Notre Commission chargée des affaires européennes examine une proposition de résolution relative à la fixation des profils nutritionnels des denrées alimentaires en application de la nouvelle procédure qui nous permet et nous fait même devoir de nous saisir de sujets évoqués au niveau européen avant même qu'ils aient été finalisés en projet de règlement ou en proposition législative. En l'espèce, il s'agit d'exercer une sorte de veille avancée sur un texte élaboré dans le cadre de la procédure de comitologie avec contrôle.

La mise en place des profils nutritionnels est liée à la possibilité pour les denrées alimentaires de se prévaloir de deux types d'allégations : les allégations nutritionnelles liées à la composition des produits et les allégations de santé décrivant la relation entre les aliments et la santé, comme par exemple, le risque d'ostéoporose diminué par la consommation de calcium. Le sujet peut apparaître technique mais ce que l'on autorise ou non peut avoir des conséquences importantes et remettre en question certaines productions. Le projet de la Commission européenne est acceptable pour le lait non entier, les yaourts et les desserts. Mais il est critiquable dans la mesure où, compte tenu des seuils fixés en acides gras saturés et en sodium, il interdit aux fromages à pâte cuite notamment, d'alléguer de leur valeur nutritionnelle et pour les crèmes, du fait de leur classement dans la catégorie des matières grasses,de faire valoir leur teneur allégée en matières grasses.

Cette proposition menace directement nos productions traditionnelles et n'est, par ailleurs, pas conforme aux intérêts du consommateur. Devant l'opposition de certains Etats membres comme la France ou l'Allemagne – pour le pain salé- la Commission européenne a retiré son projet de l'ordre du jour et a fait oralement des propositions qui nous conviennent mieux. Cependant, afin de peser sur le contenu du prochain projet, je vous propose d'adopter la proposition de résolution suivante :

« L'Assemblée nationale,

Je partage les conclusions du rapport mais j'ai quelque doute quant à l'efficacité de notre intervention sur la Commission européenne.

Il s'agit apparemment d'un sujet technique mais il y a lieu d'être très vigilant. Il est essentiel d'intervenir suffisamment en amont car le risque est d'être entraîné dans des dossiers délicats sur lesquels il est toujours très difficile de revenir en arrière. Une affaire emblématique – qui peut prêter à sourire – fut celle du chocolat. La dénomination de chocolat aurait pu être accordée à des produits ne contenant pas ou peu de cacao et saturés en graisses végétales. Le risque d'effet de cliquet n'est pas négligeable et peut déclencher tout un mécanisme. Le rôle de la Représentation permanente de la France à Bruxelles est donc d'alerter le Parlement suffisamment tôt, même si évidemment, il ne s'agit pas de crier avant d'avoir mal…

Le Président Pierre Lequiller. Cette initiative de notre Commission de se saisir très en amont de la procédure européenne est en quelque sorte une première. Même si la Commission européenne a, semble-t-il, reculé, il convient d'appuyer la position du Gouvernement français afin de peser sur les prochaines options de la Commission européenne.

Plutôt que d'avoir à réparer des dégâts ultérieurs, il est en effet essentiel d'intervenir suffisamment en amont. L'insuffisance de l'alerte peut être illustrée, par exemple, par l'affaire de la largeur des pneus des poids lourds ou par la directive « services » qui était sur la table de la Commission européenne un an avant que la polémique ne se déclenche. Par ailleurs, cette alerte précoce est justifiée dans la mesure où ce type de sujets se retrouve sur la place publique donnant ainsi une image négative d'une Europe qui contraint et empêche les citoyens de manger ce qu'ils souhaitent. Ces sujets empoisonnent le quotidien des européens et ont des conséquences directes sur certains secteurs économiques. Il s'agit de participer à une pédagogie pour donner une image positive de l'Europe.

Alors que je faisais partie d'un jury à l'occasion d'un des Parlements des enfants, un des groupes d'enfants avait suggéré que l'étiquetage nutritionnel sur les denrées alimentaires soit plus lisible et plus compréhensible. Cette suggestion devrait être suivie.

Je suis favorable à l'adoption de la proposition de résolution.

La Commission a ensuite adopté sans modification et à l'unanimité la proposition de résolution.

Ce rapport clôt un cycle de travaux qui a débuté avec l'audition de notre collègue parlementaire européen, M. Jacques Toubon, en avril 2008. Celui-ci avait attiré notre attention sur l'importance et la complexité du régime des services d'intérêt général (SIG) et des services sociaux d'intérêt général (SSIG).

Auparavant, il faut rappeler que, sur le plan de la procédure, c'est la troisième fois que la Commission utilise la nouvelle faculté prévue par la révision constitutionnelle d'adopter des propositions de résolution sur tout document émanant d'une institution de l'Union européenne, et non plus seulement sur une proposition d'acte communautaire.

Pour l'essentiel, nous avons fait trois grandes séries de constats.

En premier lieu, le social détient en Europe une place plus importante que dans les autres pays développés. C'est notamment le cas par rapport aux Etats-Unis même si le Président Obama a des intentions de changement. Par ailleurs, le social est en Europe plus avancé, dans l'ensemble, dans les Etats membres les plus riches, mais il est aussi un des terrains d'élection de leur diversité. On distingue traditionnellement plusieurs modèles : le modèle scandinave, universel et géré directement par les collectivités publiques ; le modèle méditerranéen où les services sont peu développés ; le modèle beveredgien, caractérisé par un ciblage sur des publics précis et l'appel au marché ; ainsi que le modèle de subsidiarité, dont relève la France, avec une grande importance du secteur non lucratif. Dans ce paysage, la France se situe, avec la Suède, parmi les pays où les services de santé et sociaux sont les plus importants. Elle est également caractérisée par une forte intervention du tiers secteur non lucratif.

En deuxième lieu, il y a une inadaptation des règles communautaires actuelles, qui sont trop complexes et n'offrent pas de véritable sécurité juridique. Cette situation, à l'origine, tient au Traité de Rome qui a été un traité économique et qui n'a abordé la question des services d'intérêt général que sous le seul angle des règles de la concurrence. Il a fallu attendre le Traité d'Amsterdam pour que le rôle des SIG soit reconnu. Les SSIG font, pour leur part, l'objet d'une identification uniquement doctrinale dans le cadre d'une communication interprétative de la Commission européenne de 2006.

Ensuite, le droit applicable est essentiellement d'origine jurisprudentielle et contentieuse. Il s'est développé à l'occasion du règlement de litiges soulevés sur l'application des règles de la concurrence. Dans le cadre de ses compétences propres, la Commission européenne est intervenue d'une manière qui n'a malheureusement pas apporté de véritable clarification. Certaines difficultés restent en suspens et n'ont pas été réglées. La Commission européenne en est d'ailleurs consciente puisqu'elle a organisé un service d'information interactif, en ligne, pour répondre aux questions des opérateurs et collectivités. La portée de ce service est limitée. Ses consultations ne sont pas des avis juridiques et n'engagent pas la Commission.

Sur le fond, le problème essentiel est celui du régime des compensations du service public versées notamment à des associations, en dehors de celles accordées aux plus petits opérateurs qui relèvent de l'exemption de minimis. La question s'est posée à la suite de l'arrêt Altmark de 2003 qui fixe les quatre conditions pour que de telles compensations ne soient pas des aides d'Etat. La Commission européenne a adopté, en 2005, le paquet Monti-Kroes qui prévoit que les compensations répondant à des obligations précises constituent des aides présumées conformes au traité et qui n'ont pas à être notifiées : les bénéficiaires doivent, pour se faire, être mandatés ; l'acte de mandatement doit fixer les modalités de compensation ; le principe de la juste compensation interdit les surcompensations ; les Etats membres ont l'obligation de contrôler et de prévoir la reprise de toute surcompensation. Ces éléments ne sont guère simples et exigent un suivi administratif très lourd et un suivi comptable précis. Dans l'ensemble, le dispositif est hors de proportion avec le risque de porter atteinte aux règles de la concurrence. Le collectif SSIG a publié une liste des dix points de contrôle des compensations qui doivent être vérifiés avant leur octroi. En dépit de ces précautions, l'absence de précision sur le risque d'atteinte au marché intérieur fait que l'ensemble n'est pas totalement sécurisé. Néanmoins, il faut aussi tenir compte du réalisme de la Commission européenne, qui est avéré.

En définitive, comme l'avaient précédemment indiqué dans leur rapport de 2005 MM. Christian Philip et Bernard Derosier, députés, le principal avantage du paquet est d'éviter d'avoir à notifier à la Commission européenne un grand nombre de subventions, notamment celles destinées aux Comités communaux d'action sociale (CCAS). En outre, les modalités d'exclusion de la directive « services » ne sont pas non plus claires. Au lieu de prévoir une exclusion sectorielle large, trois critères croisés interviennent : celui de l'objet du service social ; celui du statut du prestataire ; celui du public visé. Dans l'ensemble, les opérateurs de SSIG ont l'impression de relever d'une catégorie résiduelle.

Cette situation a pu perdurer en dépit des signaux nombreux envoyés à la Commission européenne, notamment par différents rapports du Parlement européen, car il y a d'importants débats internes sur ce sujet. Tel est, d'une part, le cas au sein de la Commission européenne. Tel est, d'autre part, le cas entre les Etats membres qui n'ont pas la même approche. Ceux qui sont favorables au recours au marché et ceux qui gèrent, pour l'essentiel, en régie directe, se satisfont de la situation actuelle. Les autres sont soucieux de préserver la subsidiarité, n'étant pas nécessairement convaincus du bien-fondé d'un texte dont le contenu pourrait leur échapper. Progressivement, cependant, les Etats favorables, comme le nôtre, à une clarification et à une sécurisation, ne sont plus aussi isolés.

En troisième lieu, cette clarification et cette stabilisation du régime des SSIG et des SIG appellent deux types de réponses.

Au niveau national, il s'agit de prendre des mesures d'ordre technique visant à améliorer l'application des règles européennes actuelles, notamment sur la base du rapport du groupe de travail présidé par M. Michel Thierry, inspecteur général des affaires sociales, et de celui transmis par le Gouvernement à la Commission européenne sur l'application du paquet Monti-Kroes.

Sur le fond et sans préempter le contenu du futur rapport de la Commission sur la transposition de la directive « services », il convient d'abord de retenir une approche pragmatique, large, claire et opératoire de la notion de mandat, en évitant que les opérateurs mandatés pour le paquet ne soient pas considérés ensuite comme démandatés. L'indépendance des deux cadres juridiques ne doit pas conduire à ignorer les risques d'interférence et d'incompréhension. Ensuite, comme le recommande la mission Thierry, il faut donner un contenu à la notion d'association caritative reconnue, pour les opérateurs remplissant certains critères prévus. Enfin, différentes actions doivent être destinées à améliorer le cadre de mise en oeuvre et de suivi des compensations de service public, avec la création d'un instrument juridique formalisant et clarifiant leur octroi, de manière à avoir un autre pilier juridiquement structuré à côté du marché public, de la délégation et du partenariat public-privé. De même, différentes actions reposant, entre autres, sur une amélioration de l'information des élus et l'adaptation des règles du suivi du contrôle financier au contrôle des surcompensations doivent intervenir.

Pour ce qui concerne le niveau européen, plusieurs éléments conduisent à envisager une évolution des règles actuelles.

D'abord, il y a les acquis de la présidence française, notamment la « feuille de route » qui prévoit plusieurs rendez-vous et dont le Conseil « EPSCO » de décembre a autorisé la transmission à la Commission européenne, ainsi que l'adoption par ce même Conseil des premières conclusions opérationnelles du groupe de travail dit « Spiegel », constitué au sein du comité de protection sociale.

Ces travaux continuent sous présidence tchèque. Ils sont complétés par un volet « qualité » au sein du comité européen de normalisation, pour la définition de normes.

En outre, alors que la France a organisé le deuxième forum sur les SSIG en octobre dernier, le troisième forum est d'ores et déjà programmé au second semestre 2010, sous présidence belge.

Sur le fond, on entrevoit plusieurs pistes, avec notamment une clarification de la notion d'atteinte à la concurrence, une réduction de la portée des règles de contrôle des surcompensations ou encore la création d'un de minimis social spécifique, qui permettrait d'exonérer les moins élevées des compensations moyennes des règles du marché intérieur, ainsi naturellement, que la reconnaissance du rôle du tiers secteur, à but non lucratif.

Sur cette dynamique de la présidence française, on peut considérer que des résultats sont là, mais, comme le font certains d'entre nous, on peut également considérer que la Présidence française n'a pas répondu à tous les espoirs placés en elle.

Ensuite, le renouvellement de la Commission européenne crée les circonstances d'une dynamique politique propre à l'évolution du dossier.

C'est ainsi que nous suggérons, dans la proposition de résolution, que les prochains commissaires soient interrogés, lors de l'audition préalable à leur nomination, par les commissions du Parlement européen, sur ce thème des SSIG et au-delà des SIG. L'exemple des auditions intervenues en 2004 montre que celles-ci ont une portée politique, puisque certaines personnalités n'ont pas pu être nommées.

Enfin, il sera possible de s'appuyer, si sa ratification est acquise, sur les avancées du traité de Lisbonne en matière de services d'intérêt général.

Ces avancées sont indéniables avec le protocole spécifique, qui clarifie les compétences respectives des Etats membres et du niveau européen, ainsi que la modification de l'article du traité spécifique aux SIG, qui rééquilibre les compétences de la Commission européenne, d'une part, et du Conseil et du Parlement européen, d'autre part, en créant par conséquent les conditions d'un dialogue entre eux.

En conclusion de cette dynamique, on peut et on doit donc envisager à terme un texte législatif européen de clarification.

Il serait tout à fait légitime de rapatrier dans le champ du législateur un domaine qui, pour l'instant, lui échappe car partagé de fait entre, d'une part, la Cour de justice et, d'autre part, la Commission européenne.

Il s'agit, en effet, d'arbitrer de manière politique, et non technique, entre les règles de la concurrence et les spécificités d'institutions qui incarnent les valeurs de l'Union européenne.

Néanmoins, il doit être clair qu'un tel texte doit être pleinement conforme aux traités et par conséquent respectueux des droits et spécificités des Etats membres. C'est pourquoi nous proposons que l'éventuelle proposition d'acte communautaire fasse l'objet d'un test concerté de subsidiarité entre les parlements des Etats membres. Ce test concerté serait décidé dans le cadre de la COSAC.

Ensuite, sur le fond, il doit également être clair pour les opérateurs qu'un tel texte devra respecter les actuels équilibres issus de notre tradition républicaine, sans qu'il soit nécessaire de rappeler le détail des grandes lois et des grands principes républicains.

Ce sera également l'un des objectifs du test de subsidiarité précité.

Après l'exposé très complet de ma collègue, je ne ferai part que d'un certain nombre d'éléments, dont quelques-uns à titre personnel.

Ce qu'il faut retenir, c'est d'abord la trop grande complexité du cadre actuel qu'il convient de simplifier et de clarifier, dans le respect de notre modèle social français et, au niveau européen, dans le respect du principe de subsidiarité. Il y a en effet actuellement 60.000 opérateurs locaux et plus de 36.000 collectivités locales qui sont concernés. Sur le fond, la notion de SSIG et de SIG n'est pas la même que celle de service public, enracinée dans notre culture nationale.

Par ailleurs, il ne faut pas se faire d'illusion, même si la dimension sociale de l'Europe existe avec certains articles du traité de Rome, la Charte européenne des droits fondamentaux et des réussites en matière de santé et de sécurité au travail, ou dans le domaine de la continuité des droits sociaux lorsque l'on passe d'un Etat à l'autre.

En effet, l'essentiel de ce que devrait être l'Europe sociale n'est absolument pas abordé par elle. Il n'y a pas de dispositif face au risque de dumping social et de délocalisations intracommautaires. L'Europe des salaires n'est pas harmonisée et il n'y a pas de salaire minimum dans tous les pays. Il n'y a pas non plus de projet en ce sens. De même, la Commission européenne n'a pas pris, pour les SSIG, les initiatives qu'il lui appartenait de prendre. Au contraire, comme on l'a vu, la jurisprudence de la Cour de justice fait jouer la concurrence. Par ailleurs, l'Europe n'a pas de stratégie face à la mondialisation. La stratégie de Lisbonne est une stratégie économique. Certes, on souscrit à ces objectifs d'une économie de la connaissance, de l'avance technologique et du savoir-faire, mais il faut reconnaître que ce ne sont pas des éléments qui sont très parlants pour le travailleur.

Ensuite, cette stratégie passe un peu vite sur les restructurations et l'exemple de la Suède est révélateur. Ce pays, qui a suivi avant l'heure cette stratégie, envisage clairement que son secteur automobile, qui représente une part substantielle de son économie, puisse disparaître.

Enfin, on ne peut manquer d'observer que la crise actuelle est due, en Europe comme aux Etats-Unis, à une insuffisance de la dimension sociale. La confiscation des augmentations de revenus par une très faible minorité ces dernières années a entraîné, alors que la productivité augmentait, une stagnation des salaires, ce qui, conjugué avec une politique monétaire laxiste, aux Etats-Unis, a conduit les ménages à s'endetter puis à se surendetter dans l'espoir d'un enrichissement tout à fait illusoire dans l'immobilier. Comme toutes les spéculations, cela se termine mal.

Par conséquent, on ne peut que regretter la confusion actuelle et estimer que l'Europe ne peut gagner par la croissance et la compétitivité que si, en même temps, elle ne mène pas à l'augmentation des inégalités et de la précarité.

Pour revenir à ce qui concerne les SSIG, il faut, certes, un cadre législatif européen, mais aussi une législation française qui tienne compte de leurs spécificités, de même que de celles des autres services d'intérêt économique général (SIEG). Il faut notamment tenir compte de l'avis des associations, qui regrettent la confusion autour de la notion de mandatement. La directive « services », qui doit être transposée cette année, devra l'être d'une façon claire, pour sortir de l'ambiguïté.

Au niveau européen, il faut, en s'appuyant sur les travaux du Parlement européen, clairement un texte sectoriel pour les SSIG et que ce cadre législatif respecte naturellement le principe de subsidiarité et, par conséquent, notre modèle social français.

Cette question très technique et très complexe se pose pour notre pays parce que la conception des services publics au niveau européen ne correspond pas à la manière dont ces mêmes services se sont développés dans notre pays. Ainsi qu'il l'a été dit, il y a des Etats membres où le service public s'est développé sous le contrôle de la puissance publique et en relation étroite avec lui. Cette gestion en régie est le modèle suivi par certains de nos partenaires.

Pour la France, essentiellement depuis l'après-guerre, le tiers secteur de l'économie sociale et solidaire s'est développé selon des modalités spécifiques. Il se sent aujourd'hui menacé par la conception européenne très restrictive, notamment à travers la définition du mandatement telle que retenue par le paquet Monti-Kroes et la directive « services ». Selon une conception étroite du mandatement, une collectivité ou l'Etat délègue un service à tel ou tel organisme. Ce schéma ne tient pas compte des initiatives de nouveaux services qui peuvent se développer en dehors d'une origine publique pour résoudre une difficulté particulière. Telle est d'ailleurs la conception du secteur précité de l'économie sociale et solidaire. La demande de prise en compte de cette particularité au niveau européen avec une directive spécifique n'a pas eu, malheureusement, de résultat. Les assurances données à un moment par le commissaire Spidla n'ont pas abouti. Il s'agit d'une particularité essentiellement française, même si d'autres pays la partagent avec elle, également.

Sur le fond, il y a une difficulté avec l'application du paquet Monti-Kroes qui a, certes, corrigé, mais aussi repris l'essentiel de la jurisprudence Altmark ainsi qu'avec la directive « services » telle qu'adoptée par le Parlement européen, en raison des différences d'interprétation entre celle, restrictive, de la Commission européenne, et celle, plus large, du Parlement européen.

Pour sortir d'une telle situation, il convient que ceux qui sont attachés aux services sociaux conduisent un combat d'ordre politique. Les élections européennes doivent être l'occasion d'un débat pour exiger que la Commission européenne s'engage très clairement sur la nécessité de mettre en place un texte sectoriel.

Pour sa part, la France se doit d'être offensive. Sans préempter ce que sera le rapport sur la transposition de la directive « services », il convient que l'on fasse, dans ce cadre, un travail exhaustif sur les organisations qui sont concernées. Le Gouvernement a avancé sur la question mais il faut que le Parlement intervienne très en amont et examine les différentes options. Le rapport Thierry présente certaines perspectives. Certaines sont contestées par le collectif SSIG. Tel est le cas pour l'exclusion, qui doit être, selon le rapport Thierry, la plus souple possible, alors que le collectif souhaite au contraire une définition précise du périmètre exclu, pour ce qu'il estime être une plus grande sécurité juridique, et revendique clairement une initiative législative qui engage éventuellement un rapport de force avec la Commission européenne, ainsi qu'une démarche intense de reconnaissance. Le collectif souhaite une version française du mandatement qui prête le moins possible le flanc à la jurisprudence européenne.

S'agissant du paquet Monti-Kroes, notre proposition de résolution sur les SSIG est très claire et vise à essayer de faire en sorte que l'évolution soit la plus protectrice possible pour le tiers secteur et à inscrire ce thème dans l'agenda politique européen. Sans polémiquer, on peut regretter que la présidence française n'ait pas véritablement permis la clarification souhaitée, même si celle-ci est intervenue dans le contexte très particulier de la crise. La « feuille de route » n'a pas été validée par la Commission européenne, qui maintient donc son refus de s'engager dans la démarche qui lui est demandée.

Sur ce dossier difficile, je m'en tiendrai à insister sur quelques éléments. D'abord, la complexité fait qu'il faut de la patience pour s'approprier la matière. C'est clairement l'illustration d'une dérive technique. Ce droit européen, qui vise à encadrer et guider l'activité d'opérateurs et d'élus, ne leur est pas toujours accessible. Ce déficit dans l'accès aux règles européennes, l'Europe doit le corriger. Chez nous, il faut rendre hommage au travail pédagogique du collectif SSIG en parallèle avec son action de défense et de promotion de ses services. Les documents qu'il publie font référence.

La question des SSIG comme d'autres SIEG a été posée à l'occasion de la directive « services ». Ce n'est pas ce texte qui a été profondément remanié par le Parlement européen mais aussi sous l'influence des parlements nationaux, notamment de l'Assemblée nationale, chacun y ayant apporté son écot, qui pose le plus de problèmes, mais l'application du paquet Monti-Kroes, entré en vigueur début 2006, et resté largement inaperçu jusqu'à ce que les collectivités locales le « découvrent » lorsque la circulaire de la DGCL de juillet dernier leur a demandé de faire le bilan de sa mise en oeuvre.

Ensuite, la lourdeur du dispositif de compensation est patente. Le cycle mandatement, définition des critères, absence de surcompensation et contrôle, est légitime du point de vue de la transparence et du bon usage des deniers publics, mais il est clairement hors de proportion eu égard au faible risque d'atteinte à la concurrence. Faut-il l'appliquer à un centre de protection de la jeunesse à statut associatif ?

Enfin, comme souvent, la complexité technique ne doit pas conduire à l'erreur de considérer que la solution au problème n'est que d'ordre technique. Celle-ci est incontestablement de nature politique.

A ceux qui disent que la concurrence et la compétitivité ne résolvent pas toutes les questions, on doit répondre que le marché ouvert est une des données de la construction européenne et qu'il convient de « faire avec ». C'est toute l'ambition de la construction européenne, et son bonheur, que de viser à surmonter les différences entre les Vingt-sept.

Pour ce qui concerne les associations, on ne peut pas condamner sans précaution l'Europe de n'être pas parvenue à une situation parfaitement claire alors même qu'en matière de fiscalité associative, au niveau national, nous n'y sommes pas encore arrivés.

Pour en revenir aux SSIG, il s'agit d'arbitrer entre les conséquences des règles de concurrence et les choix politiques qui en sont le fondement : leur reconnaissance comme élément des valeurs de l'Union, leur contribution à ses grands équilibres et leur place dans son modèle social, sa cohésion sociale et sa cohésion territoriale. Tel est le sens de la proposition de résolution qui vise notamment à ce que les futurs commissaires européens soient interrogés par les commissions du Parlement européen sur leurs opinions et options en matière de SSIG et de SIG.

Je félicite nos quatre collègues pour ce rapport. Il est pertinent de souligner qu'au-delà des aspects très techniques de ces questions, il y a une dimension très politique. Je souscris tout particulièrement à la proposition formulée par le paragraphe 3 de la proposition de résolution, sur l'utilité de questionner les futurs membres de la Commission européenne sur les SSIG et les SIEG lors de leur audition par le Parlement européen.

En réaction aux propos de M. Pierre Forgues, je relève que son discours est quelque peu daté. Je pensais que nous étions désormais sortis de l'opposition entre le social et l'économique, et des slogans sur le dumping social et la prétendue inexistence de l'Europe sociale. Je suis également étonné par votre vision de la stratégie de Lisbonne. Ce que l'on peut reprocher à la stratégie de Lisbonne, ce n'est pas d'être dépourvue de dimension sociale, c'est de tant tarder à être mise en oeuvre. L'objectif d'une économie de la connaissance, l'accent mis sur l'innovation et la recherche, n'ont pas seulement pour enjeu la compétitivité, mais la création des emplois de demain, ce qui est un véritable enjeu social. Sans développer tous les aspects existants de l'Europe sociale, il faut rappeler qu'ils sont importants, qu'il s'agisse du Fonds social européen, des Fonds structurels, ou du Fonds européen d'ajustement à la mondialisation sur lequel la commission chargée des affaires européennes s'est récemment penchée et qui, même s'il est imparfait, représente une enveloppe annuelle de 500 millions d'euros destinée à venir en aide à des salariés victimes des conséquences de la mondialisation.

Il y a une certaine urgence à ce que le Parlement français s'empare de ce sujet. La date théorique de transposition de la directive « services » ne sera peut-être pas tenue. L'enjeu fondamental est l'insécurité juridique actuelle pour de nombreux opérateurs dans notre pays, en particulier pour les opérateurs du secteur associatif. Dans le rapport de la mission d'information de la commission des affaires sociales sur la gouvernance et le financement des structures associatives, mission d'information présidée par M. Pierre Morange et dont j'étais membre, présenté en octobre dernier, plusieurs propositions ont été formulées pour sécuriser l'environnement juridique des associations : la nécessité d'établir un inventaire des associations potentiellement concernées par la directive « services », l'exclusion du champ de cette directive des associations assurant des services sociaux, la nécessité de profiter de la présidence française de l'Union européenne pour promouvoir l'idée d'une directive sectorielle consacrée aux SSIG. A cet égard, la présidence française a été une occasion perdue de faire avancer l'Union européenne sur ce sujet. Il faut rattraper ce retard, il faut non seulement une directive-cadre au niveau communautaire mais aussi, en France, une loi nationale affirmant l'exclusion des SSIG du champ de la directive « services », traitant de la question du mandatement et constituant un texte-cadre. Il faut impérativement éviter un éparpillement entre plusieurs projets de loi.

Mes propos datent car les problèmes évoqués sont anciens et ne sont toujours pas réglés. S'agissant de la stratégie de Lisbonne, j'adhère à ses objectifs, je l'ai dit, mais ses objectifs ne sont pas parlants pour les salariés. Or cette stratégie ne peut réussir que si l'on mène dans le même temps une stratégie sociale. Nous n'avons pas suffisamment avancé sur ce terrain. La directive « services » a certes été nettement améliorée par rapport à son dispositif initial, avec l'élimination du « principe du pays d'origine », et l'on doit pouvoir exclure de son champ un certain nombre de services sociaux. La « check list » à suivre pour les SSIG est incompréhensible et soulève un problème politique. Il faut faire en sorte que le modèle social français puisse s'inscrire dans l'Europe sociale et dans la directive « services ». Je suis un européen, et donc exigeant vis-à-vis de l'Europe.

Suite à ce débat, la Commission a adopté, à l'unanimité, la proposition de résolution suivante :

« L'Assemblée nationale,

Cette proposition de décision-cadre tend à créer un système de prévention et de règlement des conflits de compétence en matière pénale. Ce sujet ne peut pas nous laisser indifférents. Ce projet est également l'occasion de constater la difficulté d'organiser la coopération judiciaire en matière pénale. Il faudrait donner au Gouvernement les moyens d'accentuer la pression pour faire progresser ce projet de texte. Il vise à ce que le principe non bis in idem s'applique de manière plus satisfaisante.

Selon la règle bien connue du non bis in idem, nul ne peut être poursuivi, jugé ou puni deux fois en raison des mêmes faits. Elle a été consacrée il y a plus de vingt ans au plan européen par la convention de Bruxelles de 1987, reprise ensuite par la convention d'application de la convention de Schengen. Un projet de décision-cadre relative à l'application du principe non bis in idem avait été déposé en 2003, sur lequel les discussions ont été suspendues en 2005. La proposition que nous discutons aujourd'hui relance les travaux européens en cette matière. Elle permettrait de mettre en oeuvre des consultations directes entre autorités compétentes afin d'éviter les conséquences négatives découlant de l'existence de procédures pénales menées parallèlement dans plusieurs Etats membres. Deux familles de pensée existent sur ces questions au sein de l'Union : l'une estime qu'il faut aller très loin dans la réglementation des conflits de compétence et instituer des mesures très contraignantes, à l'image de ce que prévoyait ce projet à l'origine, l'autre, au contraire, a souhaité organiser un processus souple et mieux adapté à ces questions, et ce, à juste titre. Sans entrer dans les détails, ce projet prévoit des échanges d'informations à un stade très précoce sur des faits qui pourraient être susceptibles de donner lieu à des poursuites dans plusieurs Etats membres et, donc, de générer des conflits de compétence. Cet échange d'informations minimales se ferait sur une base volontariste. Lorsqu'il est établi que des procédures pénales sont en cours pour les mêmes faits impliquant la même personne, des consultations directes devraient obligatoirement être engagées. Un certain nombre de critères sont inscrits dans le corps de l'article 15 mais auraient davantage leur place dans un considérant. Si aucun consensus n'est dégagé, Eurojust pourrait, en l'état actuel du texte, être saisi. Néanmoins, dans un souci de cohérence avec la décision du Conseil adoptée le 16 décembre 2008 renforçant Eurojust, la France et un petit nombre d'Etats souhaitent que la saisine d'Eurojust devienne obligatoire en cas d'échec des consultations préalables. Malheureusement, la majorité des Etats membres ne le souhaite pas.

En conclusion, les positions développées par les autorités françaises doivent être appuyées pour permettre une saisine obligatoire d'Eurojust et que l'unité devienne un outil central dans la coopération judiciaire. Il faut prendre acte des avancées de ce texte et rappeler les progrès que permettra la mise en oeuvre du traité de Lisbonne. Il convient aussi de souligner que les conflits de compétences en matière pénale peuvent aller très loin dans l'imbroglio juridique, avec de graves conséquences pour les personnes concernées.

Le Président Pierre Lequiller. C'est également le cas dans les affaires civiles, concernant les divorces transfrontaliers notamment.

Sur proposition du rapporteur, la Commission a ensuite adopté les conclusions suivantes :

« La Commission

La présente communication tend à dresser un état des lieux des décisions prises récemment par le Conseil de l'Union européenne pour le suivi du projet de système d'information Schengen de seconde génération.

Le système d'information Schengen est la base de données commune permettant aux autorités de chaque Etat appliquant la convention Schengen de disposer de signalements sur des personnes ou des objets. Il contient environ 28 millions de signalements dont 22 millions relatifs à des objets volés et 1,2 million relatifs à des personnes.

Le SIS est devenu l'outil central de la coopération policière et judiciaire opérationnelle.

Le SIS est une interconnexion de fichiers nationaux et le système est dit « en étoile » : le C-SIS en est le coeur et les N-SIS les branches nationales. Le C-SIS assure la mise à jour des données en temps réel. Il est installé à Strasbourg et constitue le support technique du système. La gestion opérationnelle de la structure centrale a été confiée à la France, qui l'assure pour le compte des autres Etats membres.

Initialement prévu pour avril 2007, le lancement du SIS de seconde génération (SIS II) a connu une longue série de retards. Alors qu'il devait notamment permettre l'élargissement de l'espace Schengen à neuf nouveaux Etats membres, le projet SIS II n'a pas pu être mené à bien à temps. C'est grâce au SIS 1 rénové que les nouveaux Etats membres ont pu être connectés.

Le SIS II doit, au-delà de la question de l'élargissement, permettre d'intégrer à terme de nouveaux types de données (données biométriques), de nouveaux types de signalements (bateaux, containers…) et de mettre en relation les catégories de signalements (personnes, objets, véhicules).

Au cours de l'année 2008, la Commission européenne a indiqué que la mise en production du SIS de seconde génération (SIS II) était réalisable pour septembre 2009. Les tests devant être menés au cours de l'automne 2008 ont révélé un nombre important d'erreurs qui n'ont pas pu être corrigées. L'année 2008 s'est achevée sur un constat de difficultés techniques très importantes.

Au Conseil informel du 15 janvier 2009 réunissant les ministres en charge de la justice et des affaires intérieures, les Etats membres ont constaté que le SIS II se trouvait dans une situation très difficile qui nécessitait le développement d'une voie alternative au cas où la réparation du SIS II ne pourrait être menée à bien.

Dans ses conclusions sur le Conseil de l'Union Justice et affaires intérieures des 26 et 27 février 2009, le Conseil de l'Union a réaffirmé que la mise en service rapide du SIS II reste la priorité absolue. Le Conseil de l'Union, prenant note de l'avancement du projet SIS II qui continue à poser un certain nombre de problèmes, a approuvé :

– la mise en oeuvre d'un plan d'analyse et de réparation du SIS II ;

– la mise en oeuvre d'une méthode de gestion globale du programme SIS II, qui associe les Etats membres et la Commission européenne, et

– l'achèvement d'une étude de faisabilité destinée a servir de base a l'élaboration d'un scénario technique de rechange qui puisse être utilisé pour développer le SIS II sur la base de l'évolution du SIS 1+.

Le Conseil de l'Union décidera au plus tard en juin 2009 de l'évolution du projet sur la base d'un rapport de la Commission et des critères suivants :

– le calendrier de mise en service du SIS II ;

– le calendrier d'intégration des prochains Etats membres de l'espace Schengen ;

– les incidences budgétaires et le bien-fondé technique ;

– les incidences juridiques éventuelles.

Les Etats ont donc convenu de décider de la voie à suivre pour sortir de l'impasse mais un certain nombre d'Etats (notamment l'Allemagne et l'Autriche) ne cachent pas leur préoccupation et s'interrogent sur la nécessité d'abandonner plus rapidement le projet SIS II au profit d'une rénovation en profondeur du SIS 1+.

Le Commissaire européen Jacques Barrot, en charge de l'espace de liberté, de sécurité et de justice, devant les députés européens le 11 mars dernier, a précisé ce que recouvrent les sommes investies : « le montant total des engagements budgétaires de la Commission sur le projet SIS II s'élève à environ 68 millions d'euros. Les contrats correspondants englobent les études de faisabilité, le développement du système central proprement dit, le support et l'assurance qualité, le réseau s-Testa, la préparation pour la gestion opérationnelle à Strasbourg, la sécurité, les préparatifs en matière de biométrie et la communication. Voilà donc pour les engagements: 68 millions d'euros. »

Les paiements effectués atteignent, quant à eux, 34 millions d'euros à ce jour, selon les informations transmises. Les postes principaux sont le développement (20 millions d'euros), le réseau (7 millions d'euros) ainsi que le support et l'assurance qualité (4,5 millions d'euros).

Ces sommes ne prennent pas en compte les frais de personnel de la Commission ni les frais engagés par les Etats membres pour préparer la connexion au système de seconde génération. En effet, les Etats ont à leur charge le développement des N.SIS de seconde génération, branches nationales du SIS II. Il n'a pas été possible d'estimer l'ensemble des coûts exposés par les Etats.

M. Jacques Barrot a également apporté des précisions sur les procédures suivies actuellement et sur le plan de réparation du SIS II dont la durée sera limitée à quatre mois.

S'agissant de l'étude d'une solution alternative, il a précisé : « Evidemment, il faudra faire très attention à la réutilisation maximale des investissements ainsi qu'à la situation des Etats membres et pays associés qui comptent intégrer l'espace Schengen dans les prochaines années. »

Il a enfin pris l'engagement de tenir le Parlement européen informé de toutes les évolutions du projet.

En conclusion, il faut souligner les difficultés du projet SIS II. Bien que sa mise en oeuvre rapide demeure la priorité absolue, les inquiétudes clairement exprimées par certains de nos partenaires européens ne sont pas sans fondement. La recherche d'une solution de secours apparaît nécessaire. Il conviendra que notre commission suive de près les avancées des travaux européens. En l'état actuel du dossier, les autorités françaises sont favorables à ce qu'une issue soit trouvée et une décision prise, une fois toutes les informations pertinentes disponibles, c'est-à-dire au plus tard au mois de juin.

La proposition que nous examinons aujourd'hui vise à permettre à la Commission européenne d'ouvrir et de conduire des négociations avec l'Organisation internationale de la vigne et du vin (OIV) afin que l'Union européenne soit membre à part entière de cette organisation. Actuellement, même si elle est régulièrement invitée à assister aux travaux de l'Assemblée générale et des groupes d'experts, l'Union européenne n'y a aucun statut particulier.

L'OIV regroupe 44 pays dont 21 membres européens. Cet organisme a notamment pour compétence de formuler des recommandations relatives aux conditions de production viticole et de pratiques oenologiques. La Commission européenne estime que dans la mesure où, en application de la nouvelle OCM vitivinicole, ce sera à elle – à partir du 1er août 2009 – d'approuver les nouvelles pratiques oenologiques, l'Union européenne doit siéger à l'OIV en tant que telle. Les Etats membres en resteraient membres mais des procédures seraient instituées afin de coordonner leurs différentes positions avec celle de la Commission européenne.

Il est vrai qu'il semble important que l'Union européenne bénéficie d'un statut clair vis-à-vis de l'OIV. Cependant, le rôle de l'OIV est avant tout d'organiser les débats et des échanges techniques entre les experts mandatés par les Etats membres, les Etats membres choisissant ensuite l'adoption ou non des mesures issues des travaux des experts.

C'est pourquoi il apparaît encore plus fondamental de conserver cette capacité d'échange et de confrontation des idées qui risquerait de disparaître si l'Union européenne se substituait aux Etats membres. La diversité des opinions et des avis sera gommée par la parole unique de la Commission européenne. La position de celle-ci peut être divergente de celles de certains Etats membres.

Je fais ici référence à sa récente décision d'autoriser le coupage de vins blanc et rouge pour en faire du rosé qui en est une parfaite illustration. Ce problème du coupage a été l'une des questions d'une proposition de règlement sur les pratiques oenologiques. L'impact d'une telle mesure sur l'économie du secteur sera très négatif. 75 % des vins rosés proviennent de l'Union européenne dont 28 % de France. Il s'agit d'un vrai vin qui obéit à des règles de vinification très délicates. Ces dernières années, nos vignerons ont mis l'accent sur la qualité et ont réussi à modifier l'image du rosé qui est maintenant un vin très apprécié. Ces mélanges risquent de casser le marché. La Commission européenne refuse de revenir sur sa position initiale. Tout au plus a-t-elle accepté la mention de « rosé traditionnel ». Par ailleurs, les Etats membres auront la possibilité d'imposer aux producteurs la mention « rosé par coupage ». Cependant, cette règle ne s'appliquera pas uniformément en Europe et la France par exemple ne pourra pas l'imposer aux vins produits dans les autres Etats membres.

Dans ces conditions, je propose que notre Commission chargée des affaires européennes rejette la proposition visant à l'adhésion de l'Union européenne à l'OIV. Plusieurs Etats membres dont la France, ont proposé que l'Union européenne opte pour le statut d'observateur, ce qui lui permettrait de participer à l'ensemble des groupes d'experts ainsi qu'au Comité exécutif (COMEX) sans droit de vote.

Devant la forte minorité de blocage contre cette mesure, la Commission européenne et la présidence tchèque ont jugé préférable de suspendre la proposition, qui ne figurait d'ailleurs pas à l'ordre du jour du Conseil « Agriculture » du 23 mars 2009. A ce jour, aucune date n' a été fixée pour la reprise des discussions.

nous souscrivons tout à fait aux remarques du rapporteur.

La Commission a ensuite rejeté ce texte.

Sur le rapport du Président Pierre Lequiller, la Commission a examiné des textes soumis à l'Assemblée nationale en application de l'article 88-4 de la Constitution.

l Point B

Aucune observation n'ayant été formulée, la Délégation a approuvé les textes suivants :

Ø Agriculture

- projet de directive ......CE de la Commission du [...] portant modification, aux fins de l'adaptation au progrès technique, de l'annexe II de la directive 9673CE du Parlement européen et du Conseil relative à certaines méthodes d'analyse quantitative de mélanges binaires de fibres textiles (texte présentant de l'intérêt pour l'EEE) (documentE 4335) ;

- projet de directive CE de la Commission modifiant la directive 988CE du Parlement européen et du Conseil aux fins de l'inscription de chlorophacinone en tant que substance active à l'annexe I de ladite directive (documentE 4358) ;

- projet de directive CE de la Commission modifiant la directive 988CE du Parlement européen et du Conseil aux fins de l'inscription de l'acide borique en tant que substance active à l'annexe I de ladite directive (documentE 4359) ;

- projet de directive CE de la Commission modifiant la directive 988CE du Parlement européen et du Conseil aux fins de l'inscription de l'anhydride borique en tant que substance active à l'annexe I de ladite directive (documentE 4360) ;

- projet de directive CE de la Commission modifiant la directive 988CE du Parlement européen et du Conseil aux fins de l'inscription du tétraborate de disodium en tant que substance active à l'annexe I de ladite directive (documentE 4361) ;

- projet de directive CE de la Commission modifiant la directive 988CE du Parlement européen et du Conseil aux fins de l'inscription de l'octaborate de disodium tétrahydraté en tant que substance active à l'annexe I de ladite directive (documentE 4362) ;

- projet de directive CE de la Commission modifiant la directive 988CE du Parlement européen et du Conseil aux fins de l'inscription du coumatétralyl en tant que substance active à l'annexe I de ladite directive (documentE 4363) ;

- projet de directive CE de la Commission modifiant la directive 988CE du Parlement européen et du Conseil aux fins de l'inscription du fenpropimorphe en tant que substance active à l'annexe I de ladite directive (documentE 4364) ;

- projet de directive CE de la Commission modifiant la directive 988CE du Parlement européen et du Conseil aux fins de l'inscription du thiaclopride en tant que substance active à l'annexe I de ladite directive (documentE 4365) ;

- projet de directive CE de la Commission modifiant la directive 988CE du Parlement européen et du Conseil aux fins de l'inscription de l'indoxacarbe en tant que substance active à l'annexe I de ladite directive (documentE 4366) ;

- projet de directive CE de la Commission modifiant la directive 988CE du Parlement européen et du Conseil aux fins de l'inscription du phosphure d'aluminium libérant de la phosphine en tant que substance active à l'annexe I de ladite directive (documentE 4367) ;

- projet de directive CE de la Commission modifiant la directive 988CE du Parlement européen et du Conseil aux fins de l'inscription de la bromadiolone en tant que substance active à l'annexe I de ladite directive (documentE 4368) ;

- projet de directive CE de la Commission modifiant la directive 988CE du Parlement européen et du Conseil aux fins de l'inscription de l'alphachloralose en tant que substance active à l'annexe I de ladite directive (documentE 4369) ;

- projet de directive CE de la Commission modifiant la directive 988CE du Parlement européen et du Conseil aux fins de l'inscription du fluorure de sulfuryle en tant que substance active à l'annexe I de ladite directive (documentE 4370) ;

- projet de directive CE de la Commission modifiant la directive 988CE du Parlement européen et du Conseil aux fins de l'inscription de l'azote en tant que substance active à l'annexe I de ladite directive (documentE 4371).

Ø Commerce extérieur

- Recommandation de la Commission au Conseil visant à autoriser la Commission à ouvrir des négociations avec la Confédération suisse sur la libéralisation des échanges de produits agricoles transformés en vue d'une libéralisation complète du commerce bilatéral dans le secteur agroalimentaire (documentE 4320).

Ø Energie

- proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant un programme d'aide à la relance économique par l'octroi d'une assistance financière communautaire à des projets dans le domaine de l'énergie (documentE 4271).

Ø Environnement

- proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil concernant la participation volontaire des organisations à un système communautaire de management environnemental et d'audit (EMAS) (documentE 3933).

Ø Industrie

- projet de décision de la Commission modifiant, pour l'adapter au progrès technique, l'annexe I de la directive 76769CEE du Conseil en ce qui concerne la limitation de la mise sur le marché et de l'emploi d'huiles lampantes et d'allume-feu liquides (documentE 4342).

Ø Pêche

- proposition de règlement du Conseil abrogeant 14 règlements obsolètes dans le domaine de la politique commune de la pêche (documentE 4340).

Ø PESC et relations extérieures

- recommandation de la Commission au Conseil visant à autoriser la Commission à ouvrir des négociations concernant un accord de coopération scientifique et technologique entre la Communauté européenne et les Iles Féroé (documentE 4386).

Ø Questions budgétaires

- décision de la Commission : report non automatique de crédits non dissociés de l'exercice 2008 à l'exercice 2009. Décision de la Commission : report non automatique de crédits dissociés de l'exercice 2008 à l'exercice 2009. Décision de la Commission : reconstitution de crédits d'engagement en 2009 (documentE 4300).

Ø Transports

- recommandation de la Commission au Conseil visant à autoriser la Commission à négocier au nom de la Communauté un accord multilatéral concernant l'indemnisation des tiers victimes pour les dommages causés par des aéronefs en raison d'actes d'intervention illicite ou de risques généraux (documentE 4235) ;

- décision de la Commission modifiant les décisions 2006861CE et 2006920CE relatives aux spécifications techniques d'interopérabilité concernant des sous-systèmes du système ferroviaire transeuropéen conventionnel (documentE 4390).

l Accords tacites de la Commission

En application de la procédure adoptée par la Commission les 23 septembre (textes antidumping) et 28 janvier 2009 (actes relevant de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC ) concernant la prolongation, sans changement, de missions de gestion de crise, ou de sanctions diverses, et certaines nominations), celle-ci a approuvé tacitement les trois documents suivants :

- projet de position commune modifiant la position commune 2006276PESC concernant des mesures restrictives à l'encontre de certains fonctionnaires de Biélorussie et abrogeant la position commune 2008844PESC (documentE 4382) ;

- proposition de règlement du Conseil clarifiant le champ d'application des droits antidumping définitifs institués par le règlement (CE) n° 852006 du Conseil sur les importations de saumon d'élevage originaire de Norvège (documentE 4383) ;

- projet de décision du Conseil modifiant l'annexe de la position commune 2008369PESC concernant des mesures restrictives à l'encontre de la République démocratique du Congo.

Sur proposition du Président Pierre Lequiller, la Commission a nommé Mme Annick Girardin co-rapporteure sur l'avenir des relations entre l'Union européenne et les pays et territoires d'outre-mer (PTOM) (avec M. Hervé Gaymard, déjà désigné).