Intervention de Jean-Yves Le Bouillonnec

Troisième point, la loi contient des dispositions parfois complexes, et souvent méconnues.

Ainsi, pour citer quelques exemples, le dispositif de conventionnement ANAH sans travaux a peu de succès, à la différence du conventionnement avec travaux, et ce, pour plusieurs raisons : le dispositif tel que prévu par la loi ENL était, selon nous, insuffisamment attractif pour les propriétaires, insuffisamment promu auprès du grand public, les dossiers sont relativement complexes à monter (la loi de mobilisation pour le logement a d'ailleurs réformé cet aspect).

Autre dispositif fort intéressant, mais insuffisamment utilisé à nos yeux : la dissociation de l'usufruit locatif et de la nue-propriété. Ce dispositif de co-financement qui associe investisseurs privés et bailleurs HLM, n'est aujourd'hui ouvert qu'aux logements de type PLS, alors qu'il pourrait être utilisé pour réaliser des logements de type PLUS ou PLA-I.

Nous nous sommes par ailleurs intéressés à un élément majeur du pacte national pour le logement, qui ne figurait pas explicitement dans la loi, mais bien dans ce pacte défini par le Premier ministre M. Dominique de Villepin en 2005 : la mobilisation des terrains de l'État au profit de la construction de logements sociaux, sous la responsabilité du Délégué interministériel au développement de l'offre de logement, le DIDOL.

Le bilan de ce programme est mitigé :

Selon le Délégué interministériel au développement de l'offre de logement (DIDOL), le programme a été mis en oeuvre dans des conditions relativement satisfaisantes en 2006-2007. Sur les 30 000 logements prévus sur 330 terrains identifiés, 13 329 logements avaient été mis en chantier à la fin de l'année 2007, dont un peu plus de 6 500 logements locatifs sociaux, soit près de la moitié.

Le DIDOL a en outre indiqué qu' « il y avait lieu de reconnaître que la mise en oeuvre de ce premier programme n'avait pas été un modèle d'efficacité parfaite des services de l'État et des procédures qu'il a mises en oeuvre. »

C'est pourquoi, pour la période 2008-2012, le DIDOL a proposé la mise en place de nouvelles procédures. Sur cette période, il est prévu de céder plus de 850 hectares de terrains appartenant à l'État et près de 300 hectares de terrains appartenant aux établissements ferroviaires (RFF et SNCF).

Sur les 70 100 logements du programme, près de 27 000 doivent être des logements sociaux, soit 38 %, et 60 % d'entre eux seront situés en Île-de-France.

Pour réaliser ce programme, le DIDOL a fixé trois objectifs :

– valoriser au mieux le patrimoine public ;

– ne pas accroître les difficultés qui freinent la réalisation des logements sociaux ;

– encourager la réalisation d'opérations de qualité, notamment au regard du critère de développement durable.

Quant aux dispositifs d'investissement locatif, réformés par la loi ENL, ils ont permis une véritable relance du marché, mais ont été sujets à controverse, s'agissant tant :

– de leur zonage géographique ;

– que du type de produit fiscal proposé.

Ils ont en conséquence été profondément réformés.

Enfin, quatrième et dernier point du rapport d'application : les nombreuses modifications apportées à la loi illustrent le décalage entre rythme d'adoption et rythme d'application des textes législatifs.

Si nous reconnaissons l'utilité de « rectifier le tir » lorsqu'un dispositif montre ses limites, nous nous interrogeons néanmoins quant à la pertinence d'adopter des mesures, au terme de deux lectures devant chacune des deux assemblées, pour ensuite les modifier avant même leur mise en oeuvre effective. Nous souhaitons à cet égard rappeler que la sécurité juridique constitue un objectif majeur que le législateur devrait toujours garder à l'esprit lors du vote de la loi.

Ainsi, dès mars 2007, la loi DALO a apporté les modifications suivantes :

– la liste des communes concernées par l'article 55 de la loi SRU a été complétée ;

– l'interdiction des coupures d'eau mise en place par la loi ENL a été étendue à toute l'année.

La loi de finances rectificative pour 2008 a profondément réformé les dispositifs fiscaux d'investissement locatif en substituant à l'amortissement Robien, la réduction d'impôt Scellier.

Enfin, à peine plus de deux ans après l'entrée en vigueur de la loi ENL, et alors que l'ensemble des textes réglementaires d'application ne sont pas encore sortis, la loi n° 2009-323 du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion apporte des modifications substantielles à la loi ENL.

Comme le débat sur la loi de mars 2009 est relativement frais dans les esprits, nous nous contenterons ainsi d'en rappeler les principaux points de réforme de la loi ENL :

– cela concerne tout d'abord l'ANAH, profondément réformée par la loi ENL, qui a à nouveau vu modifié le champ de ses missions ;

– l'amélioration de la clause anti-spéculative en cas de vente HLM bénéficiant d'une décote ;

– un certain nombre de modifications du volet urbanisme de la loi ENL (droit de délaissement, renforcement du PLH, assouplissement du régime des sociétés publiques locales de l'habitat, droit de préemption urbain sur les parts de SCI, modification de l'assiette de la taxe sur les cessions de terrains rendus constructibles, majoration du coefficient d'occupation des sols pour la construction de logements sociaux, et les opérations d'intérêt national).

Enfin la mise en oeuvre du supplément de loyer de solidarité, déjà profondément réformé par la loi ENL a de nouveau connu des évolutions profondes avec la loi du 25 mars 2009, qui a minoré de 10,3 % les plafonds de loyer des logements sociaux, et a mis en place un dispositif de mobilité des locataires dont les revenus doublent les plafonds de ressources.

En conclusion, nous saluons ces efforts d'amélioration de la loi ENL dans leur ensemble, car nous estimons qu'ils relèvent d'une réflexion collective qui a donné lieu à de riches débats. En revanche, nous ne pouvons que déplorer :

– la lenteur avec laquelle certains textes d'application sont adoptés ;

– et l'instabilité du droit.