Cette communication s'inscrit pleinement dans la continuité des travaux et des préoccupations de notre Commission, animée du souci permanent de suivre et de contrôler l'évolution de la conjoncture économique et de ses effets tant sur les finances publiques que sur les différents acteurs de l'économie. Pour une bonne information de la Commission, il m'a semblé utile de vous présenter un document écrit et de vous projeter quelques graphiques d'illustration (voir documents en annexe).

Ce mois de juin se caractérise par deux moments forts en matière de finances publiques. Il s'agit d'une part de la réunion, le 15 juin prochain, de la Commission des comptes de la sécurité sociale et de l'adoption de son rapport sur l'évolution des comptes du régime général en 2008 et sur les prévisions pour 2009. Il s'agit d'autre part du projet de loi de règlement pour 2008 ainsi que du débat d'orientation des finances publiques, au cours duquel seront présentées les prévisions financières pour 2010, y compris pour la sécurité sociale.

Cette communication entend également préparer la remise, au début du mois de septembre, par la Cour des comptes, d'un rapport spécifique sur la gestion de la trésorerie du régime général et la couverture des découverts des régimes de sécurité sociale dans leur ensemble. Ce rapport, qui a été demandé à l'initiative conjointe de notre Commission et de la Commissions des affaires sociales, sur le fondement de l'article 47-2 de la Constitution, doit permettre de mieux cerner le problème du risque financier endogène à la gestion des comptes sociaux.

Venons-en, tout d'abord, aux résultats des comptes sociaux.

Le déficit du régime général se dégrade fortement, et cela, dès 2008 : ce sont 900 millions d'euros de déficit supplémentaire qui ont été enregistrés par rapport aux prévisions. Pour 2009, la dégradation est encore plus brutale : alors qu'il était estimé à 10,5 milliards d'euros par la loi de financement de la sécurité sociale – LFSS –, le Gouvernement a d'ores et déjà annoncé que le déficit atteindrait entre 17 et 18 milliards d'euros.

Les projections que l'on peut établir à partir des prévisions de l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale – ACOSS – nous laissent penser qu'il pourrait même s'établir autour de 20 à 21 milliards d'euros en 2009. Sur ce montant, on peut estimer le déficit de crise, lié au ralentissement de la croissance de la masse salariale, à 7,7 milliards d'euros. C'est bien ce « déficit de crise » qui rend caduques les hypothèses construites à l'automne 2008 dans le cadre du projet de LFSS pour 2009. Pour réévaluer la prévision de déficit, il faut tenir compte de l'effet de base 2008, mais également de l'absence de relèvement des cotisations vieillesse, décidée à l'automne dernier.

Par ailleurs, l'ensemble des personnes que j'ai pu auditionner s'accorde pour dire que la masse salariale pourrait reculer de plus de 1 % en moyenne annuelle. Il est en effet probable que la crise économique, et en particulier le ralentissement des salaires, vont certainement aggraver encore davantage le solde de la sécurité sociale : les révisions successives de la croissance de la masse salariale ont d'ores et déjà conduit à réévaluer périodiquement les manques à gagner qui en découlent. Le recul des salaires pourrait d'ailleurs se confirmer en 2010.

Les objectifs de dépenses, en revanche, sont globalement tenus : les premiers mois de l'année montrent que la dynamique des dépenses maladie est conforme aux prévisions. Le comité d'alerte, qui s'est réuni fin mai, estime que l'objectif national de dépenses d'assurance maladie – ONDAM – sera dépassé de 0,2 % à 0,3 %, soit 300 à 500 millions d'euros.

Par ailleurs, des économies devraient être réalisées par la Caisse nationale d'assurance vieillesse – CNAV – : 720 millions d'euros du fait d'une inflation inférieure aux prévisions, 100 millions en raison de l'évolution des conditions d'accès au dispositif de départs anticipés pour carrières longues.

L'ensemble de ces évolutions nous conduisent à constater l'aggravation du risque financier pesant sur le régime général. Il faut donc distinguer entre le déficit structurel des comptes de la sécurité sociale et le « déficit de crise ».

Deux risques majeurs sont à l'origine du déficit structurel des comptes sociaux : d'une part, le « papy-boom » va conduire à un surcoût, en 2012, de l'ordre de 10 milliards d'euros pour nos comptes sociaux. Il exerce une pression croissante sur la branche vieillesse, accentuée par l'accroissement de la durée de vie des personnes déjà en retraite. D'autre part, au sein de la branche maladie, le dynamisme des affections de longue durée – ALD –, d'ailleurs lié au vieillissement démographique, peut être considéré comme la cause centrale du déficit structurel : les patients atteints par ces pathologies représentent 13 % du nombre total d'assurés mais les deux tiers de la dépense et, surtout, 90 % de sa croissance.

Ces deux problèmes majeurs sont principalement à l'origine du déséquilibre permanent de notre système de sécurité sociale. Mal les régler risquerait de conduire le système à devenir dangereux pour lui-même – je pense à notre système de retraites par répartition que nous ne parvenons plus à financer, et cela, de façon structurelle.

Un risque plus variable est le chômage, qui pèse sur les recettes de la sécurité sociale. De ce point de vue, on peut considérer que le principe de l'augmentation des cotisations vieillesse, qui pourrait en quelque sorte être « gagée » par la diminution des cotisations d'assurance chômage avec l'amélioration de la conjoncture, principe qui est au fondement de la réforme des retraites de 2003, représente bien une volonté de mobiliser la dynamique économique contre les structures de la société. Or, on le voit particulièrement dans le contexte de crise qui est le nôtre, la progression de la valeur ajoutée ne suffit pas à rattraper la pente démographique. L'amélioration du taux d'emploi joue certes un rôle d'amortisseur de la trajectoire des comptes de la sécurité sociale : il atténue toutefois cette trajectoire sans parvenir à la compenser. À long terme, l'écart continue de se creuser, et les accidents de croissance ont dès lors un effet procyclique sur l'évolution des comptes, comme le montre la situation économique présente.

Or, si ces risques financiers demeurent, les instruments qui permettent de les gérer sont fragilisés par la crise. Il apparaît nécessaire de mobiliser une véritable ingénierie financière pour construire de nouveaux équilibres. Cette ingénierie est principalement constituée aujourd'hui de trois instruments.

L'ACOSS, tout d'abord, gère la trésorerie du régime général et pilote donc le déficit. Elle se trouve aujourd'hui en difficulté : son plafond de trésorerie, fixé à 18,9 milliards d'euros, sera très certainement dépassé à l'automne. D'autre part, elle bute actuellement sur le problème de la renégociation des conditions de financement de ses avances de trésorerie par son partenaire financier historique, la Caisse des dépôts et consignations.

La caisse d'amortissement de la dette sociale – CADES –, ensuite, a une fonction d'amortissement de la dette. Or, les réflexions en cours pourraient conduire à la contourner lors de la prochaine reprise de dette, pour privilégier, par exemple, la création d'une « caisse de crise ». Surtout, du fait de la contrainte d'extinction vers 2020, il deviendra de plus en plus difficile pour la CADES de reprendre des montants de dette importants dans les années qui viennent.

Le fonds de réserve des retraites – FRR –, enfin, représente un outil de capitalisation à long terme. Il a été pris dans une tourmente boursière historique, qui n'a connu que deux équivalents au XX° siècle. La crise le conduit actuellement à réfléchir à une évolution de sa stratégie et de son mode de fonctionnement.

Ces trois exemples témoignent de la nécessité de repenser notre approche de la gestion des comptes sociaux. Le traitement du risque financier au sein de la sphère sociale, de ses actifs et de ses passifs, devient un enjeu central. Le rapport que nous livrera la Cour des comptes nous permettra d'y voir plus clair sur ce sujet.

Par ailleurs, la nette aggravation de la situation des comptes sociaux qui peut d'ores et déjà être appréhendée pour 2009 invite à s'interroger sur d'éventuels correctifs qui pourraient être apportés en cours d'année afin de redresser la situation, à l'image des lois de finances rectificatives pour le budget de l'État. Le principe de lois de financement rectificatives est d'ailleurs prévu par l'article 1er de la loi organique sur les lois de financement de la sécurité sociale – LOLFSS – de 2005. On peut ainsi considérer que le bouleversement important, en début d'exercice, des prévisions d'évolution des comptes de la sécurité sociale pourrait conduire à des mesures plus précoces, à travers des projets de lois de financement rectificatives. Il convient, en tout état de cause, que le vote de la loi de financement de la sécurité sociale à l'automne puisse réellement faire l'objet d'une préparation et que la LFSS ne se limite pas à être constatée et entérinée ex post.

Un réel pilotage de nos comptes sociaux est d'autant plus nécessaire que nous sommes en quelque sorte confrontés à un paradoxe français : notre système de protection sociale constitue un élément essentiel de redistribution et donc, de justice sociale, alors même que son financement nous apparaît comme un problème éternel.

En conclusion, la conjugaison de dépenses maladie et vieillesse dynamiques et de recettes dépendantes de la conjoncture économique génère un problème financier récurrent, constaté depuis les années 1990. Ce risque financier constitue, en quelque sorte, un nouveau risque, permanent, interne à la sécurité sociale, et qui concerne tant ses passifs – la trésorerie, la dette de la CADES, la dette des hôpitaux… – que ses actifs – notamment ceux du Fonds de réserve des retraites.

Or, il n'existe aucune structure permettant de disposer d'une vue d'ensemble de ce risque financier. À l'instar du Haut-conseil pour l'assurance maladie, du Conseil d'orientation des retraites – COR – et du Haut conseil de la famille, qui, chacun, jouent un rôle de prospective et d'orientation sur les risques dont ils ont la charge, il pourrait être envisagé de créer un comité de pilotage financier de la sécurité sociale qui jouerait un rôle semblable et assurerait la coordination entre les différentes parties prenantes, depuis l'ACOSS et les caisses gérant des régimes spéciaux de retraite jusqu'à la CADES et au FRR, en passant par les hôpitaux.

Le rapport de la Cour des comptes nous permettra d'avoir une vision plus claire du risque financier et donc d'en déduire des recommandations plus précises.

Il faut saluer la qualité et la lucidité de votre communication. Sachant qu'il est trop tard pour un « collectif social » cette année, quand pourra-t-on envisager cette possibilité ?

Je n'ai pas d'éléments de réponse à cette question, mais l'analyse financière que je propose permettra certainement de préparer l'année prochaine un éventuel collectif social.

L'audition récente du directeur général de la Caisse des dépôts et consignations – CDC – a montré qu'au-delà de 31 milliards d'euros, la CDC ne s'estimait plus en mesure d'assumer les creux de trésorerie de l'ACOSS. Celle-ci devra-t-elle alors se refinancer sur le marché, avec des coûts qui n'auraient rien à voir avec ceux demandés par la Caisse des dépôts ?

Je ne vois effectivement pas d'autres moyens de financement, et c'est pourquoi il faut se doter d'outils d'évaluation du risque financier. Le gouverneur de la Banque de France a d'ailleurs montré les risques de conflit de stratégie entre les émissions de titres à court terme et à moyen-long terme, sachant que nous n'avons pas de marge de manoeuvre sur le long terme. Il s'agit d'un vrai débat, que nous pourrons poursuivre prochainement, lors de l'audition du président de la commission de surveillance et du directeur général de la Caisse des dépôts et consignations par notre Commission.

Quel est le déficit consolidé du fonds de financement des prestations sociales agricoles – FFIPSA – ? Ce déficit signifie-t-il qu'à la fin de chaque mois, les caisses de mutualité sociale agricole empruntent pour verser les prestations ?

Ce déficit devrait être de 1,3 milliard d'euros en 2009 et pourrait atteindre 1,4 à 1,5 milliard d'euros en 2010 pour la branche vieillesse. C'est la caisse centrale de la mutualité sociale agricole qui emprunte. Le plafond de trésorerie est fixé à 3,2 milliards d'euros en 2009.

Sachant que la dette des comptes sociaux - considérable - ne pourra être portée par la CADES, où sera-t-elle logée ?

Nous sommes actuellement dans une phase d'observation et une bonne analyse financière peut alimenter la réflexion en amont. Mon avis personnel est qu'il faut continuer à isoler la dette sociale et ne pas l'agréger avec la dette de l'État, pour maintenir une capacité de gestion autonome, pour produire des indicateurs et pour offrir une lisibilité.

Tout le monde sait que ce n'est pas tenable mais personne ne veut changer la loi organique. Je note qu'il faut une disposition législative tant pour prévoir une reprise de la dette par l'État que pour créer une nouvelle caisse.

Faudra-t-il donc créer une ressource nouvelle ?

L'exemple du consortium de réalisation – CDR – montre que l'on peut s'en passer, mais que ça ne peut durer plus de quelques mois. La loi organique sur le financement de la sécurité sociale permet au Gouvernement de relever le plafond par décret, avec validation législative ultérieure.

Le constat est préoccupant et l'urgence prévaut. Le caractère structurel des déficits sociaux explique qu'on ne pourra faire l'économie d'une analyse du financement des risques. La gestion financière n'est actuellement pas consolidée : la CADES est isolée et le fonds de réserve des retraites privé de feuille de route. Il serait de bonne pratique de faire l'effort d'une consolidation et de mettre en place un mode de pilotage global, à l'image du conseil d'orientation des retraites, afin de pouvoir comparer les différentes options.

Y arriverons-nous sans ressources supplémentaires ?

On peut en effet se poser la question des ressources. La situation actuelle maintient le système dans un état déficitaire. C'est l'analyse des risques, pour chaque catégorie de dépenses, qui devrait déterminer les types de ressources. Par exemple le débat actuel sur les indemnités journalières comporte des enjeux financiers minimes par rapport aux risques lourds que nous sous-estimons, comme par exemple la maladie mentale. Seulement alors pourra intervenir un débat argumenté entre solidarité et responsabilité.

À mon sens, la nouvelle dette sociale sera tôt ou tard intégrée dans la dette publique, car le Président de la République ne veut pas d'augmentation de la CSG. La dette publique présente en effet l'avantage que les remboursements en capital ne sont pas des charges budgétaires.

Je note qu'il est d'ores et déjà possible de prévoir un « collectif social » ; c'est du reste M. Éric Woerth, ministre du Budget et des comptes publics, qui représente le Gouvernement au cours du débat d'orientation des finances publiques, chaque année. Mais on peut s'interroger sur l'intérêt d'un collectif social sans recettes supplémentaires.

Par ailleurs, que pourrait apporter une instance supplémentaire, au vu de la multiplicité des capacités d'expertise existant déjà pour l'emploi, les retraites ou l'assurance maladie ?

Certes le risque est géré poste à poste, mais l'absence d'approche consolidée du risque entraîne une vision tardive et de pure constatation, qui laisse une marge de manoeuvre réduite. Ainsi, à l'été 2007, l'ACOSS a-t-elle consenti une prise de risque qui n'est partagée par personne et qui n'a pas fait l'objet d'arbitrage préalable.

Pourquoi, dans votre présentation, les hôpitaux sont-ils mis sur le même plan que la CADES ?

Aujourd'hui, le périmètre comptable n'est pas opératoire, nous n'avons pas de consolidation performante de la dette et du déficit des hôpitaux. Qui les porte, qui en est responsable ? Conjointement avec la commission des Affaires sociales, nous avons saisi la Cour des comptes car nous avons besoin de savoir. Les trois processus actuels de gestion financière ne sont ni co-pilotés ni consolidés : l'ACOSS fait du financement de trésorerie avec un reporting annuel rudimentaire ; la CADES est un outil de défaisance sous-performant en dépit de l'efficacité réelle de ses gestionnaires ; et le FRR, qui est en charge de la recapitalisation du système des retraites pour compenser l'évolution de notre démographie, fonctionne, mais sans précision sur le terme de ses interventions. Cela l'amène à prendre dans certains cas des décisions risquées. Il importe que nous ayons la possibilité d'éclairer tout cela par des outils de suivi et de contrôle, même s'il ne s'agit pas formellement d'un collectif social.

Je pense que le débat d'orientation des finances publiques devrait contenir toutes les informations relatives aux comptes sociaux. Par ailleurs, une hausse de 0,15 % de la CRDS aurait un effet limité sur la consommation. Le débat est donc ouvert, c'est la seule solution pour la CADES, à moins de reculer la date de son extinction.

Pour prendre une telle décision, il faut d'abord nourrir une analyse approfondie des risques à l'occasion de rendez-vous financiers réguliers. C'est le sens de ma proposition.

0,1 point de CRDS représente environ 1,1 milliard d'euros. Avec des taux d'intérêt à 3,5 % ou 4 %, cela correspond au coût du financement de 20 à 25 milliards d'euros de déficit. Comme l'a évoqué notre collègue Yves Bur, il faudrait augmenter la CRDS de 0,1 point par an, ce que nous n'avons pas fait l'an dernier et c'est pourquoi il faudrait aujourd'hui prévoir une hausse d'environ 0,15 point. En sachant que le retour à l'équilibre en un an est impossible, il faut s'attendre, à brève échéance, à devoir encore financer 30 à 40 milliards d'euros de dettes.

Je souhaiterais souligner la qualité du travail de Mme Montchamp. Il est lumineux, donc inquiétant. Le vrai problème est le déficit structurel, qui ne va pas se résorber tout seul. L'idée de développer les moyens d'ingénierie financière est intéressante. Mais, on ne pourra pas échapper, à long terme, à la recherche de ressources supplémentaires. Il sera utile, en outre, de clarifier l'effet des soldes financiers des hôpitaux sur le déficit social global.

Il est vrai que les hôpitaux ne sont pas consolidés dans les comptes de l'assurance maladie. Ils sont obligés d'avoir recours à des crédits de trésorerie pour financer leurs dépenses courantes.

C'est la raison pour laquelle nous avons demandé à la Cour des comptes d'élargir le périmètre habituel de l'analyse pour déterminer les points de formation des déficits. Une telle approche nous permettra d'avoir l'expertise nécessaire pour mener un dialogue avec l'exécutif sur les pistes de réforme à envisager.

Je vous remercie.