La dernière révision constitutionnelle a été l'occasion, via un amendement soutenu par la quasi-unanimité de la commission des finances, de permettre au Parlement d'adopter des lois de programmation des finances publiques, élément fondamental de la gouvernance des finances publiques. Cela faisait des années que notre commission défendait cette proposition, et le projet de loi que nous examinons aujourd'hui va même au-delà de nos espérances.

En effet, il ne se contente pas de reprendre des règles de gouvernance qui ont déjà cours, telles que le plafonnement des dépenses de l'État au niveau de l'inflation ou encore la règle de l'affectation des surplus de recettes fiscales, introduite dans la LOLF en 2005 : il nous dote de règles de pilotage en matière de recettes, ce qui constitue une nouveauté.

En ceci, le texte reprend l'essentiel des propositions formulées par certains d'entre nous, dont le président Migaud, dans la première partie de notre rapport d'information paru au printemps dernier. Nous y soutenions la nécessité d'une maîtrise de la dépense fiscale, dont de nombreux ministères abusent afin de contourner une maîtrise de plus en plus rigoureuse des crédits budgétaires. Or la nécessité, dans une perspective de redressement de nos finances publiques, de protéger nos recettes nous invite à exercer un contrôle particulièrement vigilant de la dépense fiscale.

De ce point de vue, ce texte nous propose deux règles fondamentales. Premièrement, toute mesure nouvelle entraînant une baisse des recettes en deçà du niveau prévu pour la séquence 2009-2012 devra être compensée par une augmentation de ces recettes au cours de la même période. Deuxièmement, toute dépense fiscale ou « niche » sociale nouvelle devra être compensée par la suppression d'une mesure de même nature et pour le même montant. Les derniers articles organisent en outre un suivi extrêmement rigoureux de la mise en oeuvre de ces règles par le Parlement.

Quant à la deuxième partie de notre rapport, qui préconise le plafonnement des « niches » fiscales, il trouvera sa traduction législative dans la loi de finances pour 2009, qui prévoira, non seulement le plafonnement des quatre niches non plafonnées, mais aussi, via un amendement que nous sommes en train de préparer, un plafonnement global des niches fiscales.

Je veux enfin souligner que le caractère « programmatique » de cette loi laisse entiers le principe de l'annualité budgétaire et la liberté du législateur financier, conformément à la décision du Conseil constitutionnel sur la loi organique relative aux lois de finances. Mais tout écart par rapport au cadre posé par cette loi de programmation sera ardemment débattu.

On ne peut que se réjouir de ce projet de loi de programmation, qui constitue une avancée considérable. Cet outil extrêmement utile de transparence et de bonne gouvernance, que nous avions, avec Alain Lambert, proposé avant même qu'il ne devienne constitutionnel, contribuera à éclairer le débat politique, conformément au souhait que nous avions tous exprimé et à l'esprit de la LOLF.

Quelques interrogations subsistent cependant, notamment quant à la distinction entre ce qui relève de la loi de programmation en tant que telle et ce qui doit se trouver dans le rapport qui lui est annexé. Ainsi la loi de programmation n'évoque comme objectifs généraux de finances publiques que l'évolution du solde des administrations publiques et celle de la dette publique : l'évolution de l'ensemble des dépenses et des recettes, qui figurent en annexe, ne devrait-elle pas être visée également par l'article 2 ?

Si j'apprécie autant que Gilles Carrez l'obligation de compenser toute création d'une dépense fiscale nouvelle, je déplore que le texte ne prévoie rien quant au stock existant de dépenses fiscales. Pourquoi ne pas soumettre l'évolution de la dépense fiscale à une norme annuelle, comme le proposait notre rapport, au moins durant la période couverte par la loi de programmation ? Alors que l'évolution de la dépense budgétaire est soumise à une norme « zéro volume », la prévision d'augmentation de la dépense fiscale est de 4 % : c'est se résigner a priori à l'augmentation de la dépense fiscale. Si une telle tolérance est compréhensible à titre transitoire, une loi de programmation devrait au contraire fixer une norme, quitte à l'adapter au fil de son application.

L'intérêt de ce texte est au contraire de se concentrer sur les règles de gouvernance, en laissant en dehors de son champ tous les éléments relevant des choix politiques ; c'est au rapport annexé qu'il revient de préciser les hypothèses d'évolution des prélèvements obligatoires, les taux d'élasticité en matière de recettes ou la progression des crédits des différentes missions, car il s'agit de décisions politiques qui ne sont pas, par définition, conformes aux choix de l'opposition. Une autre majorité ne défendrait pas forcément les hypothèses à partir desquelles est définie la programmation triennale des crédits des missions ; elle ne ferait pas forcément le choix de plafonner la dépense de l'État ou les concours de l'État aux collectivités locales au niveau des prévisions d'inflation ou encore de limiter l'augmentation de l'ONDAM à 3,3 %.

On a donc expurgé le texte de tous ces éléments de nature politique, qui ont été renvoyés au rapport annexé, pour ne conserver que les règles de gouvernance valables sous toutes les majorités, telles que le principe d'une programmation triennale des dépenses, la fixation d'un objectif annuel de dépenses fiscales, l'obligation de ne pas voter de dépenses fiscales susceptibles de remettre en cause l'équilibre budgétaire.

Quant à s'attaquer au stock des dépenses fiscales, c'est un travail de Romain ; l'objectif du projet de loi, procéder à une évaluation avant la dernière année de la période couverte par la loi de programmation, me semble plus raisonnable. Par ailleurs, je ne crois pas qu'on doive alourdir un texte déjà très contraignant en fixant une norme d'évolution des dépenses fiscales : il ne faudrait pas gripper d'emblée la belle mécanique de ce texte par un excès d'exigence.

Vous ne pouvez pas dire, monsieur le rapporteur général, que la définition d'une norme de progression des dépenses publiques n'est pas un objectif politique !

C'est la traduction nationale de nos engagements européens en matière de déficits publics et de niveau d'endettement.

Pourquoi ne pas fixer un objectif d'évolution des prélèvements obligatoires ?

Il figure implicitement dans le rapport annexé puisqu'il se déduit de l'objectif d'évolution des dépenses publiques et de l'hypothèse de croissance du PIB retenu.

Vous ne m'avez pas convaincu de la nécessité d'abandonner toute norme d'évolution de la dépense fiscale sur une longue période.

Nous allons proposer des amendements renforçant le suivi du contrôle de la dépense fiscale par le Parlement.

Je me réjouis que cette première application de la réforme constitutionnelle ne soit pas qu'un chiffon de papier, mais un texte clair dont j'approuve les principes. Je suis même étonné par la brutalité de la règle de compensation des dépenses fiscales et des « niches » sociales fixée par l'article 10. Il faudrait par ailleurs préciser le périmètre des dépenses évoquées par l'article 6 qui doit être constant.

La compensation prévue par l'article 10 se fera, d'une part, entre dépenses fiscales et, d'autre part, entre « niches » sociales. Par ailleurs, elle sera appréciée sur l'ensemble de la période, et non chaque année, ce qui introduit une certaine souplesse.

Article 1er:Objet de la programmation pluriannuelle :

L'absence de crédibilité des hypothèses de croissance discrédite les prévisions de recettes, de dépenses et donc de déficits, ce qui justifie la suppression de cet article.

Je ne suis pas favorable à cet amendement, qui a cependant le mérite de pointer le caractère politique de ces choix.

Il ne faudrait pas lier d'une façon excessive l'évolution des dépenses à celle de l'inflation.

Cet amendement est satisfait par le rapport annexé.

De tels objectifs pluriannuels consacrent l'abandon de politiques pour nous prioritaires.

Je crains que ces dispositions ne s'avèrent exagérément contraignantes pour les collectivités locales.

Cet amendement permet de préciser le périmètre des dépenses en faveur des collectivités locales qui sont soumises à la norme d'évolution fixée par la loi de programmation.

La perspective d'évolution de l'ONDAM présentée par le texte est irréaliste.

Cet objectif a pourtant de grandes chances d'être atteint en 2008, à la différence des ONDAM précédents.

Il me semble préférable, notamment pour faciliter l'application de ce principe, de distinguer deux obligations de compensation, l'une relative au budget de l'État, et l'autre relative à celui de la sécurité sociale.

Nous renforçons ainsi notablement le suivi annuel des dépenses fiscales et des « niches » sociales que nous propose le Gouvernement.

Pour un travail aussi considérable, la date du 1er septembre 2010 me semble trop précoce. Je vous proposerai donc la date du 30 juin 2011.

Ces éléments d'information sont nécessaires au débat d'orientation budgétaire.

Cette précision n'est pas indispensable, mais elle ne peut pas nuire à la lisibilité du texte.