mais vu le tollé chaque fois soulevé, j'ai pour l'heure renoncé au combat –, je propose en revanche qu'il soit dorénavant impossible qu'un parlementaire cumule son indemnité parlementaire et un membre du Gouvernement son traitement avec quelque indemnité que ce soit tirée de l'exercice d'un mandat local. Pourquoi un parlementaire ou un ministre, dont la rémunération est, que je sache, convenable, aurait-il besoin de toucher davantage ? Je trouve totalement anormal, et nul n'a d'ailleurs jamais pu m'en apporter la justification, qu'un membre du Gouvernement ou un parlementaire qui détiennent par ailleurs un ou plusieurs mandats locaux, et ne peuvent donc consacrer tout leur temps à leur fonction principale, soient rémunérés davantage que ceux de leurs homologues qui exercent, eux, leur fonction principale à temps complet. Vu la situation financière actuelle de notre pays et les efforts demandés à nos concitoyens, ce geste témoignerait que les élus ne sont pas motivés par des considérations financières, mais ont bien pour seule préoccupation la défense de l'intérêt général.

Les membres du Gouvernement détenteurs de mandats locaux peuvent aujourd'hui cumuler les indemnités retirées de ces mandats jusqu'à une fois et demie leur traitement. Celui-ci ayant été, à juste titre, fortement revalorisé en 2002, cela peut faire jusqu'à 21 000 euros.

Quant aux élus locaux, objet de l'amendement CL 19, lorsqu'ils ne sont ni parlementaires ni membres du Gouvernement, ils peuvent aujourd'hui cumuler les indemnités afférentes à leurs divers mandats jusqu'à une fois et demie l'indemnité parlementaire de base. L'amendement propose d'abaisser ce plafond à une fois cette indemnité, soit 5 487 euros.

Non, je ne vise que le cumul des indemnités.

Il s'agit en effet d'une erreur. Nous la corrigerons.

Votre argument selon lequel les membres du Gouvernement ou les parlementaires qui exerceraient également des mandats locaux travailleraient davantage que leurs collègues non cumulards n'est pas recevable. Un parlementaire qui n'a pas d'autre mandat consacre tout son temps à ce mandat, un « cumulard » consacre tout son temps à l'ensemble de ses mandats et il est inévitable qu'il en ait moins à consacrer à chacun d'entre eux. Le temps n'est pas spécifiquement extensible pour les « cumulards » !

Le plafond de cumul de leurs diverses indemnités a été fixé pour les élus locaux à une fois et demie l'indemnité parlementaire de base. Toutefois, depuis que cette disposition a été prise, les structures intercommunales se sont beaucoup développées et les indemnités des délégués communautaires ont été fixées par décret – à un niveau d'ailleurs substantiel. Chacun est au fait des dérives de l'intercommunalité avec des structures pouvant compter jusqu'à une quarantaine de vice-présidents, grassement rémunérés, percevant par exemple bien davantage que les vice-présidents de conseil général. Un nombre non négligeable d'élus locaux cumulent aujourd'hui les indemnités jusqu'au plafond autorisé ou quasiment. Rien ne justifie le maintien de ce plafond à un niveau aussi élevé. Cinq mille quatre cents euros, soit le montant de l'indemnité parlementaire de base, ce n'est déjà pas si mal. Les élus locaux ne sont pas des professionnels permanents de la politique. Ne les incitons pas, par ce biais, à en devenir.

Pour le reste, permettez-moi de vous faire observer que je ne suis que professeur vacataire à l'université de Reims, ce qui est autorisé. Mon statut de parlementaire m'interdirait en revanche d'y être maître de conférences.

Votre seul argument, chers collègues de la majorité, pour défendre le cumul des mandats lorsque nous avions par le passé abordé ce sujet avec René Dosière, était que ce cumul était gage d'une plus grande efficacité. Nous cherchons aujourd'hui par ces amendements, dont je suis cosignataire, à renforcer l'efficacité du travail des élus. J'espère donc que vous nous suivrez. J'espère également que Mme Barèges, qui milite au conseil régional de Midi-Pyrénées pour la diminution de la rémunération des conseillers régionaux et dont je crois savoir qu'elle détient actuellement quatre mandats, votera l'amendement CL 19.

Comme vous me mettez en cause, permettez-moi de signaler que je ne perçois pas un centime d'euro en tant que conseillère régionale. Députée, maire et président de communauté d'agglomération, je considère que les plafonds actuels sont cohérents. Il ne suffit pas de comptabiliser le temps passé à l'exercice de chaque mandat. Il faut tenir compte aussi de l'efficience. Les élus ne ménagent pas leur peine, je ne trouve pas anormal qu'ils soient correctement rémunérés.

Je ne voterai pas ces amendements que je juge dangereux. Très attaché à ce qu'on parvienne à limiter le cumul des mandats, je pense que c'est une mauvaise manière d'y parvenir. Ce serait de surcroît très injuste au regard de la situation de nombre d'élus. Certains parlementaires perçoivent une pension, y compris au titre de mandats locaux occupés par le passé, d'autres des rentes, d'autres encore des revenus retirés d'une activité professionnelle qu'ils ont pu conserver…

Ces propositions, contribuant à jeter l'opprobre sur le monde politique, risqueraient de conforter l'idée que les élus sont « tous des pourris ». J'explique volontiers à mes électeurs, feuilles de paie à l'appui, qu'un député gagne moins qu'un administrateur territorial hors classe. C'est à la question du cumul des mandats qu'il faudrait s'atteler.

Par cet amendement, le Gouvernement demande au Parlement de l'autoriser à recodifier, dans un délai de six mois, notre code électoral qui date de 1964. Modifié plusieurs fois depuis par de nombreux textes, ce code est devenu, de l'avis même du Conseil d'État, de moins en moins lisible, la haute juridiction ayant souligné la nécessité d'une refonte complète à court terme. Par ailleurs, de nombreuses dispositions électorales ont été depuis lors adoptées dans d'autres textes législatifs. Enfin, l'accumulation des textes adoptés pour chacun des scrutins a parfois conduit à des régimes électoraux différents, qu'il serait souhaitable d'harmoniser et de simplifier.

Un travail de recodification a été engagé voilà un certain temps par le ministère de l'intérieur et par la Commission supérieure de codification, laquelle a toujours associé à ses travaux des parlementaires et des fonctionnaires des deux assemblées. Il faudrait terminer ce travail.

Le futur code électoral devrait comprendre quelque 850 articles de nature législative, dont 200 environ de valeur organique. Ceux-ci feront l'objet d'un projet de loi organique, qui sera prochainement soumis au Conseil des ministres.

Pour les autres articles, il est proposé de distinguer deux catégories : ceux qui ne font que reprendre des dispositions existantes ; ceux qui, allant au-delà d'une stricte recodification à droit constant, simplifient et harmonisent les dispositions relatives au droit de vote, à l'éligibilité, aux listes électorales, aux campagnes électorales et à leur financement, aux opérations préalables aux scrutins, aux opérations de vote et de proclamation des résultats, au contentieux électoral, aux incompatibilités et aux interruptions de mandat.

L'habilitation demandée au Parlement ne portera bien entendu que sur la première catégorie de ces articles. L'ordonnance y ayant trait sera prise dans un délai de six mois et son entrée en vigueur sera simultanée avec celle des articles de valeur organique. Le projet de loi de ratification sera déposé dans les trois mois suivant la publication de l'ordonnance.

Le Président de l'Assemblée nationale a souhaité qu'un suivi des propositions du Comité d'évaluation et de contrôle relatives aux autorités administratives indépendantes soit assuré par chacune des commissions permanentes pour ce qui la concerne.

Une partie de ces préconisations concernait le Défenseur des droits, l'autre les autorités de contrôle que nous venons d'évoquer ce matin. Il n'était pas possible, dès aujourd'hui, de tirer les conséquences de ces préconisations sous la forme d'amendements aux textes en discussion. C'est pourquoi je pense préférable de demander au rapporteur de poursuivre son travail sur cette question et de nous présenter ses conclusions au printemps prochain. Je vous informe par ailleurs que j'ai demandé au ministre chargé des relations avec le Parlement d'inscrire à la suite de la discussion des projets, organique et ordinaire, sur le Défenseur des droits, au cours de la première semaine de séances du mois de janvier, le projet de loi relatif aux juridictions financières et la proposition de loi sur le contrôle des armes à feu, la discussion des textes sur le Défenseur des droits ne devant pas occuper une semaine entière.