Comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques
Séance du 16 juillet 2009 à 10h00
La séance
COMITÉ D'ÉVALUATION ET DE CONTRÔLE DES POLITIQUES PUBLIQUES
Jeudi 16 juillet 2009
Présidence de M. Bernard Accoyer
La séance est ouverte à dix heures
Point 1. Audition de M. François Mouterde, vice-président de la Société française de l'évaluation
Nos collègues Pierre Méhaignerie et Jean-François Copé avaient exprimé le souhait de recevoir un spécialiste de l'évaluation des politiques publiques. C'est dans cet esprit que nous accueillons aujourd'hui M. François Mouterde, vice-président de la Société française de l'évaluation (SFE) et directeur d'un cabinet de conseil. Je souhaitais entendre aussi Mme Annie Fouquet, inspectrice générale des affaires sociales et présidente de la SFE, mais cela n'a pas été possible pour des raisons d'agenda.
Monsieur Mouterde, vous avez procédé, depuis une quinzaine d'années, à l'évaluation de très nombreux programmes. Vous êtes un professionnel reconnu, et le caractère flatteur de votre CV tient non seulement à votre formation, mais aussi à votre expérience : six ans chez Ernst et Young ; directeur général adjoint de la ville d'Issy-les-Moulineaux pendant trois ans ; six ans chez Price Waterhouse et huit ans chez Eureval. Depuis 2006, vous êtes le directeur associé du cabinet Planète publique. Je vous laisse la parole.
C'est plutôt comme vice-président de la SFE que je m'exprimerai aujourd'hui. Je vous prie d'ailleurs d'excuser Annie Fouquet, sa présidente, qui n'était pas disponible.
La SFE est une association, créée en 1999 afin de promouvoir et de développer l'évaluation des politiques publiques. Elle compte aujourd'hui 300 membres de toutes origines : fonction publique d'État ou territoriale, établissements publics, cabinets de conseil, laboratoires de recherche, universités.
Je dirai d'abord quelques mots de l'histoire de l'évaluation en France. Puis, je tenterai de faire ressortir les caractéristiques de la démarche d'évaluation. Enfin, je présenterai les forces et faiblesses de l'évaluation des politiques publiques en France et les enjeux auxquels elle est confrontée.
L'évaluation est pratiquée en France depuis vingt ans. Il y a eu d'abord, à la fin des années 1980 et au début des années 1990, une impulsion gouvernementale avec l'appui d'experts : une série de rapports – rapport Nioche, rapport Viveret –, effectués notamment à la demande de Michel Rocard, ont abouti à la mise en place, en 1990, d'un dispositif interministériel doté d'un conseil scientifique. S'il a produit peu d'évaluations au total, son travail méthodologique est néanmoins important.
La deuxième période, entre 1995 et 2000, a vu la montée de l'évaluation « réelle », sous l'influence de l'Europe. C'est en effet en 1995 que l'Union européenne a généralisé l'évaluation pour tout programme ayant une incidence budgétaire. En 1997-1998, elle développe une méthode d'évaluation des fonds structurels européens qui influencera largement les pratiques des évaluateurs de notre pays. On observe aussi une montée en charge de l'évaluation dans les régions – dans les conseils régionaux et les secrétariats généraux pour les affaires régionales. En 1999 est fondée la Société française de l'évaluation.
La troisième période, entre 2000 et 2007, a vu la structuration du paysage de l'évaluation. Du côté de l'État, le dispositif existant est remplacé par un Conseil national de l'évaluation – lequel n'a pas très bien fonctionné. Cette période est aussi celle de l'application progressive de la loi organique relative aux lois de finances qui, sans relever en tant que telle de la démarche d'évaluation, est porteuse d'une même logique puisqu'elle définit des missions et des objectifs pour l'État. Du côté des collectivités, les conseils régionaux ont continué à avancer, suivis par une partie des conseils généraux et des communautés urbaines ou d'agglomération. Du côté académique apparaissent les premières formations – de type mastère – incluant des approches d'évaluation, un nombre très limité d'entre elles se spécialisant même sur ce terrain. Quant à la SFE, elle double le nombre de ses membres.
Enfin, depuis 2007, une nouvelle impulsion est donnée aux niveaux gouvernemental et parlementaire : création, à la suite de l'élection présidentielle, d'un secrétariat d'État chargé de l'évaluation des politiques publiques, révision de la Constitution, mise en place de votre Comité.
En juillet 2008, lors du congrès de la SFE à Strasbourg, Éric Besson, alors secrétaire d'État chargé de l'évaluation des politiques publiques, estimait qu'environ 700 évaluations étaient effectuées chaque année en France, en incluant les rapports parlementaires et les travaux effectués par les grands corps de contrôle de l'État. Si on s'en tient aux évaluations au sens où l'entend la SFE, généralement externalisées, on peut supposer qu'il s'en réalise entre 200 et 400 par an. Elles portent sur l'intégralité des champs de l'action publique, à l'exception toutefois des domaines régaliens, qui font très peu, voire pas du tout l'objet d'évaluations externalisées. Le montant des programmes concernés varie entre 1et 200 millions d'euros par an, la plus grande part concernant des programmes de 10 à 20 millions d'euros. Une évaluation représente huit à dix mois de travaux, et entre 60 et 100 journées de consultant, pour un coût allant de 50 000 à 150 000 euros.
Si on ne prend pas en compte les évaluations effectuées par le Parlement et les grands corps de l'État, et en partant de l'hypothèse d'un nombre annuel de 300 évaluations, chacune portant en moyenne sur un montant de dépenses publiques de 15 millions d'euros, on obtient un peu moins de 5 milliards d'euros soumis à évaluation chaque année, ce qui représente environ 0,5 % des 1 000 milliards d'euros de dépenses publiques – qu'il s'agisse des collectivités, de l'État ou de la sécurité sociale.
J'en viens aux caractères distinctifs de l'évaluation. J'en relèverai cinq, que j'illustrerai par un exemple, celui d'un programme éducatif national décliné en région, « Lycéens et apprentis au cinéma », qui permet à des classes de visionner chaque année quatre films « de qualité » tout en bénéficiant d'un accompagnement pédagogique destiné à faire évoluer le regard porté par les lycéens sur des films qu'ils auraient tendance à méconnaître, voire à rejeter, et à développer chez eux une approche critique de l'image. Ce programme, financé par l'État et les régions, coûte environ 10 millions d'euros et concerne 250 000 lycéens.
La première caractéristique de l'évaluation est qu'elle pose certaines questions dès le commencement de la démarche. L'évaluation ne part pas d'un thème, mais d'un questionnement. En l'espèce, deux questions se posaient : le programme permet-il le développement chez les jeunes de capacités d'analyse et d'un esprit critique ? Modifie-t-il le comportement personnel des jeunes vis-à-vis du cinéma ?
Une telle approche est très importante car elle permet de structurer les critères d'évaluation, et donc les indicateurs qu'il faudra collecter sur le terrain. Ainsi, pour répondre à la première question, relative au développement des capacités d'analyse, on pouvait mettre en avant quatre critères : développement d'une capacité de réflexion, du champ de connaissance, de la capacité de choix, et perception de sensations nouvelles. C'est sans doute sur ce point que l'évaluation se distingue des études ou démarches plus générales visant à l'inspection ou au contrôle.
La deuxième caractéristique est la collecte de données primaires. L'évaluation suppose le recueil de données ad hoc auprès des bénéficiaires directs – ici les élèves – ou indirects – parents d'élèves –, voire de non-bénéficiaires : les habitants, les contribuables, les citoyens, même sans enfants, peuvent s'interroger sur l'utilité sociale d'un tel programme. On va donc au-delà des dires des parties prenantes – même si, bien entendu, les décideurs sont entendus. Dans cette phase de collecte des données, la boîte à outils utilisable est celle des sciences humaines : questionnaires, entretiens individuels ou en groupe, appels téléphoniques, sondages, études de cas… En cela, l'évaluation se distingue de l'audit opérationnel, qui s'intéresse au processus de gestion, mais pas nécessairement à l'utilité sociale du programme.
La troisième caractéristique est la recherche de la relation de cause à effet. Il ne s'agit pas seulement d'apprécier l'impact du programme, mais bien de vérifier – et c'est la partie la plus difficile – s'il existe un lien entre le programme mis en oeuvre et les résultats observés. Ainsi, chez les lycéens, la question était de savoir si une éventuelle évolution des pratiques, une meilleure perception de l'image ou une meilleure analyse critique étaient bien dues au programme et non à d'autres éléments du contexte. Nous avons donc effectué une comparaison expérimentale entre deux groupes de lycéens, bénéficiaires et non-bénéficiaires, après neutralisation des données sociologiques et scolaires. À la suite du visionnage du film Les Oiseaux d'Hitchcock, cinq tests ont ainsi été administrés en aveugle. Les comparaisons entre groupes étant toutefois très difficiles à mettre en oeuvre, d'autres outils peuvent être employés – par exemple des typologies et études de cas sélectionnés parmi les différentes familles considérées, des entretiens, des approches statistiques, des panels d'experts.
La quatrième caractéristique est l'émission d'un « jugement de valeur ». Autrement dit, l'évaluation va utiliser l'ensemble des éléments collectés afin de rechercher en quoi ils peuvent permettre de répondre aux questions posées au départ. Dans le cas des lycéens, il était manifeste que le programme entraînait le développement de la capacité d'analyse et de l'esprit critique chez ses bénéficiaires. En revanche, il est apparu tout aussi clairement que les lycéens ne changeaient rien à leurs pratiques cinématographiques, et continuaient, pour caricaturer, à fréquenter les multiplexes et à regarder plutôt des films qui leur sont habituellement destinés que les Quatre Cents Coups de François Truffaut.
Un même objet d'étude peut ainsi conduire à deux évaluations présentant des conclusions différentes : elles sont toutes les deux fondées, mais s'appuient sur des critères différents. Songeons à une route touristique faisant l'objet d'une lourde rénovation : l'évaluation sera très différente selon que les critères seraient économiques ou environnementaux, par exemple.
Vous voyez que l'évaluation, telle que la pratiquent les membres de la SFE, est une discipline rigoureuse, même si ce n'est pas une discipline scientifique.
Cinquième et dernière caractéristique : la conduite de l'évaluation doit être relativement pluraliste. L'instance qui pilote l'évaluation ne doit pas être réduite au décideur et à l'opérateur, mais doit englober un certain nombre de parties prenantes : partenaires, experts, groupes d'intérêt, voire bénéficiaires. Dans le cas du programme que j'ai évoqué, il s'agira du ministère de la culture, des DRAC, des conseils régionaux, du Centre national de la cinématographie, des exploitants de cinéma, des parents d'élèves, etc. La démarche est assez difficile à mettre en oeuvre, pour des raisons aussi bien politiques que techniques, mais c'est, là encore, ce qui différencie l'évaluation de l'expertise publique classique.
Quelles sont, enfin, les forces, les faiblesses et les enjeux de l'évaluation des politiques publiques en France ?
On peut, pour les quinze dernières années, identifier trois grandes forces.
La première est l'amélioration de la qualité de la commande de l'administration à l'égard du prestataire. Non seulement la demande d'évaluation est mieux cadrée, mais le dialogue engagé tout au long du processus est plus fructueux.
La deuxième force est le développement de méthodes et d'outils d'évaluation qui, même s'ils restent perfectibles, ont un niveau satisfaisant. Ils sont d'ailleurs largement fondés sur les standards de la Commission européenne, grâce à l'impulsion donnée par l'évaluation des fonds structurels européens.
Enfin, le troisième point fort est l'amélioration de la pertinence des recommandations faisant suite à une évaluation. Par rapport à ce qui se pratiquait il y a quinze ans, les évaluations produites aujourd'hui distinguent mieux les aspects stratégiques des aspects opérationnels. L'interaction entre l'évaluateur et le comité de pilotage est meilleure, ce qui aboutit à des recommandations plus utiles.
Symétriquement, je citerai trois faiblesses de l'évaluation française. La première provient du fait que les objets de l'évaluation sont insuffisamment stratégiques. Les thématiques abordées ne sont pas toujours prioritaires, et les montants budgétaires soumis à évaluation restent souvent modestes.
La deuxième est une diffusion insuffisante des résultats des évaluations effectuées. Toutefois, la situation s'est améliorée ces dernières années grâce au réseau Internet : les administrations peuvent en effet mettre ces résultats en ligne. Leur mise en valeur reste toutefois limitée.
La troisième faiblesse, d'ailleurs liée aux deux précédentes, est l'utilisation insuffisante des résultats.
J'en viens aux enjeux. Il reste de nombreux enjeux techniques concernant l'évaluation, en termes de développement des méthodologies, d'ouverture à de nouvelles techniques, d'amélioration des processus. Pourtant, il me semble que les enjeux principaux sont aujourd'hui d'ordre politique.
Tout d'abord, nous avons besoin d'une évaluation plus stratégique, axée sur des sujets et des montants de dépenses plus lourds. La pratique que j'ai décrite est plus celle d'une évaluation de programmes que d'une évaluation de politiques. Il faut cependant rester prudent : une politique nationale globale est sans doute trop lourde pour être évaluée par ce type de démarche. Un équilibre doit être trouvé.
Ensuite, l'évaluation devrait être médiatiquement plus exposée, afin de mobiliser l'opinion publique, ce qui n'est pas le cas aujourd'hui.
Enfin, l'évaluation devrait être plus citoyenne, c'est-à-dire qu'elle devrait à la fois intéresser le citoyen et lui permettre, dans certains cas, d'y participer.
Bien entendu, la Société française de l'évaluation et les professionnels qu'elle regroupe ne peuvent que se réjouir de l'implication des élus nationaux et de la mise en place de votre Comité.
Vous avez évoqué des évaluations portant sur des projets de 10 à 20 millions d'euros. Or, c'est de tout autre chose que nous parlons au sein de ce Comité : les évaluations qu'il nous faudrait effectuer portent plutôt sur des milliards. Quels moyens supplémentaires faudrait-il mobiliser pour effectuer ce type de travail ?
Par ailleurs, vous avez indiqué que l'évaluation n'était pas une discipline scientifique. Dès lors, quelle fiabilité peut-on accorder à cette démarche ?
Il est vrai que la communauté de l'évaluation gravitant autour de la SFE ne travaille pas sur des politiques publiques dotées de milliards d'euros. Pour autant, la méthodologie qu'elle a développée peut parfaitement s'adapter à l'évaluation de telles politiques, même si cela nécessiterait sans doute des moyens plus importants. Il faudrait sans doute effectuer un ciblage, c'est-à-dire isoler, au sein d'une politique globale, certains aspects particulièrement emblématiques, afin de focaliser l'approche d'évaluation sur ces éléments précis, avant de rechercher comment il pourrait être possible de généraliser, dans des conditions rigoureuses, les résultats obtenus. Il n'en demeure pas moins que le passage de quelques dizaines de millions à plusieurs milliards représente un défi pour l'évaluation.
En ce qui concerne la deuxième question, j'ai bien insisté sur le fait que l'évaluation était une démarche très rigoureuse, quoique non scientifique. C'est cette rigueur qui permet d'accorder une crédibilité à ses résultats. La rigueur concerne aussi bien la définition des questions, des critères et des indicateurs, que la collecte des éléments significatifs, pour leur agrégation ou leur analyse. Les outils employés aujourd'hui permettent d'obtenir des résultats satisfaisants. Cependant, les évaluations vraiment scientifiques sont très lourdes : elles concernent de nombreuses personnes et sont effectuées sur plusieurs années. La pratique professionnelle que je viens d'évoquer ne s'aventure pas sur ce terrain.
Il me paraît intéressant d'entendre le président de l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques, Claude Birraux, qui lors de notre première réunion avait justement insisté sur la nécessité de focaliser notre approche.
En vous entendant, monsieur Mouterde, je me dis que du point de vue des principes, vous êtes révolutionnaire, mais que vous ne serez jamais invité au journal de vingt heures. Alors que l'on peut tracer, à partir de quatre points, une asymptote, une droite ou une courbe exponentielle, une personne telle que le professeur Belpomme choisira toujours l'exponentielle pour appuyer sa démonstration. C'est la raison pour laquelle il passe, lui, au journal du soir.
Je me demande comment appliquer vos principes à un objet beaucoup plus large – comme l'a dit M. Sandrier, nous parlons de milliards d'euros. Par ailleurs, celui qui demande une évaluation espère généralement obtenir un satisfecit. Trop de politiques sont justifiées a posteriori par une évaluation. Comment faites-vous pour conserver une distance, une indépendance à l'égard du donneur d'ordre ? Comment organisez-vous la pluralité des confrontations ?
Dans les deux points que vous évoquez, l'instance d'évaluation, c'est-à-dire la vingtaine de personnes qui pilotent l'évaluation et recueillent les résultats, a une grande importance. Ce comité de pilotage respecte une certaine pluralité – je constate d'ailleurs que votre Comité a été constitué selon le même souci –, pluralité qui constitue un garde-fou essentiel. Grâce à la confrontation de points de vue divers, un même programme pourra être évalué selon des critères très différents.
S'agissant de l'indépendance des différents intervenants – bureaux d'études, consultants, laboratoires –, les professionnels ne peuvent guère, sauf à perdre toute crédibilité, brosser systématiquement leurs clients dans le sens du poil. D'ailleurs, l'évaluation correspondant à de réels besoins, on observe que les autorités politiques y soumettent fréquemment des programmes dont elles savent très bien qu'ils ont besoin d'être rénovés. Ceux qui marchent bien ne sont pas soumis à évaluation – de même, d'ailleurs, que ceux qui fonctionnent très mal – : dans ces cas-là, on sait à quoi s'en tenir… Les programmes sur lesquels nous intervenons le plus fréquemment ressemblent à celui dont j'ai parlé tout à l'heure, qui obtient des résultats, sans toutefois bouleverser le parcours culturel des lycéens.
Le professeur Belpomme, comme le professeur Got, parle de morts, de souffrance, de sang – des thèmes qui passent facilement à la télévision. Il est moins attrayant de constater que l'on aurait pu être moins cher ou plus efficace en menant telle ou telle politique publique. Le problème n'est donc pas là. Il n'en est pas moins évident que l'évaluation souffre d'un manque de publicité et de médiatisation. C'est particulièrement vrai de nos activités d'évaluation et de contrôle, qui sont pourtant très importantes. Nous produisons chaque année des dizaines de rapports de bonne qualité, mais ces travaux n'ont pas d'écho significatif, et – ce qui est beaucoup plus préoccupant – ils n'ont aucune suite. On pourrait d'ailleurs dire la même chose des rapports de la Cour des comptes, pourtant très médiatisés, mais dont les conclusions et recommandations restent souvent sans conséquences. C'est sans doute un des problèmes auxquels nous devons nous montrer particulièrement attentifs. À vous entendre, j'ai le sentiment que les suites de l'évaluation sont aussi importantes, voire plus importantes, que l'évaluation elle-même. À quoi sert un travail s'il n'est suivi d'aucun effet ?
J'ai écouté d'autant plus attentivement votre exposé, monsieur Mouterde, que nous essayons, dans ce comité, de progresser de manière pragmatique. En matière d'évaluation, nous avons accompli énormément de choses depuis des années – M. Birraux peut en témoigner, qui a conduit des travaux remarquables concernant le domaine scientifique –, mais nous sommes aujourd'hui à la croisée des chemins. C'est la première fois que le constituant nous demande d'effectuer ce travail d'évaluation. Tous ceux qui suivent les questions de politique publique le savent, il s'agit d'un rendez-vous majeur. Si nous faisons notre travail, on pourra dire que l'évaluation aura changé de dimension.
Pour ma part, je pense que le meilleur moyen de passer au journal de vingt heures, c'est de mettre les pieds dans le plat et de s'en tenir à une méthode reposant sur deux règles.
La première est celle de l'objectivité, dans les deux sens du terme : être objectif, cela signifie non seulement ne pas être partisan, mais aussi aller jusqu'au bout du travail. Si deux parlementaires, l'un de la majorité et l'autre de l'opposition, trouvent qu'une politique publique est bonne, l'écrire ne doit pas être une honte ; si, au contraire, ils la trouvent mauvaise, ils doivent être capables de l'assumer. Évaluer une politique publique, c'est exprimer de façon méthodique ce qui a marché et ce qui n'a pas marché.
La seconde règle concerne le droit de suite. Pourquoi le rapport annuel de la Cour des comptes n'a-t-il qu'un impact limité ? Parce que, si tous les médias s'en emparent pendant les huit jours qui suivent sa publication – en insistant toutefois sur les points les plus spectaculaires, ce qui permet à beaucoup de rester à l'abri des critiques –, dès l'aube du neuvième jour, on n'en parle plus. C'est pourquoi le Parlement doit organiser un véritable droit de suite. En clair, lorsque nous recevons un ministre dont nous avons évalué une politique, nous devons lui présenter, par exemple, dix questions auxquelles il doit répondre, et lui faire un certain nombre de recommandations. Trois mois plus tard, il conviendra de le faire venir à nouveau afin de lui demander ce qu'il a fait de ces recommandations. C'est ce dernier aspect que nous avons négligé jusqu'à présent. Jusqu'ici, les missions d'évaluation que nous conduisions restaient concentrées dans telle ou telle commission. Grâce à une organisation plus transversale, nos conclusions acquerront plus de solennité, d'autant qu'une semaine par mois sera consacrée à l'évaluation et au contrôle.
En tant que professionnel de l'évaluation, comment réagissez-vous à ces remarques ? Comment pourriez-vous nous aider ? Nous aurons en effet besoin de recourir à des expertises extérieures. Avez-vous une idée de ce qu'il serait possible de réaliser ensemble ?
Sachant toutefois que le Conseil constitutionnel a hissé le pavillon de « l'interdiction d'injonction » du Comité au Gouvernement, en excluant la possibilité de contraindre les responsables administratifs de la politique publique concernée à se présenter devant lui.
Il me semble indispensable qu'un comité d'évaluation pérenne bénéficie d'un droit de suite. À l'ADEME, ou dans les conseils régionaux Rhône-Alpes et Nord-Pas-de-Calais – qui possèdent une certaine ancienneté en la matière –, un comité se réunit une fois l'an pour réexaminer les évaluations antérieures et vérifier que leurs recommandations ont bien été prises en compte. Lorsque des préconisations n'ont pas été mises en oeuvre, l'ADEME exige des explications.
À cet égard, un suivi systématique est un outil appréciable. Toutefois, je mesure mal comment il pourrait s'articuler avec la semaine réservée au contrôle et à l'évaluation des politiques publiques.
S'agissant de la publicité, je reconnais que le 20 heures ne fait pas montre d'un grand intérêt pour la plupart des résultats d'évaluation. Cependant, tout est affaire de présentation : chaque fois que l'on entreprend de faire intervenir davantage les citoyens dans les processus d'évaluation des politiques publiques, comme c'est le cas depuis deux ou trois ans, ils sont passionnés. La manière dont seront valorisés les résultats des évaluations est un enjeu en tant que tel.
Parmi les nombreux outils permettant d'évaluer la pertinence des politiques publiques, nous nous intéressons tout particulièrement aux études d'impact, qui peuvent être considérées comme des évaluations a priori. Comment les articuler aux évaluations a posteriori ?
Hors Parlement, la pratique des études d'impact est assez limitée en France – les évaluations ex ante demandées par la Commission européenne étant des exercices plutôt formels. Pour qu'une étude d'impact soit signifiante, il faut qu'elle ait une ampleur et une durée suffisantes ; or le temps de la décision politique est souvent contraint.
Par ailleurs, il convient de laisser aux politiques mises en oeuvre le temps de produire leurs effets. L'agenda politique ne le permet pas toujours ; quand on évalue un programme moins de deux ans après son lancement, on ne peut pas en mesurer les conséquences à moyen et long terme, ce qui rend difficile toute comparaison avec l'étude d'impact préalable.
Je voudrais soulever le problème de l'accès à l'information. Les rapporteurs spéciaux de la Commission des finances disposent de pouvoirs d'investigation sur pièces et sur place. Je vous conterai à ce sujet une anecdote, qui m'a été rapportée par un fonctionnaire. Un jour, le rapporteur se rend au ministère des finances pour une inspection sur pièces et sur place : branle-bas de combat, on demande au ministre ce qu'il faut faire. « Donnez-lui ce qu'il demande ! » Vingt minutes plus tard, un appariteur revient avec 120 kilos de documents : « Voilà ce que vous avez demandé. – Non : le document que je veux porte telle référence ». Moralité : il faut savoir exactement ce que l'on cherche.
Certes, monsieur Copé, on peut se faire aider, mais arrive un moment où le parlementaire doit prendre ses responsabilités et décider, seul, d'engager semblable expédition.
Les rapporteurs de l'Office parlementaire peuvent demander à disposer du pouvoir d'investigation des rapporteurs des commissions d‘enquête, analogues à ceux des rapporteurs spéciaux de la Commission des finances. Quand j'ai eu des problèmes avec le directeur général de la santé, j'ai fait un rêve : celui que je l'envoyais chercher par deux gendarmes afin qu'il participe aux auditions ! Depuis, nos relations se sont d'ailleurs nettement améliorées…
Nous avons déjà produit beaucoup de rapports, très intéressants, mais qui trop souvent sont restés ignorés par les médias.
Ce que la nouvelle politique d'évaluation doit apporter, c'est la publicité des études et l'ouverture d'un débat public permanent. Nous travaillons beaucoup quand nous préparons un rapport, mais il ne se passe rien après – et pour cause : nous n'en parlons qu'entre nous. Une animation de l'évaluation est à inventer. Il faut que l'évaluation soit publique, qu'elle provoque un débat et que nous ne nous contentions pas de remettre, au bout de six mois, un rapport, que personne ne lit.
Par conséquent, j'appelle de mes voeux une véritable politique de publicité des évaluations, depuis l'étude d'impact – qui peut être contestée – jusqu'à l'évaluation ex post, de manière à maintenir l'attention de l'opinion publique sur un certain nombre de sujets.
À cet égard, je regrette que le Conseil constitutionnel nous ait empêché de procéder directement à l'audition des directeurs d'administration centrale. Je reste persuadé que la seule manière de faire évoluer les structures de l'État, c'est de discuter, non avec les ministres, mais avec les directeurs d'administration centrale, et de le faire publiquement. Il faudrait contourner la difficulté en demandant aux ministres leur accord pour nous envoyer les responsables administratifs de leurs services.
Le droit de suite n'est pas qu'une question de pouvoirs. Prenez l'exemple de René Dosière : il n'a pas les pouvoirs d'un rapporteur spécial ; pourtant, il obtient beaucoup d'informations sur les dépenses de la Présidence de la république, parce qu'il a de la volonté et de la ténacité, et qu'il rencontre, chez ses interlocuteurs, une certaine volonté de transparence – plus ou moins spontanée. Voilà ce qui importe !
De toute façon, le politique reste maître de la décision. On vient de diminuer le taux de TVA dans la restauration : les rares études d'impact faites sur cette mesure étaient négatives, cela n'a pas arrêté le Gouvernement parce qu'il en avait la volonté politique… et que nous avons décidé de ne pas nous saisir du dossier.
J'abonde dans le sens de M. Copé : ce qui peut faire changer les choses, c'est que l'Assemblée se saisisse de certains rapports et engage un débat politique en exigeant une réponse du ministre concerné.
Pour conclure, les deux mots-clés pour l'évaluation sont « volonté politique » et « droit de suite ».
Je ne suis pas sûr que l'objectif de notre démarche d'évaluation soit un passage au 20 heures !
Nous avons commencé à faire l'évaluation des évaluations passées. Le bilan est contrasté, mais je voudrais insister sur un point : si certaines de nos préconisations concernent le pouvoir exécutif et l'administration, et s'adressent par conséquent aux ministres compétents, d'autres relèvent du pouvoir législatif, et peuvent être mises en oeuvre soit par des propositions de loi, soit par des amendements. Or, il est arrivé que des amendements, découlant pourtant de rapports d'évaluation consensuels, soient rejetés. Il importe de veiller à ce que nos préconisations soient bien traduites dans les faits et dans la loi.
Évaluer les lois, la Délégation aux droits des femmes le fait depuis 2002 pour son domaine de compétences. Progressivement, nos recommandations ont été médiatisées, notamment s'agissant de la politique de santé.
M. Migaud a raison : lorsqu'il y a une volonté politique, on avance. C'est ainsi que nous avons obtenu des résultats sur la représentation des femmes dans les exécutifs des collectivités territoriales et sur les modes de scrutin.
Ce qu'il faut, c'est de la persévérance. Lorsque j'ai pris la présidence de la Délégation aux droits des femmes, en 2002, mon objectif était que chaque semaine, un journal féminin aborde un sujet nous concernant. Aujourd'hui, je sais à quel journaliste m'adresser lorsque je souhaite qu'un sujet soit traité dans les médias. C'est ainsi que Nicolas Domenach, dans Marianne, et Patrick Roger, dans Le Monde, ont évoqué l'obligation de parité pour les exécutifs régionaux et municipaux, qui s'est traduite dans la loi en janvier 2007.
De même, le travail de Guy Geoffroy sur les violences faites aux femmes aboutit progressivement.
Tout cela suppose de la volonté politique, et que certains d'entre nous se spécialisent sur quelques sujets.
J'interviens en tant que suppléant de Pierre Lequiller, président de la Commission des affaires européennes.
Les évaluations a posteriori ont montré bien souvent des lacunes ; nous serions bien inspirés de faire l'évaluation a priori, ce qui permettrait de limiter les dépenses et d'obtenir de meilleurs résultats. Les directives européennes sont un exemple type de sujets à traiter très en amont.
Je rappelle que, désormais, nous avons accès à toutes les informations relatives à l'ordre du jour prévisionnel des différentes instances européennes, précisément pour pouvoir agir en amont : c'est aussi une question d'implication personnelle. On peut multiplier les instances, les interventions, les personnels et les études, cela ne servira à rien si chaque parlementaire n'a pas, individuellement, la volonté de poursuivre son effort jusqu'au bout.
S'agissant de l'accès aux données, les approches d'évaluation que j'évoquais s'intéressent aux bénéficiaires des mesures plutôt qu'aux opérateurs. Quand cela concerne des populations très nombreuses, nous utilisons la technique de l'échantillonnage.
Comment la Société française d'évaluation peut-elle, à sa modeste échelle, contribuer à faire avancer votre réflexion ? Pour être franc, que des parlementaires s'investissent dans les questions d'évaluation est, pour nous, une nouveauté : nous n'avons guère d'expérience en la matière, et nos contacts avec les élus sont généralement ponctuels. Toutefois, notre association est prête à nouer de nouvelles relations de ce point de vue.
Il reste que la SFE ne fait pas concurrence à ses membres – dont un tiers sont consultants dans des bureaux d'études – et ne fournit pas de prestations de conseil. En revanche, elle compte neuf clubs régionaux et autant de groupes thématiques, spécialisés dans des politiques sectorielles. Nous souhaitons développer cette approche. À travers ces groupes et notre congrès annuel, nous pourrons participer à l'identification des bonnes pratiques et développer des réflexions, y compris avec des élus.
Pourriez-vous nous donner l'exemple d'une mission d'évaluation ayant d'ores et déjà donné des résultats probants ?
Je citerai l'évaluation, pour la Caisse nationale d'assurance maladie, du fonds d'aide à la qualité des soins de ville, le FAQSV.
Ce programme, lancé en 2001, représentait une dépense de quelque 100 millions d'euros par an. Il s'agissait de développer des processus permettant aux professions libérales médicales et paramédicales de mieux travailler ensemble à travers les réseaux de santé, les maisons médicales de garde, et d'autres pratiques collectives – ce qui était nouveau pour l'époque. L'idée de départ était qu'une telle démarche rencontrait un succès assez limité.
Nous avons réalisé un échantillonnage des 500 projets lancés chaque année, procédé à l'évaluation des projets retenus et observé qu'ils n'atteignaient leur objectif que dans 30 % des cas.
Qu'en conclure ? Au début de l'évaluation, nous avions analysé le programme comme relevant d'une démarche de Recherche et Développement. Sur cette base, nous avons considéré qu'un taux de réussite de 30 % était un bon résultat comparé à d'autres programmes de R & D. En revanche, la Cour des comptes, qui procédait en parallèle à une évaluation un peu plus large, a estimé, à partir des mêmes données, qu'un taux d'échec de 70 % n'était pas satisfaisant et qu'il convenait de remettre en cause le programme. Cela montre bien que les critères d'évaluation sont fondamentaux.
C'est le problème du verre à moitié plein ou à moitié vide, que nous connaissons bien en politique ! Monsieur Mouterde, je vous remercie.
Point 2. Règlement intérieur
Nous passons maintenant au deuxième point de l'ordre du jour : l'adoption du règlement intérieur.
Le Règlement de l'Assemblée, dans son article 146-2 alinéa 13, prévoit que le Comité d'évaluation et de contrôle « définit son règlement intérieur ». Un projet de règlement vous a été transmis, qui contient les dispositions minimales nécessaires à notre bon fonctionnement.
J'insisterai sur quelques points.
En premier lieu, dans son article 146-2, le Règlement de l'Assemblée ne prévoit aucune préséance pour les vice-présidences du bureau du Comité. Dans la proposition de résolution que je vous avais initialement soumise, le Comité ne comptait que deux vice-présidents, à raison d'un vice-président issu de la majorité et un de l'opposition, sur le modèle de la MEC et de la MECSS. Dans un souci de pérennité des équilibres politiques, et pour des motifs explicités par les travaux préparatoires, la Commission des lois a souhaité porter ce nombre à quatre. Pour des raisons de bon fonctionnement, il est cependant nécessaire de prévoir un ordre de suppléance du président par les vice-présidents. Tel est l'objet de l'article 1er du projet de règlement intérieur. Je proposerai au bureau d'adopter l'ordre suivant : M. Claude Goasguen, M. Jean Mallot, M. Louis Giscard d'Estaing, M. Charles de Courson.
Deuxièmement, le Réglement de l'Assemblée nationale prévoit que les présidents de groupe et les présidents de commission puissent se faire suppléer au Comité. Afin d'assurer la stabilité des membres du Comité et de garantir la continuité de ses travaux, je propose que cette suppléance s'exerce pour une durée minimale d'un an, le cas échéant avec des aménagements si nécessaire.
Je souhaiterais que dans l'ensemble du règlement intérieur figure le mot « délégation » : on mentionne les commissions permanentes, la Commission des affaires européennes, mais jamais la Délégation aux droits des femmes.
C'est la dernière délégation qui subsiste à l'Assemblée ; elle possède un acquis évident en matière d'évaluation, dans la mesure où elle a produit des recommandations et des études d'impact. Il convient de combler cette lacune.
L'article 2 du projet de règlement prévoit que seuls les présidents des commissions permanentes, celui de la Commission des affaires européennes et les présidents des groupes, membres du bureau peuvent se faire suppléer. Cela me paraît injuste : pourquoi faire une différence entre les membres du bureau et les autres ?
Parce que les présidents de commission et les présidents de groupe ont de nombreuses obligations.
Il est utile de préciser que les présidents de groupe peuvent aussi se faire suppléer au bureau, dont ils sont membres de droit. Le Règlement de l'Assemblée nationale que nous avons adopté dispose, dans son article 146-2, aux alinéas 4 : « Les présidents des commissions permanentes et celui de la Commission des affaires européennes […] peuvent se faire suppléer », et 8 : « Les présidents des groupes […] peuvent se faire suppléer ».
Manquent donc notamment la présidente de la délégation aux droits des femmes et le président de l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques. Ne pouvons-nous pas nous faire suppléer ?
Le Règlement de l'Assemblée ne le prévoit pas. Toutefois, s'il s'agit de parité, nous pourrons faire preuve de tolérance !
Je regrette que le premier vice-président n'appartienne pas à l'opposition. Vous avez rappelé, Monsieur le Président, que la MEC et la MECSS sont coprésidées par un membre de la majorité et par un membre de l'opposition. En outre, le Règlement de l'Assemblée nationale prévoit, pour chaque étude d'évaluation, deux rapporteurs, l'un issu de la majorité, l'autre de l'opposition.
Il aurait été élégant de la part de la majorité de prévoir que le premier vice-président appartienne à l'opposition. Cela aurait montré que l'activité de contrôle du Parlement n'est pas partisane, mais qu'elle tend à améliorer l'efficacité de l'action publique.
Il n'y a pas de premier vice-président ; en revanche, il y a un ordre pour suppléer le président de l'Assemblée lorsque celui-ci est empêché. L'équilibre entre majorité et opposition, tel qu'il a été voulu par le Règlement, n'est donc pas remis en cause.
Je le répète : je suis attaché à la nature non partisane de ce Comité. Le principe d'un ordre de suppléance permet précisément d'échapper à la tentation de nommer un premier, un deuxième et un troisième vice-président : il s'agit simplement de suppléer le président.
Puisqu'il s'agit donc d'une décision symbolique, je souhaiterais que les deux premiers noms soient intervertis.
D'ailleurs, M. Copé le disait tout à l'heure : si nous souhaitons que les travaux de notre Comité soient évoqués au 20 heures, il faut que ses conclusions soient défendues de manière non partisane.
Je souhaiterais que l'Office soit traité de la même manière que la délégation aux droits des femmes pour les suppléances.
Savez-vous comment s'appelle la politique des petits pas en géologie ? « L'érosion » !
Venons-en au point suivant.
Auparavant, monsieur le président, je souhaite défendre un amendement tendant à ce qu'un collaborateur par groupe puisse assister à nos réunions, silencieusement, de manière à assurer le suivi de nos travaux.
Mes chers collègues, je vous demanderai un peu d'attention.
D'un parcours parlementaire assez riche, j'ai pu tirer quelques conclusions. La priorité, pour nous, c'est que nous soyons considérés comme irremplaçables et que nous fassions taire ceux qui disent que nous ne travaillons pas et que nous nous faisons remplacer.
Il est normal que des collaborateurs des groupes soient présents lors des travaux en commission, parce que s'y élabore désormais un nouveau texte, qui sera soumis à la discussion dans l'hémicycle : il faut donc que les groupes puissent faire leur travail législatif.
Dans le cadre du présent comité, la plupart des séances consisteront en des auditions publiques, ayant lieu dans des salles aménagées à cette fin. Pour ces auditions, nous réserverons des places spécifiquement pour les collaborateurs des groupes. Toutefois, le coeur de l'action parlementaire doit appartenir aux députés eux-mêmes, assistés par les services de l'Assemblée – dont la compétence n'a jamais été prise en défaut.
Mon sentiment est que nous devons rester très vigilants sur notre rôle personnel dans les instances de décision. C'est ici, dans ce comité, que nous interviendrons sur les questions sensibles : si l'un d'entre nous décide de porter tel ou tel débat à l'extérieur, ce sera son choix politique ; quant à moi, je me porte garant des services.
Permettez-moi d'insister sur ce point : autant il est compréhensible de prévoir la présence d'un collaborateur de groupe dans les commissions – sous réserve, d'ailleurs, qu'au moins un député du groupe soit présent –, autant, au sein de cette instance, où tout est suivi, noté et colligé par les services de l'Assemblée, cela ne me semble pas indispensable.
Il existe actuellement une tendance chez les parlementaires à penser qu'ils peuvent être tenus informés de ce qui se passe, y compris politiquement, sans être présents. Or, je l'ai constaté en tant que président de groupe et en en tant que parlementaire : à chaque fois qu'un collaborateur peut siéger, l'assiduité s'érode et le parlementaire se dévalorise.
Telle est l'opinion d'un parlementaire de terrain, nourrie de son expérience personnelle.
J'admets qu'il est beaucoup plus facile pour nous d'avoir des collaborateurs qui suivent nos travaux. D'ailleurs, on m'a fait remarquer que cette possibilité m'était offerte ; de fait, mon directeur de cabinet est présent. Cependant, je pense que, compte tenu du regard actuel porté sur les parlementaires, ce point est moins anodin que l'on ne croit.
Demander un collaborateur par groupe, ce n'est pas demander un collaborateur par membre du comité.
Le problème n'est pas de savoir si c'est plus facile, mais si c'est utile. Qu'un collaborateur prenne des notes pour pouvoir faire ensuite le point avec les membres du groupe ne me semble pas porter préjudice à la fonction parlementaire, ni enlever sa responsabilité pleine et entière au député membre du Comité.
En conséquence, je souscris sans réserve à l'amendement de M. Copé.
Les députés du groupe SRC souhaitent participer pleinement au travail de ce comité. Nous avons conscience d'être en train d'écrire une nouvelle page de la longue histoire de l'évaluation des politiques publiques, qui a toujours été pavée de bonnes intentions, mais a rarement rencontré le succès. Pour ce faire, nous n'avons pas besoin de droits supplémentaires : nous avons juste besoin d'être parlementaires.
Cela suppose que le règlement nous donne les moyens, et sinon de l'audace, du moins de la ténacité. Surtout, nous devons disposer de bonnes conditions de travail. Pour ma part, je vis le statut de parlementaire comme un isolement ; il faut nous donner les moyens de briser celui-ci et de promouvoir un travail collectif.
Vous avez raison, monsieur le président : ce sont les parlementaires qui feront l'évaluation. Toutefois, pour des raisons de confort, afin d'assurer la continuité de notre travail ainsi que le lien entre les différents membres du groupe au sein du Comité, nous sommes favorables à la présence lors de nos réunions d'un collaborateur qui, bien que muet, sera la mémoire de notre groupe.
Si, bien sûr, mais il ne peut refléter toutes les impressions qui agitent les membres du Comité. Sept parlementaires du groupe SRC sont membres du Comité ; sans la présence d'un collaborateur de notre groupe, il nous sera plus difficile de coordonner nos travaux.
Puisque l'opposition et la majorité expriment le même souhait, j'accepte cette proposition qui est donc considérée comme adoptée. Mais je maintiens qu'il serait préférable que les collaborateurs des groupes n'assistent qu'aux séances publiques, et je redoute les effets de cette décision sur l'assiduité des membres du Comité.
Mon implication dans les travaux du Comité est entière et j'ai prévu d'assister à toutes ses réunions, sauf cas de force majeure. Mais nous avons besoin de continuité ; c'est ce qui explique ma démarche.
L'article 2 propose que les suppléants des présidents de groupe et des présidents de commission soient désignés pour une durée d'un an. Ainsi assurera-t-on une certaine permanence.
L'article 3 prévoit que le programme annuel du comité soit arrêté suffisamment tôt pour permettre de planifier les travaux en tenant compte des moyens humains et financiers disponibles. Cela n'exclura pas des ajustements au cours de la session.
L'article 4 prévoit, comme l'a suggéré M. Claude Birraux, la possibilité de réaliser des études de faisabilité qui permettraient de cerner précisément le sujet à traiter.
Les articles 6 et 7 organisent des délégations au sein du Comité pour lui permettre de valider des avis sur les études d'impact qui accompagneront les projets de loi ou des évaluations d'amendements parlementaires, dans un délai compatible avec la procédure. Il est proposé de prévoir des délégations permanentes, et en particulier de permettre de faire valider les éventuelles évaluations d'amendements parlementaires par deux membres du Comité, dont au moins un de l'opposition. Nous avons déjà proposé, lors de notre première réunion, à titre transitoire, cette délégation à M. Claude Goasguen et à M. Didier Migaud, mais il faut tenir compte du cas où l'un ou l'autre ne serait pas disponible et permettre, le cas échéant, que l'évaluation soit approuvée par d'autres membres du Bureau.
Enfin, l'article 8 prévoit que les décisions à portée financière, tel le choix d'un prestataire privé à proposer au collège des questeurs, soient prises par le Bureau du Comité.
Il est prévu au deuxième alinéa de l'article 3 que les demandes d'évaluation soient adressées au président du Comité avant la fin de la session qui précède la session ordinaire au titre de laquelle ces sujets sont susceptibles d'être inscrits au programme de travail ; il en va de même pour les demandes faites par les groupes. Ce calendrier me semble fortement contraint. Ainsi, pour être traitées au printemps 2010, les demandes auraient dû être formulées avant le 30 juin 2009.
La difficulté tient à ce que certaines études de faisabilité exigent un long délai, mais j'admets qu'une certaine souplesse puisse être nécessaire.
De mon expérience de co-président de la MECSS, je retiens que l'importance de certains thèmes se révèle en cours d'année. L'actualité peut aussi contraindre à s'intéresser de plus près à certains sujets. Enfin, il peut se trouver que certains organismes, telle la Cour des comptes, travaillent sur un sujet choisi par l'Assemblée, et que cela conduise à abandonner une étude qui ferait doublon, ou à en modifier le périmètre. Voilà pourquoi un peu de souplesse me paraît indispensable.
C'est le Règlement de l'Assemblée qui prévoit que le Comité doit adopter un programme annuel. Je conviens toutefois volontiers qu'il soit nécessaire d'assouplir le texte du projet qui vous est proposé.
Sur un plan général, l'appréciation portée sur les études d'impact relèvera soit des commissions permanentes soit du Comité si elles sont transversales. Il faut donc un référentiel commun, et je propose de créer au sein du Comité un groupe de travail qui sera chargé de le définir, en concertation avec les présidents des commissions – qui n'en seraient toutefois pas eux-mêmes membres. Ce groupe devrait être composé de personnalités des groupes de la majorité et de l'opposition et, en ma qualité de président du groupe UMP, je proposerai que M. Claude Goasguen en soit l'animateur.
Cette proposition concrète me semble judicieuse et même nécessaire, et rien ne s'oppose à ce qu'elle puisse être inscrite à notre programme de travail, bien au contraire .
Faut-il déduire de l'article 146-3 du règlement de l'Assemblée nationale que chaque étude du Comité durera un an au maximum ?
Cet article plafonne effectivement la durée des études à un an. Cette date butoir devra d'ailleurs être inscrite dans les contrats passés avec les prestataires extérieurs.
À l'article 4 du projet de règlement intérieur, l'étude de faisabilité porte-t-elle sur le principe de l'étude ou sur ses modalités ? Nous pouvons admettre que l'on s'interroge sur le bien-fondé des modalités de l'étude envisagée ; en revanche, nous ne pourrions accepter que le rejet d'une demande à l'issue d'une étude de faisabilité entraîne la remise en cause du droit de tirage d'un groupe.
Loin de moi l'idée d'utiliser de telles voies obliques ! L'article 4 trouve son origine dans une suggestion du président de l'OPECST qui a expliqué, lors de la séance constitutive du Comité, que chaque projet d'évaluation doit être soigneusement ciblé afin que son objet soit lisible. Il ne s'agit en aucune manière de revenir par quelque biais sur le droit de tirage.
Je prends acte du fait que même si une étude de faisabilité donne des résultats négatifs, le droit de tirage n'est pas remis en cause.
Ne pourrions-nous définir le calendrier de réalisation de chaque étude, qui peut varier selon les sujets, au moment où nous retenons le choix de celle-ci ?
Nous pourrons, certes, faire une recommandation en ce sens, mais nous avons tous le désir d'aller vite, même si un délai de trois ou quatre mois paraît bien court.
À l'article 6, j'observe qu'aucun délai n'est prévu pour la saisine du Comité sur une étude d'impact. À quel moment et jusqu'à quand pourra-t-il être saisi ?
Il s'agit d'une prérogative du président de la Commission saisie au fond ou du Président de l'Assemblée nationale.
Précisément : le Comité pourra-t-il être saisi après que la Commission aura rendu son rapport, ou encore entre le moment où la Commission s'est réunie et celui où le projet est débattu dans l'hémicycle ?
En théorie, oui. Aucun délai n'étant prévu, le moment de la saisine est laissé au libre choix des présidents concernés.
La même question vaut, à l'article 7, pour la saisine du Comité à propos d'un amendement. Aucun délai n'étant prévu, cela signifie-t-il, là encore, que la saisine peut avoir lieu à n'importe quel moment ?
Au-delà des dispositions du règlement intérieur, ce qui importe est de déterminer les thèmes d'études et de lancer les travaux. Ensuite, le Comité dispose d'une année au plus pour conclure, mais selon moi, l'échéance devrait être en pratique à trois ou quatre mois, après une première expertise.
Il faut éviter de s'enfermer dans des délais trop strictement prédéterminés. Un président de commission peut estimer, au moment où il prend connaissance d'un projet de loi, qu'il n'est pas nécessaire de saisir le Comité, puis changer d'avis pendant l'examen du texte en commission. Préciser les délais à l'excès, ce serait risquer de réduire le rôle potentiel du Comité.
Je vous rappelle que, s'agissant des études d'impact, l'article 9 de la loi organique relative à l'application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution, est ainsi rédigé : « La Conférence des présidents de l'assemblée sur le bureau de laquelle le projet de loi a été déposé dispose d'un délai de dix jours suivant le dépôt pour constater que les règles fixées par le présent chapitre sont méconnues. Lorsque le Parlement n'est pas en session, ce délai est suspendu jusqu'au dixième jour qui précède le début de la session suivante. »
L'intérêt des études d'impact sur les amendements est qu'elles nous parviennent quand elles nous sont utiles. J'observe toutefois que le règlement de notre Assemblée dispose que : « le défaut de réalisation, d'impression ou de distribution d'une évaluation sur un amendement ne peut faire obstacle à sa discussion », ce qui dit les limites de l'exercice. Il faut organiser les choses de sorte que les premiers résultats obtenus soient disponibles avant l'examen du projet en séance, ou au moins avant son examen en deuxième lecture – ce qui suppose évidemment que l'urgence ne soit pas systématiquement demandée… D'une manière générale, le règlement doit tendre à ce que la procédure soit utile.
Le troisième alinéa de l'article 7 se lit ainsi : « L'évaluation est approuvée par le Comité ou par son bureau, à défaut, par au moins deux membres, dont un au moins appartient à un groupe d'opposition ». Cela signifie-t-il que le Comité pourrait refuser une évaluation conduite en son sein ?
Il faut déterminer si l'on parle de la décision de transmettre l'évaluation ou s'il s'agit d'une appréciation qualitative de l'évaluation, ce qui serait choquant.
Mieux vaudrait peut-être parler de « publication » de l'évaluation plutôt que d' « approbation ».
Mais alors, selon quels critères ? Je le demande à nouveau : s'agit-il d'une appréciation qualitative, ou bien le Comité prend-il acte de l'évaluation et la transmet-il à qui de droit ?
L'approbation ne peut être que consensuelle, puisqu'il est dit qu'elle est le fait du Comité, ou de son bureau ou, à défaut, de deux membres, dont « un au moins appartient à un groupe d'opposition ».
La difficulté est d'ordre sémantique. Ce que l'on veut dire, c'est que la décision doit être assumée par les élus auxquels, vous l'avez compris, j'attache une certaine importance. Je suggère donc, par souci de clarification, de préciser : « L'évaluation réalisée… (le reste sans changement) ».
On pourrait aussi simplifier la rédaction de l'alinéa en écrivant : « L'évaluation est transmise par décision du Comité ou de son bureau (…). ».
L'alinéa ne fait pas référence au contenu de l'évaluation ; il s'agit de marquer le consensus, et la rédaction proposée est très claire à ce sujet, puisqu'il est expressément fait mention de deux membres, dont un de la majorité et un de l'opposition.
La difficulté tient sans doute au choix du terme « évaluation », insatisfaisant puisque ce dont il s'agit ici semble être un avis rendu sur la pertinence de la demande d'évaluation préalable d'un amendement.
Je reviens à ma question première : le Comité porte-t-il un avis sur une évaluation réalisée ?
Il serait cohérent de reprendre l'expression « évaluation préalable » qui figure aux deux alinéas précédents de l'article.
Absolument. La difficulté tient à l'utilisation peut-être inappropriée du mot « évaluation ».
La Commission des lois ayant précisément utilisé dans le Règlement, les termes « étude d'impact » pour les projets de loi et « évaluation préalable » pour les amendements, nous devons y faire référence en tant que de besoin.
À tout le moins, il serait préférable d'écrire que l'évaluation est « transmise » et non « approuvée ».
Pour les raisons dites, je serais favorable à ce que l'on écrive « L'évaluation préalable est transmise (…) ».
L'article détaille apparemment trois étapes. Le premier alinéa porte sur le principe de la saisine du Comité, appelé à réaliser l'évaluation préalable d'un amendement ; le deuxième alinéa dit comment la demande doit être formulée ; le troisième alinéa semble porter en réalité sur la recevabilité de la demande.
Si cette interprétation est bonne, l'alinéa est contraire aux dispositions de la loi organique.
Le rôle du Comité est, en conduisant l'évaluation préalable, de définir le coût de la mesure proposée. Celui qui a le pouvoir de décider si une évaluation préalable doit être conduite, c'est le président de la commission saisie au fond ou le Président de l'Assemblée. Aussi conviendrait-il d'écrire : « L'évaluation préalable est transmise (…) ».
Dans ce cas, il faut compléter l'alinéa en écrivant : « L'évaluation, une fois réalisée, est transmise (…) ».
La rédaction de cet alinéa posant des problèmes évidents, je vous propose que nous y revenions lors de notre prochaine réunion.
Le Comité ayant besoin de disposer d'un règlement intérieur dès maintenant, je vous propose d'adopter le texte du projet modifié conformément à notre discussion, et, le cas échéant, de vous soumettre lors d'une prochaine réunion, une rédaction clarifiée pour ce qui concerne le dernier alinéa de l'article 7.
Point 3. Programme de travail
Le point suivant de notre ordre du jour est l'approbation du premier programme de travail du Comité, que nous définirons sur la base des propositions qui m'ont été transmises.
Le nombre total d'études à mener durant chaque session ordinaire devrait être de quatre au moins si chacun des groupes exerce le droit de tirage qui lui est ouvert. Les moyens internes sont limités à une structure légère, avec trois conseillers ou administrateurs et un administrateur-adjoint, aidés d'une secrétaire. Ils pourront s'appuyer sur les administrateurs spécialistes des commissions concernées.
Par ailleurs, j'ai demandé au secrétariat du Comité d'examiner les possibilités de s'appuyer sur des moyens externes. Le Comité devrait en premier lieu pouvoir demander l'assistance de la Cour des comptes, comme d'autres organismes publics, ainsi que nous l'avons évoqué le 2 juillet. Mais les délais de travail de la Cour sont relativement longs par rapport au temps parlementaire.
Les rapporteurs pourront également faire appel au marché. Le Gouvernement a déjà régulièrement recours à des prestataires externes, dans le cadre des audits de modernisation ou dans celui de la révision générale des politiques publiques. Les services de l'Assemblée se sont rapprochés des administrations qui ont utilisé ce type de prestations, la Direction générale de la modernisation de l'État, la Mission d'évaluation des politiques publiques maintenant placée auprès de M. Woerth, et l'Inspection générale des finances.
Avant de passer à la discussion de notre programme, je vous rappelle que, pour répondre à la sollicitation du Président de la République, le 22 juin dernier, et pour permettre à l'Assemblée nationale d'occuper toute la place qui est la sienne, j'ai demandé aux présidents des commissions, délégation et office de me transmettre leurs propositions sur l'optimisation des dépenses publiques et sur la définition des priorités nationales à financer par l'emprunt. J'attends donc, au plus tard pour le 25 septembre, les réponses de tous pour en réaliser une synthèse que je présenterai au Comité puis aux autorités compétentes. Certaines commissions m'ont d'ailleurs déjà fait savoir qu'elles ont prévu de constituer des missions d'information dans cette perspective, et je les en remercie.
Pour ce qui est des thèmes d'étude proprement dits, la liste des 22 propositions qui ont été faites vous a été distribuée. Cinq proviennent du groupe UMP, cinq du groupe SRC, trois de la Commission des affaires sociales, trois de la Commission des affaires économiques, trois de la Commission des finances, deux de l'OPECST, et un sujet m'a été transmis par un député non membre du Comité.
Je vous rappelle que nous devons travailler sur des sujets transversaux et que les sujets qui ont fait l'objet de travaux récents par l'Assemblée doivent être exclus.
Un premier sujet a été retenu par la Conférence des Présidents pour la semaine de contrôle : l'évaluation de l'application du principe de précaution. La Commission des affaires économiques a en quelque sorte préempté ce sujet, et un travail est déjà conduit sur ce thème par l'OPECST, M. Alain Gest étant rapporteur. Il faudra donc combiner ces deux initiatives.
L'Office organisera le 1er octobre une journée d'auditions publiques à ce sujet. Si des rapporteurs doivent être désignés au sein du Comité, il serait bon qu'ils participent à cette journée, ce qui alimenterait leur réflexion.
Le sujet est d'une importance extrême, car la tendance à l'application erronée du principe de précaution pourrait avoir de très graves conséquences économiques et sociales pour notre pays. Nous devons donc rendre cette journée d'auditions exceptionnelle. S'il ne s'agit que d'une longue litanie de discours répétitifs, elle ne servira à rien. Pour obtenir les retombées voulues, nous devons nous attacher à rompre la routine.
Je souhaite donc que, au-delà de l'Office, l'Assemblée se mobilise pour préparer cette journée. J'ai voté en faveur de l'inscription du principe de précaution dans la Constitution, mais je me demande maintenant si la France ne risque pas de payer cher cette initiative. Il ne s'agit pas de tordre le cou à ce principe, mais de prendre les dispositions nécessaires pour que son application ne devienne pas un handicap pour notre pays.
Évaluer l'application du principe de précaution me paraît une excellente idée, mais la journée d'auditions organisée par l'OPECST coïncide avec les journées parlementaires de plusieurs groupes politiques, dont le mien.
Je souhaite que la journée d'auditions organisée par l'Office soit portée par l'Assemblée tout entière car l'enjeu est considérable. Il faut donc que tous les groupes soient présents ; peut-être devra-t-on pour cela modifier la date prévue. Indépendamment de leurs préférences partisanes, tous les scientifiques demandent que ce débat ait lieu. Sachons nous mobiliser pour que le principe de précaution demeure dans ce qu'il a d'utile pour l'intérêt général, sans qu'il nuise au rayonnement de la recherche française.
J'en viens aux autres propositions qui m'ont été faites. Le président et le rapporteur général de la Commission des finances ont proposé que le Comité évalue les disparités d'accès aux services publics, thème transversal, les obstacles normatifs au développement économique et social, et les politiques de réindustrialisation – qui paraît relever plutôt du champ de compétence de la Commission des affaires économiques.
Cette dernière a proposé l'évaluation de la réforme de la carte judiciaire, notamment dans son volet d'aménagement du territoire, ainsi que l'évaluation des aides publiques aux PME.
Le président de la Commission des affaires sociales a proposé l'évaluation de l'archéologie préventive, celle de la perception des inégalités territoriales et celle de la performance des politiques sociales en Europe, qui sont autant de sujets transversaux.
Le groupe UMP a proposé, dans l'ordre de priorité décroissant, l'évaluation du plan de relance à court et à long terme – une proposition qui me semble poser un problème de ciblage – ; l'évaluation de la politique de la ville ; celle de la politique industrielle ; celle des dispositifs en faveur de la recherche et de l'innovation, et celle de la politique pénale.
L'évaluation des effets à moyen et à long terme du plan de relance présente, avez-vous dit, un problème de ciblage. Mais la question, loin d'être uniquement d'ordre économique, concerne la nation tout entière. On est donc bien au-delà des champs de compétences de la Commission des affaires économiques et de la Commission des finances. À dire vrai, on est au-delà des compétences de toutes les commissions. Après en avoir discuté avec M. Copé qui, pris par d'autres obligations, a dû s'absenter, je suggère que ce sujet figure dans le programme de travail du Comité. Les premiers thèmes choisis sont très importants car ils détermineront le champ de nos analyses. Et si ces travaux ne sont pas suffisamment médiatisés, aussi parfaits que soient nos rapports, ils n'en seront pas moins ignorés. Nous devons coller à l'actualité – et l'actualité, c'est le plan de relance.
Elles nous ont été communiquées seulement tardivement hier et n'ont donc pu faire l'objet de la même analyse approfondie que les sujets que je viens de mentionner. Je vous laisse les présenter.
Nous avons pris grand soin de proposer des sujets transversaux, plaçant en tête l'évaluation de la réforme de la carte judiciaire – sujet on ne peut plus actuel, puisque la réforme est en cours. Les autres propositions que nous avons faites ne sont pas classées par ordre prioritaire. Il s'agit d'évaluer la cohérence et l'efficacité des politiques en direction des femmes ; la politique de développement des départements et collectivités d'outre-mer et de la Nouvelle-Calédonie ; la cohérence et l'efficacité des politiques au regard des défis démographiques – un sujet éminemment structurant et pourtant négligé – ; l'efficacité, enfin, des autorités administratives indépendantes.
Le président de la Commission du développement durable, empêché, et qui vous prie de l'excuser, privilégie deux thèmes transversaux : l'évaluation de l'application du principe de précaution et celle de la perception des inégalités territoriales. À titre sectoriel, l'évaluation du plan de relance est un élément majeur, tout comme la politique de la ville considérée du point de vue de l'aménagement du territoire. Évaluer l'archéologie préventive et l'aide publique au développement serait aussi d'un grand intérêt.
Le Comité n'est pas une commission permanente. Parce qu'il est indispensable que les sujets proposés ne recoupent pas le champ de compétence d'une des commissions, il faut impérativement choisir des sujets transversaux. Permettez-moi de souligner la ferme position de la Commission des finances mais aussi de la Commission des affaires économiques, au sujet du plan de relance. Ce plan a fait l'objet d'un collectif budgétaire ; des rapporteurs spéciaux sont chargés d'évaluer son application ; des parlementaires en mission auprès du Gouvernement s'intéressent aussi aux effets des mesures décidées. D'évidence, ce plan suscite de l'intérêt en abondance ! En faire davantage, ce serait porter atteinte à la crédibilité du travail parlementaire : on ne peut charger une multitude de personnalités d'un même travail.
Si le Comité commence ses travaux en se saisissant d'un sujet qui empiète manifestement sur les travaux d'une commission permanente, il portera atteinte à sa propre crédibilité. L'évaluation du plan de relance n'entre pas dans son champ d'action ; de plus, la décision du Conseil constitutionnel devrait écarter pareil choix.
Je confirme que le président Patrick Ollier n'est pas favorable à ce que l'évaluation du plan de relance soit conduite dans le cadre du Comité. Un problème politique se pose.
Certes, et il est d'autant plus frustrant que notre discussion se tienne alors qu'une proportion importante des participants a déserté.
Au nom du président Patrick Ollier, j'insiste pour que le Comité traite des sujets transversaux. Outre cela, le premier thème retenu doit être un sujet porteur et médiatique. L'évaluation du principe de précaution répond à ces critères.
Je ne partage pas ce qui a été dit contre l'opportunité de retenir l'évaluation du plan de relance. Ce plan engage des moyens exceptionnels dans tous les secteurs de la nation. Si nous ne choisissons pas des sujets d'actualité, nous allons nous perdre. L'évaluation de l'application du principe de précaution est un sujet éminemment difficile, dont on ne peut dire qu'il figure au premier rang des préoccupations de nos concitoyens. Quoi qu'il en soit, le groupe UMP pourrait user de son droit de tirage pour faire inscrire l'évaluation du plan de relance dans le programme du travail du Comité.
Le fait même qu'il soit débattu au sein de deux commissions montre que c'est, par essence, un sujet transversal. Par ailleurs, qu'un travail ait lieu en commission ne doit pas conduire à exclure l'idée d'un travail collectif par lequel l'Assemblée nationale dans son ensemble évaluerait un acte majeur de la politique gouvernementale.
Je réitère notre ferme opposition à ce projet. Le Comité a-t-il été créé pour faire de la communication ? Doit-on choisir les sujets dont il traite pour avoir le plaisir d'être dans l'actualité ? Tout à l'heure, le vice-président de la Société française de l'évaluation a souligné que, pour être utile, l'évaluation demande que l'on prenne du recul. De quel recul dispose-t-on pour évaluer un plan de relance prévu pour s'étaler sur trois ans ? Retenir ce sujet n'aurait pas de sens mais signifierait que l'on veut faire du Comité une neuvième commission permanente. Nous n'y sommes pas favorables, mais si c'est ce que vous voulez faire, modifiez la Constitution à cette fin.
Il est dommage que nous devions traiter de cette question en effectifs réduits. Le Comité doit commencer ses travaux de bonne manière et, à cet égard, le droit de tirage dont dispose chaque groupe ne signifie pas un droit à proposer l'évaluation de n'importe quel sujet. Envisager les choses de la sorte, c'est dévoyer l'esprit des textes. Mon expérience de co-président de la MECSS me fait dire que si l'on ne s'en tient pas aux règles fixées, on dénaturera les travaux des commissions permanentes. D'ailleurs, le Comité est appelé à connaître des travaux faits en commission – ainsi du rapport de la MECSS sur la PAJE, qui devrait lui être présenté.
L'articulation des différents travaux menés au sein de l'Assemblée est nécessaire, mais le Comité n'a pas été créé pour que ses membres se fassent plaisir et s'il en allait ainsi, tout le monde le regretterait. Au programme de travail du Comité ne doivent figurer que des sujets transversaux, comme ceux que nous avons tenu à proposer.
Je suis membre du Comité mais je ne suis pas pour autant obnubilé par le journal télévisé de 20 heures ! Certes, nos travaux doivent recevoir la publicité nécessaire, mais ils ne peuvent avoir pour seul objet la publicité – sinon le Comité d'évaluation ne fera pas d'évaluation.
S'agissant singulièrement du plan de relance, comment imaginer connaître maintenant les effets de mesures prévues pour s'étaler sur deux ou trois ans ? L'évaluation serait éminemment formelle et les travaux conduits à ce sujet par la Commission des finances suffisent. Choisir ce sujet comme première évaluation par le Comité n'est pas une bonne idée.
Nul n'a l'intention de faire du Comité une neuvième commission permanente. D'ailleurs, comment un président de commission pourrait-il être en concurrence avec le président de l'Assemblée ? Il ne s'agit pas d'empiéter sur les compétences des uns ou des autres. Je suis d'ailleurs étonné des réactions de l'opposition, car si quelqu'un avait matière à se plaindre de notre proposition, ce serait la majorité. Le sujet n'est-il pas épineux pour le Gouvernement ? Mais je comprends la solidarité qui s'exprime entre le président de la Commission des finances et l'opposition.
Je suis prêt à discuter de la nature transversale des thèmes à porter au programme des travaux du Comité, mais il faut éviter toute timidité. Si le Comité veut être efficace, il doit en finir avec la pratique classique de l'évaluation qui a pour seul effet de meubler les étagères des bibliothèques d'excellents rapports.
Détrompez-vous. Les rapports de l'OPECST ont façonné des pans entiers de notre législation.
Quoi qu'il en soit, personne ne peut s'opposer au droit de tirage d'un président de groupe.
Considérer que l'opposition voit dans le Comité un organe destiné à approuver ou à contester la politique du Gouvernement, c'est faire preuve d'une vision caricaturale et étriquée, et se méprendre sur le sens de l'évaluation.
Si l'on veut émettre un jugement pertinent, il faut disposer d'une durée suffisante pour savoir ce que l'on évalue. On ne peut être obnubilé par l'actualité si l'on n'est pas en mesure de tirer des conclusions pertinentes de l'évaluation réalisée. L'évaluation du plan de relance est un mauvais sujet à la fois parce qu'elle empièterait sur les domaines de compétence de plusieurs commissions permanentes et parce que cette évaluation est prématurée.
La Commission des finances n'en est pas au stade du rapport. Ses travaux sont en cours, conduits par des rapporteurs spéciaux qui feront part de leurs conclusions lors de l'examen du projet de loi de finances.
Cette discussion est passionnante. Nous n'avons pas le droit à l'erreur au moment de fixer la liste de nos premiers sujets d'études. Selon moi, une discussion de fond est nécessaire, mais le Comité n'est pas en mesure de trancher dans sa configuration actuelle sur la pertinence du choix du plan de relance comme premier sujet d'évaluation. À mon sens, il faut distinguer évaluation et suivi. Les commissions ont mission de suivre la mise en oeuvre d'une législation, mais cela ne vaut pas évaluation, laquelle demande un minimum de recul. Je ne suis pas persuadé que nous ayons à cet instant le moyen d'évaluer efficacement les effets du plan de relance. Or, le pire qui pourrait arriver au Comité serait qu'il choisisse ce sujet puis qu'il soit amené à admettre qu'il ne peut faire l'objet d'une évaluation efficace.
Le droit de tirage d'un groupe politique emporte-t-il nécessairement la décision du Comité ?
Aussitôt que la décision a été prise de créer un organe d'évaluation, j'ai redouté ce qui se produit aujourd'hui : un conflit entre les commissions permanentes ou certains de leurs membres et le Comité. Mon rôle est de faire en sorte que l'Assemblée nationale travaille dans la sérénité. Je salue l'assiduité de ceux de mes collègues qui ont suivi nos débats jusqu'à leur terme, et je leur dis de la manière la plus ferme que je conduirai les travaux du Comité en ayant pour priorité d'éviter au maximum les divergences et les conflits – sinon, comment pourrons-nous travailler ?
Je constate que l'accord ne se fait pas aujourd'hui et je me garderai bien de prendre une décision ou de pousser quelqu'un à voir dans le droit de tirage la solution à une divergence de vues. Ceux qui voudront procéder ainsi le feront, s'ils le souhaitent, à la rentrée. Je propose donc que nous revoyions le programme de travail du Comité en septembre. Toutefois, j'ai noté des convergences sur au moins trois sujets, qu'il s'agisse de l'évaluation des inégalités territoriales et des disparités d'accès aux services publics, de l'archéologie préventive ou encore de l'efficacité des autorités administratives indépendantes, sujet proposé par le groupe SRC et qui a rencontré un large soutien. Je suggère donc que ces trois sujets soient portés au programme de travail du Comité pour pouvoir être engagés prochainement.
Je suis favorable à l'inscription de ces sujets à notre programme de travail mais je préfèrerais que le programme soit décidé en septembre dans sa globalité.
S'agissant de l'évaluation de la réforme de la carte judiciaire, le président de la Commission des lois m'a dit considérer que cela relève de son champ de compétence.
Je comprends le point de vue du président Warsmann, mais le seul rapport à ce sujet à ce jour a été fait par la Délégation à l'aménagement du territoire - supprimée au profit de la Commission du développement durable et de l'aménagement du territoire -, ce qui s'explique par son fort impact en matière d'aménagement du territoire. Ce sujet a été proposé par la Commission des affaires économiques. Les arguments ne manquent donc pas pour inscrire ce sujet au programme de travail du Comité.
Je rappelle à tous que je m'attacherai à faire tous les efforts possibles, dans l'exercice de la présidence du Comité, pour éviter les divergences.
Je remercie chaleureusement mes collègues courageux qui ont assisté au débat jusqu'à son terme.
La séance est levée à midi quarante.