Intervention de Gérard Hamel

Adoptée sous la précédente législature, la loi n° 2006-872 du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement se fixait un objectif majeur : lutter contre la crise du logement en complétant les dispositions du plan de cohésion sociale.

En effet, alors qu'en 1970, le logement représentait 15 % des dépenses des ménages, ceux-ci ont vu leur pouvoir d'achat affecté par la hausse des prix de l'immobilier : le logement représente désormais 25 % de leurs dépenses.

C'est dans ce contexte que le projet de loi portant engagement national pour le logement a été déposé au Parlement le 27 octobre 2005, constituant la traduction législative du « pacte national pour le logement » présenté par le Premier ministre en septembre 2005, dans la continuité du programme national pour la rénovation urbaine et du plan de cohésion sociale mis en oeuvre par le ministre de l'emploi, de la cohésion sociale, et du logement, M. Jean-Louis Borloo.

Ne comprenant à l'origine qu'onze articles, le texte a été considérablement enrichi au cours des deux lectures dans chaque assemblée, comportant, au terme de la navette, 112 articles.

Adoptée définitivement par le Parlement le 30 juin 2006, la loi n° 2006-872 du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement est fondée sur une logique incitative, que traduisent les nombreuses mesures fiscales du texte, et ce, avec le souci de répondre à la crise du logement que traverse notre pays. La loi s'articule autour de trois volets : un volet urbanisme, un volet logement, et un volet consacré aux règles de construction.

Le présent rapport se veut un bilan de son application réglementaire, plus de trois ans après l'adoption de la loi. Nous avons eu l'occasion, dans ce cadre, de nous déplacer sur le terrain et d'entendre les acteurs concernés par les dispositions du texte.

De nos travaux, il ressort quatre constats majeurs :

– très dense, la loi « ENL » est fort ambitieuse, tant dans les objectifs qu'elle définit que dans les moyens qu'elle met en place ;

– cependant, son application réglementaire a été relativement lente et demeure inachevée ;

– certains de ses mécanismes, parfois complexes, sont souvent méconnus ;

– enfin, les nombreuses modifications apportées à la loi depuis juillet 2006 illustrent le décalage entre rythme d'adoption et rythme d'application de la loi.

Premier point : la loi ENL constituait à l'origine une loi ambitieuse dont je souhaite rappeler brièvement ici les principaux objets.

Le volet urbanisme de la loi regroupe des dispositions visant à faciliter la réalisation de logements sur les terrains publics, à assurer la sécurité juridique des autorisations d'urbanisme et des constructions existantes, à améliorer les outils d'acquisition foncière, à accroître la transparence du marché foncier et à aider les maires bâtisseurs à libérer du foncier pour construire des logements.

S'agissant du volet logement, la loi prévoit des dispositions pour favoriser l'accession sociale à la propriété, développer, dans le sillage de la loi de programmation pour la cohésion sociale, l'offre de logements locatifs privés à loyer modéré, lutter contre l'insalubrité et la vacance des logements, étendre les compétences des bailleurs sociaux tout en réformant le statut de certains d'entre eux – les offices d'HLM –, renforcer la mixité sociale de l'habitat, aider les personnes les plus défavorisées à trouver un logement, et à améliorer les relations locatives, ainsi que le statut de la copropriété.

S'agissant du volet construction, la loi « ENL » ratifie l'ordonnance du 8 juin 2005 relative au logement et à la construction, qui comporte quatre volets distincts, visant à simplifier la législation relative aux aides au logement, à réformer les procédures de conventionnement avec l'agence nationale de l'habitat (ANAH), à unifier les états et diagnostics techniques requis en cas de mutation immobilière, et à réformer la procédure d'autorisation de changement d'usage des locaux. Elle améliore également les dispositifs de prévention des risques sismiques ou cycloniques. Par ailleurs, la loi encadre le régime juridique de la vente d'immeubles à rénover, afin de mieux protéger l'acquéreur. Enfin, la loi instaure un taux de TVA réduit en faveur des abonnements aux réseaux de chaleur et de fourniture de chaleur produite à 60 % au moins à partir d'énergies renouvelables provenant de la biomasse.

Deuxième point : si l'on ne fait qu'observer le calendrier de mise en oeuvre et sans s'intéresser pour l'instant au fond des choses, on constate que l'application de la loi est relativement lente.

Plus de trois ans après sa publication, plusieurs textes réglementaires d'application n'ont toujours pas été publiés. On ne peut que déplorer une telle situation, alors que plusieurs lois, en particulier la loi n° 2009-323 du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion, apportent des modifications importantes à la loi ENL. Nous reviendrons plus en détail sur ce point, mais on peut déjà fournir quelques chiffres.

La loi ENL prévoyait l'adoption de trente-six textes de nature réglementaire :

– trois ordonnances ;

– vingt-quatre décrets en Conseil d'État ;

– et neuf décrets simples.

Au terme de plus de quarante mois après l'adoption de la loi, le bilan de son application est mitigé :

– ainsi, les trois ordonnances, dont le délai de publication est encadré par le pouvoir législatif, ont-elles été publiées dans les six mois, de même que huit décrets, dont deux d'application de dispositions législatives d'origine gouvernementale ;

– cinq décrets ont été adoptés dans les douze mois ;

– sept décrets ont été publiés dans les dix-huit mois (dont un vise à appliquer une disposition d'origine gouvernementale) ;

– deux décrets ont été publiés dans les vingt-quatre mois ;

– cinq décrets ont été publiés dans les trente mois ;

– s'agissant de l'article 5, la loi ENL prolonge la durée d'un dispositif fiscal ; c'est la raison pour laquelle la rédaction du décret d'application, datant de 2005, n'a pas été modifiée.

Cela signifie, en d'autres termes, que cinq décrets n'ont toujours pas été publiés, plus de quarante mois après l'adoption de la loi.

On constate par ailleurs que le lien entre non publication des textes réglementaires d'application et consultation obligatoire d'instances telles que le Conseil national de l'habitat, la CNIL, ou le Comité des finances locales, par exemple, n'est pas automatique. Ainsi, de nombreux textes ont été publiés alors qu'ils nécessitaient la consultation de ces instances, tandis que d'autres ne l'ont toujours pas été, alors qu'ils ne supposent aucune consultation obligatoire.

Pour la suite, je cède, la parole à M. Jean-Yves Le Bouillonnec.