La présente proposition de décision-cadre vise à lutter contre l'exploitation et les abus sexuels concernant les enfants et la pédopornographie.

Le 22 décembre 2003, le Conseil a adopté une décision-cadre d'harmonisation des incriminations et des sanctions en matière d'exploitation sexuelle des enfants et de pédopornographie, qu'il est proposé de remplacer.

La convention du Conseil de l'Europe sur la protection des enfants contre l'exploitation et les abus sexuels a depuis été adoptée le 25 octobre 2007 (convention dite de Lanzarote). Elle est à ce jour la norme la plus élevée en matière de protection des enfants dans ce domaine. Vingt-quatre Etats membres (dont la France) ont signé la convention et seule la Grèce l'a ratifiée. Par anticipation, dès 2007, le droit pénal français a été mis en conformité avec la convention.

Afin d'intégrer ses acquis dans le droit de l'Union, la présidence suédoise a fait de la proposition de décision-cadre de la Commission européenne une de ses priorités. Néanmoins, le texte soulève encore beaucoup de difficultés et ne sera vraisemblablement pas adopté avant 2010.

Contrairement à ce que l'on pourrait penser, en Europe, une minorité non négligeable est la cible d'agressions sexuelles durant l'enfance, et des recherches donnent à penser que ce phénomène ne diminue pas avec le temps, mais qu'au contraire, certaines formes de violence sexuelle sont en augmentation.

Les points importants du projet sont les suivants :

- les incriminations seraient développées afin de couvrir l'organisation de voyages à but sexuel et la définition de la pédopornographie serait complétée pour la rapprocher de celle de la convention du Conseil de l'Europe ;

- de nouvelles formes d'exploitation et d'abus sexuels facilitées par les nouvelles technologies de l'information et de la communication seraient érigées en infractions pénales. La sollicitation d'enfants à des fins sexuelles («grooming») est intégrée en tant que nouvelle infraction en suivant de près le libellé convenu dans la convention de Lanzarote ;

- pour les poursuites à l'encontre des auteurs d'infractions commises à l'étranger, les règles de compétence seraient modifiées pour veiller à ce que les délinquants pédophiles et les exploiteurs d'enfants originaires de l'Union européenne (résidents européens) fassent l'objet de poursuites même s'ils ont commis leurs crimes en dehors de l 'Union européenne ;

- de nouvelles dispositions sont prévues pour protéger les victimes ;

- la prévention des infractions serait renforcée.

Par rapport à la convention de Lanzarote, la proposition de la Commission européenne va au-delà sur certains points et la complète sur d'autres.

Comment ce projet est-il reçu ?

La décision-cadre de 2003 retenait une définition large des infractions liées à l'exploitation des enfants et à la pédopornographie. Néanmoins, un nombre important de possibilités « d'opt-out » existait pour les Etats membres qui pouvaient ne pas retenir un certain nombre d'incriminations.

La proposition de la Commission européenne ne retient plus les clauses « d'opt out » tout en étendant les définitions. Il en résulte que les définitions retenues sont trop larges et, en l'état actuel, ne sont pas jugées satisfaisantes par la France. Le risque est grand en effet que des clauses soient négociées, tendant à les rendre en partie inapplicables, ce qui aurait pour effet de créer une harmonisation de façade des incriminations.

Les principales difficultés soulevées par la France sont les suivantes : la définition de la pédopornographie et celle du spectacle pornographique. Plusieurs points doivent êtres clarifiés.

En l'état actuel des négociations, plusieurs Etats membres se sont opposés à des définitions jugées trop larges. Il conviendra de ne pas accepter de recul par rapport à la convention de Lanzarote et de veiller à ce que l'harmonisation recherchée à un haut niveau de protection soit réelle et non assortie de clauses dérogatoires.

Le projet, eu égard au fait que les négociations ne sont pas terminées, comprend quelques incohérences qu'il conviendra de lever.

Le Président Pierre Lequiller. Quels sont les Etats qui soulèvent des difficultés dans les négociations sur ce texte ?

Les difficultés sont principalement liées aux incriminations et aux sanctions. Elles sont soulevées par un grand nombre d'Etats membres, dont l'Allemagne, comme d'ailleurs sur la seconde proposition de décision-cadre.

La décision-cadre de 2003 fixe des niveaux de sanctions pénales allant d'au moins un an à au moins dix ans de prison. Cette fourchette est-elle fonction des incriminations ?

Oui, selon l'incrimination dont on parle, la sanction minimale va d'au moins un an à au moins dix ans d'emprisonnement. Il ne faudrait pas que dans le courant des négociations sur la nouvelle décision-cadre on revienne en arrière par rapport au texte de 2003.

Va-t-on ainsi vers une meilleure harmonisation des incriminations et des sanctions ?

Absolument.

Quelle est la portée juridique exacte d'une « décision-cadre » ? Faudra-t-il en transposer les dispositions en droit national, comme pour une directive ?

Oui, les décisions-cadres doivent faire l'objet d'une transposition en droit national. Il s'agit d'un instrument juridique propre au « troisième pilier », qui va disparaître avec l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne.

Sur proposition du rapporteur, la Commission a adopté les conclusions suivantes :

« La Commission

Vu l'article 88-4 de la Constitution,

Vu la proposition de décision-cadre du Conseil relative à l'exploitation et aux abus sexuels concernant des enfants et à la pédopornographie, abrogeant la décision-cadre 200468JAI (E 4398),

Rappelle la nécessité impérieuse de lutter contre ces crimes et de renforcer les instruments juridiques existant,

Rappelle que les négociations en cours doivent permettre, au minimum, d'atteindre les standards européens les plus élevés en la matière, principalement ceux de la convention du Conseil de l'Europe sur la protection des enfants contre l'exploitation et les abus sexuels du 25 octobre 2007, et qu'aucun recul par rapport à ces dispositions ne saurait être accepté ;

Estime que l'Union européenne se doit également d'aller au-delà des standards internationaux ;

Souligne que la nouvelle décision-cadre doit également constituer un progrès marqué au regard de la décision-cadre 200468JAI du Conseil du 22 décembre 2003 relative à la lutte contre l'exploitation sexuelle des enfants et de la pédopornographie, notamment en matière d'harmonisation des incriminations et du niveau des sanctions. »

La Commission a approuvé la proposition, en l'état des informations dont elle dispose.

La présente proposition de décision-cadre vise à renforcer la prévention et la lutte contre la traite des êtres humains ainsi que la protection des victimes.

La décision-cadre actuellement en vigueur (décision-cadre 2002629JAI du Conseil, du 19 juillet 2002, relative à la lutte contre la traite des êtres humains) est incomplète et doit être renforcée.

Au plan international, le protocole additionnel à la convention des Nations Unies contre la criminalité transnationale organisée visant à prévenir, réprimer et punir la traite des personnes, en particulier des femmes et des enfants, adopté à Palerme en 2000, d'une part, et la convention du Conseil de l'Europe sur la lutte contre la traite des êtres humains signée à Varsovie le 16 mai 2005, d'autre part, constituent un cadre global et cohérent mais souffrent des carences propres aux instruments internationaux, c'est-à-dire la lenteur des processus de ratification. Vingt-trois Etats membres ont ratifié le protocole additionnel et quatre l'ont signé. Douze Etats membres ont ratifié la convention de Varsovie et treize l'ont signée uniquement.

Il est nécessaire que l'Union européenne se dote d'un instrument qui soit au niveau des nouveaux standards internationaux (convention de Varsovie).

L'instrument de la décision-cadre permettrait de progresser plus rapidement dans la mise en oeuvre des avancées de la convention de Varsovie. Il s'agirait d'un facteur d'harmonisation des législations beaucoup plus puissant. Il convient de veiller cependant à ce que les négociations relatives à la décision-cadre ne ralentissent pas les processus de ratification des conventions internationales.

La convention de Varsovie offre une définition complète et satisfaisante de la traite des êtres humains.

La définition actuelle de la décision-cadre de 2002 reste en-deça de la définition de Varsovie (sur le prélèvement d'organes par exemple). Il est proposé de reprendre la définition de Varsovie en allant au-delà sur certains points. Par exemple, la mendicité forcée serait citée comme forme de travail forcé.

Sur la question du prélèvement d'organes, la question a été posée d'inclure également les prélèvements de tissus ou de cellules reproductrices comme cela s'est déjà vu mais cette proposition suscite de très nombreuses réserves, beaucoup d'Etats, tels que l'Allemagne, y étant totalement opposés.

La fixation des sanctions à l'article 3 de la proposition de décision-cadre a généré de nombreux débats. La proposition initiale établissait des peines minimales allant de six ans à douze ans d'emprisonnement. Puis les négociations ont remis en cause cette échelle des peines.

Il semble que l'on s'oriente actuellement vers l'obligation pour les Etats membres de fixer une sanction minimale d'emprisonnement :

- d'un an pour l'instigation, la complicité ou la tentative de traite des êtres humains ;

- de cinq à dix ans pour la traite des êtres humains ;

- de dix ans pour des circonstances aggravantes.

L'Allemagne (tout comme les Etats baltes, la République tchèque et la Slovaquie) ne souhaite pas fixer de seuil minimal de sanction et voudrait laisser une plus grande marge aux Etats membres, principalement pour la tentative qui est toujours difficile à prouver. Mais il serait regrettable de revenir en arrière par rapport au droit existant. Un tel recul ne serait pas acceptable pour les autorités françaises, belges et britanniques.

Le projet comporte également d'autres avancées sur lesquelles je ne ferai pas un exposé détaillé.

Un point important a trait à la compétence des Etats membres pour poursuivre les auteurs. La possibilité de poursuivre un résident français commettant une infraction à l'étranger existe à l'heure actuelle en droit français pour la répression du tourisme sexuel (article 225-12-3 du code pénal). Le principe général français est celui fixé par l' article 113-6 du code pénal : « la loi pénale française est applicable à tout crime commis par un Français hors du territoire de la République. Elle est applicable aux délits commis par des Français hors du territoire de la République si les faits sont punis par la législation du pays où ils ont été commis. » L'article 8 relatif à la compétence des Etats membres comprend une novation importante par rapport au droit actuel : il prévoit en effet qu'un Etat membre est compétent à l'égard des infractions dont l'auteur réside habituellement sur son territoire ou ayant été commises à l'encontre d'une personne résidant habituellement sur son territoire. Une possibilité « d'opt out » pour ces dispositions est prévue par le projet de décision-cadre. Les autorités françaises sont, selon les informations transmises au rapporteur, favorables à ce que l'exception prévue pour le tourisme sexuel pour les résidents français ayant agi en dehors du territoire national soit étendue à la traite des êtres humains.

Les articles 9 à 13 contiennent des dispositions nettement plus détaillées que celles de la décision-cadre en vigueur sur l'assistance aux victimes, la protection des victimes pendant les investigations et les procédures judiciaires, ainsi que les protections spécifiques aux enfants victimes de la traite des êtres humains. En matière d'assistance aux victimes, le projet prévoit que les victimes bénéficient de quoi assurer leur subsistance (hébergement sûr), des traitements médicaux nécessaires, y compris psychologiques (la convention de Varsovie se limite à l'aide médicale d'urgence), ainsi que des services de traduction et d'interprétation si nécessaire. Les victimes devraient avoir accès à un conseil juridique. Un accompagnement le plus approprié possible est proposé. L'importance des mesures en faveur des victimes est liée au caractère extrêmement grave des infractions.

Sans porter atteinte aux droits de la défense, les victimes de la traite devraient bénéficier d'une attention tendant à éviter ce que l'on appelle la victimisation secondaire. Lorsque la victime est un enfant, le projet d'article 12 prévoit des mesures spécifiques.

Les auditions de l'enfant ne devront pas avoir lieu après un délai trop long une fois que les faits ont été rapportés aux autorités. En cas de besoin, les auditions de l'enfant auront lieu avec des professionnels formés à cet effet, toutes les auditions devant de préférence être conduites par la même personne et devant, en tout état de cause, être limitées au strict nécessaire. L'enfant devrait pouvoir être accompagné de son représentant légal ou d'une personne de son choix, à moins qu'un motif existe de s'opposer à la présence de la personne choisie. Dans la mesure où cela est compatible avec les règles de droit pénal, les auditions de l'enfant devraient être enregistrées et les enregistrements utilisés comme preuve au cours du procès.

La proposition de décision-cadre constitue une priorité de la présidence suédoise et devrait pouvoir faire l'objet d'un accord politique au prochain Conseil Justice et affaires intérieures du 30 novembre 2009.

Le Président Pierre Lequiller. Je remercie le rapporteur pour ces deux présentations d'une grande clarté.

Pourquoi l'Allemagne et d'autres Etats comme la République tchèque soulèvent-ils des difficultés sur ces textes ?

Pour des raisons liées à leurs législations nationales. Ces pays sont d'accord sur le fond avec ces propositions, mais ils craignent d'une manière générale d'être, au travers de ces décisions-cadres, trop contraints lorsqu'il s'agira de les transposer dans leur droit national. Sur la proposition relative à l'exploitation des enfants et à la pédopornographie, la suppression des possibilités d'opt out explique certaines réticences. En revanche, s'agissant de la proposition relative à la traite des êtres humains, la présence d'une clause d'opt out dans le texte devrait permettre d'aboutir.

Je m'étonne que la convention de Varsovie du Conseil de l'Europe ait été signée ou ratifiée par si peu d'Etats, treize l'ayant signée et ratifiée et douze l'ayant seulement signée.

Il faut souligner que ces questions de traite des êtres humains sont notamment un problème interne à l'Europe, même si bien sûr d'autres pays sont touchés. Certains Etats de l'Union européenne sont très directement concernés. Il faut impérativement lutter contre l'existence au sein de l'Europe de telles organisations criminelles qui agissent sur une large échelle. Leur activité est peut-être moins visible en France depuis quelques années, du fait de l'évolution de la législation nationale, mais le phénomène se poursuit.

J'approuve les conclusions proposées par le rapporteur. Toutefois, s'agissant des enfants victimes, n'est-il pas plus exact de parler de « mineurs » ? N'y a-t-il pas une différence selon que la victime a 10 ans ou 17 ans ?

En droit français on parle bien de « juge des enfants » même lorsqu'il s'agit de quasi-majeurs. Le terme « enfant » est retenu jusqu'à l'âge de dix-huit ans dans la proposition de décision-cadre.

Il faut souligner que la traite existe encore sur le territoire français !

En ce qui concerne l'échelle des peines de prison envisagée, la peine minimale d'un an d'emprisonnement « pour l'instigation » vise-t-elle le chef du réseau ?

Non, le chef d'un tel réseau encourrait la peine de cinq à dix ans pour traite des êtres humains. Le problème est que dans les négociations, pour l'Allemagne, c'est l'idée même de fixer un seuil minimum qui n'est pas acceptable pour l'instigation et la tentative, même pour ce seuil d'un an.

Mais quelle est la différence entre l'instigation, la participation ou la tentative de traite, qui pourraient n'entraîner qu'une peine d'un an de prison, et la « traite des êtres humains », pour laquelle la peine serait au moins de cinq ans ? Quels cas recouvrent l'une et l'autre incrimination, quelle différence y a-t-il entre organiser la traite et y participer ?

Je pense que, dans la plupart des cas, la deuxième catégorie d'infractions sera pertinente. Il peut toutefois y avoir des cas dans lesquels des criminels ne sont présents qu'au moment du lancement de l'opération, ou bien des cas dans lesquels des personnes se livrent à des tentatives avortées. Toutefois, je suis d'accord pour estimer que l'instigation en soi ne peut pas être considérée comme éphémère et devrait être sévèrement réprimée. Il convient donc d'amender en ce sens notre projet de conclusions, dans une rédaction qui permettrait toutefois de ménager la sensibilité particulière de l'Allemagne.

Sur proposition du rapporteur, la Commission a ensuite adopté les conclusions suivantes :

« La Commission

Vu l'article 88-4 de la Constitution,

Vu la proposition de décision-cadre du Conseil concernant la prévention de la traite des êtres humains et la lutte contre ce phénomène, ainsi que la protection des victimes, abrogeant la décision-cadre 2002629JAI (E 4399),

Rappelle la nécessité impérieuse de lutter contre ces crimes et de renforcer les instruments juridiques existant,

Rappelle que les négociations en cours doivent permettre, au minimum, d'atteindre les standards européens les plus élevés en la matière, principalement ceux de la convention du Conseil de l'Europe sur la lutte contre la traite des êtres humains du 16 mai 2005, et qu'aucun recul par rapport à ces dispositions ne saurait être accepté ;

Estime que l'Union européenne se doit également d'aller au-delà des standards internationaux,

Souligne que le niveau des sanctions fixé dans la prochaine décision-cadre ne doit pas être inférieur à celui actuellement en vigueur en application de la décision-cadre 2002629JAI du Conseil, du 19 juillet 2002, relative à la lutte contre la traite des êtres humains, et estime que le niveau des sanctions relatives à l'instigation, à la complicité et à la tentative doit être renforcé. »

Enfin, la Commission a approuvé la proposition de décision-cadre, en l'état des informations dont elle dispose.

La Commission européenne a présenté fin 2008 et début 2009 plusieurs initiatives tendant à accélérer les progrès dans l'édification du régime d'asile européen commun. Ces initiatives ont été réunies sous le nom plus ou moins heureux de « paquet asile », qui comprend :

- la création d'un bureau européen d'appui en matière d'asile ;

- la refonte de la directive relative aux normes minimales d'accueil;

- la refonte du règlement dit « de Dublin », qui détermine l'Etat membre responsable d'une demande d'asile ;

- la refonte du règlement Eurodac.

Parmi ces initiatives, la création du bureau européen d'appui en matière d'asile a vocation à être adoptée au cours du prochain Conseil « Justice et affaires intérieures » du 30 novembre 2009. Les négociations étant en cours, il est important que notre Commission se prononce rapidement.

Le présent rapport traitera également d'une initiative de la Commission européenne présentée en septembre 2009 ayant trait au droit d'asile et tendant à la création d'un programme européen commun de réinstallation des réfugiés ayant obtenu leur statut dans un pays tiers.

Ces deux projets constitueront les principaux progrès de l'année 2009 quant à la politique d'asile européenne. Un second rapport sera présenté dans le courant du mois de décembre afin de traiter des projets devant aboutir à plus long terme en matière d'asile.

Ces projets sont plus que jamais nécessaires alors que les demandes d'asile se sont considérablement accrues en 2008 et 2009 dans l'Union (en France, la hausse de la demande d'asile globale s'est établie à +19,7% en 2008 par rapport à 2007 et à +14 % pour les trois premiers trimestres 2009 par rapport aux trois premiers trimestres 2008).

Plusieurs de nos partenaires du bassin méditerranéen ne sont plus à même de faire face à l'afflux des demandeurs d'asile et demandent l'aide de l'Union. Les drames humains auxquels sont confrontés les demandeurs d'asile doivent nous pousser à apporter le plus rapidement possible des solutions justes et dignes, dans le respect des droits fondamentaux sur lesquels l'Union est fondée.

Dès 2004, le programme de La Haye avait envisagé la mise en place d'un bureau d'appui européen chargé des formes de coopération entre les Etats membres. Le pacte européen pour l'asile et l'immigration, adopté par le Conseil européen du 16 octobre 2008, sur une initiative française lancée par le Président Nicolas Sarkozy, a expressément prévu de mettre en place en 2009 un bureau d'appui européen.

L'initiative de la Commission européenne déposée le 23 février 2009 prévoit la création d'un bureau d'appui en matière d'asile sous la forme d'une agence de régulation, entité juridique autonome créée en vue de participer à la régulation d'un secteur à l'échelle européenne.

L'agence aura une fonction non décisionnelle et mènera des activités d'appui à la coopération pratique en matière d'asile.

Le mandat du bureau d'appui sera orienté sur la base de trois axes majeurs :

- appui à la coopération pratique en matière d'asile ;

- appui aux Etats membres soumis à des pressions particulières (système d'alerte précoce, première analyse des demandes d'asile, mise en place rapide de facilités d'accueil appropriées par l'Etat membre soumis à des pressions, coordination des équipes d'appui asile). Les équipes d'appui seront composées d'experts nationaux ;

- contribution à la mise en oeuvre du régime d'asile européen commun (rapport annuel sur la situation de l'asile dans l'Union et documents généraux).

Une coopération étroite entre le bureau d'appui et les acteurs extérieurs est prévue, notamment le UNHCR (Agence des Nations Unies pour les Réfugiés) qui sera pleinement associé aux travaux du bureau.

Le bureau sera dirigé par un conseil d'administration composé de représentants des Etats membres (une voix par Etat) et de la Commission européenne (deux voix) et par un comité exécutif. Un forum consultatif permettra des échanges avec les organisations non gouvernementales et la société civile.

Le bureau d'appui sera financé sur la base d'une ligne budgétaire du budget communautaire. Afin de rationaliser les dépenses, le bureau étant chargé de certaines tâches actuellement financées par le Fonds européen pour les réfugiés (FER), une partie des moyens du FER sera transférée au bureau d'appui (documentE 4304).

Le bureau d'appui bénéficiera d'un budget de 5,25 millions d'euros pour l'année 2010, de 8 millions d'euros pour 2011, de 12 millions d'euros en 2012 et de 15 millions d'euros en 2013 (enveloppe totale de 40,25 millions d'euros pour la période 2010-2013). Cependant, 24 millions d'euros seront transférés du FER vers le bureau d'appui sur la période 2010-2013 et 7,3 millions d'euros seront issus d'un redéploiement à partir du réseau européen des migrations, soit un nouveau financement de 8,9 millions d'euros pour la période.

Les autorités françaises ont toujours soutenu la création du bureau d'appui européen, veillant à ce que le calendrier prévu par le pacte européen pour l'immigration et l'asile soit respecté (création prévue en 2009). Il s'agira de la première réalisation concrète du pacte.

Les autorités françaises ont, au cours des négociations, défendu l'idée d'une souplesse institutionnelle et fonctionnelle afin que le bureau puisse constituer un outil de coopération au quotidien. Le rapporteur appuie cette position de bon sens.

Le Parlement européen a souhaité préciser que le bureau ne dispose d'aucun pouvoir direct ou indirect dans la prise des décisions, par les autorités des Etats membres. Il semble tout à fait opportun de le rappeler.

Le Parlement souhaiterait également rendre obligatoire le nouveau mécanisme de transfert de la prise en charge de réfugiés ayant obtenu leur statut dans l'Union. Cette idée est repoussée par les Etats membres et ne semble pas souhaitable au rapporteur. La solidarité entre Etats membres ne doit pas reposer principalement sur un mécanisme d'accueil intracommunautaire pour faire face aux situations d'urgence, mais bien sur la création d'un véritable régime d'asile harmonisé au niveau européen.

Le rôle du HCR et des ONG n'est pas encore totalement fixé. Le HCR serait membre du conseil d'administration, sans vote. Le forum consultatif, forum regroupant des ONG et des institutions de la société civile compétentes dans le domaine de l'asile, serait chargé d'assurer une coopération étroite entre le bureau d'appui et les ONG. Le HCR serait membre de droit du forum. Le bureau pourrait accorder des subventions au HCR. Certains Etats membres ont estimé que la place dévolue aux ONG serait trop importante et des discussions sont actuellement en cours à ce sujet au sein du Conseil.

En outre, afin d'alléger la structure du bureau d'appui, la création du comité exécutif pourrait être rendue facultative et non obligatoire. S'agissant de la volonté du Parlement européen de participer davantage à la désignation du directeur exécutif du bureau d'appui, les Etats membres y sont opposés.

Enfin, la décision relative au siège du bureau, qui fait l'objet de plusieurs candidatures, de Malte, de Chypre et de la Bulgarie, sera prise ultérieurement par les chefs d'Etat et de gouvernement. Cet aspect des négociations s'annonce relativement difficile. Les autorités françaises souhaitent que cette décision puisse être prise rapidement avant la fin de l'année 2009.

S'agissant du programme européen de réinstallation des réfugiés, la Commission européenne a proposé le 2 septembre 2009 la création d'un programme commun volontaire pour la réinstallation dans les Etats membres de réfugiés bénéficiant du droit d'asile reconnu dans des pays tiers mais ne pouvant y vivre durablement.

A l'heure actuelle, les Etats membres participent très peu à la réinstallation de réfugiés. Selon le HCR, les Etats membres n'ont accueilli que 6,7 % (4 378 personnes) des réfugiés ayant été réinstallés dans le monde en 2008. La France a récemment engagé une politique de réinstallation. La Commission européenne rappelle que dix Etats membres participent à la réinstallation chaque année (Suède, Danemark, Finlande, Pays-Bas, Royaume-Uni, Irlande, Portugal, France, Roumanie et République tchèque).

En ce qui concerne les nouveaux engagements en matière de réinstallation, le Portugal, la France, la Roumanie et la République tchèque ont décidé, en 2007 et en 2008, d'offrir chaque année des places à des fins de réinstallation (la France environ 350 à 450 réfugiés par an). La France a déjà accueilli plus de 800 ressortissants irakiens et devrait en accueillir 1 200 au total d'ici le premier semestre 2010.

La réinstallation bénéficie du soutien du fonds européen pour les réfugiés depuis 2008. Un montant forfaitaire de 4.000 euros par personne réinstallée est accordé pour quatre catégories spécifiques de personnes.

La Commission européenne propose que les Etats membres pratiquant la réinstallation conformément aux priorités annuelles communes qui seront établies par l'Union reçoivent l'aide financière de 4 000 euros (actuellement limitée à quatre catégories de personnes prioritaires).

Les autorités françaises sont pleinement favorables au développement de la réinstallation selon les orientations présentées par la Commission européenne, tout comme les autorités suédoises, et un accord politique devrait être trouvé sur ces questions au cours du prochain Conseil Justice et affaires intérieures du 30 novembre 2009. Le rapporteur est également favorable à cette approche fondée sur le volontariat des Etats membres, sur le pragmatisme et sur la collaboration étroite avec le HCR.

En conclusion, si les projets présentés ici ne constitueront pas une révolution dans l'accueil des demandeurs d'asile et ne permettront pas à eux seuls de résoudre les problèmes majeurs de l'asile en Europe, ils font partie des solutions qu'il ne faut pas négliger et qu'il conviendra de prolonger par l'édification d'un réel régime d'asile européen commun.

Dans les conclusions, pourquoi limiter la référence aux drames humanitaires à la Méditerranée ? Il serait préférable de retenir la formulation « notamment en Méditerranée » si le rapporteur l'accepte.

Je suis d'accord. Par ailleurs, je tiens à préciser que le secrétaire général de l'OFPRA m'a indiqué, lors de son audition, que la France était le pays qui accueillait le plus de demandeurs d'asile en Europe et se situait au niveau des Etats-Unis. Parmi ces demandeurs d'asile, 9,5 % viennent du Kosovo, 8,6 % de Turquie, 8,4 % de Russie, 7,8 % du Sri Lanka et 6,3 % d'Arménie. L'augmentation du nombre de demandes et d'obtentions souligne le caractère ouvert de la politique française de l'asile, contrairement à ce que l'on entend souvent.

Suivant la proposition du rapporteur, la Commission a adopté les conclusions suivantes :

« La Commission,

Vu l'article 88-4 de la Constitution,

Vu la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil portant création d'un Bureau européen d'appui en matière d'asile (E 4303),

Vu la proposition de décision du Parlement européen et du Conseil modifiant la décision n° 5732007CE portant création du Fonds européen pour les réfugiés pour la période 2008-2013 en ce qui concerne la suppression du financement de certaines actions communautaires et le changement de la limite pour leur financement (E 4304),

Vu la Proposition de décision du Parlement européen et du Conseil modifiant la décision n° 5732007CE portant création du Fonds européen pour les réfugiés pour la période 2008-2013 dans le cadre du programme général «Solidarité et gestion des flux migratoires» et abrogeant la décision 2004904CE du Conseil (E 4733),

Souligne que le développement rapide d'une politique européenne de l'asile est une priorité au regard des drames humanitaires, notamment en Méditerranée,

Rappelle la nécessité de parvenir à un régime d'asile européen harmonisé et protecteur au sein de l'Union européenne, dans le plein respect des droits fondamentaux sur lesquels est fondée l'Union européenne,

Soutient la création du bureau européen d'appui en matière d'asile, qui constitue une concrétisation du pacte européen pour l'immigration et l'asile,

Estime très positif que l'Union se dote d'un programme coordonné et efficace de réinstallation des réfugiés en provenance de pays tiers. »

Enfin, la Commission a approuvé les propositions d'actes communautaires, en l'état des informations dont elle dispose.

Les deux propositions accordant une assistance macrofinancière à l'Arménie et à la Géorgie sont l'occasion de faire un point plus général sur ces deux pays dans une région du Caucase en quête de stabilité.

La Commission européenne propose d'accorder à l'Arménie un prêt de 65 millions d'euros et un don de 35 millions d'euros au titre de l'assistance macrofinancière, afin de l'aider à faire face aux conséquences de la crise mondiale et de garantir la viabilité des comptes extérieurs et des finances publiques.

Après six ans d'une croissance à deux chiffres, la croissance du PIB devrait en effet passer de 6,8 % en 2008 à une récession de – 10 % au minimum en 2009.

L'assistance complèterait le soutien macroéconomique apporté par le Fonds monétaire international et la Banque mondiale, ainsi que le soutien budgétaire accordé par l'Union européenne au titre de l'instrument européen de voisinage et de partenariat.

Le partenariat oriental, lancé en mai 2009, a pour but de renforcer la politique européenne de voisinage (PEV) dans six pays dont les trois du Caucase, en leur offrant la perspective d'un accord d'association et d'une zone de libre-échange avec l'Union européenne. Toutefois, la négociation de ces accords dépendra du respect de critères très stricts par chacun de ces trois pays, notamment en matière de démocratie, d'Etat de droit et de protection des Droits de l'Homme.

Lors des trois conseils de coopération qui ont eu lieu le 26 octobre, la Commission européenne a indiqué qu'elle présenterait au Conseil, en novembre, des projets de directive de négociation pour conclure des accords d'association et de zones de libre-échange avec chacun des trois pays, même si elle considère qu'actuellement, aucun n'est prêt à entamer des négociations. Il appartiendra au Conseil de décider de l'opportunité et du calendrier d'ouverture de ces négociations.

Le conflit entre la Russie et la Géorgie en août 2008 a donné un nouvel élan aux efforts de l'Union européenne pour renforcer ses relations avec les pays du Caucase Sud. Elle souhaite cependant négocier séparément avec chacun d'entre eux notamment en raison des tensions entre l'Arménie et l'Azerbaïdjan.

Au terme d'une guerre de six ans, de 1988 à 1994, l'Arménie a pris le contrôle de l'enclave du Haut-Karabakh peuplée d'Arméniens en Azerbaïdjan, mais aussi des territoires azerbaïdjanais adjacents, et la Turquie, alliée de l'Azerbaïdjan turcophone, a fermé en 1993 sa frontière avec l'Arménie en guise de représailles. L'Arménie, alliée de la Russie et dans sa dépendance économique du fait de relations tendues avec la Turquie et l'Azerbaïdjan, s'efforce de se désenclaver et de diversifier sa politique étrangère depuis le conflit russo-géorgien.

L'accord de normalisation des relations diplomatiques entre la Turquie et l'Arménie, signé le 10 octobre à Zürich, devrait permettre d'ouvrir la frontière commune dans un délai de deux mois après la ratification par les parlements des deux pays.

Toutefois, les protestations de l'Azerbaïdjan ont amené le Premier ministre turc, M. Erdogan, à lier l'ouverture de la frontière turco-arménienne à un règlement du conflit du Haut-Karabakh et à attendre un geste de l'Arménie sur cette question. Ce conflit fait l'objet d'un dialogue qui s'est intensifié entre l'Arménie et l'Azerbaïdjan dans le cadre du groupe de Minsk de l'OSCE, coprésidé par les Etats-Unis, la France et la Russie.

Une ouverture de l'Arménie pourrait porter sur les régions azerbaïdjanaises où vivent des populations azéries, qu'elle occupe pour assurer le passage vers l'enclave du Haut-Karabakh, avec des garanties sur le droit de passage. Le blocage de la situation a privé l'Arménie de trois projets importants entre l'Azerbaïdjan et la Turquie alors qu'elle est la voie de transit la plus directe : l'oléoduc BTC (Bakou-Tbilissi-Ceyhan), le gazoduc BTE (Bakou-Tbilissi-Erzurum), la nouvelle ligne de chemin de fer Turquie-Azerbaïdjan, qui passent tous par la Géorgie.

L'Azerbaïdjan disposera de ces voies de transit des hydrocarbures pour contourner celles passant par la Russie et pourrait être tenté de faire pression avec sa participation au projet européen de gazoduc Nabucco, dont l'accord a été signé à Ankara le 13 juillet 2009 pour relier, à partir de 2014, la Mer Caspienne à l'Autriche.

Enfin, la Russie sera difficile à convaincre sans resituer le règlement de ce conflit gelé dans une perspective plus globale des équilibres régionaux, car une ouverture de la frontière turco-arménienne et une solution au Haut-Karabakh pourraient distendre le lien stratégique entre la Russie et l'Arménie.

Par ailleurs, une minorité en Arménie conteste également cet accord qui prévoit la création d'une commission d'historiens sur les événements de 1915, et elle demande la reconnaissance préalable du génocide par la Turquie.

L'assistance macrofinancière constitue donc l'une des marques de soutien de l'Union européenne aux efforts de l'Arménie pour stabiliser son économie mais aussi ses relations de voisinage dans une région stratégique à très hautes tensions.

En second lieu, la Commission européenne propose d'accorder à la Géorgie un don de 46 millions d'euros au titre de l'assistance macrofinancière, afin de l'aider à faire face aux conséquences de la crise mondiale et du conflit avec la Russie d'août 2008.

Après une croissance de 12 % en 2007, la croissance du PIB devrait en effet passer de 8,6 % au premier semestre 2008 à une récession de – 4 % en 2009.

L'assistance complèterait le soutien macroéconomique apporté par le Fonds monétaire international et la Banque mondiale, ainsi que le soutien apporté par les donateurs internationaux et bilatéraux. Le FMI a en effet décidé en septembre 2008 d'attribuer un prêt de 750 millions de dollars d'une durée de 18 mois et, en août 2009, de prolonger le prêt jusqu'en juin 2011 et d'augmenter l'aide de 424 millions de dollars.

La Conférence des donateurs, réunie à Bruxelles le 22 octobre 2008 pour soutenir la Géorgie à l'issue du conflit, a abouti à un engagement global de 3,4 milliards d'euros, dont 500 millions d'euros promis par la Commission européenne, 131 millions d'euros promis par les Etats membres et 250 millions d'euros de prêt à moyen terme de la Banque européenne d'investissement.

Le partenariat oriental offre à la Géorgie, comme aux deux autres pays du Caucase Sud, la perspective d'un accord d'association et d'une zone de libre-échange avec l'Union européenne, sous réserve du respect de critères très stricts par chacun d'entre eux.

La Commission européenne devrait prochainement présenter au Conseil des projets de directive de négociation pour conclure des accords d'association et de zones de libre-échange avec chacun des trois pays, même si elle considère qu'actuellement, aucun n'est prêt à entamer des négociations.

Le gouvernement géorgien a proclamé son ambition de progresser rapidement sur la voie de l'intégration européenne et considère comme des priorités absolues la conclusion d'un accord d'association, d'une zone de libre-échange, d'un accord de facilitation des visas, d'un accord de réadmission et d'un accord « ciel ouvert ». Les résultats de la négociation sur la facilitation des visas et la réadmission sont en cours d'examen et les projets d'accord pourraient être soumis prochainement au Conseil.

La consolidation des libertés fondamentales ainsi que de la liberté d'expression et de la liberté des médias constitue un enjeu essentiel pour ressouder un pays fragilisé par ses divisions, alors que le conflit de 2008 l'a amputé d'un cinquième de son territoire.

La stabilisation de la Géorgie un an après le conflit avec la Russie ne dépend pas de l'OTAN qui n'a pas retenu sa candidature au sommet de Strasbourg-Kehl des 3 et 4 avril 2009 et rappelé seulement la décision du sommet de Bucarest de décembre 2008 d'une admission dans le futur. En revanche, elle place l'Union européenne en première ligne, depuis qu'elle a pris ses responsabilités lors du conflit en l'absence des Etats-Unis et obtenu l'accord de cessez-le-feu le 22 août 2008, à l'initiative de la présidence française de l'Union européenne.

La mission d'observation de l'Union européenne, composée de 240 membres non armés, constitue la seule présence internationale depuis le départ exigé par la Russie de la mission de l'OSCE (le 22 décembre 2008) et de celle des Nations unies (MONUG, le 15 juin 2009). Le cessez-le-feu tient toujours, mais les troupes russes ne se sont pas retirées sur leurs positions antérieures au 7 août et la mission européenne d'observation n'a de facto pas accès aux régions séparatistes d'Abkhazie et d'Ossétie du Sud.

En outre, la Russie a rendu un règlement du conflit plus difficile, en reconnaissant l'Abkhazie et l'Ossétie du Sud comme Etats indépendants et en y installant des bases pour quatre-vingt-dix-neuf ans.

Cependant, les discussions internationales sur la sécurité et la stabilité régionales et sur les personnes déplacées et les réfugiés, ouvertes à Genève sous la coprésidence de l'ONU, de l'OSCE et de l'Union européenne, constituent la seule instance internationale dans laquelle toutes les parties sont engagées. Ont été établies des rencontres régulières sur le terrain, côté abkhaze et côté sud-ossète, entre tous les responsables locaux ainsi qu'une ligne rouge de communication permanente. En revanche, il n'a pas encore été possible de parvenir à un accord permettant le double accès simultané, au nord et au sud, de l'aide internationale à l'Ossétie du Sud. Une deuxième phase portera sur l'élaboration d'un régime de sécurité et de protection humanitaire et sera suivie par un examen des sujets plus sensibles comme la relation entre les anciens belligérants, le statut des personnes et les échanges nécessaires à la vie quotidienne.

La Russie s'est efforcée de bloquer l'élargissement de l'OTAN à la Géorgie et de rétablir son influence sur un pays et une région devenus le carrefour du transit des hydrocarbures de la mer Caspienne à destination de l'Europe.

Toutefois, elle a pris le risque de briser la confiance nécessaire à la nouvelle sécurité européenne proposée par le Président Medvedev à des Européens attachés aux principes des accords d'Helsinki de 1975 et elle n'a pas réussi à les diviser dans leur refus de lui reconnaître une quelconque sphère d'influence.

Enfin, elle n'a pas réussi à imposer son interprétation du conflit aux anciens pays membres de l'ex-Union soviétique puisque seul le Nicaragua a reconnu l'indépendance des deux régions séparatistes et que plusieurs d'entre eux ont pris ouvertement leurs distances.

L'Union européenne va devoir préciser sa stratégie dans un contexte où les relations entre la Russie et les Etats-Unis pourraient évoluer positivement, après la clarification des positions américaines. Le partenariat stratégique entre les Etats-Unis et la Géorgie, signé en janvier 2009 avec le consentement du Président Obama avant son investiture, devra trouver son équilibre entre la dénonciation d'une politique russe de zone d'influence, renforcée par les déclarations du Vice-président Joe Biden, le 23 juilllet à Tbilissi, et la politique d'ouverture du Président Obama à l'égard de la Russie, symbolisée par l'annulation du projet initial de défense anti-missiles en Pologne et en République tchèque.

Dans une période d'incertitude où toutes les parties ont intérêt à apaiser les tensions dans la région, l'assistance macrofinancière constitue l'une des marques de soutien de l'Union européenne aux efforts de la Géorgie pour stabiliser son économie et se rapprocher de l'Europe.

Sur proposition du rapporteur, la Commission a approuvé les deux propositions d'acte communautaire, en l'état des informations dont elle dispose.

Sur le rapport du Président Pierre Lequiller, la Commission a examiné des textes soumis à l'Assemblée nationale en application de l'article 88-4 de la Constitution.

l Point B

Aucune observation n'ayant été formulée, la Commission a approuvé les textes suivants :

Ø Agriculture

- proposition de décision du Conseil autorisant la mise sur le marché de produits contenant du maïs génétiquement modifié MIR604 (SYN-IR6Ø4-5), consistant en ce maïs ou produits à partir de celui-ci, en application du règlement (CE) no 18292003 du Parlement européen et du Conseil (documentE 4891).

Ø Commerce extérieur

- proposition de décision du Conseil concernant la position de la Communauté sur le règlement intérieur régissant le règlement des différends et le code de conduite des arbitres prévus par l'accord de partenariat économique entre les Etats du CARIFORUM, d'une part, et la Communauté européenne et ses Etats membres, d'autre part (documentE 4673) ;

- projet de décision du Comité mixte de l'EEE modifiant le protocole 31 de l'accord EEE concernant la coopération dans des secteurs particuliers en dehors des quatre libertés (documentE 4878).

Ø Environnement

- projet de décision de la Commission modifiant, aux fins de son adaptation au progrès technique, l'annexe de la directive 200295CE du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne une exemption relative à l'utilisation du cadmium (texte présentant de l'intérêt pour l'EEE) (documentE 4758) ;

- projet de décision de la Commission fixant un nouveau délai pour la soumission des dossiers de certaines substances à examiner dans le cadre du programme de travail de dix ans visé à l'article 16, paragraphe 2, de la directive 988CE (documentE 4831) ;

- projet de règlement (CE) de la Commission modifiant l'annexe I du règlement (CE) no 6892008 du Parlement européen et du Conseil concernant les exportations et importations de produits chimiques dangereux (documentE 4832) ;

- projet de décision de la Commission concernant la non inscription de certaines substances à l'annexe I, I A ou I B de la directive 988CE du Parlement européen et du Conseil concernant la mise sur le marché des produits biocides (documentE 4833) ;

- projet de décision de la Commission concernant la non inscription du diazinon à l'annexe I, I A ou I B de la directive 988CE du Parlement européen et du Conseil concernant la mise sur le marché des produits biocides (documentE 4834) ;

- projet de décision de la Commission fixant un nouveau délai pour la soumission d'un dossier pour la terbutryne à examiner dans le cadre du programme de travail de dix ans visé à l'article 16, paragraphe 2, de la directive 988CE (documentE 4853).

Ø Pêche

- proposition de décision du Conseil concernant la signature, au nom de la Communauté européenne, de l'accord relatif aux mesures du ressort de l'Etat du port visant à prévenir, contrecarrer et éliminer la pêche illicite, non déclarée et non réglementée (pêche INN) (documentE 4909).

Ø Questions budgétaires

- avant-projet de budget rectificatif no 10 au budget général 2009 Etat des dépenses par section - Section III – Commission (documentE 4243-10) ;

- lettre rectificative no 2 à l'avant-projet de budget 2010 - État des dépenses par section - Section III – Commission (documentE 4885) ;

- communication de la Commission au Parlement européen et au Conseil concernant la révision du cadre financier pluriannuel (2007-2013) : financement de projets dans le domaine de l'énergie s'inscrivant dans le cadre du plan européen pour la relance économique (deuxième révision). Proposition de décision du Parlement européen et du Conseil modifiant l'accord interinstitutionnel du 17 mai 2006 sur la discipline budgétaire et la bonne gestion financière en ce qui concerne le cadre financier pluriannuel (documentE 4899).

Ø Services financiers

- projet de directive de la Commission modifiant la directive 200648CE du Parlement européen et du Conseil en vue d'exclure un établissement déterminé de son champ d'application (documentE 4852).

Par ailleurs, la Commission a pris acte des textes suivants, compte tenu des informations dont elle dispose :

Ø Environnement

- projet de directive de la Commission du modifiant la directive 988CE du Parlement européen et du Conseil aux fins de l'inscription de l'acroléine en tant que substance active à l'annexe I de ladite directive (documentE 4827) ;

- projet de directive de la Commission modifiant la directive 988CE du Parlement européen et du Conseil aux fins de l'inscription du phosphure de magnésium libérant de la phosphine en tant que substance active à l'annexe I de ladite directive (documentE 4828) ;

- projet de directive de la Commission modifiant la directive 988CE du Parlement européen et du Conseil aux fins de l'extension de l'inscription à l'annexe I de la directive de la substance active phosphure d'aluminium libérant de la phosphine au type de produits 18 défini à l'annexe V de la directive (documentE 4829) ;

- projet de directive de la Commission modifiant la directive 988CE du Parlement européen et du Conseil aux fins de l'inscription du brodifacoum en tant que substance active à l'annexe I de la dite directive (documentE 4830) ;

- projet de directive de la Commission modifiant la directive 988CE du Parlement européen et du Conseil aux fins de l'inscription de la warfarine en tant que substance active à l'annexe I de la dite directive (documentE 4835).

Ø Santé

- projet de directive de la Commission modifiant la directive 9435CE du Parlement européen et du Conseil concernant les édulcorants destinés à être employés dans les denrées alimentaires, en ce qui concerne le néotame (documentE 4858).

Ø Sécurité alimentaire

- projet de règlement de la Commission modifiant le règlement (CE) n° 19242006 du Parlement européen et du Conseil concernant la liste des allégations nutritionnelles (texte présentant de l'intérêt pour l'EEE) (documentE 4869).

l Accords tacites

En application de la procédure adoptée par la Commission les 29 octobre 2008 (virements de crédits) et 28 janvier 2009 (actes relevant de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC) concernant la prolongation, sans changement, de missions de gestion de crise, ou de sanctions diverses, et certaines nominations), celle-ci a pris acte de l'accord tacite donné sur les documents suivants :

- proposition de virement de crédits n° DEC 452009 - Section III - Commission - du budget général 2009 (DNO) (documentE 4879) ;

- proposition de virement de crédits n° DEC 512009 - Section III - Commission - du budget général - Exercice 2009 (documentE 4880) ;

- proposition de virement de crédits n° DEC 482009 à l'intérieur de la section III - Commission - du budget général pour l'exercice 2009 (DNO) (documentE 4881) ;

- décision du Conseil relative à la conclusion de l'accord entre l'Australie et l'Union européenne sur la sécurité des informations classifiées (documentE 4886) ;

- action commune du Conseil modifiant l'action commune 2005889PESC établissant une mission de l'Union européenne d'assistance à la frontière au point de passage de Rafah (EU BAM Rafah) (documentE 4887) ;

- projet d'action commune du Conseil modifiant l'action commune 2009131PESC prorogeant le mandat du représentant spécial de l'Union européenne pour la crise en Géorgie (documentE 4888) ;

- action commune 2009.. PESC du Conseil modifiant l'action commune 2008112PESC relative à la mission de l'Union européenne visant à soutenir la réforme du secteur de la sécurité en République de Guinée-Bissau (UE RSS Guinée-Bissau) (documentE 4889) ;

- décision du Conseil relative à la conclusion de l'accord entre le gouvernement de la Fédération de Russie et l'Union européenne sur la protection des informations classifiées (documentE 4890).