Intervention de Franck Riester

a exposé que le projet de loi, dont les dispositions sont très diverses et n'ont pas ou très peu de répercussions les unes sur les autres, comportait quatre sortes de mesures : des mesures de transposition de dispositions législatives de directives européennes, des demandes d'autorisation du Gouvernement à procéder par ordonnance à la transposition des directives, des mesures d'adaptation nationale spécifiques pour combler certaines lacunes de telle ou telle directive, et enfin des demandes de ratification d'ordonnances déjà prises.

Il a jugé que, de façon générale, les autorisations de légiférer par ordonnances demandées par le projet de loi étaient justifiées par le caractère à la fois technique et complexe des dispositions à prendre, l'urgence de transposer les directives, la date limite étant au plus tard la fin de l'année, la marge de manoeuvre limitée de la France dans la transposition et enfin le fait que la France doive être à jour de ses transpositions à la date de sa présidence de l'Union.

L'article 1er procède à la transposition de la directive du 11 mai 2005 sur l'assurance de responsabilité civile des véhicules.

La directive transposée tend à protéger plus efficacement les consommateurs et les victimes d'accidents. Sa transposition précise un certain nombre dispositions du droit français, plutôt qu'elle ne le modifie. Elle comporte ainsi la consécration législative du droit d'action directe du tiers lésé à l'encontre de l'assureur. Cependant ce droit était déjà en vigueur en France sous l'effet d'une jurisprudence de la Cour de Cassation. Elle précise la définition de la notion de véhicule terrestre à moteur pour la faire coïncider avec la définition retenue par l'Union européenne ; elle interdit la résiliation du contrat ou la modification de la prime d'assurance au motif que le véhicule séjourne dans un autre état-membre ; elle précise les éléments de définition de la nationalité d'un véhicule ; enfin, elle étend aux succursales françaises d'entreprises d'assurance étrangères la possibilité d'être représentantes pour la gestion des sinistres. Ces dispositions permettent de supprimer divers risques de contentieux liés à des approximations ou à des divergences dans le détail du droit ou de la jurisprudence des États membres.

L'article premier réécrit aussi entièrement, à droit presque constant, l'article L. 421-1 du code des assurances, qui concerne les missions du Fonds de garantie des assurances obligatoires de dommages, qui intervient pour indemniser les victimes de personnes non assurées.

La disposition la plus importante de la directive était sans doute la réactualisation des montants minimaux de la couverture d'assurance : cependant, étant de nature réglementaire, elle a été transposée par le décret n° 2007-1118 du 19 juillet 2007.

L'article 2 propose d'autoriser le Gouvernement à procéder par ordonnance pour transposer la directive européenne « réassurance » et pour moderniser le régime des fonds communs de créances.

La directive 200568CE du 16 novembre 2005 relative à la réassurance institue, comme pour les autres activités d'assurance, le passeport européen : un réassureur autorisé dans un État est autorisé dans l'ensemble des États de l'Union. En contrepartie, elle unifie les contrôles de solidité financière, de solvabilité, de gestion au niveau demandé par les États les plus exigeants. L'ordonnance de transposition devrait insérer dans le code des assurances un ensemble de dispositions relatives au régime financier des entreprises de réassurance. Compte tenu de la technicité du sujet, la transposition ne touche en pratique que les milieux professionnels de la réassurance.

Par ailleurs, des dispositions concernent les fonds commun de créances. Ces fonds commun de créances, ou FCC, sont des fonds qui constituent un portefeuille avec des créances, et qui émet en contrepartie des titres, qui sont gagées par ce portefeuille. Il a donc pour objet de refinancer des créances qui ne sont normalement pas négociables sur le marché. C'est ce qu'on appelle la titrisation.

Le statut des FCC français est marqué par de moins grandes capacités d'action que celles de fonds d'autres États européens. En particulier, les FCC français n'ont pas le droit d'avoir la personnalité juridique.

On pourrait penser que la prudence marquant le statut des fonds français est une garantie pour l'investisseur, SICAV où investisseur final. En réalité il n'en est rien : les banques françaises ont toutes des filiales à l'étranger. Elles y constituent des fonds disposant de la personnalité juridique, et capables de titriser des risques d'assurance. Il est donc attendu du projet de loi une amélioration de la compétitivité de la place de Paris, et un meilleur contrôle des fonds par le superviseur français, à qui la titrisation opérée par les institutions financières françaises échappe très largement aujourd'hui.

L'article 3 comble une lacune. En juin dernier, l'Union européenne a adopté un règlement qui a abouti à une division par deux du prix des tarifs d'appels de téléphonie mobile émis ou reçus par un consommateur européen voyageant dans un pays de l'Union autre que le sien en utilisant son téléphone mobile national. Cependant, un règlement européen ne peut pas intervenir en cas d'itinérance au sein d'un même État. On a donc créé une situation où le coût de l'itinérance entre un État membre autre que la France et les collectivités territoriales d'outre-mer françaises est plafonné par le règlement, tandis que l'itinérance entre le territoire métropolitain et ces mêmes collectivités ne l'est pas. L'article 3 vise à mettre fin à cette bizarrerie.

L'article 4 rend l'ARCEP compétente pour contrôler la bonne application du règlement évoqué à l'alinéa précédent par les opérateurs français.

L'article 5 vise à autoriser le Gouvernement à transposer par ordonnance la directive 200536CE relative à la reconnaissance des qualifications professionnelles.

Les dispositions législatives de la directive concernent 30 professions environ. Le Gouvernement finalise actuellement le projet d'ordonnance, en liaison avec ces professions. Le caractère là encore à la fois fastidieux et limité aux professionnels du travail de transposition justifie la demande d'autorisation à procéder par ordonnances.

Il y a deux modes d'exercice des professions des ressortissants européens dans un État autre que celui où ils ont obtenu leurs qualifications : le libre établissement, où la personne s'installe quelque part, et la libre prestation, où la personne vient ponctuellement effectuer tel ou tel travail.

En matière de libre établissement, la directive se contente de consolider 15 directives existantes. Elle n'apporte pas de novations : les professions concourant à l'exercice de l'autorité publique restent exclues de son champ ; la reconnaissance continue à s'effectuer selon les régimes en vigueur prévus pour chaque profession.

La directive comporte en revanche des évolutions s'agissant du régime de la libre prestation. Conformément à une décision de la Cour de justice des communautés européennes, elle allège les obligations de ce régime par rapport à celui de l'établissement : elle dispose que tout ressortissant communautaire à la qualité professionnelle légalement reconnue dans un État membre peut offrir des prestations de services dans un autre État membre sous son titre professionnel d'origine sans avoir à en demander la reconnaissance par cet autre État.

La directive prévoit cependant qu'une vérification préalable des qualifications professionnelles des prestataires est possible pour les professions ayant des implications en matière de santé ou de sécurité publique. S'agissant des autres professions, des mesures de contrôle optionnelles sont mises à la disposition des États membres d'accueil : déclaration préalable du prestataire, informations relatives à sa couverture d'assurance professionnelle, attestation de son établissement légal, preuve de ses qualifications professionnelles.

Le Sénat s'est inquiété des conditions de transposition de cette directive. Pour permettre au Gouvernement de mettre en place avec sérénité et dans la concertation, profession par profession, la libre prestation, il a allongé le délai d'habilitation de 6 à 12 mois. Il a aussi ajouté à l'autorisation qu'il a accordée le mandat de veiller, en concertation avec les professionnels, à ne renoncer à la levée des options que lorsque la réciprocité le justifie.

L'article 6 met un point final à l'interdiction de la rémunération des comptes à vue. À la suite d'une décision de la Cour de justice des communautés européennes, le Gouvernement avait abrogé par arrêté les dispositions qui interdisaient cette rémunération.

Cependant l'article L. 312-3 du code monétaire et financier, qui n'interdit pas la rémunération, mais qui rend légale son interdiction, restait en vigueur. La Commission européenne ayant fait valoir que tant que ce texte ne serait pas supprimé du droit français, la France ne serait pas en conformité avec le droit communautaire, l'article 6 en propose l'abrogation. Plus exactement, il abroge l'article L. 312-3 et crée un article L. 221-34 pour traiter le cas des comptes aidés, notamment par des exonérations fiscales, et permettre à l'État de continuer à en réguler les taux d'intérêt.

L'article 7 prévoit la ratification de quatre ordonnances de transposition de directives. C'est un article court, mais significatif, qui apporte des innovations dans notre droit financier et dans le fonctionnement des entreprises.

Quatre ordonnances doivent ainsi selon le projet de loi être ratifiées.

La directive 200117CE du 19 mars 2001 concernant l'assainissement et la liquidation des entreprises d'assurance a, comme l'a justement souligné le Sénat, déjà été transposée et l'ordonnance de transposition a déjà été ratifiée.

Les directives européennes 200165 dite « juste valeur » et 200351 dite « modernisation » relatives au domaine de la réglementation comptable permettent ensuite de renforcer l'information à destination des actionnaires et du public fournie dans les rapports de gestion.

La directive 200439CE du 21 avril 2004 relative aux marchés d'instruments financiers dite « directive MIF » instaure un cadre réglementaire commun pour les marchés européens des instruments financiers.

Enfin, deux directives du 14 juin 200648, concernant l'accès à l'activité des établissements de crédit et 200649CE sur l'adéquation des fonds propres des entreprises d'investissement et des établissements de crédit s'inspirent du dispositif « Bâle II » qui renforce la solidité et la stabilité du système bancaire, par la définition d'un nouveau « ratio de solvabilité bancaire » et l'organisation d'une surveillance prudentielle des banques.

L'article 8 a pour objet d'harmoniser les obligations de transparence concernant l'information sur les émetteurs de valeurs mobilières. Il complète la transposition de la directive 2004109CE du 15 décembre 2004, dite « directive transparence » ; la loi du 26 juillet 2005 pour la confiance et la modernisation de l'économie n'avait pas défini, en effet, le champ territorial des pouvoirs de l'AMF en matière de contrôle des franchissements de seuil. La compétence est désormais définie en la matière sur la base de la règle de « l'État membre d'origine » qui conduit à soumettre aux obligations de déclaration les émetteurs ayant leur siège social en France, et ce, quel que soit le lieu de négociation de leurs titres de capital au sein de l'Espace économique européen (EEE).

Le Sénat a ensuite adopté un article additionnel après l'article 8 prévoyant une procédure de récusation d'un membre de la commission des sanctions de l'Autorité des marchés financiers (AMF). Cet article ouvre à une personne mise en cause la possibilité de demander la récusation d'un membre de la commission des sanctions de l'AMF, s'il y a mise en doute de son impartialité.

Les professionnels présents dans le collège et la commission des sanctions de l'AMF offrent des garanties d'expérience et de compétence, mais il existe aussi un risque de conflits d'intérêts. Il faut noter que les trois ordres juridictionnels – administratif, civil et pénal – disposent déjà d'une procédure de récusation : il semble ainsi naturel d'adapter ce dispositif à l'AMF.

L'article 9 a pour objet la transposition de dispositions communautaires sur l'égalité entre les femmes et les hommes en matière de contrats d'assurance.

Des différenciations existent à l'heure actuelle entre les hommes et les femmes pour trois catégories de contrats d'assurance : l'assurance automobile, l'assurance vie et les contrats d'assurance santé.

L'article 9 transpose les dispositions de l'article 5 relatives aux contrats d'assurance de la directive du Conseil du 13 décembre 2004, mettant en oeuvre le principe de non différenciation entre les femmes et les hommes dans l'accès aux biens et services.

Il est prévu l'interdiction des discriminations fondées sur la prise en compte du sexe comme facteur dans le calcul des primes et prestations. Toutefois, des différences proportionnelles peuvent être fixées par arrêté au regard du risque actuariel et statistique.

La transposition de ces mesures dérogatoires au principe de l'égalité de traitement hommes-femmes doit intervenir avant le 21 décembre 2007, ce qui explique l'urgence déclarée sur le texte.

L'article 10 renforce les pouvoirs des agents de la Direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) dans le domaine de la protection des consommateurs.

Cet article a pour objet la mise en conformité des dispositions relatives aux pouvoirs reconnus à la DGCCRF dans le domaine de la consommation avec le règlement communautaire du 27 octobre 2004 relatif à la coopération en matière de protection des consommateurs par la modification du code de la consommation et celui de la santé publique et l'attribution de nouveaux pouvoirs à la DGCCRF.

L'article 10 prévoit d'abord un élargissement du champ d'application des pouvoirs d'enquête des agents de la DGCCRF à certaines dispositions du code de la consommation, dans le domaine du crédit notamment (crédit à la consommation et crédit immobilier) et à certaines matières définies par des fois spécifiques : l'exercice de l'activité d'agent immobilier, les clauses abusives dans les contrats entre bailleurs et locataires, la vente de voyages et de séjours touristiques, le commerce électronique.

Il est prévu également un rattachement des dispositions relatives à la publicité mensongère au régime général des pouvoirs de la DGCCRF, ainsi que la redéfinition des pouvoirs de la DGCCRF en matière d'injonction et de saisine de l'autorité judiciaire. La compétence de saisine de l'autorité judiciaire est étendue aux manquements contractuels : les agents pourront ainsi agir plus facilement devant une juridiction civile. Mais il ne s'agit pas d'habiliter les agents de la DGCCRF à apprécier les principes du droit contractuel qui demeurent du domaine de compétence du juge civil.

L'article 10 prévoit enfin une possibilité de coopération avec les États de l'Union européenne pour faire cesser des pratiques illicites.

L'article 11 habilite le gouvernement à prendre par ordonnance les mesures nécessaires à la mise en oeuvre des dispositions prévues par le projet de loi à nos collectivités d'outre-mer.