Nous allons, en présence de Mme le ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi, examiner le projet de loi de régulation bancaire et financière, n° 2165.

TITRE Ier

Cet amendement prévoit que le conseil de régulation financière et du risque systémique présente un rapport annuel d'activité au Parlement : la multiplication des autorités de régulation ne doit pas conduire à un recul du contrôle démocratique du secteur financier.

Avis défavorable : si l'on veut que le conseil de régulation fonctionne de la même façon que les conseils similaires, américain et européen, il faut lui laisser une certaine souplesse et ne pas trop formaliser ses procédures, exception faite des comptes rendus réguliers que le Gouvernement présentera de ses activités.

Cela signifie que nous serons, une fois encore, informés par la presse ! Pourquoi opposer le besoin de souplesse du fonctionnement du conseil à la présentation d'un rapport d'activité ? Cela n'a rien à voir. Le Parlement ne demande ni à agir a priori ni à intervenir dans le cours des travaux du conseil. Ce n'est pas à lui de se couper les ailes.

L'exemple des États-Unis démontre même le contraire : les organismes de cette nature sont régulièrement entendus par le Congrès.

Il est normal que le conseil de régulation fasse, de la même façon, part de ses analyses, une fois par an, au Parlement, qui n'est pas directement associé à ses travaux. Je soutiens donc cet amendement.

À ce jour, aucun organisme de ce genre n'existe nulle part. Il vient juste d'être institué aux États-Unis par la bill de la Chambre des représentants et du Sénat. Nous nous inspirons de cet exemple. Réactif et non passif, présent chaque fois que les circonstances l'exigeront, le conseil devra fonctionner de façon informelle, avec souplesse, et présentera ses travaux chaque fois que cela sera nécessaire. On ne voit donc pas la nécessité d'un rapport annuel au Parlement. Notre Commission des finances est généralement hostile à la création de structures lourdes et coûteuses, mais favorable à des auditions régulières des dirigeants. En tant que présidente du conseil, Mme le ministre de l'économie pourra venir devant nous pour évoquer ses travaux.

Je ne comprends pas votre position. Il s'agit là du contrôle d'un organisme et non de la souplesse de son fonctionnement. Il faut savoir si le conseil rendra ou non des comptes, ce qui me paraît indispensable après ce que nous avons vécu et ce que nous allons encore vivre, et si nous ne voulons pas être informés seulement par la presse. Je ne vois pas ce que l'information du Parlement enlèverait au conseil.

Je suis favorable à des comptes rendus au Parlement qui conjuguent souplesse, coordination et rapidité. Quoi qu'il en soit, les rapports d'activité font l'objet de publications annuelles. Plutôt que de multiplier de tels documents, il me parait préférable, et suffisant, de procéder par auditions devant la Commission des finances.

Il s'agit d'un amendement de coordination, tendant à remplacer, dans l'intitulé du chapitre II, les mots « d'urgence » par le mot « renforcés ».

« Amendement de coordination » ? C'est vite dit. La notion de pouvoirs renforcés n'est pas la même que celle de pouvoirs d'urgence.

Nous y reviendrons plus loin en examinant les amendements étendant le champ de compétences de l'Autorité des marchés financiers – l'AMF –.

Je propose d'insérer un article additionnel après l'article 2, visant à aligner la définition des missions européennes de l'AMF sur celles de l'Autorité de contrôle prudentiel – l'ACP –, afin de souligner leur caractère stratégique et leur nécessaire coordination au niveau européen.

Cet amendement vise à permettre à l'un des quatre secrétaires généraux adjoints de l'AMF d'ouvrir la procédure d'enquête en cas d'urgence ou d'indisponibilité du secrétaire général.

L'amendement CF 99, deuxième rectification, comporte quatre éléments de modernisation de la procédure de sanctions de l'AMF. Selon le premier, le collège de l'AMF pourra désigner, dès l'ouverture d'une enquête, l'un de ses membres pour en assurer le suivi. Selon le deuxième, le plafond des sanctions serait relevé, de 10 à 100 millions d'euros, en vue de l'harmoniser avec celui des sanctions de la nouvelle Autorité de contrôle prudentiel. Avec le troisième, la publication des décisions de l'AMF deviendrait systématique car le « risque de réputation » est particulièrement dissuasif. Enfin, il serait reconnu au collège de l'AMF le droit de former un recours contre les décisions de la commission des sanctions.

L'expérience montre que nous avons un vrai problème en droit français : les sanctions sont fixées non pas proportionnellement au profit, ce qui est le cas aux États-Unis, mais en montants absolus, qui paraissent inadaptés et insuffisants. Je suis donc favorable à l'amendement, mais il faudrait aller plus loin et fixer un montant représentant deux ou trois fois le profit réalisé.

J'ai, par ailleurs, un doute sur la constitutionnalité d'une disposition permettant de décider de ne pas publier une décision en cas de risque de perturbation des marchés financiers ou de préjudice disproportionné causé aux parties. Comment imaginer qu'une sanction demeure secrète ? Cela ne me paraît pas tenable !

Le droit français prévoit déjà une sanction financière proportionnée, selon le principe du décuple des profits prouvés, qui figure dans le texte. Il existe donc une alternative : l'application du décuple lorsque le montant du gain est établi ou celle d'une amende s'il ne l'est pas.

Très peu de sanctions de l'AMF sont aujourd'hui publiées. D'une façon générale, de nombreuses sanctions sont prononcées par des juridictions sans qu'on les connaisse. Nous proposons de donner la possibilité à la commission des sanctions de rapporter l'incidence de la publication de ses décisions à l'importance des fautes afin d'obtenir un effet de « sanction de réputation », que l'AMF hésite aujourd'hui à appliquer et qui, demain, deviendrait ainsi opérante.

Je crois que l'on confond le droit de publier avec le devoir de publicité. Une juridiction demande la publicité d'une décision afin d'imposer au condamné le paiement des frais correspondants. On ne comprend pas bien l'objectif de l'amendement : le secret de la sanction ou bien la dispense de la personne condamnée de la publier à ses frais ?

Pour ne pas publier la décision de l'AMF, l'amendement ne vise que deux hypothèses : la perturbation des marchés financiers et le caractère disproportionné du préjudice aux parties en cause. La première n'est pas acceptable et la deuxième encore moins s'il existe une victime. En démocratie, celui qui ne respecte pas les règles est sanctionné publiquement afin d'obtenir un effet dissuasif. Je propose donc un sous-amendement afin de supprimer la dernière phrase du I de l'amendement.

Le rapporteur me paraît à la peine en essayant de défendre ses amis. Il veut réinventer la sanction in partibus en usage au Vatican : on sanctionne, mais on ne le dit à personne. À quoi alors cela sert-il ? Cet amendement semble traduire une certaine inclination en faveur des coupables, qui ne saurait émaner d'un représentant du peuple.

La rédaction de l'amendement atteint parfaitement l'objectif visé : nous parlons ici de la publicité d'une décision. Nous proposons de créer une obligation en substituant à la formule « peut rendre publique », la formule « est rendue publique ».

Les deux cas visés permettant de se dispenser de publication correspondent à des réalités dont il faut tenir compte. Prenons l'exemple d'une petite banque locale ayant fait l'objet d'une sanction. L'information concernant celle-ci peut prendre une dimension considérable et disproportionnée dans la presse locale, pouvant entraîner la faillite de l'établissement. Faut-il aller jusque là pour, le cas échéant, un simple non-respect des procédures ? L'idée, qui inspire déjà le code monétaire et financier, est de proportionner le régime de la publicité aux risques courus par l'entreprise sanctionnée.

Cet exemple ne relève d'aucun des deux cas mentionnés par l'amendement. Si une banque ne respecte pas les règles de la profession, n'est-elle pas indigne de la confiance de sa clientèle ? Il faut des peines dissuasives en pensant aux épargnants qui auront été dupés. La publication de la sanction ne leur créerait pas de préjudice, au contraire. D'où mon sous-amendement.

On peut faire confiance à l'AMF, déjà très prudente, et relire La Fontaine : « Selon que vous serez puissants ou misérables … »

Je suis défavorable au sous-amendement. L'AMF s'est montrée prudente car sa marge de manoeuvre est actuellement restreinte. Notre idée est de sortir du « tout ou rien » et d'instituer une proportion de la sanction à la faute commise, dès la première instance qui est la commission des sanctions de l'AMF. Une faute de procédure ne nécessite pas forcément une publication dans la presse, laquelle peut nuire gravement à la respectabilité d'une entreprise.

Ces amendements prévoient que les décisions de la commission des sanctions de l'AMF peuvent faire l'objet d'un recours de la part du collège de l'AMF, notamment lorsque celles-ci paraissent trop clémentes comme ce fut le cas dans l'affaire EADS.

Avis défavorable : ces amendements sont satisfaits par l'amendement CF 99, deuxième rectification. La seule différence entre eux est que ce dernier renvoie au règlement de l'AMF concernant le délai du recours de deux mois, alors que les deux amendements identiques prévoient de fixer celui-ci dans la loi.

Dans le cadre des auditions de la Mission d'évaluation et de contrôle sur les autorités administratives indépendantes, dont je suis rapporteur, nous avons entendu le président de l'AMF et découvert ainsi qu'il ne pouvait faire appel des décisions rendues. La seule différence entre notre amendement et celui du rapporteur porte sur le délai de deux mois, que nous proposons de fixer dans la loi au lieu de le renvoyer à un décret. Mais l'essentiel est que le président de l'AMF puisse faire appel.

Le délai de deux mois étant prévu dans le règlement de l'AMF, les deux amendements identiques sont inutiles.

Si les dispositions prévues par l'amendement du rapporteur avaient alors été en vigueur, le président de l'AMF aurait pu faire appel de la sanction prononcée contre EADS, qu'il n'avait pas jugé acceptable.

Les deux amendements identiques sont retirés par leurs auteurs.

La Commission en vient à l'amendement CF 102 du rapporteur.

La loi du 26 juillet 1968 dite « de blocage » interdit à toute personne de communiquer à des autorités publiques étrangères des informations d'ordre économique, commercial, industriel, financier ou technique de nature à porter atteinte aux intérêts de la France. Le code monétaire et financier prévoit cependant des dérogations à cette règle.

Nous proposons de réécrire l'article L. 632-17 du même code pour étendre la dérogation aux autorités de régulation afin qu'elles puissent communiquer entre elles, les transmissions d'informations étant alors soumises à trois conditions : la nécessité des renseignements échangés pour l'accomplissement des missions des autorités de régulation, le secret professionnel et la réserve de réciprocité.

Cet amendement prévoit de créer un régime de responsabilité à la charge des agences de notation pour les erreurs qu'elles commettent. Les agences considèrent généralement que les notes qu'elles émettent constituent seulement des avis d'éditorialistes alors que, dans les faits, elles ont une incidence normative, étant utilisées notamment par des fonds d'investissements et par des banques centrales au titre du refinancement. Il faut donc instituer une responsabilité de l'agence en face de la note qu'elle produit.

Avis favorable, sous réserve de l'adoption d'un sous-amendement précisant que ce mécanisme entrera en vigueur en même temps que la Commission européenne mettra en place un mécanisme de même type, afin d'éviter des discordances entre le régime français et le régime communautaire prévu par un texte actuellement en préparation sur l'autorité européenne de supervision des marchés.

Cet amendement important va dans le bon sens. On ne peut pas continuer à supporter l'existence d'agences de notation, dont nous avons pu mesurer l'arrogance lors d'une audition, ici même, du directeur de l'une d'elles, Fitch Ratings, expliquant qu'il n'avait aucune responsabilité, mais seulement des obligations de moyens, et non de résultats. Se pose toutefois le problème de l'erreur.

Selon l'amendement, le demandeur doit prouver le dommage qu'il a subi. Mais qu'est-ce qu'une erreur de notation ? Comment la prouver ? A-t-on réfléchi à cette difficile question ? Une erreur provient-elle d'une insuffisance d'investigations ? Les agences perçoivent des honoraires : peuvent-elles raisonnablement travailler dans ces conditions ? Existe-t-il, comme pour les commissaires aux comptes, des diligences professionnelles ? Lorsque ceux-ci ne touchent pas les honoraires qu'ils réclament, ils doivent saisir le procureur de la République pour demander un réajustement.

Je remercie le Gouvernement de son avis favorable à mon amendement et me range à sa proposition.

Nous sommes aidés dans notre démarche par le règlement européen du 16 septembre 2009 et par la future directive du 7 juin 2010 concernant l'un et l'autre les agences de notation et la régulation financière. L'article 8 du règlement dispose en effet que les agences de notation de crédit publient les méthodes, modèles et principales hypothèses de notation qu'elles utilisent. Cela signifie que l'on dispose du fondement de l'opposabilité. Comment, ensuite, les juridictions vont-elles pouvoir évaluer la faute commise ? On ne sait aujourd'hui comment la déterminer avec précision. Comment, par exemple, attribue-t-on un triple A à un titre sans aucune antériorité ? Je suggère donc de laisser faire les cabinets d'avocats et de laisser s'établir une jurisprudence. En déposant sa méthodologie, l'agence rendra son modèle opposable. Il faut en poser le principe.

Laissons faire deux choses : d'une part, les discussions qui vont aboutir à la naissance de l'Autorité européenne des marchés financiers – en anglais ESMA –, d'autre part les tribunaux et les cabinets d'avocats pour parvenir à la responsabilisation des agences de notation. Une autre solution aurait consisté à créer un agrément de la méthodologie des notations. Elle n'a pas été retenue car nous lui préférons la responsabilisation des agences, que la jurisprudence permettra de préciser car on ne peut la décréter par avance.

Ne faudrait-il pas modifier la rédaction du deuxième alinéa de l'amendement afin que le dommage soit mentionné comme consécutif à l'erreur et le lien de causalité établi entre les deux ?

Nous avons repris la formule de l'article 1386-1 du code civil.

Ne cherchons pas seulement à nous faire plaisir par cet amendement ! La crise a révélé deux problèmes majeurs. En premier lieu, les sociétés de scoring, en même temps, fabriquent et conseillent des produits issus de démembrements et d'opérations de titrisation, ce qui me paraît spécialement choquant. La réglementation nationale devrait permettre d'empêcher de tels conflits d'intérêts. En second lieu, une note évolue et, au travers de cette évolution, une agence peut transformer gravement la volatilité d'un produit, ce qui ne constitue pas pour autant une erreur mais que le public perçoit cependant ainsi. Qu'est-ce donc qu'une erreur ? Est-ce un manquement aux procédures ? Dans ce cas, peut-on alors parler vraiment d'erreur ?

Le rapporteur conseille de « laisser faire ». Or les agences sont irresponsables. Je ne comprends pas cette démission des pouvoirs publics. Si l'on n'édicte pas des règles très strictes, il ne faudra pas s'étonner des dysfonctionnements et de ce qu'il nous en coûtera encore.

Je suis d'accord avec M. Henri Emmanuelli et je renvoie aux conclusions du « G 24 », groupe de douze députés et de douze sénateurs, qui avait formulé des propositions très précises, que vous avez oubliées. Je suis frappé par la candeur de notre collègue Olivier Carré. On connaît les turpitudes du système des agences de notation. À moins de vouloir se donner bonne conscience, quelles seront les conséquences pratiques de l'amendement proposé ? Il est formulé de telle manière qu'il semble plutôt prévoir une admonestation qu'une sanction.

Inspirons-nous du régime des commissaires aux comptes : il implique d'abord de définir, au sein de la profession, des diligences normales, ensuite d'établir une règle d'indépendance – on ne peut être à la fois conseil d'une entreprise et son commissaire aux comptes –, enfin d'organiser l'exercice d'un contrôle par la profession elle-même. Les commissaires aux comptes sont ainsi régulièrement contrôlés par un membre de leur profession. L'amendement du rapporteur ne devrait-il donc pas être complété pour aller plus loin ? On ne peut se reposer sur le juge pour définir ce qu'est une erreur de notation : les magistrats ont besoin de définitions législatives !

Au vu de cet amendement, j'ai deux questions à poser et je ressens deux craintes.

La complexité du mécanisme, selon laquelle le demandeur doit prouver le dommage et le lien de causalité avec la faute, ne risque-t-elle pas de vider de son sens la portée de la disposition ? Selon les pratiques en la matière, lorsque le demandeur fait état d'une présomption de faute, l'autorité de régulation déclenche une vérification par son corps d'inspection, qui établit, ou non, la réalité de la faute et, éventuellement, propose des sanctions adéquates. Ce n'est pas au demandeur de constituer les éléments de preuve.

Par ailleurs, je n'approuve pas le sous-amendement du Gouvernement, qui prévoit de reporter le dispositif à une date lointaine au motif d'attendre la mise en place de l'Autorité européenne de supervision des marchés financiers.

L'exposé des motifs de l'amendement précise que le règlement européen sur les agences de notation renvoie aux législations nationales le soin de définir le régime de responsabilité. Pourquoi pas celui des sanctions ? Je ne comprends pas cette dichotomie et je crains que l'amendement et le sous-amendement ne vident de leur substance le dispositif de sanctions.

La transposition des règles du code civil au régime des agences de notation soulève le problème de l'emploi du terme d' « erreur » car le code civil emploie celui de « faute ». La notion d'erreur de notation est très subjective. L'opposabilité se fonde soit sur des insuffisances par rapport à des normes professionnelles, soit sur des interprétations délibérément erronées. Il faudrait donc être plus précis et, surtout, faire référence à la notion de faute.

Toute la question réside en effet dans la différence entre l'erreur et la faute. Comment prouver la faute ?

Par le défaut de diligence professionnelle.

Mais il ne s'agit pas ici de la profession de commissaires aux comptes. La profession dont il s'agit ici pourrait, par euphémisme, être qualifiée d'oligopole, surtout avec une méthodologie par agence et non pour l'ensemble de la profession. Les notes ont beau avoir une valeur normative, conditionnant notamment le refinancement auprès des banques centrales, elles sont néanmoins considérées comme ayant une valeur éditoriale. On l'a constaté au coeur de la crise des subprimes : plus de 350 produits ont été dégradés sans aucune conséquence car aucune procédure n'était possible sur aucun fondement juridique existant. Les agences ont ainsi bénéficié de l'impunité la plus totale. Il faut donc créer les moyens de leur responsabilisation, mais il convient de ne pas aller trop loin en voulant se faire plaisir et créer un agrément national, ainsi que des sanctions correspondantes. Notre objectif est de procéder par une gradation logique, en commençant par faire référence à l'article 1386-1 du code civil, retenant la notion d'erreur plutôt que celle de faute, plus difficile à déterminer. L'idéal résiderait bien sûr dans un dispositif complet, mais la France ne saurait agir seule. C'est pourquoi le sous-amendement du Gouvernement est nécessaire : l'action doit se situer à l'échelle européenne, la création de l'ESMA devant intervenir dans un an environ. Entre le règlement existant et la directive à venir, nous pouvons franchir un premier pas en introduisant des dispositions nationales qui privilégient la responsabilisation des agences de notation. À nous de faire ensuite avancer nos positions au niveau communautaire.

Aux États-Unis, selon la bill qui a été adoptée la semaine dernière, une commission placée au sein de l'autorité de régulation des marchés financiers – la SEC –, évaluera les conflits d'intérêts mais sans se prononcer sur d'éventuelles sanctions. La régulation progresse donc, mais sans aller trop loin.

Veut-on responsabiliser les agences de notation ou laisser les choses en l'état ? Nous franchissons ici un premier pas, au niveau français, qui est raisonnable et qui tient compte de l'harmonisation à l'échelle européenne.

Comment, concrètement, prouver l'erreur d'une agence de notation ?

J'en reviens à la comparaison avec la situation d'un commissaire aux comptes, qui doit tenir un dossier par entreprise dans lequel est consigné l'ensemble des contrôles qu'il a effectués. L'accès à ce type de dossier est donc indispensable. Si l'on s'en tient au présent amendement, il n'y aura pas de responsabilisation du « triopole » des agences de notation. Il faut donc s'inspirer de formules existantes, dont celle des commissaires aux comptes. Autrement, comment expliquer, comme cela s'est produit pour une entreprise italienne, qu'une agence de notation telle que Standard and Poor's puisse coter celle-ci AAA et, un moins plus tard, la dégrader en BB, provoquant en une semaine son dépôt de bilan ? Comment prouver que le notateur s'est trompé puisqu'on n'a pas accès à ses dossiers ? L'amendement, en l'état, ne pourra donc pas être appliqué.

Les articles du code civil, 1383 sur la responsabilité délictuelle et, accessoirement, 1386-1 sur la responsabilité pour faute, constituent une première base juridique. Ces articles ont suscité beaucoup de jurisprudence et une abondante doctrine permettant d'apprécier le dommage, l'erreur ou l'imprudence, et leur lien de causalité.

La deuxième base légale provient du règlement européen, qui entrera en vigueur, assorti d'une sanction, le 7 décembre 2010.

Enfin, l'Organisation internationale des Commissions de Valeurs – l'OICV –, qui fédère les régulateurs des principales bourses, a publié un code de bonne conduite prescrivant un certain nombre d'obligations aux agences de notation, telles que le dépôt de leurs modèles et de leurs grilles d'analyse, le devoir de notification dès lors qu'un client représente au moins 5% du chiffre d'affaires, la dissociation des équipes qui analysent les produits de celles qui participent au conseil pour l'élaboration de ceux-ci. L'organisme prescrit aussi que chaque État membre de la zone euro désigne une autorité nationale compétente pour apprécier la responsabilité des agences de notation et pour vérifier qu'elles respectent le code de conduite. Les éléments existent donc pour savoir si une agence de notation fait convenablement son travail, ou bien si ses erreurs ou imprudences permettent d'engager sa responsabilité.

L'aspect le plus important du présent amendement réside dans son troisième alinéa, qui frappe d'une nullité de plein droit les clauses écartant la responsabilité des agences. Car celles-ci font couramment signer de telles clauses à leurs clients.

Cet amendement est donc important à trois égards : il ancre le dispositif dans le code civil français, il fait application du règlement européen assorti de sanctions, le tout sous le contrôle de l'AMF qui présidera à l'inscription des agences de notation, vérifiera leur activité et leur appliquera d'éventuelles sanctions, dont le retrait de leur enregistrement.

On fournit ainsi une base civile au demandeur à qui une décision fait grief et on exclut la faculté des agences de limiter contractuellement leur responsabilité.

Selon la jurisprudence du Conseil constitutionnel, les contrats en cours ne pourront être touchés par le nouveau dispositif, qui ne peut être rétroactif. Le troisième alinéa de l'amendement ne s'appliquera que pour l'avenir.

La véritable sanction consisterait à prononcer l'interdiction d'exercer en cas d'erreur grave de notation, comme on peut le faire à l'encontre des commissaires aux comptes.

Cette disposition existe dans le règlement européen, qui a repris les normes de l'OIVC.

Quel sera le tribunal compétent ?

Celui dans le ressort duquel se trouve le plaignant, là ou le dommage est causé.

Le règlement européen du 16 septembre 2009, dans ses articles 8 à 10, prévoit une méthode commune, le fonctionnement des modèles pouvant toutefois être spécifique à chaque agence.

Pourquoi attendre, pour appliquer le dispositif prévu au troisième alinéa, dont la ministre a souligné l'importance, la mise en place de l'organisme européen ? Ne peut-on avancer l'entrée en vigueur de cette nouvelle règle sans attendre la création d'une institution dans laquelle nous pèserons peu ?

L'organisme européen verra le jour le 1er janvier 2011.

Il convient de desserrer l'oligopole formé par les trois agences de notation, que chacun connaît.

Vous proposez que tout fonds commun de titrisation soit noté par cinq agences de notation différentes, contre au minimum une aujourd'hui. Une telle disposition tendrait à renforcer le poids des agences, alors que les réformes en cours visent au contraire à réduire notre dépendance à leur égard. Ainsi, il serait souhaitable que la Banque centrale européenne se fie à sa propre appréciation d'un titre pour décider de le prendre en collatéral, sans nécessairement tenir compte du rating d'une agence de notation.

En outre, s'il existe dans le monde environ cent cinquante agences de ce type, nous savons que seules trois d'entre elles fonctionnent réellement comme des référents. Soumettre un fonds commun de titrisation à la notation de cinq agences reviendrait donc, en l'état actuel des choses, à en interdire la commercialisation.

Il me semble préférable de renforcer la concurrence entre agences de notation –, M. Bouvard a fait des propositions en ce sens – de façon à en faire émerger de nouvelles, moins uniquement préoccupées par la rentabilité de leurs opérations.

Mme le ministre a parfaitement posé le problème : peut-on se passer des agences de notation ? Une première réponse consiste en effet à demander à la BCE de s'abstenir de faire référence à leur jugement, de façon que celui-ci n'influe pas mécaniquement sur les arbitrages rendus par les fonds d'investissement. Mais votre rapporteur considère que le meilleur moyen de neutraliser les effets dévastateurs de la notation des agences est de favoriser la concurrence au sein du marché. Le nombre de dossiers d'agrément déposés à partir du 7 juin devant l'AMF est déjà supérieur à cinq : la multiplication du nombre d'acteurs est donc une tendance qui devrait s'affirmer dans le marché de la notation.

Je suis persuadé que l'effet de la concurrence et l'augmentation du nombre d'agences auront pour effet de relativiser l'importance de la notation. Si celle-ci a aujourd'hui un poids aussi fort, c'est entre autres raisons à cause du faible nombre de notateurs. De même, il serait souhaitable que les fonds d'investissement arbitrent à partir d'une moyenne, et non en prenant en compte la note la plus faible comme c'est le cas aujourd'hui.

Cet amendement prévoit de ratifier l'ordonnance visant à fusionner la Commission bancaire et l'Autorité de contrôle des assurances et des mutuelles – l'ACAM – et à créer l'Autorité de contrôle prudentiel. À l'instar de ce qui se pratique désormais dans la plupart des pays occidentaux, il s'agit d'harmoniser la régulation du secteur bancaire avec celle du secteur des assurances.

Le gouverneur de la Banque de France étant de droit président de l'ACP, l'amendement prévoit également la présence du vice-président de l'Autorité au conseil général de la Banque. D'autres dispositions viendront le compléter, visant notamment l'harmonisation du plafond de sanction ou la création d'un comité des risques au sein des autorités de crédit et des compagnies d'assurance.

Enfin, l'amendement procède à la correction de diverses erreurs matérielles.

Même si, sur le fond, nous ne sommes pas en désaccord avec ces dispositions, je regrette que le Gouvernement ait eu recours à une ordonnance en la matière. Il aurait été préférable que le Parlement soit associé plus en amont à la création de l'ACP.

Par ailleurs, est-il vraiment pertinent que le vice-président de l'Autorité siège au conseil général de la Banque de France, équivalent à un conseil d'administration, qui est le lieu où se prennent les décisions relatives à la gestion de l'établissement ? Le fait que le gouverneur de la Banque soit président de l'Autorité permet déjà un lien suffisant.

Il me paraît au contraire raisonnable d'assurer ainsi une coordination entre les deux institutions, dès lors que le vice-président n'a pas voix délibérative au sein du conseil général.

Par ailleurs, notre rapporteur fait preuve d'humour lorsqu'il parle de corrections d'erreurs matérielles car elles couvrent quatre pages !

Je représente notre assemblée au sein du Comité consultatif de la législation et de la réglementation financière, lequel avait été amené, en décembre dernier, à donner son avis sur le projet d'ordonnance. J'avais alors soulevé plusieurs problèmes, dont celui que pose le recours à cette procédure pour créer une autorité administrative indépendante. J'avais également regretté que le président de l'AMF ne soit pas présent au collège de l'ACP, de façon que l'articulation entre les deux institutions soit assurée dans les deux sens. Il est vrai qu'un conflit d'intérêts pourrait surgir dans le cas où un établissement bancaire coté ferait l'objet d'une procédure par l'ACP, ce qui, en retour, pourrait avoir des conséquences sur le cours de son titre. Mais il suffirait que le président de l'AMF se mette en retrait – qu'il « se déporte », comme l'on dit – au moment de l'examen du dossier. Après tout, les produits dérivés sont placés sur les marchés boursiers par des établissements financiers, souvent sous la forme d'OPCVM. Ils relèvent donc des deux autorités, et c'est pourquoi il est nécessaire que celles-ci renforcent leur coordination.

Par ailleurs, il convient de s'assurer que la création de l'Autorité de contrôle prudentiel soit l'occasion de développer des synergies et que les moyens soient mutualisés.

Un amendement à venir prévoit justement que le président de l'AMF puisse siéger au sein de l'ACP. Banque de France, AMF et ACP ont vocation à travailler ensemble.

Par ailleurs, un des enjeux essentiels de la création de l'ACP est que les équipes chargées du secteur bancaire et celles qui s'occupent des assurances travaillent en bonne coordination, et qu'un rapprochement soit assuré chaque fois que cela sera possible. Même si chacun des secteurs a des aspects spécifiques, il est important qu'une méthodologie unique soit élaborée. Rappelons que l'Autorité de contrôle prudentiel a vocation à faire travailler environ un millier de personnes d'ici à deux ans. Compte tenu du niveau de qualification requis, un tel objectif n'est d'ailleurs pas sans poser de problèmes en termes de ressources humaines.

Enfin, monsieur de Courson, à une ou deux exceptions près – je pense par exemple à une disposition relative aux marges de solvabilité –, l'essentiel des paragraphes III à X de l'amendement consiste réellement à corriger des erreurs formelles.

Les premiers travaux du groupe de travail sur les autorités administratives indépendantes mis en place par le Comité d'évaluation et de contrôle ont mis en évidence la nécessité que ces autorités rendent davantage compte de leurs travaux devant le Parlement. Tel est l'objet de l'amendement CF 50 pour ce qui concerne plus précisément le président de l'ACP.

Pour que la multiplication des autorités de régulation ne conduise pas à un recul du contrôle démocratique du secteur financier, l'amendement CF 21 prévoit que l'ACP est tenue de présenter annuellement un rapport de son activité devant le Parlement.

L'amendement CF 90 rectifié prévoit la participation du président de l'AMF au collège de l'Autorité de contrôle prudentiel.

Avis favorable, d'autant que, pour éviter tout conflit d'intérêts, le président de l'AMF ne siégera pas à la commission des sanctions. J'attire toutefois l'attention de la commission des Finances sur la nécessité de doter le collège de l'ACP d'un effectif raisonnable si nous voulons qu'il conserve un caractère opérationnel.

L'amendement CF 16 rectifié a le même objet. Quant à l'amendement CF 18, il prévoit de soumettre la nomination des personnalités qualifiées à un avis conforme des commissions compétentes de l'Assemblée nationale et du Sénat. Je crois toutefois comprendre que Mme le ministre trouve la procédure un peu lourde et souhaite la limiter aux nominations du président et du vice-président de l'ACP. Je suis prêt à me rallier à cette suggestion.

La deuxième partie de l'amendement CF 90 rectifié soumet justement la nomination du vice-président de l'ACP – dont le gouverneur de la Banque de France assure de droit la présidence – à l'avis des commissions des Finances du Parlement.

S'agit-il d'un avis simple ou d'un avis conforme ?

Il me semble que la même procédure doit être suivie pour la nomination du vice-président de l'ACP que pour celle du gouverneur de la Banque de France.

Cette procédure doit donc être celle prévue par la Constitution depuis la réforme de juillet 2008 : la nomination est acquise à condition qu'une majorité qualifiée des commissions compétentes de l'Assemblée et du Sénat ne s'y oppose pas.

Je propose d'adopter l'amendement en l'état, quitte à en préciser la rédaction dans le cadre de l'article 88 du Règlement.

C'est parce qu'il présidait déjà la Commission bancaire que le gouverneur de la Banque de France doit prendre la présidence de l'ACP. Afin de maintenir un équilibre entre le secteur bancaire et celui des assurances, il a été prévu de nommer un vice-président pour représenter ces dernières. Il ne faudrait pas laisser entendre qu'un des deux secteurs est, plus que l'autre, soumis à un contrôle de notre Commission.

Par ailleurs, monsieur le rapporteur, je constate que l'exposé des motifs de l'amendement CF 90 rectifié fait mention d'une disposition qui ne figure pas dans le texte.

Dès lors que la nomination du président et celle du vice-président sont soumises à la même procédure, votre crainte d'une discrimination n'a plus de fondement.

L'amendement prévoit que deux parlementaires, un député et un sénateur, soient présents au collège de l'Autorité de contrôle prudentiel. Compte tenu de l'adoption de l'amendement prévoyant la participation du président de l'AMF, le nombre des membres du collège serait donc porté de seize à dix-neuf.

Nous avons conscience qu'un député ou un sénateur ayant assisté à l'examen d'un dossier sensible au sein de l'ACP pourrait se retrouver dans une position délicate par rapport à ses collègues parlementaires. Cependant, sur le plan des principes, il paraît utile d'améliorer le contrôle du Parlement sur les autorités administratives indépendantes.

Alors que nous étions au départ plutôt réservés à ce sujet, l'audition du président de la CNIL, qui est aussi sénateur, nous a convaincus que la présence de parlementaires au sein des autorités administratives indépendantes permettrait d'améliorer le fonctionnement de ces institutions, leurs relations avec le Parlement et le contrôle exercé par ce dernier.

Avis défavorable. Outre que cette disposition conduirait à augmenter encore l'effectif du collège, il me paraît difficile d'imaginer que des parlementaires puissent siéger ès qualités au sein de l'Autorité de contrôle prudentiel. Le statut d'initié semble peu compatible avec la responsabilité d'un parlementaire – le cas de la CNIL étant particulier. Une autorité administrative indépendante doit assumer son indépendance. Il est en revanche naturel que des parlementaires soient amenés à contrôler ses coûts de fonctionnement, ses recrutements, son organisation, notamment. En tant que rapporteur spécial de la commission des finances sur la mission « Économie », je joue d'ailleurs chaque année ce rôle à l'égard de l'ARCEP, de l'Autorité de la concurrence ou de la Commission de régulation de l'énergie. Mais la participation d'un parlementaire aux délibérations de l'ACP entraînerait un risque de conflit d'intérêts.

Et c'est un parlementaire qui refuse ainsi de donner des pouvoirs aux parlementaires ! Autant modifier la Constitution pour achever la transformation de nos assemblées en Parlement croupion !

Nous sommes déjà soumis à des obligations de confidentialité dans le cadre de nos activités. Je le suis en tant que membre de l'Observatoire des cartes bancaires. De même, certains, parmi nous, sont astreints au secret défense. Nous ne sommes pas irresponsables.

La position du rapporteur est blessante pour l'ensemble de la représentation nationale !

Siéger dans une instance comme le collège de l'ACP revient à se montrer solidaire des décisions prises. Il paraît difficile, ensuite, au sein d'une commission parlementaire, de contrôler l'institution ou de participer à la nomination de son vice-président. C'est donc justement au nom du pouvoir de contrôle du Parlement que la position du rapporteur me paraît se justifier. D'ailleurs, dans aucun pays au monde, une autorité de ce type ne comprend de parlementaires.

Le mimétisme n'est pas une politique ! À Valmy, nous étions seuls !

En tant que représentant de l'Assemblée au sein de l'EPFR, l'Établissement public de financement et de restructuration, je peux témoigner de l'utilité de la présence de parlementaires dans ces institutions. Nous nous plaignons depuis longtemps d'avoir renoncé à une partie de notre pouvoir au profit des autorités indépendantes. Dès lors, pourquoi ne pas permettre à l'Assemblée et au Sénat d'en vérifier le bon fonctionnement ? Il est plus difficile de contrôler quand on reste à l'extérieur. Je suis donc plutôt favorable à l'amendement.

Comme l'a noté M. Brard, de nombreux parlementaires sont en situation de connaître certains secrets. Peut-on pour autant affirmer qu'ils sont à l'origine d'éventuelles fuites ?

Par ailleurs, le groupe de travail du CEC a pu mettre en évidence le fait que certaines autorités ne font pas directement l'objet d'un contrôle par un rapporteur spécial. Or leur indépendance ne signifie pas qu'elles ne doivent pas être contrôlées.

Enfin, je me réjouis que, conformément à la demande que j'avais formulée au sein du Comité consultatif de la législation et de la réglementation financières, le CCLRF, le président de l'AMF puisse siéger au sein du collège de l'ACP. Il est donc utile que les parlementaires puissent faire entendre leur voix dans certaines situations.

L'exemple cité par M. de Courson est significatif : sa présence à l'EPFR a plutôt été source de difficultés lorsque la Commission a conduit des auditions sur l'affaire Tapie. En tant que membre de cette institution, il ne pouvait faire part de certaines informations dont il avait connaissance et qui auraient pourtant été très intéressantes pour la Commission. Il ne s'agit donc pas seulement de conflit d'intérêts, mais aussi d'une contradiction, pour un parlementaire, entre le respect de règles de confidentialité et le devoir d'informer ses collègues.

Il est vrai que le règlement intérieur du conseil d'administration de l'EPFR prévoyait une clause de confidentialité. Mais le sénateur Roland du Luart et moi-même avons averti d'emblée les autres membres que cette exigence ne pourrait être opposable à nos commissions respectives.

Cela pose un énorme problème !

Contrairement à ce que vous affirmez, monsieur le rapporteur, je n'ai jamais rien caché à la commission des Finances lors de mes rapports sur l'activité de l'EPFR. En revanche, j'ai parfois demandé le huis clos.

Nous sommes les représentants du peuple : au nom de quel texte pourrait-on nous cacher des informations ? En tant que rapporteur spécial, je n'ai jamais permis à personne de m'opposer une exigence de secret, quitte à menacer mes interlocuteurs de saisir le Parquet pour refus de répondre à un magistrat de la République.

L'ordonnance du 21 janvier 2010 portant fusion des autorités d'agrément et de contrôle de la banque et de l'assurance a repris, s'agissant des mesures de police administrative applicables par l'ACP, les termes employés précédemment pour les entreprises d'assurance exclusivement. De façon à préserver l'initiative de l'Autorité tout en la mettant à l'abri des contestations inutiles, l'amendement propose un dispositif spécifique aux intermédiaires d'assurance, dérogeant au régime adapté aux entreprises d'assurance.

Avis défavorable : il n'y a pas lieu de prévoir une telle dérogation.

Même avis.

À l'instar de ce qui est prévu pour l'AMF, l'amendement CF 92, deuxième rectification prévoit que la publication des sanctions prononcées par l'ACP soit la règle, tout en portant le plafond des sanctions à 100 millions d'euros, y compris pour les entreprises d'assurance.

Les amendements CF 17 et CF 22 ont le même objet.

Par souci de coordination, il convient de supprimer, dans l'amendement CF 92, deuxième rectification, la phrase suivante, qui apparaît à trois reprises : « Toutefois, lorsque la publication risque de perturber gravement les marchés financiers ou de causer un préjudice disproportionné aux parties en cause, la décision de la commission peut prévoir qu'elle ne sera pas publiée ». Je propose donc un sous-amendement à cet effet.

Avis défavorable au sous-amendement, pour les mêmes raisons que précédemment.

L'amendement vise à informer les commissions des Finances de l'Assemblée et du Sénat de l'évolution des négociations sur les normes prudentielles – dites « Bâle III » – et sur les conséquences de leur mise en oeuvre.

Ne suffirait-il pas que Mme le ministre prenne l'engagement d'en informer le Parlement ?

Ce n'est pas aussi simple. Un rapport est préférable.

Cet amendement vise à étendre les compétences de l'AMF aux produits dérivés et aux CDS.

Il s'agit d'assurer davantage de transparence en matière de ventes à découvert. Le contrôle ne porterait pas seulement sur les transactions, mais aussi sur les positions.

Je propose de ramener de trois jours à un jour le délai de règlement-livraison en matière de vente à découvert.

La réduction de ce délai suppose de profondes modifications des instruments informatiques et des investissements massifs effectués dans des délais très rapides. Afin d'assurer leur bonne coordination, je propose un sous-amendement précisant qu'un décret en Conseil d'État fixe les modalités d'application de l'article additionnel. Sous réserve de son adoption, je suis favorable à l'amendement.

Selon une dépêche parue cet après-midi, le gouvernement allemand se préparerait à faire adopter la semaine prochaine un texte interdisant les ventes à terme non liées à une transaction commerciale. Allons-nous le suivre ou rester en arrière ?

Il s'agit d'un sujet très important, sur lequel la plupart des pays européens souhaitent travailler en coordination. Peut-être avez-vous également noté les déclarations de Jean-Claude Juncker, président de l'Eurogroupe, ainsi que du président de la Commission européenne. Les mesures de ce type sont intéressantes, mais j'espère que nos amis Allemands se seront concertés avec nous, d'ici à la semaine prochaine, avant de les adopter. Contre la spéculation, nous devons agir ensemble. Nous devons donc renforcer la transparence, imposer le règlement-livraison dans des délais rapides – car c'est l'existence de ce délai de trois jours qui permet de réaliser la plupart des opérations. Mais si nous agissons en ordre dispersé, nous serons inefficaces, voire ridicules.

Cet amendement masque une question de fond, celle du fondement du profit. Les marchés sont fous : ils croient créer de la richesse à travers la spéculation, alors que celle-ci se contente d'enrichir les uns et d'appauvrir les autres. Le profit de la spéculation autour des ventes à découvert est infondé du point de vue de l'éthique. Or aucun système économique ne peut se passer d'une éthique.

Lorsque j'ai proposé au Président de la République de supprimer les ventes à découvert, il y a un an et demi, on m'a d'abord répondu qu'elles ne se pratiquaient presque pas en France, ce qui n'est pas tout à fait exact.

Nous les avons supprimées en septembre 2008 !

Oui, mais seulement sur les titres des sociétés financières.

J'ai ensuite proposé d'imposer un dépôt de garantie adapté à la nature des titres, mais cela a été jugé trop compliqué. Il reste cependant que les profits spéculatifs n'ont aucun fondement. En théorie libre des marchés, la spéculation est jugée nécessaire pour favoriser une convergence plus rapide vers l'équilibre. Mais elle doit reposer sur un substrat.

Je suis donc favorable aux thèses allemandes : la vente à découvert ne se justifie que pour couvrir des marchandises, sécuriser des transactions physiques et limiter les risques. L'Assemblée devrait prendre position en ce sens pour soutenir la ministre lors des négociations internationales. Mais l'amendement CF 97 ne va pas encore assez loin.

Je partage l'analyse de Charles de Courson. Les ventes à découvert ont été inventées à une époque où la majorité des économistes pensaient que la spéculation était stabilisatrice. Depuis, on sait qu'elle a l'effet contraire, en particulier dans le cas des ventes à découvert. Il serait donc nécessaire d'imposer des dépôts de garantie suffisants et de taxer fortement ces ventes, voire les interdire. On peut regretter que l'Allemagne ait agi seule, mais notre pays gagnerait à se rapprocher de sa position afin d'entraîner avec elle l'ensemble de l'Union européenne.

Vous avez cité M. Juncker, président de l'Eurogroupe, madame le ministre. Mais je ferai remarquer qu'il est le Premier ministre d'un pays dont 20 % du PIB est constitué par des transactions financières. En tout état de cause, ne comptez pas trop sur lui pour se porter à la pointe du combat contre la spéculation.

Quant aux ventes à terme, si leur objectif est de se couvrir sur des opérations commerciales, elles s'apparentent alors à des assurances, et on peut donc les autoriser. Ce sont les ventes à nu qu'il faut interdire. À partir du moment où l'Allemagne aura choisi cette voie, ceux qui ne la suivront pas auront des problèmes.

Pouvez-vous préciser, madame le ministre, dans quel délai le projet de décret auquel vous avez fait allusion sera soumis au Conseil d'État ?

Il peut l'être rapidement : le sous-amendement que je propose n'est pas destiné à retarder la décision de réduire les délais de règlement-livraison.

Sur le fond, je suis favorable à l'idée de limiter la vente à découvert à un certain nombre de cas, notamment ceux dans lesquels elle est fondée sur une transaction commerciale. Pour le reste, des appels de marge suffiraient à mieux ancrer ce type d'opérations dans la réalité économique : la personne qui vendrait à découvert serait ainsi obligée d'engager des financements.

Par ailleurs, je rappelle que l'article 2 du projet de loi donne à l'AMF une base légale pour interdire les ventes à découvert lorsque cela paraît nécessaire. En ce qui concerne les valeurs financières, cette interdiction est d'ailleurs effective depuis septembre 2008. Un processus de limitation est donc déjà engagé.

Nous devons certes aller plus loin, mais en agissant ensemble, à l'échelle communautaire. C'est à cette condition que nous serons crédibles vis-à-vis des États-Unis, qui ont aussi avancé sur le régime des produits dérivés et le mécanisme de compensation, par exemple.

L'amendement prévoit de généraliser la création de comités des risques chargés d'éclairer les organes dirigeants des entreprises cotées, des banques et des compagnies d'assurance.

Le Gouvernement est favorable à cet amendement, mais il se propose de travailler avec le rapporteur pour en améliorer la rédaction en vue de la séance publique.

Il s'agit de taxer à un taux prohibitif les bénéfices liés à la vente nue de CDS souverains. Il est temps de mettre un terme à cette pratique, à l'origine des difficultés financières que nous connaissons.

Il s'agit en fait d'un amendement de repli, destiné à limiter les dégâts dans le cas où on ne se résoudrait pas à interdire purement et simplement les CDS.

De deux choses l'une : soit les Européens considèrent que le marché des CDS est acceptable à certaines conditions – transparence, compensations obligatoires –, auquel cas on peut envisager une taxation ; soit ils jugent que ces produits sont à bannir, et ceux-ci doivent être interdits. Mais, dans les deux cas de figure, la décision doit être prise de façon coordonnée.

Le Président de la République, Mme Merkel, M. Juncker et M. Papandréou ont écrit au président de la Commission européenne pour lui demander de proposer d'urgence un régime applicable aux CDS. Michel Barnier s'est engagé à faire des propositions dès le mois de juin. Pour ma part, je suis favorable à l'encadrement des CDS assorti d'une taxation, pas à leur interdiction absolue.

Je partage l'analyse de Mme le ministre. Avis défavorable, donc.

L'amendement prévoit la remise d'un rapport sur la possibilité d'interdire la vente en zone euro de CDS couvrant l'éventuelle défaillance d'une dette souveraine si l'investisseur ne détient pas les titres représentatifs du risque supposé être couvert par le CDS. Il semble que le Gouvernement s'oriente plutôt dans cette direction.

En effet. Avis favorable, donc.

Même si nous parvenons à un accord communautaire sur les ventes à découvert, rien n'empêchera les fonds spéculatifs de recourir à cette pratique à travers leurs filiales situées à l'étranger. Il convient donc de réfléchir à la possibilité de s'inspirer du droit américain, qui impose aux entreprises américaines de respecter certaines règles nationales même lorsqu'elles sont situées hors des frontières du pays.

Le principe selon lequel la réglementation américaine vaut également à l'étranger se heurte souvent à de grandes difficultés d'application. Cependant, un projet de directive sur les fonds alternatifs a été adopté la semaine dernière qui interdit le passeport au bénéfice des fonds situés hors du territoire européen.

Les filiales ne sont pas concernées !

Il s'agit ici des filiales extracommunautaires de groupes européens.

Nous examinons plutôt la situation inverse, dans laquelle un fonds off shore dispose d'un gérant situé sur le territoire de l'Union. Dans ce cas, il ne peut pas commercialiser ses produits.

Le problème se pose dans les deux sens : l'affaire du Crédit lyonnais a montré que des filiales pouvaient être ouvertes aux Bermudes ou dans les Îles Caïman pour effectuer des opérations considérées comme illégales en France.

Dans les pays dont les juridictions ne sont pas coopératives, les entreprises situées sur le territoire français ne peuvent poursuivre des opérations autres que l'extinction des portefeuilles.

Des dispositions communautaires restent cependant nécessaires de façon à pouvoir sanctionner une entreprise qui ne respecterait pas les règles européennes dans ses filiales situées à l'étranger.

Un rapport serait utile pour faire le point sur le sujet. Je suis donc favorable à l'amendement.

Nous proposons d'interdire la commercialisation de produits financiers par des entités enregistrées dans des paradis fiscaux. Il s'agit d'une des mesures fortes proposées par le groupe de travail conjoint de l'Assemblée nationale et du Sénat. La généralisation d'une telle mesure entraînerait, à terme, la disparition de ces paradis fiscaux.

Avis défavorable. Même si j'en comprends la philosophie, un tel amendement serait difficile à mettre en oeuvre. En outre, sans une coordination européenne, la mesure serait totalement inefficace.

L'amendement va dans le bon sens. Il ne nous coûterait pas grand-chose de l'adopter.

Il s'agit de demander au Gouvernement de remettre un rapport sur l'opportunité et les conditions de mise en oeuvre d'une séparation des activités des établissements bancaires dits « de détail » et « d'investissements ». Une telle séparation, on s'en souvient, était l'un des principaux éléments de la régulation financière mise en place après la crise de 1929. Le métier de banquier consiste à gérer des dépôts et à accorder des crédits ; c'est une mission de service public. Nous devons donc réfléchir à la possibilité d'adapter le Glass-Steagall Act au système financier actuel, par exemple en reprenant la proposition de Barack Obama d'interdire la spéculation pour compte propre de la part des banques de dépôt.

Avis défavorable. Nous aurons ce débat dans l'hémicycle, mais nous avons bien vu que, dans le cas français, la fongibilité n'a pas empêché la protection du système. Inversement, aux États-Unis, où les établissements de crédit ont un fonctionnement propre, beaucoup ont fait faillite.

Selon moi, il serait préférable d'exiger un niveau de fonds propres différent selon la nature des activités. Il devrait être beaucoup plus élevé s'agissant des banques d'affaires, qui prennent plus de risques. Une séparation serait difficile à mettre en oeuvre, dans la mesure où une banque d'affaires peut être la filiale d'une banque de dépôts, et réciproquement – sans même parler des compagnies d'assurance.

Nous sommes là au coeur des discussions sur les normes prudentielles dites « Bâle III ».

L'amendement prévoit que le Gouvernement remette un rapport sur les critères retenus pour définir certaines obligations légales en matière de droit boursier, de façon à trancher entre les droits de vote et les parts de capital détenues.

Il s'agit d'assurer la transparence des emprunts de titres avant l'assemblée générale des actionnaires.

Je retire cet amendement, d'autant plus volontiers qu'il est satisfait par un amendement du rapporteur.

Le collège de l'AMF a adopté le principe de l'abaissement du seuil de l'offre publique obligatoire à 30 % du capital ou des droits de vote. Par cohérence, ces amendements modifient la déclaration de franchissement de seuil.

Il ne s'agit pas de créer un seuil supplémentaire ?

Non.

Il s'agit de prévoir, à l'instar de nombreux pays européens, une obligation d'information pour les actionnaires franchissant le seuil de 3 % du capital. Aux États-Unis, cette obligation n'existe qu'à partir de 5 %, mais elle est renouvelée pour chaque centième supplémentaire.

Avis défavorable : il ne paraît pas utile de modifier le seuil actuel de 5 %, d'autant que chaque entreprise peut prévoir dans ses statuts un régime de déclaration plus contraignant.

Cet amendement tend à insérer, après l'article 12, un article additionnel visant à élargir les conditions du rachat d'actions par les sociétés cotées sur Alternext pour les aligner sur le régime applicable aux actions admises à la négociation sur le marché – NYSE Euronext – afin d'offrir aux PME les mêmes facilités que celles dont bénéficient les grandes entreprises..

Cet amendement vise à modifier le code de commerce afin que la publication des droits de vote des sociétés inscrites sur Alternext bénéficie de la mise en ligne sur le site internet de l'émetteur et sur celui d'Alternext, régime moins coûteux et plus efficace.

Les assureurs-crédits auront désormais accès aux données FIBEN, fichier des interdits bancaires de la Banque de France. Je propose qu'en contrepartie, ils communiquent des informations sur les clients de leurs assurés et que leurs méthodes et modèles de notation soient présentés à l'ACP, compétente pour superviser les entreprises d'assurance.

Cet amendement vise à favoriser la participation des salariés, au travers de leur plan d'épargne entreprise, à l'investissement dans des entreprises solidaires en portant à 10 % le seuil des placements solidaires, alors qu'il est compris aujourd'hui entre 5 et 10 %.

Cet amendement tend à limiter les opérations de rachat par la procédure de l'effet de levier en supprimant, pour les plus risquées, l'avantage fiscal consistant en la déductibilité des intérêts d'emprunts lorsque le rapport entre les capitaux propres et la dette financière est inférieur à 66 %.

Avis défavorable : la disposition en vigueur s'applique très peu. On recommence à peine à renouer avec le marché des dettes « seniors ». Le rapport de 66 % ne s'observe que rarement. Le plus souvent, il s'agit d'un fonds propre pour un emprunt. Le niveau des deux tiers ne sera probablement pas atteint avant longtemps.

Selon l'exposé des motifs de l'amendement, sur les 1 600 entreprises en LBO en France, 900 se trouveraient en zone de surveillance et plusieurs en zone d'alerte. N'y étaient-elles pas déjà avant le lancement des LBO ? Ces derniers ont-ils créé ou accentué leurs difficultés ?

Je suis défavorable à l'amendement, mais la question est judicieuse. Nous y travaillons en vue de la séance publique. Car aujourd'hui, aucune structure ne suit le capital-risque et le capital investisseur sauf lorsqu'il est coté ou qu'il fait appel à l'épargne, entrant alors dans le champ de l'AMF. Mais personne ne suit l'investisseur privé qui investit ses propres fonds. Il s'agit cependant d'un secteur crucial pour l'économie française, lequel mériterait donc un suivi adapté.

Dans une opération de LBO, le prêteur est généralement une banque qui, elle, est suivie. On devrait connaître, par la Banque de France, les engagements des banques par catégories de dettes.

L'observation de M. Charles de Courson portait sur l'incidence des LBO sur l'entreprise. La principale question réside dans le remboursement de la dette « senior ». Or personne ne la traite : on ne la repère dans aucun rapport d'activité d'aucune banque. Si l'entreprise est pressurée pour rembourser sa dette et recourt à des licenciements, personne ne le sait. Il faudra donc trouver les moyens de rassembler les informations pour répondre à la question posée par M. de Courson.

Il ne faut pas oublier que les LBO ont aussi permis de créer de la valeur et des emplois. Le dispositif a fait ses preuves, et il existe de nombreux exemples de réussite. Un rapport a été rendu sur le sujet. Mais aujourd'hui, en raison de la crise, il ne se pratique plus de LBO. En cas de reprise, les LBO retrouveraient leur utilité. Il ne faut donc pas se hâter de pénaliser le mécanisme !

Vous parlez d'or ! C'est toute la difficulté du suivi de ce secteur d'activité, qui comporte à la fois des investissements en capital ayant pour objectif de réorganiser l'outil industriel afin de le rendre plus compétitif et d'autres investissements qui cherchent surtout une rémunération grâce aux ressources de la société, voire par vente à la découpe.

Cet amendement vise à limiter l'usage des stocks-options aux entreprises innovantes qui comptent moins de cinq années d'exercice.

Défavorable.

Si l'on rappelait l'histoire des stocks-options sur les dix dernières années, il y aurait beaucoup de choses à dire sur le management des entreprises, sur ses résultats et sur les comptes sociaux.

Cet amendement prévoit de moduler les taux de l'impôt sur les sociétés en fonction de l'affectation du bénéfice réalisé.

Ce n'est pas la première fois que nous présentons cet amendement, qui tend à créer une taxe sur les établissements financiers, dont le produit serait affecté à la banque de financement des PME et des TPE. Je rappelle que 21 milliards d'euros ont été mis sur la table pour que les banques tiennent leurs engagements. Il est dommage qu'elles ne les tiennent pas.

On constate aujourd'hui un énorme écart entre les statistiques gouvernementales et ce que nous observons sur le terrain concernant le comportement des banques à l'égard des petites entreprises, qui ont besoin de crédits et éprouvent de plus en plus de mal à en trouver. Certes, la Médiation du crédit a considérablement amélioré les choses, mais un gros problème subsiste.

Nous avons tous la même impression : les PME se plaignent de plus en plus que les banques leurs coupent les vivres. L'écart de perception provient sans doute de ce que les statistiques bancaires ne comptabilisent que les crédits à moyen et long terme alors que les petites entreprises demandent surtout des crédits de trésorerie.

Il faut apprécier la situation des PME au regard de leurs besoins, qui sont plus importants en période de crise. On remarque, certes, une diminution globale des encours de crédits, sauf pour les PME. Mais qu'en est-il des taux de refus ? Ont-ils beaucoup augmenté ? Nous manquons d'une vision sérieuse de la réalité. Ne serait-il donc pas opportun de lancer une étude fine dans ce domaine, par exemple sur 1 000 entreprises, afin de percevoir les choses du côté des PME ? Je crois que l'intérêt accordé à ce problème fait l'objet d'un consensus parmi nous, et je ne suis pas sûr que les indicateurs qu'on nous fournit soient pertinents.

La Cour des Comptes a relevé qu'en 2009, les encours de crédit de trésorerie des PME avaient diminué de 12 %, malgré une augmentation globale des crédits de 2,7 %. Or les crédits à court terme sont ceux qui permettent à de nombreuses PME de survivre. En les supprimant, on condamne des entreprises à mort. Nous recueillons tous les mêmes informations dans nos circonscriptions.

Par ailleurs, le succès de la Médiation du crédit n'est que le reflet de l'insuffisance des banques.

On sait depuis longtemps que les banques et les PME ne s'aiment guère. Mais aujourd'hui, les premières coupent les crédits les plus risqués. Elles ont aussi beaucoup accru leurs exigences de garanties, et cela vaut aussi pour les crédits aux particuliers. Certaines demandes sont proprement ahurissantes ! On ne peut pas soutenir, comme le Gouvernement, que les banques font leur travail. Les consignes sont venues d'en haut afin de limiter les risques !

Il s'agit d'un débat important. Il n'existe pas deux perceptions différentes du crédit accordé aux PME. Je rencontre moi aussi des entreprises, et je les entends évoquer la rareté du crédit. On constate en effet un écart entre le désamour à l'égard des banques qu'expriment les petites entreprises et les statistiques établies par la Fédération bancaire, qui distinguent les prêts aux grandes entreprises de ceux aux PME et aux TPE. La matrice opère aussi une distinction selon les catégories de crédits, d'investissement ou de trésorerie, ainsi qu'entre ménages et entreprises. Nous avons ainsi remarqué que les banques ont été en dessous de leurs performances de l'année précédente pour le crédit de trésorerie aux PME et aux TPE. Sur les autres segments de crédits, elles sont au-dessus de leurs objectifs, notamment pour les prêts immobiliers aux ménages.

Parce qu'elles exigent des hypothèques !

Toutefois, en période de difficultés économiques, les stocks à financer sont moins importants, ce qui réduit les besoins en fonds de roulement. De plus, les banques françaises ont fait « moins mal » que leurs homologues européennes.

En novembre et en décembre 2009, nous avions observé une diminution du nombre de dossiers en médiation. Nous observons le même phénomène depuis le mois de mars, ce qui semble indiquer que les entreprises se détournent de la Médiation, ce que je ne crois pas, ou bien que l'accès au crédit est facilité par une certaine reprise de l'activité : les carnets de commande se regarnissent un peu et permettent de recourir à l'assurance-crédit.

Le problème majeur vient non seulement du fait que les décisions relatives au crédit sont prises au niveau le plus élevé de la hiérarchie bancaire, mais aussi des dispositifs prudentiels de Bâle II. Il faudra donc être très attentif, notamment au sein de notre Commission des finances, aux négociations de Bâle III, qui revêtiront une importance majeure pour la délivrance de crédits aux PME comme aux particuliers.

C'est aussi le problème de la négociation sur Solvabilité II : ainsi, l'assurance vie a été regardée comme un produit à court terme, par opposition aux fonds de pension qui ont été exclus du champ de Solvabilité II. Cela est dû à l'écart entre le système américain et le système français. Les répercussions de ces décisions de nature politique sont considérables, touchant nos entreprises comme nos ménages.

Je suis défavorable à l'amendement.

L'ensemble des pays devrait s'interroger sur la responsabilité du secteur financier dans la crise. Quand on a fait appel aux citoyens pour sauver les banques, il doit y avoir un juste retour.

Cet amendement vise donc à instaurer une taxe additionnelle à l'impôt sur les sociétés, au taux de 15 %, pesant sur les établissements de crédit.

Une taxation de ce type ne saurait être retenue dans un cadre national. Dans les instances internationales, la France se montre favorable au principe, mais la formule soulève une difficulté entre pays pour ce qui concerne la définition de l'assiette.

J'avais relevé des déclarations du Gouvernement français favorables à ce qu'on demande aux banques des efforts pendant une certaine durée. Nous étions allés plus loin dans l'amendement précédent, considérant qu'une telle recette supplémentaire ne devait pas servir à combler les déficits publics mais à soutenir l'économie. Puisqu'il existe un consensus à cet égard, seriez-vous favorable à ce que la recette vienne conforter l'action d'OSEO en faveur des PME, dont peu de banques s'occupent en France ?

OSEO garantit un certain nombre de prêts alors que le secteur bancaire privé donne parfois l'impression de se défausser sur cet organisme, et donc indirectement sur la Caisse des dépôts, en lui abandonnant des créances qui lui semblent incertaines.

Je rappelle que la taxation des bonus a été affectée directement à OSEO, à la suite d'excellentes suggestions de parlementaires.

Cet amendement tend, d'une part, à élargir l'assiette de la taxe sur les salaires à l'avantage tiré de la levée d'options de souscription ou d'achat d'actions, et, d'autre part, à créer une taxe additionnelle à celle-ci.

Il s'agit de pérenniser les principes édictés dans le cadre du décret du 30 mars 2009 en matière de rémunérations des dirigeants d'entreprises aidées par l'État ou sur fonds publics.

Défavorable. L'amendement reprend les dispositions du décret, prévu pour s'appliquer jusqu'au 31 décembre 2010, tant que durera l'aide de l'État aux banques et aux entreprises du secteur automobile. Il ne me semble donc pas utile de le modifier.

Ces deux amendements visent à limiter le montant des retraites dites « chapeau ».

Cet amendement prévoit de limiter le montant des indemnités de départ des dirigeants de société.

Cet amendement vise à rendre transparente la rémunération des dirigeants de société en la faisant adopter par l'assemblée générale et en prévoyant un écart maximal avec la rémunération la plus basse.

Avis défavorable, même si la proposition ne manque pas d'intérêt. C'est un sujet sur lequel nous devons travailler, compte tenu notamment de la législation américaine, en cours d'élaboration, sur la transparence des rémunérations variables. Nous espérons pouvoir formuler des propositions.

L'exposé des motifs de l'amendement évoque un dirigeant de banque gagnant 4 millions d'euros annuels. Je crains que le même ne se soit, en plus, augmenté de 151 % en 2009.

On ne parviendra pas à la transparence des rémunérations tant que celles-ci seront fixées en conseil d'administration ou en conseil de surveillance. La bonne formule est la fixation des rémunérations en assemblée générale, comme c'est la règle en Angleterre. Il est écrit, dans la Bible, que « les esprits maléfiques se dissimulent dans l'obscurité. » La démocratie économique exige que les dirigeants se justifient devant les actionnaires, comme les députés le font vis-à-vis de leurs électeurs. Faute de quoi, une minorité irresponsable capte tout le pouvoir, et c'est le règne de la synarchie.

Déposerez-vous un amendement dans ce sens dans le cadre de l'article 88 du Règlement ?

Je ressortirai mon amendement de derrière mes fagots !

Cet amendement vise à plafonner la rémunération des dirigeants de sociétés dès lors que celles-ci bénéficient d'aides publiques sous forme de recapitalisation. Il revient à l'État d'en fixer le ratio par rapport à la rémunération la plus basse dans l'entreprise.

Avis défavorable.

Cet amendement prévoit d'interdire l'attribution de stocks-options ainsi que la distribution gratuite d'actions aux dirigeants de sociétés bénéficiant d'aides publiques de l'État.

Avis défavorable : on ne peut à la fois soutenir le principe de l'augmentation de la part variable dans la rémunération des dirigeants d'entreprises publiques et supprimer les éléments de variabilité.

Nous proposons de limiter la part variable de la rémunération des opérateurs de marché.

Défavorable : la discussion sur les bonus se poursuit au niveau international.

Les pratiques des opérateurs de marché n'ont pas changé depuis la crise. La taxation de la part variable de leur rémunération, applicable pour 2009, doit donc être pérennisée.

Avis défavorable. Nous devons, certes, faire en sorte que, pour eux, « la fête ne continue pas », mais nous ne devons pas agir seulement dans le cadre national : il faut, à ce sujet, une convergence européenne. Nous nous sommes déjà accordés avec les Anglais sur le principe d'une taxation opérante sur les places financières majeures en Europe. Nous devons poursuivre cette démarche dans une perspective de pérennisation et continuerons les discussions avec le nouveau gouvernement britannique.

Nous proposons que le Gouvernement remette au Parlement un rapport détaillant la possibilité de répercuter sur les banques européennes le coût de la crise financière. L'amendement s'inspire d'une proposition suédoise, mais aussi de la décision du Président Obama d'imposer aux banques de Wall Street une taxe à hauteur de 117 milliards de dollars. Les banquiers nous sollicitent souvent lorsqu'ils perdent de l'argent mais ne font jamais partager leurs profits. Il est temps de les responsabiliser ! La France n'a pas besoin de se montrer audacieuse en ce domaine : il lui suffit de suivre l'exemple donné par d'autres pays.

Il me semble que plusieurs rapports ont été consacrés à ce sujet, dont un signé de la Cour des comptes. Je suis plutôt défavorable à l'idée d'en réclamer un nouveau.

Cet amendement vise à renforcer la transparence du collatéral dans le cadre des obligations foncières.

Cet amendement, dans le droit fil des dispositions qu'a déjà adoptées la Commission, vise à renforcer la transparence du collatéral.

Cet amendement tend à introduire une modification purement technique, destinée à permettre au gouverneur de la Banque de France de transposer les orientations de la Banque centrale européenne.

Il s'agit également d'un amendement de portée technique.

Je retire cet amendement.

Il s'agit de fixer le taux de la taxe dite « Tobin » à 5 centimes pour 1 000 euros. Appliquée à l'échelle mondiale, une telle disposition rapporterait entre 20 et 30 milliards d'euros. Il faudra bien qu'un pays se lance !

Avis défavorable : laissons la réflexion suivre son cours sur ce sujet, notamment au sein du Fonds monétaire international !

Nous proposons qu'un rapport du Gouvernement précise l'encours total d'emprunt des collectivités locales soumis à un risque de variation des conditions de taux.

Avis défavorable, car le Gouvernement a déjà nommé en novembre dernier un médiateur pour les emprunts toxiques des collectivités territoriales. En outre, l'information est avant tout disponible au niveau des collectivités elles-mêmes.

L'amendement prévoit de permettre aux collectivités locales le remboursement par anticipation de certains emprunts.

Il semble difficile d'autoriser par la loi une collectivité à se désengager d'un contrat librement signé par elle.

Les conditions d'octroi des prêts ne prévoient-elles pas d'ores et déjà la possibilité de les rembourser par anticipation ?

Oui, mais dans de nombreux cas, ce remboursement est assorti du paiement d'une pénalité dont les collectivités aimeraient pouvoir s'exonérer. Or toute exception à un contrat doit être prévue avant la signature de ce dernier.

Rappelons que M. Bartolone, premier signataire de cet amendement, préside une collectivité fortement touchée par des emprunts toxiques. Il souhaiterait en effet pouvoir s'en désengager sans payer les montants astronomiques prévus par les contrats à titre de pénalités. On peut évidemment renvoyer les collectivités concernées à leur destin et aux contrats qu'elles ont signés. Il n'en demeure pas moins que le débat, en séance publique, sera intéressant.

Il faut en effet renvoyer ces collectivités à leurs responsabilités. Permettre, par la loi, à une collectivité de se défaire d'une obligation librement consentie reviendrait à ne plus respecter le principe de la décentralisation.

On peut toutefois se référer à la jurisprudence dite « du comté d'Orange » et demander la condamnation des organismes bancaires pour défaut de conseil.

Cela peut se plaider, mais pas à l'occasion de ce projet de loi.

Les emprunts toxiques ne trouveraient-ils aucune place dans un projet de loi sur la régulation financière ?

Cela concerne la jurisprudence !

L'amendement est défendu.

Avis défavorable : la Commission des finances n'est pas la Cour de cassation !

À la suite des réunions destinées à moraliser certaines pratiques bancaires, notamment à l'égard des collectivités locales, une charte de bonne conduite a été élaborée et signée par les entreprises du secteur. Toutefois, pour éviter de s'en tenir aux voeux pieux, cet amendement vise à interdire les emprunts à effets cumulatifs, dits « snowballs ».

Avis défavorable ! pourquoi donner force de loi aux engagements contenus dans une charte, d'autant qu'une circulaire sur le sujet est en cours d'élaboration ?

Par souci de transparence et pour assurer la comparabilité entre les offres, l'amendement prévoit une classification des produits bancaires en fonction des risques supportés par les collectivités.

Le tableau s'écarte délibérément de celui de la charte de bonne conduite, laquelle considère comme acceptables des produits trop dangereux ou trop éloignés des missions des collectivités locales.

Avis défavorable, car la disposition figure dans la charte de bonne conduite. La circulaire reprenant les éléments de cette charte devrait être publiée dans quelques semaines.

Dans ce cas, madame le ministre, vous pourriez peut-être transmettre l'avant-projet à notre commission. L'Assemblée pourrait ainsi se prononcer en toute connaissance de cause la semaine prochaine.

Avec plaisir. Je précise que la charte sera annexée à la circulaire, laquelle fait actuellement l'objet d'un examen interministériel.

La plupart des contrats relatifs aux produits structurés adoptent un ton et un contenu qui les rendent incompréhensibles. L'amendement vise donc à fournir aux collectivités, qui ne sont pas des professionnels financiers, une aide à la décision publique en matière de souscription de prêt.

Sous réserve que son auteur accepte de le déposer à nouveau après avoir corrigé quelques imperfections rédactionnelles, et dans le cas improbable où la circulaire en préparation n'en reprendrait pas le contenu, je suis favorable à cet amendement. Il est tout à fait justifié de réclamer plus de transparence en matière de produits structurés.

Nous examinerons, dans le cadre de l'article 88 du Règlement, une rédaction irréprochable.

Dans cette perspective, je retire l'amendement.