Intervention de Christian Noyer

J'en viens à nos échanges avec le Fonds monétaire international au sujet des fonds propres. Le FMI a déclaré qu'il ne fallait pas hésiter, à titre de précaution et afin de rassurer les marchés, à augmenter les capitaux disponibles pour faire face aux risques potentiels. J'estime pour ma part que, si l'on part du principe qu'il faut constituer des provisions sur la dette de l'Italie et de l'Espagne, voire sur celle des États-Unis et du Royaume-Uni, pays dont le ratio de dette est au moins aussi important, et sur celle de la France et de l'Allemagne, car leurs déficits sont relativement élevés et leurs ratios de dette publique augmentent également vite, il faudra non seulement recapitaliser les banques mais aussi faire appel aux États dont on affirme, par ailleurs, qu'ils ne sont plus assez solides. Tout s'effondrerait alors : on ne peut pas demander à des États dont la dette publique est considérée comme trop élevée de s'endetter davantage pour renflouer des banques qui achètent leur propre dette.

Il faut donc savoir raison garder. Les banques n'ont pas besoin de fonds propres supplémentaires, car elles sont déjà en train de les augmenter pour mettre en oeuvre les accords de Bâle III. Afin de répondre à l'anxiété actuelle, je leur ai d'ailleurs demandé d'aller beaucoup plus vite en faisant dès 2013 ce qui était attendu pour 2018 : elles devront mettre en réserve autant de bénéfices que possible, distribuer un minimum de dividendes – je surveillerai de très près leur politique dans ce domaine et je serai très directif si nécessaire –, tout en restant mesurées en matière de rémunération et en faisant très attention à la structure de leur bilan.

Doit-on aller plus loin ? L'Agence bancaire européenne y réfléchit. Si elle recommande des « coussins de capital » supplémentaires pour tenir compte de l'inquiétude des marchés au sujet des dettes souveraines, nous demanderons aux banques d'aller encore plus vite. Je considère, en effet, que le renforcement des fonds propres peut être réalisé par des moyens normaux, c'est-à-dire grâce au marché et à l'accumulation des bénéfices en réserve. Je ne vois pas pourquoi on demanderait aux contribuables de l'argent dont les banques n'ont pas besoin : elles sont suffisamment capitalisées et elles ont de quoi distribuer du crédit. S'il fallait malgré tout intervenir, on pourrait alors utiliser le même instrument public qu'en 2008. Il s'agirait d'un investissement très temporaire, sans rapport avec une nationalisation partielle ou totale des banques – je rappelle que l'État avait été intégralement remboursé et qu'il avait même fait des bénéfices.

En ce qui concerne Dexia, je tiens à dire que je n'ai jamais inclus ce groupe lorsque j'évoquais les banques françaises : son siège étant en Belgique, le superviseur principal est belge – il s'agissait hier de la Commission bancaire et financière, et aujourd'hui de la Banque nationale de Belgique. Nous n'exerçons, de notre côté, qu'une responsabilité déléguée sur l'entité française de prêts aux collectivités locales.

Si Dexia a passé les stress tests, c'est qu'il n'y a pas de problème de solvabilité. Sa difficulté, déjà à l'origine des difficultés en 2008, est que le groupe a grandi trop vite en se diversifiant à l'excès et en réalisant massivement une activité de transformation de refinancements très courts en crédits ou obligations de longue durée – c'était le cas du financement des collectivités locales en France, mais aussi d'activités beaucoup plus complexes et plus risquées aux États-Unis, opérations qui sont, pour l'essentiel, terminées ou bien vendues. Dexia était en train de réduire fortement son périmètre et de se concentrer sur son coeur de métier en France, en Belgique, au Luxembourg et dans quelques autres pays quand le groupe a été rattrapé à cause de son portefeuille d'actifs. Estimé à une centaine de milliards d'euros, en baisse de moitié depuis un an, il est constitué d'obligations souveraines et de crédits dont une grande partie était refinancée à très court terme sur le marché. Or, ce dernier a pris peur – le portefeuille comportait notamment des obligations grecques et italiennes. Il a donc fallu trouver, dans la précipitation, une solution pour ce groupe dont le modèle de très forte transformation n'est plus adapté aux conditions de financement actuelles, ni a fortiori aux règles de Bâle III.

Selon moi, les États ont raison de chercher des solutions particulières pour chaque entité. En Belgique, Dexia a ainsi vocation à redevenir une banque de dépôt, dont l'État belge souhaite l'adossement à un autre groupe pour rassurer très vite les déposants à vue. De son côté, la France va reconstruire un outil de financement des collectivités locales sur des bases très classiques. C'est un élément important pour résoudre le problème actuel et je trouve judicieux d'allier les forces de la Caisse des dépôts à celles de la Banque postale, qui peut trouver là une opportunité pour croître sur un nouveau marché où elle pourra placer une partie de ses ressources. Le Luxembourg a également beaucoup avancé et des solutions sont en cours de négociation pour d'autres entités du groupe.

Quant à la crise de trésorerie actuelle – je rappelle que nous faisons face un problème de liquidité et non de solvabilité –, elle sera réglé en utilisant au mieux les outils de valeur au sein du groupe. Son portefeuille, qui donnera lieu à une garantie des États après autorisation du Parlement, n'est pas de mauvaise qualité : il comporte des crédits et des obligations qui sont souvent de qualité et sera adossé à des fonds propres non négligeables. Dans ces conditions, mon hypothèse de travail est que la liquidation du portefeuille pourrait être effectuée sans coût pour les finances publiques si l'on se donne le temps nécessaire.

Comme je l'ai déjà indiqué, les dettes publiques sont en grande partie détenues par des gestionnaires de fonds, en particulier les OPCVM et les assurances vie. Ces acteurs ayant très naturellement considéré qu'ils pouvaient investir dans l'ensemble de la zone euro à partir du moment où ils le faisaient dans un des États membres, les investissements se sont considérablement accrus. Si seul un tiers de notre dette est aujourd'hui détenu par des résidents français, c'est que nos propres investisseurs se sont tournés vers les autres pays de la zone euro. Par ailleurs, bien que certaines dettes soient considérées comme supérieures, en particulier celle de l'Allemagne, et d'autres comme moins bonnes, notamment celles des pays périphériques, on peut considérer a priori qu'elles seront toutes remboursées, le cas de la Grèce étant un peu particulier.

S'agissant de ce pays, j'estime à titre personnel que le défaut est très grave : cela revient à ruiner son crédit pendant très longtemps, car il devient très difficile de retrouver des acteurs prêts à faire crédit. C'est donc une solution de dernier recours. Le programme négocié avec le FMI et l'Union européenne était sans doute trop court – il aurait fallu au moins six ans pour le réaliser, au lieu de trois –, mais il avait pour mérite de permettre à la fois un rétablissement de la croissance économique et un assainissement des finances publiques. C'était donc la meilleure solution pour la population grecque et ça l'est toujours. Comme ce programme très difficile a été suivi avec retard, il a été réajusté et il a par ailleurs été convenu avec les banques d'instaurer une participation volontaire au refinancement qui se traduit par une perte de 21 % des créances en valeur économique. Faudra-t-il demander davantage aux banques, qui ne sont jamais que les porte-parole des gestionnaires de fonds du monde entier ? La question concerne avant tout les États, mais je peux vous dire qu'on courrait d'énormes risques si l'on passait d'une participation volontaire des créanciers à un défaut organisé : la Grèce pourrait, en effet, se trouver dans l'incapacité de trouver de nouveaux acteurs à l'avenir pour lui prêter de l'argent.

Les banques réalisant un travail essentiel pour l'économie, mais risqué, une supervision et une surveillance s'imposent. Des erreurs sont toujours possibles, mais je ne crois pas que nous en ayons commis une en ne considérant pas les dettes publiques comme un actif toxique. Si elles le deviennent, c'est parce que les États ont changé de comportement ; a priori, il est judicieux d'investir des obligations d'État. Certains ratios de Bâle III rendent d'ailleurs obligatoire la détention d'un certain volant de titres publics, supposés les plus sûrs et les plus liquides dans le monde entier.

Une plus grande régulation est certes nécessaire – nous avons d'ailleurs commencé à aller dans ce sens en passant de Bâle II à Bâle III –, mais il faut être conscient des dangers que cela présente : on risque de rendre la distribution du crédit plus difficile quand on renforce les exigences de capital et la comptabilisation des risques dans le bilan des banques. Nous avons donc proposé de ne mettre en oeuvre que très progressivement les accords de Bâle III, jusqu'en 2018, afin d'éviter tout effet restrictif sur la distribution du crédit. Compte tenu de la crise actuelle et du doute portant sur les banques, nous n'avons toutefois plus le choix : il faut accélérer le processus, mais nous ferons tout pour que les banques puissent y parvenir sans remise en cause du financement de l'économie.

Pour plus de tranquillité, ne faudrait-il pas séparer les activités de banque de dépôt et celles de banque d'investissement ? Je ne le crois pas, car cela ne rendrait pas la situation plus sûre. Les deux principales banques dont la faillite est à l'origine de la crise de 2008 sont, en effet, Lehman Brothers, une pure banque d'investissement, et Northern Rock, une pure banque de dépôt. Si la séparation des activités était la solution au problème, l'absence de soutien à Lehman Brothers n'aurait pas causé de difficulté. Or la faillite de cette banque a conduit à la crise mondiale, et l'effondrement de Northern Rock a suscité une crainte généralisée en Europe, la Banque d'Angleterre ayant dû venir à son secours.

Je suis évidemment d'accord pour interdire aux banques de réaliser des opérations de « casino », mais je tiens aussi à rappeler que l'activité des banques d'investissement peut présenter un intérêt pour l'économie : le financement international des achats d'avions est, par exemple, une activité des banques d'investissement, pour laquelle la France est particulièrement bien placée. Si nos banques interrompent leur activité faute d'accès au dollar, qui les remplacera ? Il en est de même en ce qui concerne l'activité de teneur de marché pour les obligations de l'État, des grandes entreprises et des grandes collectivités territoriales : le travail des spécialistes en valeurs du trésor (SVT), qui font les prix et assurent la liquidité du marché par leurs achats et leurs ventes, est aussi une activité de banque d'investissement.

Cela étant, il convient de mettre un terme à la constitution des portefeuilles de collateralized debt obligations, produits très complexes au sein desquels figurent des subprimes américains au deuxième, troisième ou quatrième degré, et des credit default swaps (CDS) sur le risque de défaut des États ou des entreprises : ce n'est pas le rôle des banques, à moins qu'il ne s'agisse de couvrir le risque de certains portefeuilles. Si les banques choisissent de réaliser des opérations vraiment risquées, je suis d'accord pour leur imposer des charges en capital suffisamment lourdes pour les dissuader – c'est précisément ce que nous essayons de faire. En revanche, je ne suis pas persuadé que la séparation entre banques d'investissement et banques de dépôt permette d'avancer.

J'en viens au financement de l'économie, qui rencontre, nous dit-on souvent, bien des difficultés sur le terrain, en particulier pour les TPE. Nos statistiques prennent naturellement en compte tous les crédits accordés aux entreprises, y compris les PME et les TPE, et elles nous permettent d'isoler un groupe constitué des PME indépendantes et des TPE, qui sont souvent des entrepreneurs individuels. Dans leur cas, nous constatons que la distribution du crédit est non seulement importante en France, mais aussi plus rapide que dans les autres pays de la zone euro – elle augmente de près de 5%, ce qui est un niveau supérieur à l'évolution du PIB en valeur. On ne peut donc pas affirmer que le crédit exerce un effet restrictif sur l'activité économique.

Il reste que les banques sont parfois tatillonnes : elles demandent, souvent à juste titre, certains renseignements que les entreprises n'ont pas toujours envie de fournir ; nous savons, en outre, que les banques font preuve de réticence quand les entreprises traversent une période difficile ou quand elles sont en phase de démarrage. Étant consciente de ces difficultés, la Banque de France a accepté de participer à la médiation du crédit, mission pour laquelle un dispositif a été mis en place dans tous les départements. Dans les cas, minoritaires, où aucune solution n'avait été trouvée, nous avons observé que les entreprises étaient vraiment en difficulté et relevaient donc des comités départementaux d'examen des difficultés de financement des entreprises (CODEFI). Nous avons constaté, par ailleurs, que le nombre des demandes se réduisait considérablement. Comme nous pensons avoir la confiance des banques, des entreprises et des autorités publiques, il ne nous semble pas que nous traversions une phase aiguë. On peut toujours trouver des exceptions – une médiation qui échoue, une entreprise qui ne trouve pas son chemin ou qui n'ose pas faire de demande, ou bien une banque qui se comporte de façon anormale –, mais je ne crois pas qu'il y ait de problème au niveau macroéconomique.

Je précise, par ailleurs, que les PME et les TPE font l'objet d'un agrégat qui est suivi sur le plan européen. Comme il aurait été très long et très compliqué de constituer une nouvelle catégorie, nous avons préféré réaliser des sondages statistiques pour obtenir des indications sur les crédits accordés aux seules TPE, auxquelles le seuil de 25 000 euros correspond très largement. Ce travail, réalisé à la demande des commissions des finances des deux assemblées, ne nous a pas conduits à constater de dérive : on observe à peu près la même évolution pour les TPE que pour l'ensemble des PME. C'est un sujet sur lequel nous avons beaucoup travaillé et que Jean-Paul Redouin a déjà eu l'occasion d'évoquer devant vous.

Si j'ai donné l'impression qu'il n'existe pas aujourd'hui de difficulté de financement pour les collectivités territoriales, je me suis mal exprimé : c'est, en effet, le problème le plus délicat. Pour le résoudre, nous devons trouver un successeur efficace à Dexia Crédit local. Nous avons besoin d'un investisseur spécialisé capable de monter très vite en puissance pour répondre aux appels d'offres et pour aviver la concurrence.

Une première difficulté est que les banques sont habituées à faire beaucoup de transformation, opération qui n'est pas sans risque. À cet égard, même si l'eurosystème refinance aujourd'hui sans limite les crédits en euro, les banques pensent aux années suivantes quand elles construisent leur bilan. Elles savent, au demeurant, qu'elles ne pourront plus réaliser un tel niveau de transformation, quels que soient les ratios définitivement adoptés. Elles sont donc conduites à financer les crédits longs par des emprunts longs. Les obligations sécurisées – obligations financières et obligations à l'habitat – constituent un très bon outil, mais celui-ci est en panne depuis le début de l'été, car les banques sont très réticentes à financer des crédits longs. Comme l'a annoncé Jean-Claude Trichet le 6 octobre dernier, nous intervenons donc sur ce compartiment du marché pour contribuer à le rouvrir.

Une seconde difficulté, plus structurelle, est que le financement des collectivités est moins intéressant pour les banques que celui des entreprises : les dépôts vont au Trésor, ce qui permet de compenser le coût des avances gratuites aux collectivités et celui de la perception des impôts locaux. Ce système est cohérent, mais il n'est pas très incitatif pour les banques. Je leur tiens le même discours qu'à vous, en leur rappelant que la dette des collectivités est un bon crédit. Reste à trouver un équilibre en allant chercher des financements longs. Cela signifie notamment des conditions de prêts beaucoup plus classiques – le taux des obligations sécurisées complété d'une marge, par exemple.