Intervention de Hervé Féron

de la commission des affaires culturelles et de l'éducation, pour le rayonnement culturel et scientifique. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues,avant d'aborder le thème de cet avis budgétaire, consacré cette année à l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger, je commenterai brièvement les crédits que nous a présentés le rapporteur spécial de la commission des finances, dont je ne partage pas l'optimisme.

Doté d'un montant de 597,9 millions d'euros, en progression de 0,86 % par rapport à 2009, le programme « Rayonnement culturel et scientifique » réunit moins du quart de l'ensemble des crédits de la mission « Action extérieure de l'État ». Avec 1 236 postes, il dispose d'un volume d'emplois inchangé par rapport à 2009, soit 206 postes de moins qu'en 2008. Comment espérer qu'avec des moyens aussi modestes, ce programme puisse seulement approcher les objectifs ambitieux qui lui sont assignés de développer une politique d'attractivité en direction des élites étrangères ; de placer la recherche française au plus haut niveau grâce à des partenariats scientifiques et des échanges d'expertise ; de rétablir la langue française comme langue européenne et internationale ?

En réalité, le budget proposé accompagne non pas le rayonnement culturel et scientifique de la France, mais le reformatage des services et des moyens imposé par la nouvelle « diplomatie d'influence » initiée par le Président de la République.

J'en viens à présent au thème principal de cet avis consacré à l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger. Comme vous le savez, l'AEFE représente un atout majeur pour le développement de nos communautés et de nos entreprises, ainsi qu'un puissant relais pour l'influence et l'image de la France à l'étranger.

Établissement public créé en 1990 et placé sous la tutelle du ministre des affaires étrangères et européennes, l'Agence est l'opérateur principal de la politique d'enseignement français à l'étranger, en charge de trois missions essentielles : assurer la continuité du service public d'éducation pour les enfants français ; contribuer à la diffusion de la langue et de la culture françaises auprès des élèves étrangers ; participer au renforcement des relations entre les systèmes éducatifs français et étrangers.

Pour ce faire, elle anime, avec d'autres institutions comme la Mission laïque, un vaste réseau d'établissements unique au monde, d'abord par sa densité et son étendue – 461 établissements installés dans la quasi-totalité des capitales et scolarisant 253 000 élèves, dont 95 000 Français – ; ensuite par sa souplesse et sa faculté d'adaptation aux situations locales, grâce à la variété de statuts offerts aux établissements et aux personnels.

Les établissements sont en effet gérés soit directement, pour 77 d'entre eux, soit par convention, pour 166 autres ; les derniers, au nombre de 218 étant simplement homologués. Les personnels sont soit des titulaires rémunérés par l'Agence sur des contrats d'expatriés ou de résidents, soit des recrutés locaux payés par les établissements. Le réseau compte environ 6 450 personnels titulaires, dont les deux tiers sont des résidents, et 14 600 recrutés locaux.

Le réseau de l'AEFE constitue jusqu'à présent un modèle efficace et encore attractif. L'enseignement favorise l'ouverture à la langue et au pays d'accueil ; sa qualité est garantie par l'homologation délivrée par le ministère de l'éducation nationale, contrôlée par ce dernier, et assurée par la formation régulière des personnels. Elle est, par ailleurs, attestée par le fort taux de réussite aux examens de fin de second cycle – 94 % de réussite au baccalauréat 2009. Cet enseignement, qui offre aux élèves une scolarité continue, présente un bon rapport qualité-prix, malgré la hausse des frais de scolarité. De fait, les inscriptions progressent régulièrement, au rythme de 4 % par an en moyenne.

Toutefois, plusieurs signes inquiétants se font jour dans ce bilan apparemment satisfaisant.

Tout d'abord, la baisse très sensible, particulièrement en 2008-2009, du nombre d'enseignants expatriés. Les établissements ont en effet dû recruter des enseignants locaux, l'Agence ne pouvant pas assumer le coût, beaucoup plus élevé, d'enseignants expatriés. On ne peut que déplorer la diminution de ces personnels dont le rôle est essentiel dans la qualité de l'enseignement.

La saturation des capacités d'accueil des établissements constitue un deuxième sujet d'inquiétude. Dans certains établissements, la priorité donnée aux inscriptions d'enfants d'expatriés français entraîne une baisse du nombre d'élèves étrangers, au détriment de la diversité culturelle qui fait la richesse du réseau. Elle constitue, en outre, un préjudice financier pour les établissements, puisque les familles étrangères acquittent des droits de scolarité plus élevés que les familles françaises.

Un dernier sujet d'inquiétude est la hausse non maîtrisable des frais de scolarité, induite par les charges croissantes qui pèsent sur le réseau et qui se reportent sur les familles.

Ces différents éléments révèlent les difficultés grandissantes de l'Agence, qui doit assumer depuis plusieurs années des charges nouvelles aggravant sa situation financière déjà précaire. Deux décrets, pris en 2003 et 2005, ont prévu que seraient transférés en gestion directe à l'AEFE les bâtiments des établissements appartenant à l'État et affectés au ministère des affaires étrangères et européennes. Depuis 2006, une douzaine d'immeubles lui ont été remis en dotation.

Dès 2005, l'AEFE s'est engagée dans un vaste programme concernant les établissements, pour la plupart vétustes, qui lui avaient été transférés. Elle a ainsi investi au total près d'une centaine de millions d'euros, dont une trentaine consacrée à la remise aux normes. Par ailleurs, aucune dotation budgétaire n'a été prévue pour compenser le transfert à l'Agence, à partir de 2009, de l'ensemble des sites et bâtiments scolaires.

Un autre décret pris en 2007 a mis fin à l'exonération du versement des cotisations patronales de pension dont bénéficiaient pour leurs agents les établissements à autonomie financière accueillant des fonctionnaires détachés. Pour compenser le transfert de cette charge, l'État a prévu d'allouer à l'AEFE une dotation annuelle supplémentaire de 120 millions d'euros en 2009, 2010 et 2011. Mais le coût réel de la prise en charge est supérieur au montant de la dotation – 126 millions d'euros en 2009 – et devrait encore s'alourdir avec la hausse des taux de cotisations pour atteindre 133 millions d'euros en 2010, ce qui engendre pour l'Agence des surcoûts de plus en plus lourds.

L'aide à la scolarisation, qui fait partie de la mission de service public d'enseignement de l'Agence, comprend l'attribution de bourses sur critères sociaux et, depuis 2007, la prise en charge sans condition de ressources, dite gratuité, de la scolarité des élèves français. Cette mesure, voulue par le Président de la République, a été appliquée progressivement aux lycéens : d'abord aux élèves de terminale à la rentrée 2007-2008, puis aux premières en 2008-2009, et enfin aux secondes, en 2009-2010. Le dispositif doit s'étendre à tous les niveaux de scolarité. Son coût global est difficilement chiffrable, mais pourrait atteindre 700 millions d'euros. En dehors de son montant élevé et des tensions qu'elle introduit au sein des établissements entre élèves français et étrangers, la gratuité produit des effets pervers qui ont été largement dénoncés : hausse des frais de scolarité, pouvant atteindre 20 % dans certains établissements, au détriment des familles étrangères et des élèves boursiers ; désengagement des entreprises qui, jusqu'à présent, prenaient en charge les frais de scolarité des enfants de leurs collaborateurs expatriés ; augmentation de la pression, déjà élevée, sur les bourses octroyées sur critères sociaux, puisque les parents d'élèves qui ne bénéficient pas de la gratuité réclament plus souvent qu'auparavant le bénéfice des autres bourses.

Prudemment, la loi de finances pour 2009 a prévu qu'une extension éventuelle de la mesure au-delà des classes de lycée sera précédée d'une étude d'impact. En outre, à la rentrée 2010-2011, les frais de scolarité pour les élèves des établissements homologués seront plafonnés.

Il n'en demeure pas moins que ces contraintes supplémentaires ont aggravé le sous-financement chronique de l'Agence. Pour 2009, son budget s'élève à un peu plus de 628 millions d'euros. Ses ressources se composent, d'une part, d'une dotation de l'État, qui stagne aux alentours de 280 millions d'euros, et, d'autre part, d'un montant croissant de ressources propres – 132,6 millions d'euros en 2009 contre 110 millions en 2008, issues de la participation des établissements et des familles à la rémunération des personnels résidents mis à leur disposition. Par ailleurs, le fonds de roulement de l'Agence est passé de 75 millions d'euros en 2005 à moins de 15 millions en 2009, ce qui ne représente plus qu'environ douze jours de fonctionnement.

L'État encourage l'Agence à accroître ses capacités d'autofinancement en vue d'atteindre 60 % en 2011. De fait, l'AEFE est devenue un établissement public dont les crédits sont majoritairement de source privée.

Pour faire face à toutes ces difficultés, l'Agence a instauré, à compter du 1er septembre 2009, une nouvelle contribution sur les frais de scolarité pour les établissements en gestion directe et conventionnés selon un taux de 6 %. Cette contribution sera étendue, à partir du 1er septembre 2010, aux établissements homologués selon un taux de 2 %. La mesure suscite évidemment un mécontentement généralisé. Certains établissements ont d'ailleurs déjà compensé le manque à gagner par une nouvelle hausse des droits d'écolage et, par ricochet, sur les bourses. Aussi est-il probable que nombre d'établissements préféreront rompre leurs liens avec l'Agence.

Ce tableau assez sombre conduit à s'interroger sur la manière d'assurer l'avenir du réseau. Lors des états généraux de l'enseignement français à l'étranger, le 2 octobre 2008, la commission pour l'avenir de l'enseignement français à l'étranger préconisait notamment de promouvoir les sections bilingues ainsi que le programme Français langue maternelle, dit FLAM, dont la gestion a été confiée en 2009 à l'AEFE. Leur développement, et notamment leur extension dans le secondaire, impose toutefois de recruter des enseignants bilingues qualifiés, de mettre en place des procédures pour garantir la qualité de l'enseignement et de renforcer les coopérations entre établissements locaux et établissements français à l'étranger, ce qui répond, il est vrai, à la mission de coopération éducative de l'AEFE.

La stratégie à adopter pour assurer l'avenir de l'AEFE et de son réseau sera arrêtée dans le plan de développement de l'enseignement français à l'étranger voulu par le Président de la République ainsi que dans le POS – plan d'orientation stratégique – de l'Agence, qui devraient être tous deux finalisés à la fin de l'année. Par ailleurs, une mission d'audit de l'AEFE, demandée par le Premier ministre, examine actuellement la question de l'impact de la mesure de gratuité sur les missions de l'Agence en matière de scolarisation des enfants français et des étrangers, ainsi que celle de l'attribution des bourses scolaires. Quelles que soient les conclusions de ce travail, le moratoire qui a été décidé sur l'extension de la gratuité au-delà du lycée confirme à l'évidence le bien-fondé des critiques formulées à l'encontre de cette mesure. Il est regrettable que l'étude d'impact n'ait pas été effectuée avant la mise en place du dispositif, au moment où il était encore possible d'affecter les fonds consacrés à la prise en charge des lycéens à des besoins plus urgents et plus authentiques tels que des investissements immobiliers ou l'augmentation des bourses attribuées sur critères sociaux. C'est pour ces raisons que je proposerai un amendement visant à plafonner la prise en charge de la scolarité des enfants français et à redéployer ces moyens pour soulager le budget de l'AEFE.

La commission des affaires culturelles et de l'éducation a éprouvé (Sourires), pardon… : elle a approuvé les crédits de la mission. Vous comprendrez toutefois, monsieur le ministre, que j'aie pu commettre ce lapsus. (Applaudissements sur les bancs du groupe SRC.)