Je souhaite la bienvenue à nos deux nouveaux collègues, Françoise de Salvador, suppléante de Georges Tron, et Jacques Houssin, suppléant de Marc-Philippe Daubresse. Je suis ravi de les accueillir dans notre Commission.

J'ai souhaité, avec votre soutien unanime, que cette Commission se saisisse pour avis du projet de loi de réforme des collectivités territoriales en raison de son effet sur l'aménagement du territoire. Il y a quelques semaines, nous avons longuement entendu le ministre de l'espace rural et de l'aménagement du territoire. Il sera bien évidemment présent devant la Commission des lois, de même que notre rapporteur pour avis, lorsque le texte sera étudié au fond.

Lors de notre précédente réunion consacrée à ce texte, nous avons analysé son contenu après son passage au Sénat. Michel Mercier a clairement désigné les points sur lesquels il souhaite des évolutions à la faveur de l'examen par l'Assemblée. J'imagine que chacun a entendu son message.

Nous devons considérer ce projet sous l'angle de l'aménagement du territoire, qui est conditionné dans une large mesure par l'architecture de nos collectivités territoriales. Afin de ne pas faire doublon avec le travail du rapporteur de la Commission des lois, Dominique Perben, je me suis concentré sur cette dimension territoriale du texte. Les modifications juridiques et très techniques ont vocation à être discutées en Commission des lois. Le faible nombre d'amendements déposés ce matin montre que l'opposition comme la majorité ont accepté ce point de vue. Pour ma part, je ne suggérerai que des évolutions en lien avec l'aménagement du territoire. Ce critère déterminera l'avis que j'émettrai sur vos amendements.

J'ai eu la chance d'auditionner des personnes de grande qualité et, contrairement à ma première impression, il m'est apparu que le texte offrait un cadre souple et une panoplie de solutions pour adapter les structures administratives à la diversité de nos territoires, loin du « jardin à la française » du passé. Ce projet n'est pas parfait. Mais il ouvre des opportunités intéressantes et il accorde une grande liberté à l'initiative locale : la « boîte à outils » s'enrichit et il ne sera pas obligatoire d'adopter la même organisation sur le littoral et en montagne, à la ville et à la campagne, dans le nord et dans le sud.

La réforme fait émerger deux couples : commune et intercommunalité d'un côté, département et région de l'autre. Certaines personnes auditionnées auraient préféré des associations différentes entre intercommunalité et département par exemple. Nous aurons sans doute l'occasion d'y revenir.

Les dispositions relatives à l'achèvement de l'intercommunalité et à l'élection des conseillers communautaires au suffrage direct font manifestement consensus. Il me semble que des améliorations soient envisageables à propos des fusions de communes. Il n'en demeure pas moins que le texte, dans sa version actuelle, donne satisfaction.

Le couple département-région se trouve formalisé par la création du conseiller territorial. Lui fait l'objet de vifs ressentiments. Le projet de loi ne pose que le principe, auquel je ne puis que souscrire pour ma part : bien avant la constitution du comité Balladur, j'avais en effet déposé, avec Jean-François Mancel, une proposition de loi tendant à créer cette fonction. Si l'option de la suppression du conseil régional ou du conseil général avait été retenue comme le préconisait Jacques Attali, la réforme n'aurait pu aboutir. Il aurait été impossible de trouver une majorité contre l'un ou l'autre de ces niveaux de collectivité, qui conservent leurs raisons d'être.

La question du mode de scrutin n'est pas du ressort de notre Commission ni de ce projet de loi. Michel Mercier a néanmoins assuré qu'il respecterait la diversité des territoires, très souvent consacrée par la jurisprudence et à laquelle je suis personnellement attaché.

Le meilleur de ce texte figure de mon point de vue à l'article 7, avec les pôles métropolitains. Ces réunions d'EPCI – établissements publics de coopération intercommunale – autour de projets communs répondent pleinement aux demandes locales. Le sénateur-maire de Lyon, Gérard Collomb, m'a témoigné son intérêt pour ce dispositif, à l'écriture duquel je crois savoir qu'il a largement contribué. La démarche, modulable sur l'ensemble du territoire et évolutive dans le temps, est extrêmement prometteuse. Je proposerai d'assouplir les conditions de constitution de ces pôles métropolitains afin que davantage de villes puissent en bénéficier.

En revanche, le dispositif des métropoles figurant à l'article 6 me paraît très perfectible. J'avais même envisagé d'en proposer la suppression car il est contraire au bon sens de nommer « métropole » une agglomération qui n'en est pas une. Pourquoi ajouter aux malheurs du monde en nommant mal les choses ? L'idée de métropole revêt un sens économique, culturel et scientifique ; elle correspond aux grandes conurbations comme Milan, Munich, Lille, Lyon ou Marseille. Je suis néanmoins revenu sur ma volonté de suppression car mon rôle n'est pas de provoquer en me montrant aussi radical, mais je tenais à vous faire partager mon sentiment. J'ai déduit des auditions que personne n'est satisfait du seuil de 450 000 habitants et des faibles compétences accordées à cette structure, mais nous en débattrons et j'écouterai vos remarques avec intérêt. Mais aucun défenseur de la rédaction actuelle ne s'est pour l'heure présenté à moi.

La réforme des collectivités territoriales constituera une évolution majeure pour nos territoires. Elle ira dans le bon sens, d'autant que les deux lectures permettront d'améliorer le texte. À ce stade, je recommande à notre Commission d'émettre un avis favorable à l'adoption du projet de loi.

Je vous indique que l'amendement CD 11 de Serge Grouard, est déclaré irrecevable au regard de l'article 40.

Je prononce cette décision après avoir consulté le président de la Commission des finances.

La logique initiale de cette réforme consiste à construire un équilibre entre, d'une part, le tandem région-département assemblé à travers le conseiller territorial dont le poids sera très important, et, de l'autre, le tandem à venir EPCI-commune sur lequel se greffent deux dispositifs importants, ceux de la métropole et de la commune nouvelle – je ne crois guère au troisième, celui des pôles métropolitains, sauf dans un ou deux cas particuliers. Or le texte, tel qu'il est rédigé, impose des conditions excessivement strictes pour constituer l'une ou l'autre de ces deux structures. Il n'y aura pratiquement aucune métropole et aucune commune nouvelle. Par conséquent, nous aboutirons à un déséquilibre entre un tandem incarné par le conseiller territorial et un couple mal conçu commune-EPCI.

À propos des métropoles, la sémantique m'importe peu. Ce dispositif extrêmement intéressant ne sera accessible qu'à quelques agglomérations qui resteront environnées d'un grand désert. Mon amendement visait précisément, dans la logique du discours prononcé par le Président de la République à Saint-Dizier, à ajouter des critères qualitatifs aux critères quantitatifs. Le mécanisme est volontariste, les élus locaux ne sont soumis à aucune obligation : s'ils veulent, ils doivent pouvoir faire. Or, avec le texte proposé, même s'ils veulent, ils ne pourront rien.

Le mécanisme est encore plus complexe pour les communes nouvelles : entre autres contraintes, il sera nécessaire d'organiser un référendum local. Dans ces conditions, je prends le pari que pas une seule commune nouvelle ne sera créée. Je le regrette et j'aurai l'occasion d'y revenir car, je pense, nous passons là à côté d'une chance.

Pourquoi mon amendement tombe-t-il sous le coup de l'article 40 ? J'ai beau chercher, je ne comprends pas. Je me permets de vous informer qu'il a été rédigé avec l'Association des maires de grandes villes de France, l'AMGVF.

Votre amendement prévoit un transfert de compétences d'un niveau de collectivité à un autre à enveloppe constante. Or, si l'article 40 interdit de créer des dépenses supplémentaires, la lecture constante qu'en fait la Commission des finances tend à proscrire également tout amendement autorisant des transferts de compétences entre deux collectivités dans la mesure où ils équivalent à des transferts de charges de financements ou de dotations.

Avec votre accord, je me propose d'interroger la Commission des finances afin de vérifier si cette interprétation du règlement n'est pas susceptible d'évoluer, dans les cas où l'enveloppe de dépenses demeure constante. Alors que nous nous apprêtons à examiner les compétences des différents niveaux de collectivités, dans un prochain projet de loi, ce débat ne serait pas inutile. Si nous ne disposons d'aucune latitude, il nous sera difficile de déposer le moindre amendement.

J'applique le règlement et je déclare cet amendement irrecevable. Mais, je le répète, j'interrogerai la Commission des finances.

Je vous en remercie. Je signale que mon amendement tendait à modifier les critères définissant la métropole. Au seuil quantitatif de population, je proposais d'adjoindre des critères qualitatifs : par exemple le développement économique, le degré de recherche ou la présence d'une université. Le dispositif des métropoles ne deviendrait pas pour autant accessible à des centaines de villes mais son champ d'application serait élargi afin de garantir une répartition équilibrée sur l'ensemble du territoire national. Une quinzaine ou une vingtaine d'agglomérations seraient en mesure d'accéder à ce statut, c'est-à-dire environ une par région. Le travail effectué avec l'AMGVF était très détaillé, très équilibré.

Mais des compétences actuellement exercées par le département et la région seraient transférées.

N'existe-t-il aucun moyen de contourner la difficulté ?

Nous en chercherons un, d'autant que deux lectures sont prévues sur le texte.

La vraie question n'est pas celle du seuil de population mais celle des compétences qu'il conviendrait de transférer aux métropoles : la recherche et le développement, les liens avec l'Europe, la planification et la prospective. La dévolution de l'aide sociale aux métropoles serait un non-sens. Avant de rédiger le projet de loi, il aurait fallu commencer par déterminer les compétences par niveau de collectivité. Le saucissonnage de la réforme en plusieurs textes, sans cohérence d'ensemble, aboutit à de telles incohérences.

Je ne souhaitais poser que le problème de l'application de l'article 40, non relancer une discussion générale sur le projet de loi.

Élu de la montagne, j'ai déposé quelques amendements visant à faire reconnaître ces territoires dans leur spécificité de, liée à la géographie et à un faible peuplement.

L'amendement CD 13 tend à garantir le lien indispensable entre l'élu et le territoire en posant que chaque département disposa d'au moins vingt conseillers territoriaux, comme cela a été promis à maintes occasions sans jamais être inscrit dans le projet de loi. Il convient de définir maintenant un minimum car certains départements risquent de se retrouver avec seulement quatre ou cinq conseillers territoriaux, surtout si un recours est déposé devant le Conseil constitutionnel. Cela équivaudrait à la suppression des départements.

Cette disposition concerne plutôt, me semble-t-il, la Commission des lois et le projet à venir sur le mode de scrutin. D'autre part, le ministre a ici même pris un engagement, en citant notamment le cas de la région Rhône-Alpes. Enfin, l'amendement pose un problème de constitutionnalité.

Je comprends bien votre préoccupation mais, pour toutes ces raisons, je vous suggère de retirer cette proposition pour lui donner une nouvelle rédaction et la représenter devant la Commission des lois.

Je suis totalement solidaire de cet amendement car la situation doit être clarifiée. Michel Mercier a reconnu que la plupart des départements ruraux et de montagne enserrés dans des espaces plus peuplés ne bénéficieraient que de deux conseillers territoriaux par circonscription législative, soit quatre voire deux dans certains départements qui n'éliront plus qu'un député en 2012. Comment voulez-vous faire fonctionner un département avec si peu d'élus ?

Même si la rédaction de cet amendement n'est pas satisfaisante, il convient d'en débattre en séance, faute de quoi nous devrons attendre une mesure d'application postérieure à l'adoption du train de lois pour découvrir que nous nous bercés d'illusions et que nos territoires sont définitivement marginalisés. Les régions Rhône-Alpes, Provence-Alpes-Côte d'Azur et Languedoc-Roussillon, regroupant des départements très inégalement peuplés, risquent de se retrouver dans des situations ubuesques. Mon département abrite 120 000 habitants alors que celui du chef-lieu de région en compte 2 millions. La majorité actuelle serait embarrassée si elle devait revenir vers le président du conseil général avec deux conseillers territoriaux dans la poche droite et deux conseillers territoriaux dans la poche gauche.

Pour quiconque accepte le principe du conseiller territorial, cet amendement s'impose et il faut même l'étendre à d'autres départements hors des zones de montagne. Pour notre part, nous rejetons complètement cette réforme qui portera un coup fatal aux politiques d'aménagement du territoire en éloignant l'élu de son territoire. Elle ne correspond pas aux nécessaires évolutions de notre architecture territoriale. Nous voterons donc contre son adoption.

Il est dommage que cet amendement aborde deux problèmes sans aucun rapport. La densité de population des cantons et le nombre de conseillers territoriaux par département méritent d'être traités séparément.

Je suis favorable à l'instauration du conseiller territorial mais le problème de la représentation doit être étudié pour toutes les zones peu denses, en montagne comme en milieu rural.

Objectivement, le sujet relève du texte relatif au mode de scrutin.

Je souscris complètement aux propos de ma collègue Marie-Françoise Pérol-Dumont. Nous touchons du doigt l'incohérence du dispositif qui nous est soumis, dans la précipitation et au mépris des institutions locales. Le rôle historique du département, gardien du temple territorial, est remis en cause. Songez que la Lozère, avec ses 70 000 habitants, fait partie de la même région que l'Hérault, qui en totalise 1,1 million ! Si chaque département hérite de vingt conseillers territoriaux, chacun d'eux représentera 3 500 habitants en Lozère et 50 000 dans l'Hérault. C'est à rebours de toute logique. Je comprends que Jean-Pierre Marcon ait soulevé ce problème de fond.

L'institution du conseiller territorial, c'est le rapprochement en douceur de la région et du département, processus qu'il convient de soutenir cette évolution. Elle aura toutefois pour conséquence directe d'accroître la représentation des territoires ruraux dans les enceintes régionales – dans nombre de cas, celle-ci doublera automatiquement. Il est important de retravailler ce sujet mais il ne faudrait pas aboutir à une explosion du nombre de conseillers territoriaux. Nos concitoyens ne comprendraient pas que le nouveau dispositif n'entraîne aucune économie.

Le rapporteur pour avis détient-il des informations relatives à l'application de la réforme à Paris, qui n'est pas cité dans le texte ?

Alors que nous sortons d'un redécoupage législatif, des différences démographiques relativement importantes subsistent, d'un département à l'autre, entre circonscriptions. Par ailleurs, ayant en mémoire la position du Conseil constitutionnel, je ne crois pas qu'un découpage de ce type puisse être fondé sur un autre critère que la démographie.

J'ai du mal à comprendre le sens de l'amendement CD 13, limité aux zones de montagne. Je suggérerais presque au rapporteur pour avis de déposer un amendement concernant les zones humides…

La question essentielle est la suivante : à quoi servent un élu et une collectivité territoriale ? Il faut y répondre en fonction des responsabilités assumées. À la fin des années soixante-dix, lorsque j'ai été élu dans un conseil général, une évolution s'amorçait qui a été confirmée depuis : gestionnaire de la collectivité départementale, le conseiller général est aussi, de plus en plus, un animateur de terrain qui accompagne les actions de développement local.

L'un des deux arrondissements constituant la circonscription dont je suis l'élu compte huit cantons. Il est donc représenté par huit conseillers généraux auxquels s'ajoutent deux conseillers régionaux, soit dix élus. Avec la nouvelle loi, il n'y aurait plus que deux conseillers territoriaux au maximum pour 27 000 habitants. Je ne dis pas qu'il ne fallait pas faire évoluer la taille des cantons et les redessiner en tenant compte des regroupements de communes. Mais nous allons passer de dix élus de proximité à deux élus territoriaux occupés plus que de raison. Ils perdront donc progressivement le lien indispensable avec les populations et les collectivités, avec des effets désastreux. Le résultat – c'est d'ailleurs l'objectif recherché, qui apparaissait clairement dans le rapport Balladur – sera la désertification et l'abandon de territoires entiers, incapables de répondre aux exigences de compétitivité dans le contexte de la mondialisation et voués à devenir des zones de relégation plutôt que des zones de développement.

Nos points de vue peuvent diverger mais pourquoi être aussi excessif ?

L'idée consistant à fixer un nombre minimal de conseillers territoriaux par département est née il y a un peu moins d'un an du congrès de l'Association nationale des élus de montagne (ANEM). Mais il n'a nullement été question de défendre un pré carré et de réserver la mesure aux zones de montagne. Au-delà du débat sur le bien-fondé de l'institution du conseiller territorial, s'il est instauré, il convient de bien placer le curseur au regard du nombre actuel de conseillers généraux et régionaux. Dans les territoires les moins peuplés, ainsi que dans ceux accueillant une forte population touristique – je pense à la montagne mais aussi au littoral –, le nombre de conseillers territoriaux ne doit pas être inférieur à un certain seuil afin que les futures assemblées régionales et départementales soient équilibrées.

Cet amendement est important car deux signaux nous sont envoyés. Le premier émane du Conseil constitutionnel, dont la jurisprudence s'appuie sur le critère démographique. Le second provient du Gouvernement : deux ministres de la République ont déclaré, devant le congrès de l'ANEM, qu'ils étaient d'accord avec l'idée d'un seuil minimum. En outre, la jurisprudence du Conseil d'État prévoit un minimum de deux cantons par circonscription législative. La représentation nationale a tout intérêt à adopter un amendement d'appel, afin de provoquer la discussion dès l'examen du premier texte, et pour obtenir des engagements.

Chacun devrait faire preuve de cohérence. J'ai apprécié le brillant plaidoyer de notre collègue Chassaigne en faveur du scrutin majoritaire mais je voudrais « mettre un bémol » quant au rôle d'animateur territorial du conseiller général. D'une part, les EPCI, montent en puissance depuis dix ans. D'autre part, ceux-là même qui prétendent que le département serait le temple de la représentation des territoires vantent parfois le mode d'élection de scrutin du conseil régional, considérant que les conseillers généraux ont le front tellement bas et les pieds tellement englués dans la terre qu'ils ne peuvent être animés d'une vision régionale. Puisqu'il s'agira de gérer les compétences départementales et régionales, les élus devront faire preuve de hauteur de vue globale tout en gardant les pieds dans la glaise de la réalité. Pour gérer les collèges comme les lycées, le handicap comme la planification, il importe de réunir ces deux qualités.

L'enjeu consiste à respecter le principe constitutionnel d'égalité des territoires tout en assurant la représentation de tous. Je suis en total accord avec Martial Saddier. Il importe de tester dans le premier texte de loi l'idée d'une pondération de la représentation démographique par le facteur territorial ; nous verrons bien, alors, comment réagit le Conseil constitutionnel. Le sujet mériterait peut-être de notre part une réunion spécifique car nous ne pouvons prendre le risque d'adopter des amendements rédigés de telle façon que nous serions d'avance certains de leur censure. En tout cas, la question de la représentation des territoires ne relève pas uniquement de la Commission des lois. La nôtre doit exprimer son point de vue.

Si nous débattons autant dès le premier amendement, c'est parce que le texte pose un problème fondamental. Si ce projet de loi est voté en l'état, ce sera la fin de toute politique d'aménagement du territoire comme de la ruralité. Si vous votez l'instauration du conseiller territorial et la suppression de la clause de compétence générale, deux points qui relèvent directement de notre Commission, vous devrez l'assumer politiquement sur vos territoires et en subir les conséquences dans trois ans.

Le président de l'Association des maires ruraux de France, qui n'appartient pas à notre famille politique, a déclaré qu'il voterait contre ce texte, non parce qu'il porte la signature d'un gouvernement de droite, mais parce qu'il signe la disparition des politiques d'aménagement du territoire et des communes rurales.

Monsieur Caresche, je ne dispose d'aucune information particulière au sujet de Paris, qui bénéficie d'un statut dérogatoire au droit commun.

J'entends l'appel, qui vient au premier chef des élus de la montagne mais les élus ruraux, dont je suis, se sentent solidaires. La représentation des territoires se heurte à des principes constitutionnels et à des jurisprudences du Conseil constitutionnel et du Conseil d'État. Le second est certes un peu moins sévère que le premier mais pas aussi généreux que nous le souhaiterions. L'amendement CD 13 ne répond pas à toutes les questions soulevées et, étant saisis pour avis, nous ne pouvons recourir à la procédure de l'article 88 du règlement. Sous réserve de l'accord du président et de Jean-Pierre Marcon, je suggère à ce dernier de retirer son amendement, après quoi nous déposerions devant la Commission des lois un amendement cosigné par plusieurs d'entre nous, les plus divers possibles, afin de garantir la représentation des territoires en nous appuyant sur une argumentation solide. Mais nous nous discréditerions vis-à-vis de la Commission des lois si nous adoptions l'amendement CD 13, même si le fond exprime nos vues. Je m'engage à réunir Jean-Pierre Marcon et tous les autres collègues qui le souhaiteront – y compris ceux qui s'opposent au principe du conseiller territorial – afin de trouver une solution et de rédiger un amendement que je cosignerai.

Je ne veux pas jeter un froid car je salue les efforts du président et du rapporteur pour avis, mais je signale que l'ANEM, interroge tout le monde depuis dix mois, y compris par écrit. Il n'est pas impossible que le Conseil constitutionnel soit saisi et, même si tous les membres de notre Commission le cosignent, la Commission des lois ne votera pas obligatoirement notre amendement. Un vrai signal consisterait à sous-amender l'amendement CD 13 pour n'en conserver que la dernière phrase : « L'assemblée départementale ne peut avoir un nombre de conseillers territoriaux inférieur à vingt. » Cela nous permettrait d'obtenir enfin des réponses à nos questions. Sans clarification, je crains qu'un certain nombre de nos collègues hésitent à lever la main quand il s'agira d'adopter ce texte en séance publique

Nous sommes unanimes à nous préoccuper de la représentation des territoires, mais exiger un minimum de vingt conseillers territoriaux par département, n'est-ce pas se condamner à une impasse ? Une solution consisterait à réserver l'amendement et imaginer une nouvelle rédaction avant la fin de notre séance.

Le nombre de 20 est excessif.

L'objectif du Gouvernement est clair : réduire le nombre d'élus. Mais le travail d'un élu n'est pas le même à Paris et dans un territoire couvrant deux cents communes. N'est-il pas possible, pour respecter le voeu du Président de la République, de fixer un minimum de quatre conseillers territoriaux par circonscription. C'est environ la moitié du nombre actuel.

Je trouve intéressant de voir la majorité se débattre dans ses contradictions dès l'examen du premier amendement. Ce texte tend à faire passer sournoisement des mesures qui méritent un débat de fond. Je remercie au passage le rapporteur pour avis, qui nous a clairement annoncé, pour la première fois, la fusion des régions et des départements. Il conviendrait d'en débattre. Assumez cette nécessité !

J'assume tellement cette nécessité que je souhaite que notre Commission se saisisse du texte.

Le territoire de Belfort ne compte actuellement que douze conseillers généraux. Il ne faudrait pas accroître ce nombre d'élus !

Il me semblerait plus prudent que nous nous en tenions au principe sans arrêter un nombre. Qu'en pensez-vous ?

L'article 1er A garantit la représentation des territoires. Je constate cependant que les uns et les autres souhaitent franchir un pas supplémentaire en fixant un nombre minimum de conseillers territoriaux par département.

Depuis un an, des parlementaires de tous bords politiques ont interrogé le Gouvernement à propos de la possibilité d'instituer ce nombre minimum de conseillers territoriaux par département. Plusieurs ministres ont publiquement répondu qu'ils étaient d'accord pour un seuil de quinze. Notre Commission ne pourrait-elle pas lancer l'idée et ainsi confronter le Gouvernement à ses promesses ?

Je vous propose une version sous-amendée de l'amendement CD 13, qui consisterait à supprimer le premier paragraphe et à rédiger ainsi le second : « Le conseil général ne peut avoir un nombre de conseillers territoriaux inférieur à quinze. »

Le groupe S.R.C. ne vous suivra pas car nous sommes opposés au principe du conseiller territorial.

Cet amendement tend à réserver la possibilité de constituer une métropole aux territoires urbains regroupant plus d'un million d'habitants, et non 450 000 habitants comme prévu dans le texte du Sénat.

Ne nous arrêtons pas à la question de sémantique. Je n'ai pas d'hostilité de principe à un changement d'appellation, comme nous y invite Serge Grouard, et à parler, par exemple, de « grande ville de France » plutôt que de « métropole ». Mais il faut garder l'esprit du texte et ne pas retenir les critères qu'il a évoqués tout à l'heure.

Contrairement à lui, je considère que les pôles métropolitains présentent un intérêt. En permettant à des zones où il n'existe pas de grande agglomération de nouer des coopérations fortes, ils constituent une étape vers la constitution un jour de véritables métropoles. Ce dispositif « à la carte », au caractère consensuel et partenarial, va enrichir notre boîte à outils territoriale.

Cela étant, compte tenu des compétences dont le texte actuel prévoit de doter les métropoles, baisser le seuil à 450 000 habitants soulèverait des problèmes complexes.

J'estime qu'il y a place pour un concept de « grande ville de France », bénéficiant d'un éclairage particulier et d'une organisation particulière de ses compétences. Il n'existe pas dans le projet actuel. Peut-être faut-il l'introduire. Comme il reste encore un peu de temps avant l'examen en séance publique, je veux bien y travailler.

Selon moi, le dispositif prévu par le Gouvernement s'adresse davantage à des ensembles de plus d'un million d'habitants, comme Lille, Lyon et Marseille. Avec 450 000 habitants, une collectivité s'apparente plus à une grande ville qu'à une métropole.

Si l'on ne retient que le critère quantitatif et que l'on définit une métropole comme une agglomération de dimension internationale, il n'y en a qu'une en France : la région parisienne, et ses 11 millions d'habitants. Mais nous nous situons là à l'échelle des métropoles mondiales, voire des mégalopoles. Je ne partage pas cette vision du rapporteur pour avis, qui n'est d'ailleurs qu'un leurre.

D'abord, nous ne nous situerons jamais à cette échelle. Tant mieux d'ailleurs parce que je ne trouve pas que l'exemple d'un certain nombre de mégalopoles mondiales soit très enviable.

Ensuite, ce n'est pas parce qu'une ville est de taille moindre qu'elle est moins bien armée pour la compétition internationale. Les pôles de compétitivité en sont la preuve : on n'a pas cherché à leur donner une taille qui leur permettrait de concurrencer les plus grands pôles mondiaux, mais on a repéré les forces disponibles dans un certain nombre de territoires et on leur a permis d'entrer en synergie, en les dotant d'une cohérence, pour rayonner internationalement. Il existe de petits pôles de compétitivité qui figurent parmi les meilleurs. Je ne comprends donc pas la logique purement quantitative.

Si l'on considère – comme c'est mon cas – que le dispositif des métropoles est intéressant parce qu'il permet d'améliorer la gouvernance et de rendre plus cohérente la répartition des compétences, pourquoi ne la destiner qu'à quelques villes ? Pourquoi, puisqu'il est optionnel, ne pas étendre son bénéfice à toutes les collectivités qui le souhaitent ? Quel problème poserait l'existence d'une vingtaine de métropoles ? À qui cela nuirait-il ?

De deux choses l'une : soit le dispositif n'est pas intéressant et il ne faut pas le mettre en oeuvre nulle part ; soit il est intéressant et il faut permettre à un nombre plus élevé de collectivités d'en disposer. C'est le bon sens.

Ma position rejoint celle de Serge Grouard.

D'abord, l'appellation de métropole relève de la convention sémantique. Il existe des métropoles régionales. Nancy, Metz et Thionville – auxquelles il faudrait ajouter Luxembourg – en forment une même si elle n'est pas structurée en tant que telle. Mais si l'on songe à des mégalopoles de dimension planétaire, il n'y en a effectivement qu'une en France. Viennent ensuite les villes que le rapporteur pour avis a citées puis, en troisième position, les métropoles régionales susceptibles de devenir pôles métropolitains. Limiter l'appellation aux mégalopoles me semble donc beaucoup trop restrictif.

Ensuite, dès les premières concertations, le seuil a été abaissé de 500 000 habitants à 450 000 habitants pour permettre la qualification de Strasbourg eu égard à la présence sur son territoire du Parlement européen. C'est une cause qui, je crois, peut tous nous rassembler.

Enfin, comme l'a souligné Serge Grouard, la constitution de métropoles est une possibilité ouverte aux communes et aux territoires qui le souhaitent de s'organiser de la manière la plus efficace possible. Restreindre cette faculté ne me paraît pas judicieux. Il faut au contraire l'étendre.

Ce débat nous ramène une nouvelle fois au problème central, celui des compétences des métropoles. À la suggestion de Serge Grouard, je réponds que l'existence de vingt métropoles entraînerait la mort des départements. Compte tenu des pouvoirs que le texte confère à la métropole, celle-ci aurait la haute main sur la partie riche d'un territoire, laissant au département la partie pauvre et le condamnant à dépérir comme certains le souhaitent. Le plus grave est que cela accentuerait la fracture territoriale.

Très juste.

La réalisation des métropoles sur une base démographique, c'est « la course à l'échalote ». On essaie de séduire tel ou tel en faisant miroiter davantage de dotations. Or cela ne peut se faire qu'au détriment des territoires les plus pauvres. On va les « saigner » pour permettre à une métropole d'exister. La situation sera épouvantable.

À la logique de métropoles, je préfère indiscutablement celle des pôles de compétitivité. Elle repose sur une réalité, à savoir les gisements de savoir et de recherche-développement dans certains secteurs qui n'ont pas forcément un poids démographique très lourd mais qui ont une véritable capacité à relever les défis internationaux. AGROPOLIS réunit 3 000 chercheurs en agronomie, notamment en agronomie méditerranéenne et tropicale. C'est un pôle d'excellence mais il ne donne pas pour autant à Montpellier la légitimité pour se prétendre une métropole, comme le souhaiterait Georges Frêche, en englobant Alès, Béziers et Sète, broyant tous les particularismes qui font la richesse de cette région.

Le mérite de mon amendement est de susciter un débat sur une innovation majeure du projet de loi.

Au cours des auditions auxquelles j'ai procédé, les fonctionnaires de la région PACA chargés de la prospective m'ont signalé qu'un seuil de 450 000 habitants faisait émerger trois métropoles – Nice, Toulon et Marseille. Ils m'ont demandé quel serait alors l'avenir de la région. De fait, compte tenu des compétences et de l'argent transférés aux métropoles, la région ne s'occuperait-elle plus que des bergers, des zones d'alpage et des champs de lavande ? Comment fonctionnerait-elle ? C'est une interrogation qui appelle réflexion.

Je le reconnais : plus le seuil de population sera élevé, plus les compétences devront être importantes. Les métropoles auront le poids nécessaire pour exiger la dévolution de celles qui enclencheront une véritable dynamique. Or, et l'irrecevabilité de l'amendement de Serge Grouard le rappelle, nous ne pouvons procéder par amendement parlementaire à pareil transfert.

Il est vrai qu'en fixant le seuil à un million d'habitants, on fige pour de nombreuses années le nombre de métropoles. Bordeaux, qui compte 800 000 habitants, mettrait quelques années pour atteindre le niveau nécessaire. Or l'aménagement du territoire est un domaine qui évolue et doit évoluer. Fixer un seuil plus bas permettrait à des villes plus petites, mais dynamiques, de participer à la course avec les grands. Placer la barre à un million d'habitants revient à dire à ces villes qu'elles jouent en ligue 2 et ne montent jamais en ligne 1, que ce n'est pas pour elles. » Je ne pense pas que ce soit l'idéal, mais nous sommes contraints par le principe de réalité.

C'est pourquoi mon amendement est un amendement d'appel à la réflexion collective car au problème de la sémantique s'ajoute celui des compétences. D'ailleurs, le Gouvernement reconnaît lui-même que le texte tel qu'a adopté le Sénat n'est pas bon. Michel Mercier l'a déclaré devant nous. Si, sur la question des pôles métropolitains, le projet me semble relativement achevé – je proposerai néanmoins un amendement à l'article 7 pour l'améliorer encore –, sur celle des métropoles il n'est pas satisfaisant.

Il est un peu ennuyeux d'avoir à en discuter avant la Commission des lois, sans avoir connaissance des amendements qu'elle pourrait adopter sur le sujet. Je suis prêt à retirer ma proposition tout en faisant observer que cela laisserait les problèmes intacts et que la rédaction actuelle ne convient à personne. Cela étant, je ne joue pas au poker menteur avec vous. Il s'agit d'un sujet sérieux. Si vous considérez utile que j'aille défendre cet amendement devant la Commission des lois, j'y suis prêt.

Le seuil de 450 000 habitants a été fixé par le Sénat ?

Dans l'avant-projet, il était à 500 000 habitants. Il a été ramené à 450 000 pour permettre la qualification de Strasbourg. Un tel seuil permettrait également à Grenoble de se qualifier dans quelques années, puisqu'elle compte actuellement 400 000 habitants.

Que l'amendement soit retiré ou non, j'indique d'ores et déjà que je voterai contre l'article 5, non seulement pour les raisons que j'ai données précédemment, mais également parce que l'amendement que j'avais déposé a été déclaré irrecevable et n'a donc pas pu être discuté alors qu'il était très important à mes yeux.

Le seuil minimal a été abaissé à 450 000 habitants pour Strasbourg soit concerné. De nombreuses villes – je pense, en particulier à Belfort-Montbéliard – et de nombreux territoires seraient poussés à s'agglomérer pour devenir métropoles alors qu'ils n'en ont pas la stature. Au-delà du ridicule, le coût est à prendre en compte. Il faut donc y réfléchir à deux fois. Si Jérôme Bignon maintient son amendement, je le voterai.

Même si placer la limite à un million d'habitants revient, à quelques exceptions près, à condamner ce projet de métropoles en France, notre débat dépasse cette simple question de seuil. Les territoires ruraux craignent en effet que leur création n'entraîne la suppression de la péréquation. Dans le même temps, des métropoles régionales ont besoin d'être rassemblées et de bénéficier de politiques plus cohérentes pour devenir des zones de rayonnement. Le dispositif des pôles métropolitains sera-t-il suffisant pour le leur permettre ? Elles sont souvent des éléments dont la dynamique profite aux arrière-pays à condition que les mécanismes de péréquation ne soient pas remis en cause.

Certains départements, toutefois, ont opéré des péréquations excessives en faveur des territoires ruraux du fait de leur surreprésentation. On observe parfois des écarts allant de 1 à 10 au détriment de cantons urbains, ce qui suscite une réaction de ces derniers, privés des équipements dont disposent les arrière-pays. Le fond du problème se situe peut-être dans la garantie d'un équilibre dans la répartition des compétences comme dans la péréquation : ne passons pas d'un excès de péréquation au profit du rural à l'excès inverse, à savoir à la concentration des politiques sociales et d'équipement au sein des métropoles.

Il m'a été rapporté que le deuxième candidat après Lyon pour devenir un pôle métropolitain est le sillon lorrain Metz-Nancy-Thionville.

Pour un pôle métropolitain, pas pour une métropole !

La fixation du seuil à 450 000 ou 500 000 habitants serait la pire des solutions. Mieux vaut, comme le propose Jérôme Bignon, élever le seuil à un million d'habitants, et prendre acte de l'existence de grandes agglomérations – les quatre qu'il a citées. Donnons-leur les moyens de devenir des métropoles internationales.

Cela étant, comme Serge Grouard, je considère important d'avoir des métropoles régionales – appelons-les comme on veut – et de leur donner les moyens d'un développement plus ambitieux qu'aujourd'hui.

Mais ne fixons pas de seuil intermédiaire. Il tend à provoquer une « course à l'échalote » et à alimenter tous les clientélismes. Je parle en connaissance de cause.

Appliqué au domaine économique, le raisonnement quantitatif tenu dans cette affaire de métropoles revient à considérer que seules les multinationales seraient compétitives et qu'il n'y aurait pas de PME en mesure d'exporter !

Les coopérations existent déjà au sein des pôles de compétitivité et, maintenant, des pôles de recherche et d'enseignement supérieur qui peuvent être intercommunaux. Qu'offriront de plus les pôles métropolitains ? On aurait un candidat avec Metz-Nancy ? Soit, cela en fera au moins un...

Quand aux métropoles, il y en aura peut-être une, encore qu'à bien regarder les conditions posées ce ne soit même pas certain. Allons-nous créer un dispositif spécifique pour Lyon ?

Enfin, je m'étonne que l'on n'étudie pas les propositions de l'Association des maires des grandes villes de France dont je suis le vice-président, et Michel Destot, maire de Grenoble, le président. L'association travaille depuis plus d'un an sur le sujet. Elle connaît son affaire et elle est la première concernée. Tout ce qui est dit ici est fort intéressant mais il faudrait qu'on l'écoute !

Je maintiens mon amendement. S'il est adopté, il sera examiné à nouveau en Commission des lois, en même temps que l'idée d'une structure intermédiaire qu'appelle de ses voeux Jean-Pierre Giran et qui est frappée au coin du bon sens.

Nous sommes en train de constituer une boîte à outils afin d'éviter que notre pays ne soit un jardin à la française, que tout le monde ne soit passé sous la même toise.

On les interdit, les outils. Il n'y en a aucun dans la boîte !

Il faut les créer.

En fixant le seuil à un million d'habitants, vous en retirez un.

Aux termes du projet de loi, les pôles métropolitains regroupent des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre formant un ensemble de plus de 300 000 personnes. L'un de ces pôles doit compter plus de 150 000 habitants. Cette dernière condition ne m'a pas paru opportune car on peut imaginer que trois établissements regroupant chacun 100 000 personnes souhaitent s'associer. Il serait dommage que la loi ne le permette pas.

Je propose donc d'abaisser de 150 000 à 100 000 habitants la taille exigée de l'EPCI-centre pour constituer un pôle métropolitain.

Avec toute l'estime et l'affection que j'ai pour le rapporteur, je lui ferai observer que cet amendement nous conduit à un grand écart par rapport au précédent. Après avoir restreint, on ouvre.

Au contraire. J'essaie de disposer les différents échelons de manière à rendre l'ensemble le plus lisible possible.

Concernant les métropoles, mes références ne sont pas les mégalopoles comme Tokyo, Séoul ou Shanghai, mais des villes importantes à l'échelle de l'Europe comme Munich, Milan ou Anvers.

À population moindre, nous offrons la possibilité à toutes les collectivités qui le souhaitent de passer par la case – pôle métropolitain – dès qu'elles atteignent 300 000 habitants et de gravir les échelons jusqu'au niveau de la métropole. Il manque peut-être, comme l'a fait remarquer Jean-Pierre Giran, une étape intermédiaire entre 300 000 et un million d'habitants. C'est ce sur quoi il nous faut travailler.

Comme un membre de la Commission des lois– Étienne Blanc – participe à la mission parlementaire sur les questions transfrontalières, je n'ai pas voulu déposer d'amendement. Mais il se pose à ce sujet un problème de cohérence. Bien que la création de métropoles transfrontalières soit prévue dans le texte, les seuils qui sont fixés la rendent impossible. Je souhaiterais que le rapporteur pour avis soulève également ce point en Commission des lois.

Je ne manquerai pas de le faire.

Je veux montrer la contradiction qu'il y a à baisser la taille requise d'un EPCI pour se regrouper avec d'autres dans un pôle métropolitain et à élever dans le même temps le seuil requis pour former une métropole : d'un côté, on permet à trois EPCI de 100 000 habitants de constituer un pôle métropolitain alors que, de l'autre, on refuse à une structure de 300 000 habitants le droit de devenir métropole. Je voterais avec plaisir le présent amendement si, parallèlement, le seuil des métropoles était abaissé à 300 000 habitants.

Il ne s'agit pas des mêmes outils et ils ne répondent pas aux mêmes besoins. Les pôles métropolitains sont constitués sur la base du volontariat et permettent à des collectivités de commencer à se regrouper, en partant d'un niveau relativement faible de population pour monter progressivement les échelons de l'intégration.

Les métropoles se créent également sur la base du volontariat.

Certes, mais il faut qu'elles aient atteint une taille critique.

Le dispositif de création de communes nouvelles est lourd, compliqué et dissuasif.

L'amendement CD 12 tend à aligner les conditions de cette création sur celles prévues pour la création d'un EPCI.

L'amendement CD 9 vise à supprimer l'obligation de référendum. L'amendement CD 7 est un amendement de repli en cas de rejet de l'amendement CD 9.

L'amendement CD 8 tend à rétablir une dotation de bonification qui a été supprimée par le Sénat.

Les 730 maires de la fédération départementale des maires de la Moselle, que j'ai consultés, ont exprimé un avis identique à celui de M. Grouard. Ils ont rappelé en particulier que, si le référendum avait été obligatoire pour la constitution d'une intercommunalité, celle-ci aurait souvent été bloquée par des querelles de clocher.

Le maire peut toujours recourir au référendum s'il ne veut pas se prononcer seul ou si sa population est partagée. Mais, quand des élus sont capables de surmonter leur propre intérêt pour s'unir en faveur d'un projet d'intérêt général, il ne faut pas les en empêcher.

Je suis très favorable aux évolutions suggérées par Serge Grouard. Elles simplifient la procédure.

Le dispositif actuel est totalement inapplicable. On aurait voulu empêcher la création de communes nouvelles, on n'aurait pas imaginé système plus efficace.

Je sais par ailleurs que le rapporteur de la Commission des lois, Dominique Perben, préparerait des dispositions qui iraient dans le même sens.

La fusion de deux ou plusieurs départements peut entraîner une marginalisation des territoires de montagne. C'est pourquoi les amendements CD 15 et CD 16 tendent à rendre obligatoire la consultation du comité de massif lorsque des départements concernés par un projet de regroupement comprennent des zones de montagne. Certains départements peuvent d'ailleurs inclure des territoires de montagne relevant de massifs distincts.

La consultation des comités de massif ne peut qu'enrichir le débat en permettant de mieux prendre en compte les spécificités de ces territoires. Je suis donc favorable à l'adoption de l'amendement CD 15.

L'amendement CD 16 pose, en revanche, un problème constitutionnel dans la mesure où il place sur le même pied comités de massif et conseils généraux. On pourrait imaginer qu'un comité de massif empêche la fusion de deux départements alors que les collectivités départementales y sont favorables. Oui donc à une consultation, non à un avis conforme.

Je retire ce deuxième amendement.

La fusion de départements requiert l'accord du quart des électeurs inscrits. La proportion me semble insuffisante voire dangereuse. C'est pourquoi je propose de porter le pourcentage à 50 % afin de conforter la représentation de l'opinion des citoyens concernés.

Je suis défavorable à cet amendement pour plusieurs raisons.

D'abord, la règle des 25 % prévaut dans le code électoral. Compte tenu de la désaffection de nos compatriotes pour les consultations électorales, s'il avait fallu 50 % des inscrits pour désigner les conseillers régionaux, bien peu auraient été élus. Je rappelle que le quart des inscrits correspond à peu près à la moitié des suffrages exprimés ! Le relèvement de la proportion à 50 % risquerait de rendre les fusions impossibles.

C'est l'objectif que je poursuivais par cet amendement ! N'étant pas du tout favorable au regroupement de deux départements à partir du moment où il y a identité régionale, je voulais l'empêcher en rendant le dispositif plus difficile à mettre en oeuvre.

La seconde raison pour laquelle je suis défavorable à cet amendement est qu'il ne figure pas au bon endroit. L'article 12 bis concerne le rattachement d'un département à une région limitrophe, non le rapprochement de départements.

En tout état de cause, mieux vaudrait, monsieur Marcon, que vous disiez clairement que vous êtes défavorable à la fusion des départements.

Il ne faudrait pas que ce projet de loi soit placé sous le signe de l'hypocrisie en ouvrant des possibilités, comme la création de communes nouvelles, que l'on s'ingénie ensuite à rendre inapplicables.

Je retire l'amendement CD 17.

Comme l'amendement CD 15 à l'article 12, celui-ci tend à rendre obligatoire l'avis du ou des comités de massif lorsque les régions concernées par un projet de regroupement comprennent des zones de montagne.

Avis favorable, pour les mêmes raisons que pour l'amendement CD 15.

Comme je l'ai fait de l'amendement CD 16 et pour le même motif, je retire l'amendement CD 19.

Le principe de libre administration des collectivités territoriales commande de ne pas soumettre la création de structures intercommunales à des seuils quantitatifs dont l'application uniforme se révèlerait inadaptée à des territoires peu densément peuplés comme ceux de la montagne. C'est pourquoi je propose la suppression de l'alinéa généralisant la constitution d'EPCI d'au moins 3 000 habitants. Ce seuil n'est ni réaliste ni compatible avec les réalités géographiques des communes de montagne.

Avis défavorable. Compte tenu de la possibilité de dérogation instituée par cet alinéa et inspirée par la loi montagne de 1985, je propose au contraire, dans l'amendement CD 39 rectifié, de relever le seuil minimal des EPCI de 3 000 à 10 000 habitants.

Le renforcement de la coopération intercommunale sur l'ensemble du territoire national a pour but de favoriser la création d'intercommunalités pertinentes en termes de taille, de moyens et de ressources humaines. Il faut éviter les micro-intercommunalités ou les intercommunalités confettis, sauf dans les régions où l'on ne peut pas faire autrement pour des raisons liées à la géographie. Il existe la possibilité de dérogation.

Dans mes fonctions municipales, j'ai mis en place une intercommunalité de 7 000 habitants. Sa taille apparaît aujourd'hui ridicule. Bien trop petite par rapport aux besoins de la population, elle souffre d'un manque de moyens matériels et humains pour l'animer efficacement.

Je suis moi-même dans une intercommunalité de 9 000 habitants et je considère maintenant – je ne l'aurais pas dit il y a quelques années – qu'elle est trop restreinte. Son territoire est trop limité. Mais 3 000 habitants en zone de montagne, cela peut représenter un massif entier. C'est pourquoi je souhaitais que les petites intercommunalités soient reconnues dans la loi.

Dans l'amendement CD 39 rectifié, il est bien précisé, après la mention du seuil de 10 000 habitants, que « le représentant de l'État dans le département peut retenir un seuil de population inférieur pour tenir compte de la spécificité de certaines zones, notamment dans le respect des principes énoncés par la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne. » Il me semble que, ainsi, les choses sont claires.

Une loi se doit de poser d'abord un principe général et de prévoir ensuite des possibilités de dérogation devant des spécificités territoriales. La démarche manquerait de logique.

La possibilité de dérogation n'est-elle pas restreinte par la référence faite à la loi relative au développement et à la protection de la montagne ?

Non. Il est bien précisé que le représentant de l'État dans le département peut retenir un seuil de population inférieur pour tenir compte de la spécificité de certaines zones. La référence à la loi montagne ne vient qu'après, introduite par le mot « notamment ».

Cette possibilité de dérogation fera néanmoins l'objet d'interprétations de la part du représentant de l'État, ce qui laisse craindre des difficultés et des traitements différents d'un département à l'autre.

Dans ces conditions, le seuil de 10 000 habitants me paraît beaucoup trop élevé.

Dans le texte d'origine déposé au Sénat, il était de 5 000 habitants.

La fixation d'un seuil de 10 000 habitants, avec possibilité de dérogation, me semble présenter deux handicaps.

Premièrement, cela place les départements à la merci du représentant de l'État. Or il arrive parfois que celui-ci agisse avec un zèle excessif.

Deuxièmement, dans certains départements peu peuplés, les communautés de communes dépassent rarement les 10 000 habitants. Dans le mien, par exemple, il n'y en a qu'une. Cela signifie que toutes les autres seraient dérogatoires.

Je pourrais me rallier à votre amendement si le seuil était un peu plus bas.

C'est un sujet sensible. Nous avions trouvé un équilibre en fixant le seuil à 5 000 habitants avant qu'il ne soit abaissé à 3 000, avec possibilité de dérogation.

Je rappelle qu'il s'agit d'un engagement du Président de la République vis-à-vis d'un certain nombre d'associations de zones rurales et de montagne. Par ailleurs, à la mer comme à la montagne, les lits touristiques ne sont pas pris en compte. Chamonix est une commune de 9 000 habitants alors qu'elle en compte 100 000 dix mois sur douze.

Enfin, la commission départementale de coopération intercommunale – CDCI – s'exprimera avant le préfet sur la rationalisation de la carte de l'intercommunalité et, si on fixe le seuil à 10 000 habitants, elle risque fort de prendre cette orientation pour base de ses travaux.

J'en appelle à la sagesse des auteurs des amendements pour ne pas revenir sur l'équilibre trouvé, qui se situe selon moi entre 3 000 et 5 000 habitants. Porter le seuil à 10 000 habitants risque d'entraîner une crispation chez les maires de zones rurales et de territoires faiblement peuplés, et de rouvrir un débat que nous avions réussi à contenir.

Le meilleur seuil me semble être à 5 000 habitants. Mais je ne comprends pas que l'amendement ne fasse pas état de la commission départementale de la coopération intercommunale (CDCI), qui est en première ligne sur ce sujet. Je crains que les préfets n'interprètent le terme « dérogation » de façon très restrictive : la dérogation est exceptionnelle, même en zone de montagne. Il serait préférable de prévoir que le seuil ne s'applique pas dans certaines zones.

En tout état de cause, l'étude des dérogations doit être courante dans les espaces spécifiques, et cela dès l'étape de la CDCI, pas seulement lors de l'intervention du préfet. Mais parallèlement, il faut définir ces zones de façon stricte, afin d'éviter que des communes rétives au regroupement, pour cause de taxe professionnelle par exemple, ne s'engouffrent dans la brèche de la dérogation là où elle ne se justifie pas.

Avez-vous la moindre idée de ce que représente le budget d'une communauté de communes de 3 000 habitants ? Il ne permet même pas de financer une crèche ou une déchetterie ! Dans mon pays, j'ai dix-sept communautés de communes et leurs responsables sont vraiment au bout du rouleau. Le seuil rentable, c'est 10 000 habitants ; l'effet ciseau est à 5 000. En dessous, c'est la disparition à plus ou moins longue échéance.

Pour ma part, j'ai dans ma circonscription plusieurs intercommunalités d'un peu moins de 3 000 habitants, que les maires se sont appropriées et où les compétences sont partagées. La version initiale du texte me paraît préférable et je crains qu'une hausse du seuil n'éloigne trop les centres de décision.

Je comprends vos inquiétudes. L'objectif du texte est de faire en sorte que chacun dispose d'une organisation territoriale adaptée. Il me semblait que la spécificité de la montagne et de certaines autres zones était prise en compte par la possibilité de dérogation. Quant à la CDCI, rien ne change : le préfet s'inspire toujours de ses conclusions pour prendre ses décisions et son rôle est même renforcé dans le cadre de la mise en place du schéma.

Le texte initial du Gouvernement fixait le seuil à 5 000 habitants ; le Sénat l'a abaissé à 3 000, ce qui revient, à mon sens, à nier l'idée même de communauté de communes. Fixer un tel seuil, c'est organiser la misère, condamner les habitants à ne jamais avoir de médiathèque ni de crèche… Il est de notre responsabilité d'encourager les élus à se regrouper à un niveau efficace. Je veux bien renoncer au seuil de 10 000 habitants, peut-être excessif en zone de montagne, mais il me semble impossible de descendre en dessous de 5 000.

Je ne suis pas du tout d'accord. Trois mille habitants peuvent occuper un territoire immense. Un des problèmes majeurs de cette réforme, c'est que les territoires sont passés sous silence. J'ai une communauté de communes de 2 700 habitants : elle n'est pas riche, mais les maires prennent les problèmes à bras-le-corps. Si on la fusionne avec une ou deux autres, elles n'auront pas le même microclimat ni la même histoire. Le tout est de savoir si l'on veut créer un espace purement urbain comme l'Allemagne, qui ne tienne plus compte des spécificités, ou si l'on veut que la France reste ce pays extraordinaire qui a rassemblé les peuples sans renier l'identité de ses terroirs. Quel que soit le seuil que vous déciderez, le texte sera voté – tout passe, en ce moment – mais il faut penser aux conséquences.

Je suis moi aussi élu d'un territoire rural, et sensible à ces arguments. Mais le texte n'intéresse pas la seule montagne. Il pose un principe – le seuil – et rappelle qu'il est possible d'y déroger, en montagne notamment. Le seuil de 5 000 habitants est une garantie pour les zones de plaine, la possibilité de dérogation une sécurité pour la montagne. J'ajoute que le seuil de 3 000 habitants supprimerait par nature presque la logique d'une dérogation : on ne fait pas de communauté de communes de 1 500 habitants !

Je ne crois pas en cette loi. Un grand projet, compte tenu de l'évolution de la France, de l'Europe et de la mondialisation, devrait être beaucoup plus équilibré entre territoires et concentration des populations. On ne fait qu'accompagner un mouvement qui s'aggrave. Je m'étais abstenu sur les parcs nationaux, par grandeur d'âme. Ça m'a passé. Je voterai contre cette réforme parce qu'après la loi, il y a les décrets et les arrêtés, que les 5 000 habitants vont passer à 6 500 et que dans les petits territoires, de montagne ou d'ailleurs, les gens ne se sentiront plus de nulle part.

Je rectifie mon amendement afin de ramener le seuil de 10 000 à 5 000 habitants.

Les schémas départementaux doivent prendre en compte la rationalisation des structures compétentes en matière non seulement d'aménagement de l'espace, mais aussi de protection de l'environnement et de respect des principes de développement durable. C'est Martial Saddier qui est à l'origine de cet amendement et j'aimerais qu'il soit cité comme auteur.

Va pour la protection de l'environnement, mais qu'en est-il de la protection des hommes ?

Le texte initial ne parle, pour ce qui est du découpage des intercommunalités, que de financement et de population. Le rapporteur pour avis et moi y ajoutons les territoires et les espaces : nous allons dans le sens que vous souhaitez !

Il s'agit, en matière d'achèvement de la carte intercommunale, de transformer une faculté donnée aux préfets en obligation de rattacher à un EPCI les communes enclavées.

L'un des rares points positifs de ce texte est l'achèvement de la carte intercommunale, mais il fait néanmoins montre d'une volonté de recentralisation farouche. C'est la première fois depuis les lois Defferre qu'un texte sur les collectivités territoriales n'accroît pas leurs pouvoirs. Cet amendement donne plus de pouvoirs aux préfets, c'est inquiétant.

Les pouvoirs donnés aux préfets sont exactement les mêmes que dans la loi Chevènement, mais l'on donne plus de prérogatives aux CDCI.

Seules les quelques petites enclaves qui restent dans la carte intercommunale sont concernées. Il ne s'agit pas de soumettre des milliers de communes à un quelconque arbitraire préfectoral.

Nous savons tous que l'intercommunalité ne fonctionne bien qu'entre gens qui ont décidé de travailler ensemble. L'imposer ne mènera jamais à rien.

Chaque région a ses exemples de petites enclaves maintenues par intérêt, pour conserver le bénéfice d'un très gros établissement industriel par exemple. C'est anormal. Des intérêts purement égoïstes ne doivent pas continuer à s'exercer au détriment de la population. Par ailleurs, ce texte ne donne pas plus de pouvoirs au représentant de l'État que la loi Chevènement, qui avait été critiquée à l'époque par la droite, c'est vrai, mais qui est aujourd'hui saluée à l'unanimité.

L'intervention du préfet en matière de rationalisation de la carte intercommunale ne peut avoir pour effet de rattacher une commune à un établissement de coopération intercommunale à fiscalité propre de plus faible population. Il semble que cet amendement soit utile dans un certain nombre de cas.

Mais il y a aussi des cas inverses. Entre la CDCI et le préfet, il y a assez de gens qui peuvent juger de l'intérêt local.

Je vais laisser M. Pancher présenter l'amendement.

Le texte initial prévoit la fin des pays, et emploie le terme d'échéance. Je ne comprends pas pourquoi le Gouvernement s'acharne en ce sens, au lieu de les laisser poursuivre leurs activités lorsqu'ils fonctionnent bien. Certes, les pays peuvent avoir des dirigeants qui ne sont pas issus de la majorité ; certes, ils peuvent faire de l'ombre à d'autres types de collectivités ; mais les pays, c'est la mutualisation des services, l'émergence de projets fédérateurs, la déclinaison des objectifs environnementaux ! S'il faut établir des schémas de cohérence territoriaux dans les territoires ruraux, développer des plans climat ou mutualiser les stratégies environnementales, ce sera par le biais des pays.

L'un des présupposés de ce texte est la nécessité de réduire un prétendu mille-feuilles territorial, mais il n'en crée pas moins des métropoles et des communes nouvelles… Et ses propositions sur les pays sont loin d'être consensuelles, car il est des endroits où ils ont une réalité. Quoi qu'il en soit, la grande avancée des pays était l'intervention de la société civile. S'ils doivent être supprimés, il faut imaginer un moyen d'associer les non-élus aux décisions locales, au sein des conseils de développement systématiques par exemple.

Ces conseils sont maintenus et toutes les collectivités peuvent en mettre en place si elles l'estiment opportun.

Je suis un ardent partisan des pays. Dans le mien, qui compte 117 communes, je suis le seul élu UMP : les 116 autres sont de gauche, et cela marche très bien !

Il ne faut pas confondre les pays en tant qu'institution, fondée sur la loi Voynet, et les contrats de pays. Ce n'est pas parce qu'on ne peut plus créer des pays au sens de la loi que les territoires ne pourront pas continuer à s'organiser et à signer des contrats avec les régions.

Je suis pour la pérennité des pays, même si sur mon territoire, la coopération serait sans doute perfectible.

Le principe de l'exclusivité des nouvelles compétences peut paraître opportun, et l'amendement CD 21 permet qu'il soit accepté par tous.

L'objet de cet article est de clarifier les compétences, et l'amendement ne va pas dans ce sens. Je comprends vos inquiétudes, mais l'alinéa 5 garantit la capacité d'intervention du département. Avis donc défavorable, ainsi qu'au CD 23 qui suivra. En revanche, je suis favorable au CD 22, qui me paraît de nature à rassurer.

L'article 35 pose plusieurs problèmes. D'abord, la question de la répartition des compétences entre département et région est renvoyée à une loi ultérieure. C'est nous faire voter à l'aveugle ! Ensuite, cet article constitue un titre IV portant clarification des compétences des collectivités territoriales… mais il n'y est question que des régions et des départements : la commune n'y figure même pas ! C'est symptomatique de l'ensemble du texte.

La commune a compétence générale !

Enfin, l'alinéa 2 prévoit que « la région et le département exercent, en principe exclusivement, les compétences qui leur sont attribuées par la loi ». Que veut donc dire « en principe exclusivement : qu'il y a des dérogations aux compétences d'attribution du département et de la région ? C'est pour le moins confus. Sans compter l'étonnante dernière phrase de l'alinéa 5 : « Le département continuera à être identifié comme le lieu des politiques publiques de proximité et sera confirmé dans son rôle de garant des solidarités sociales et territoriales ». Mais il me semble que la commune est le niveau par excellence de la proximité ! Enfin, le texte introduit le dispositif de la métropole, mais en matière de compétences, celle-ci n'est même pas citée. Cela me paraît créer des déséquilibres graves.

Je ne peux pas souscrire à cet article. Mon amendement ne suffisait pas à le rendre acceptable, mais réintroduisait au moins la métropole dans l'ensemble des contrats passés entre les collectivités et l'État. Compte tenu de ce que nous avons voté, en portant le seuil de la métropole à un million d'habitants, cet amendement tombe de fait, mais j'attire votre attention sur les conséquences de cet article.

Je propose de demander au Gouvernement un rapport concernant la prise en compte de la spécificité des territoires de montagne.

Dans la même logique, il s'agit d'ordonner le dépôt d'un projet de loi contenant des mesures d'adaptation pour la montagne.

Cette fois-ci, j'y suis défavorable : il me semble préférable d'attendre le rapport demandé par l'amendement précédent.

La responsabilité de président d'un établissement public de coopération intercommunale, voire de vice-président, ne doit plus être considérée comme une simple fonction, mais comme un mandat. Leurs titulaires doivent donc être soumis aux règles de non-cumul. Je suis obligée de retirer ces amendements car, selon l'article 127, alinéa 4, du Règlement, aucune disposition à caractère organique ne peut être introduite dans un projet de loi simple. Je vais donc déposer une proposition de loi organique à ce sujet, et j'invite tous ceux qui le souhaitent à la cosigner.

Les amendements sont retirés.

Il y a bien plus de chances de faire voter un amendement qu'une proposition de loi, qui ne sera peut-être même jamais inscrite à l'ordre du jour. Je vois les difficultés que connaît le président de mon intercommunalité pour exercer son mandat par rapport aux autres exécutifs territoriaux. Un texte spécifique va attirer les projecteurs, donner l'impression qu'ils veulent se créer des avantages alors qu'il s'agit au contraire d'un alignement. Ce texte n'aboutira jamais, et sera politiquement mal interprété.

C'est pourquoi j'avais opté pour un amendement, mais le Règlement ne le permet pas.

Je le regrette. Dans mon département, le président est également sénateur et maire d'une très grande ville. Ce n'est plus gérable. La faculté de cumul pose de réels problèmes.

Il faut donc que la proposition de loi organique recueille le plus possible de signatures. Le moment est bien choisi : nous sommes en pleine réforme des collectivités territoriales, et les conseillers communautaires vont être élus au suffrage universel. Ce qui n'est qu'une fonction aujourd'hui deviendra un mandat demain.

À ce compte-là, il faut parler de tout, et notamment du statut de l'élu. On ne peut pas faire une loi simplement parce qu'un homme concentre les pouvoirs dans une région.

Le cumul est un vrai problème. L'élection du conseiller territorial au suffrage universel direct donne peut-être l'opportunité d'y remédier.

Le Règlement ne nous permet pas d'aborder le sujet par voie d'amendement – j'avais pensé soulever la compatibilité du mandat de conseiller territorial avec celui de parlementaire – mais rien ne nous empêche de commencer à y réfléchir.