Les relations de la Tunisie avec la France n'ont apparemment pas été affectées par la révolution. Cette mission a eu le mérite de témoigner de la volonté de la France de maintenir une relation privilégiée avec ce pays.

Le rendez-vous du 24 juillet est exclusivement institutionnel, et ne règlera pas les problèmes économiques et sociaux à l'origine de la révolution. Néanmoins, ne faut-il pas craindre une aggravation de la situation si l'élection de l'assemblée constituante devait être reportée ?

L'Assemblée Nationale est saisie de quatre conventions instituant des partenariats de défense entre la France et des Etats africains : le Togo, le Cameroun, la République centrafricaine et le Gabon. La ratification de ces accords a été approuvée par le Sénat.

Nous examinons aujourd'hui le projet de loi demandant la ratification du traité signé le 28 février 2008 par le Président de la République Nicolas Sarkozy et son homologue gabonais. Les trois autres accords feront l'objet d'un rapport unique.

Cette organisation des travaux respecte une logique simple. Sur les quatre Etats africains actuellement concernés, le Gabon est le seul à disposer d'une implantation militaire française permanente, baptisée « camp de Gaulle » et située à proximité de l'aéroport de Libreville. Analyser le présent traité franco-gabonais implique donc nécessairement un court rappel de l'évolution de notre dispositif militaire extérieur.

Héritage de l'empire colonial, la France a compté jusqu'à sept bases et 30 000 hommes déployés en permanence sur le continent africain. Ce dispositif a connu un double mouvement, de réduction d'abord, puisqu'il ne compte aujourd'hui que 6 000 hommes, et, plus fondamentalement, de changement de mission.

Alors qu'il était prévu, à l'origine, pour assurer la sécurité et l'intégrité des Etats africains à l'indépendance récente, cet outil militaire est devenu progressivement un élément de notre capacité de projection pour nos opérations extérieures. Le continent africain reste, pour la France, un objet d'attentions particulières dans le domaine de la sécurité, pour une raison très simple : près de 120 000 de nos compatriotes vivent dans les pays de l'Afrique francophone, auxquels s'ajoutent près de 20 000 personnes dans le reste de l'Afrique et environ 90 000 en Afrique du Nord.

Une nouvelle impulsion a été donnée par le Président de la République, en 2008. Précisé par la suite, le projet de restructuration des bases de défense françaises à l'étranger prévoit, d'ici 2014, la réduction à 4 100 du nombre de personnels déployés, la transformation de la base de Dakar en centre régional de formation militaire, l'ouverture d'un autre centre au Tchad et la création d'une nouvelle base de défense à Abou Dabi, aux Emirats arabes unis.

Dans l'ensemble, ces décisions ont été bien acceptées par les autorités locales. Le président sénégalais avait ainsi annoncé qu'il ne souhaitait pas être le dernier pays africain à abriter une base française. La transformation de la base de Dakar a des conséquences économiques locales non négligeables mais la France s'est assurée que les mesures appropriées soient adoptées pour permettre une transition dans les meilleures conditions.

Effectuée dans un cadre budgétaire contraint, cette réforme a vocation à réduire le coût de soutien de ces bases. En moyenne, pour un investissement initial inférieur à 65 millions d'euros, l'économie annuelle attendue est d'environ 47 millions d'euros.

Mais les considérations financières, aussi importantes soient-elles, ne sauraient prévaloir concernant un élément de notre politique militaire qui a vocation à garantir l'influence de notre pays sur le continent voisin.

Vous le savez, l'Afrique est aujourd'hui l'objet de toutes les convoitises. Les Etats-Unis ont créé un centre de commandement pour leurs opérations africaines, et disposent d'une base à Djibouti. La Chine et l'Inde multiplient les partenariats et les livraisons d'équipements militaires. Le Brésil cherche à unir les pays lusophones et à peser sur leurs orientations stratégiques. La Russie poursuit une politique qu'elle considère comme un non-alignement, entretenant des liens avec des régimes que les pays occidentaux ne soutiennent pas, comme au Zimbabwe.

Face à ces politiques ouvertement offensives, l'Europe, qu'elle agisse unie ou par l'intermédiaire de ses Etats membres, est en recul. L'Union européenne souhaite développer des projets de coopération militaire mais ses moyens dans ce domaine sont très limités. Du côté des Etats membres, l'Allemagne n'a pas d'activité proprement militaire sur le continent et n'agit que par l'intermédiaire de l'Union.

La Belgique a recentré ses efforts de partenariat sur la seule région des grands lacs, et les pays nordiques, un temps intéressés par le développement de programmes sur la côte Est, semblent exclure peu à peu la dimension militaire et sécuritaire de leurs projets.

Seule la Grande-Bretagne continue d'assurer une présence sur le continent, tout en apparaissant souvent en soutien des initiatives américaines, comme c'est le cas dans le Sahel. Des messages contradictoires sont perçus sur le sort de l'implantation militaire britannique au Kenya, parfois annoncée comme devant devenir un centre multilatéral, parfois annoncée comme une future base de défense sur le modèle français.

La France apparaît donc comme le seul Etat européen désireux d'assumer un rôle particulier sur le continent africain. C'est d'ailleurs le sens profond de la restructuration de notre dispositif prépositionné. A terme, avec deux bases en Afrique, l'une de 2000 hommes à Djibouti, l'autre de 1000 hommes au Gabon, et deux centres régionaux de formation, notre dispositif restera important.

Notons d'ailleurs que la France est le seul pays, avec les Etats-Unis et la Russie, à disposer de bases de défense interarmes hors de ses frontières, si l'on exclut les quelques centres militaires britanniques situés au Canada, en Allemagne et à Belize.

Le traité franco-gabonais qui est aujourd'hui soumis à notre examen a précisément vocation à maintenir cette influence, tout en modernisant et normalisant nos relations avec cet Etat.

Comme tous les nouveaux accords de défense signés, ou encore négociés, par la France en Afrique, le traité du 28 février 2008 ne comporte aucune clause d'assistance mutuelle et aucune stipulation prévoyant la participation des armées françaises à des opérations de maintient de l'ordre. Le nouveau traité abroge des textes qui comportaient, eux, de telles clauses. A terme, notre pays n'interviendra sur le continent africain que dans un cadre multilatéral, celui d'une résolution des Nations unies ou à la demande des organisations régionales africaines.

Les autres stipulations du traité sont également parfaitement conformes aux normes internationales classiques, qu'il s'agisse des actions communes prévues par le traité, des règles d'attribution de juridiction en cas d'infraction, ou de la réparation des éventuels dommages causés par les activités menées en coopération.

La particularité de l'accord franco-gabonais réside dans son annexe, qui fixe les conditions dans lesquelles la France peut disposer de deux zones sur le territoire gabonais, au sein du camp N'Tchoréré et de la base Pidoux, afin d'y stationner des forces militaires. Des facilités importantes leur sont conférées afin de pouvoir mener l'ensemble de leurs activités : importation de matériels, circulation aérienne et terrestre, mise en place d'un système de télécommunications.

Chacun des deux parties peut demander le retrait des forces françaises, qui s'engagent à quitter le territoire du Gabon au cas où l'accord principal, à savoir le traité du 28 février, prendrait fin.

Le présent accord ne présente pas de difficulté majeure dans la mesure où il poursuit la politique de normalisation de la coopération militaire française en Afrique. Plus transparente, visant à aider les Africains à assurer eux-mêmes la sécurité de leur continent, cette nouvelle politique de coopération vous sera présentée bien plus en détail par Michel Terrot dans le cadre de son rapport.

Pour ma part, j'ai souhaité vous montrer que, par-delà les incantations et les regrets formulés à l'égard d'un passé que l'on imagine toujours meilleur qu'il n'a été réellement, la France continue de disposer, notamment au Gabon, d'un dispositif militaire permanent en Afrique incomparable à ceux d'autres Etats.

La création d'une base à Abou Dabi permet de rapprocher l'influence de notre pays de l'arc de crise identifié par le livre blanc, et d'une zone stratégique, le détroit d'Ormuz et la péninsule arabique. Surtout, sa création ne se fait pas, je le répète, au prix d'un abandon du continent africain.

Il me semblait indispensable d'aborder sans tabou cette question des bases de défense dans le cadre de notre examen du présent traité franco-gabonais. J'espère vous avoir incité, en apportant ces quelques précisions, à approuver avec moi cet accord qui correspond, au-delà des aspects relatifs à nos implantations permanentes, à une politique de coopération plus moderne, sans être moins ambitieuse, de la France en Afrique.

Comme vous le savez, le nouveau président, Ali Bongo Ondimba, élu en août 2009, a succédé à son père. Je ne dispose pas d'informations précises sur la situation politique intérieure. L'accord est très clair : aucune intervention militaire n'est prévue par cet accord, a fortiori dans le territoire gabonais et pour des motifs d'ordre intérieur. Il s'agit d'un tournant très explicite dans la politique française.

La présence française en Afrique s'appuiera à terme sur deux bases : Libreville et Djibouti, ce qui permet, compte tenu des évolutions technologiques, d'être opérationnel sur tout le continent. Des centres de formation à vocation régionale pourraient voir le jour, à Dakar notamment, mais cela est encore en discussion, et à N'Djamena. Je précise qu'il n'y a pas de base au Tchad à l'heure actuelle, et que le projet de centre de formation au Tchad n'est pas encore soumis à la négociation.

L'Afrique compte 140 000 ressortissants français et 90 000 en Afrique du Nord. Les bases françaises apportent une proximité rassurante à nos compatriotes. Elles représentent en outre une aide efficace et effective en cas de besoin. Elles symbolisent aussi la volonté française de maintenir sa présence sur le continent. Ces bases, qui sont citées en exemple par les Américains et que les Britanniques nous envient, sont l'expression d'une volonté politique forte.

Je me félicite de ce témoignage de satisfaction et je vous propose de le concrétiser par l'approbation de ce traité.

Suivant les conclusions du rapporteur, la commission adopte sans modification le projet de loi (n 3195).

Le protocole modifiant le protocole sur les dispositions transitoires annexé aux Traités vise à permettre l'entrée au Parlement européen, pendant la législature 2009-2014, de dix-huit représentants supplémentaires, issus de douze Etats membres. La France figure parmi ces Etats et verrait son contingent passer de 72 à 74 députés européens.

Les élections européennes du 4 au 7 juin 2009 se sont en effet déroulées sous l'égide des dispositions du traité de Nice et ont conduit à élire 736 députés, soit 15 de moins que ne le permet le Traité de Lisbonne, et selon une répartition obsolète. Le protocole modificatif a donc un triple objet :

– rendre effectif l'accord sur la composition du Parlement européen qui n'a pu être appliqué ;

– déroger au Traité de Lisbonne pour la durée de la législature restante, en fixant le nombre total de députés européen à 754. Le mandat de 3 des 99 députés allemands élus en 2009 ne saurait être interrompu ;

– fixer les options ouvertes aux Etats membres pour la désignation des députés supplémentaires.

Sur le premier point, la composition du Parlement européen est devenue – vous le savez – une question de plus en plus sensible à mesure que les prérogatives du Parlement se sont accrues et que l'élargissement de l'Union a contraint, par souci d'efficacité, à limiter le nombre de députés européens. Le Traité de Lisbonne a apporté plusieurs modifications. Désormais, le nombre total de sièges est fixé à 750, plus le Président du Parlement européen. Chaque Etat bénéficie d'un nombre de sièges compris entre 6 et 96, au lieu de 99 antérieurement pour l'Allemagne. Le principe d'une représentation « dégressivement proportionnelle » des citoyens, qui est une caractéristique historique, est fixé dans le Traité. Enfin, la répartition des sièges est renvoyée à une décision à l'unanimité du Conseil européen, sur proposition du Parlement.

C'est donc pour la première fois le Parlement qui fut à l'initiative de sa composition en vue des élections de 2009. Sa résolution du 11 octobre 2007 propose d'utiliser à plein les marges nouvelles, en fixant le nombre de députés européen au plafond et en attribuant le maximum de 96 députés à l'Allemagne, seul pays à perdre des sièges, en l'occurrence trois. Elle propose également de répartir les sièges disponibles de façon à ce qu'un député d'un Etat plus peuplé représente plus de citoyens qu'un Etat moins peuplé, mais qu'un Etat moins peuplé ne puisse bénéficier de plus de sièges qu'un Etat plus peuplé. Sur cette base, dix Etats moins dotés et la Pologne devaient bénéficier d'un ou plusieurs sièges supplémentaires.

La Conférence intergouvernementale qui a adopté le Traité de Lisbonne a validé cette composition sous réserve de l'octroi d'un siège supplémentaire à l'Italie. Cette dernière contestait le décrochage entre les trois États les plus peuplés après l'Allemagne. Le Président du Parlement européen fut pour cela exclu du décompte du plafond de 750 députés européens.

Dix-huit nouveaux sièges devaient donc être créés et répartis entre douze Etats membres pour les élections de 2009 : quatre pour l'Espagne, deux pour la France, la Suède et l'Autriche, et un pour le Royaume-Uni, les Pays-Bas, la Bulgarie, la Lettonie, la Slovénie et Malte. L'Allemagne devait perdre trois sièges.

On notera que les Etats les moins peuplés demeurent fortement surreprésentés dans une telle composition. Mais il faut rappeler que c'était la contrepartie à la réforme des règles de majorité qualifiée au Conseil, qui sera atteinte à partir de 2014 avec le vote favorable d'au moins 55 % d'États membres réunissant au moins 65 % de la population de l'Union.

Aucune décision formelle ne sera adoptée par le Conseil européen. Le 12 juin 2008, le Traité de Lisbonne est rejeté par une majorité d'Irlandais. Les incertitudes s'accumulent et il apparaît rapidement improbable que celui-ci puisse entrer en vigueur avant les élections de juin 2009. Le Conseil européen des 11 et 12 décembre 2008 adopte une déclaration qui prévoit que, dans ce cas, une solution transitoire sera mise en oeuvre pour permettre l'entrée des 18 députés en cours de législature, tout en maintenant le contingent de députés allemands à 99. Au lendemain des élections européennes, le Conseil européen des 18 et 19 juin 2009 en fixe les conditions.

Cette augmentation provisoire à 754 du nombre total de députés impose une révision des traités. Estimant l'adhésion de la Croatie trop tardive, l'Espagne présente, dès l'entrée en vigueur du Traité de Lisbonne, une proposition de révision du protocole n°36 sur les dispositions transitoires. Cette proposition prévoit l'ajout des dix-huit députés supplémentaires, dans la répartition précédemment validée, et elle reproduit strictement les modalités prévues par le Conseil européen de juin 2009. Le Conseil européen a ainsi formulé trois options pour la désignation des députés européens supplémentaires par les Etats membres concernés : une élection ad hoc, la référence aux résultats des élections européennes de juin 2009 ou la désignation par le Parlement national, en son sein, du nombre de représentants requis. Les sièges ne peuvent toutefois être pourvus que par des personnes élues au suffrage universel direct et, en cas de désignation par un parlement en son sein, les règles de non cumul des mandats devront s'appliquer.

Le protocole est adopté dans ces termes par la Commission le 27 avril 2010, puis par le Parlement européen le 10 mai 2010. Celui-ci donne aussi son feu vert pour réunir une conférence intergouvernementale, sans convoquer de convention, allégeant et accélérant la procédure. Elle se réunit le 23 juin 2010 et approuve le projet de protocole.

S'agissant de la mise en oeuvre du protocole modificatif, son article 2 prévoit une entrée en vigueur après ratification par les Etats contractant « si possible le 1er décembre 2010 » ou à défaut le premier jour du mois suivant le dépôt de l'instrument de ratification du dernier Etat procédant à cette formalité. Cette date est vite apparue compromise.

Dix-neuf Etats ont ratifié le protocole, dont quinze ont déposé les instruments de ratification. Dans les sept Etats restants autres que la France (Allemagne, Belgique, Grèce, Lituanie, Pays-Bas, Roumanie, Royaume-Uni), le processus est initié mais des incertitudes entourent certaines procédures, pour des raisons institutionnelles, juridiques ou politiques. Il n'est pas possible de donner une date même prévisionnelle d'entrée en vigueur. Au Royaume-Uni par exemple, la ratification du parlement est incluse dans le projet de loi de la coalition, en cours d'examen, imposant la tenue d'un référendum sur tout nouveau transfert de compétences du Royaume-Uni à l'Union européenne.

S'agissant de la désignation des eurodéputés, certains des 12 Etats concernés avaient pris les devants en prévoyant, dès avant les élections, que les députés supplémentaires seraient désignés selon les résultats du scrutin du 7 juin 2009 (Espagne, Autriche, Lettonie, Suède, Malte et Bulgarie). Tous les autres Etats hormis la France se sont ralliés à cette solution, en recourant au système des suivants de liste. Une modification de la législation est parfois nécessaire. Pour conserver l'exemple au Royaume Uni, l'attribution du siège supplémentaire est prévue dans le projet de loi déjà évoqué. L'Italie, comme la France, n'a pas encore fait connaître le nom de son député supplémentaire. Les députés déjà désignés sont dans l'attente. Il serait possible de les nommer sous le statut d'observateurs. Le Parlement européen a modifié son règlement à cette fin le 25 novembre 2009. Mais aucune décision formelle de son Bureau n'est à ce jour intervenue. Des arrivées échelonnées ne sont pas souhaitables et les procédures de désignation des futurs députés sont pour certaines inachevées.

En France, le Gouvernement a déposé un projet de loi relatif à l'élection des députés européens, dont l'entrée en vigueur est conditionnée à celle du protocole modificatif. Les deux seront examinés en discussion commune mardi. Le choix isolé de la France pour une désignation par l'Assemblée nationale en son sein appelle quelques commentaires.

La France n'a pas modifié sa législation avant le scrutin du 7 juin 2009. Comme le Royaume-Uni, la Pologne et l'Italie, elle ne souhaitait pas donner l'impression de préempter le résultat du second référendum irlandais. Cette décision, justifiée, pose des difficultés juridiques car l'application rétroactive de dispositions électorales affecterait la sincérité du scrutin et nécessiterait de déterminer les circonscriptions bénéficiaires. Or le décret qui prévoit l'application du critère de population municipale, plutôt que totale, pour la répartition des sièges est postérieur aux élections européennes et renvoie au dernier chiffre authentifié avant l'élection, mais lequel utiliser : celui du 1er janvier 2006 retenu en 2009 ou celui authentifié le 1er janvier 2007 ou encore le 1er janvier 2008 ?

Dans ces conditions, le Gouvernement a préféré une solution incontestable et opérationnelle. Une élection ad hoc, est apparue tout à fait disproportionnée. Aucun autre Etat n'a d'ailleurs utilisé cette option. Les membres de l'Assemblée nationale éliront donc en leur sein deux représentants supplémentaires, avec un scrutin de listes de quatre candidats à la représentation proportionnelle suivant la règle de la plus forte moyenne.

On ne peut considérer illégitimes les critiques formulées mais il faut savoir raison garder : il s'agit de permettre la mise en oeuvre de dispositions transitoires. Le vrai débat à conduire aujourd'hui est d'ailleurs celui de la composition du Parlement à compter de 2014. Le Parlement européen ne s'y est pas trompé en approuvant le protocole en contrepartie d'un engagement à convoquer une Convention chargée de réformer le système électoral européen. Des travaux sont en cours sur une proposition de M. Andrew Duff : définition d'une procédure uniforme d'élection, création d'un contingent nouveau de députés élus sur une base transnationale, élaboration d'une formule mathématique d'application du principe de proportionnalité dégressive : autant de sujets d'importance !

Pour l'heure, je vous propose de ratifier le présent projet de loi, en souhaitant que les 18 eurodéputés supplémentaires, parmi lesquels deux Français, pourront rapidement faire leur entrée au Parlement européen et participer à l'exercice de ses nouvelles prérogatives.

Concernant les observations sur la répartition des sièges au Parlement européen, on peut trouver la solution peu satisfaisante, mais la composition proposée est le résultat de négociations, de compromis sous la contrainte d'une limitation du nombre de parlementaires européens. Les arbitrages de cette nature sont toujours difficiles. Nous aurons d'ailleurs à en faire pour mettre en oeuvre la réforme des collectivités territoriales, avec toujours le souci des petits par rapport aux grands.

Concernant le mode de désignation, c'est une décision qui a été prise sans préjuger des choix qui seront effectués par les groupes. Y aura-t-il des accords ? Je ne sais pas. Il m'est donc difficile de répondre à vos questions. La solution n'est pas idéale mais il ne faut pas accorder une importance excessive à une solution transitoire qui ne bouleversera pas les équilibres au Parlement européen ni l'avenir de nos formations politiques. Il faut savoir raison garder sur ce sujet. Il ne faut évidemment pas donner l'impression d'un accord « UMPS » pour reprendre la formule qu'on entend aujourd'hui.

Enfin, on ne peut imposer l'interruption d'un mandat en cours. Il n'était pas possible de supprimer les sièges des trois eurodéputés allemands supplémentaires. Mais la mise en oeuvre de cet accord au plus vite est importante et justifie le décalage. Certains Etats membres poussent en ce sens, notamment l'Espagne qui bénéficiera de quatre représentants supplémentaires. Le protocole rentrera en vigueur lorsque tous les Etats auront achevé leurs procédures de ratification.

Suivant les conclusions du rapporteur, la commission adopte sans modification le projet de loi (n 2932).